Änderung des Zivildienstgesetzes (ZDG) | Lexipedia

Art. 1 Grundsatz Mit der Differenzierung des bisherigen Grundsatzes im Absatz 1 sollen nur noch Militärdienstpflichtige zum Zivildienst zugelassen werden, welche im Zeitpunkt der Zulassung noch nicht die Gesamtdauer der Ausbildungsdienste nach der Militärgesetzgebung (vgl.

Art. 41–61 des Militärgesetzes vom 3. Februar 19959 [MG]) geleistet haben. Diese Differenzierung steht im Zusammenhang mit Massnahme 5 und erfordert im Übrigen auch Anpassungen bei den Regeln zur Zulassung zum Zivildienst im zweiten Kapitel (Zeit- punkt der Gesuchseinreichung, Art. 16 ZDG; Zulassung, Art. 18 ZDG). Absatz 2 stellt sicher, dass Militärdienstpflichtige, die alle Militärdiensttage geleistet haben, im Falle eines Aufgebots zu einem Assistenz- oder Aktivdienst ihr verfassungsmässiges Recht, einen zivilen Ersatzdienst zu leisten, wahrnehmen können.

Art. 4a Bst. e Dieser neue Ausschlussgrund steht im Zusammenhang mit der Massnahme 4 und geht weiter als der bisherige Artikel 4a Buchsta- be d ZDG, der lediglich Einsätze, die primär privaten Zwecken dienen, nicht erlaubt. Nur so kann sichergestellt werden, dass ein Zivildiensteinsatz angehender oder ausgebildeter Mediziner keinen übermässig positiven Einfluss auf deren Weiterbildung und Erfahrung hat, selbst wenn dieser nicht primär privaten Zwecken dient. Von diesem Ausschlussgrund betroffen sind sowohl Human- als auch Zahn- und Veterinärmediziner sowie Psychiater, die einen universitären Studiengang absolvieren oder absolviert haben. Das verfassungsmässige Recht, einen zivilen Ersatzdienst zu leisten, bleibt im Kern unangetastet; es besteht jedoch kein Anspruch, den Zivildienst in einem bestimmten, bevorzugten Bereich leisten zu können.

Art. 8 Abs. 1 Diese Anpassung setzt die Massnahme 1 um und dient der substantiellen Reduktion der Abgänge von ausgebildeten Angehörigen der Armee. Nach geltendem Recht muss der Tatbeweis beim Übertritt von der Armee in den Zivildienst immer weniger stark erbracht werden, je länger ein Gesuchsteller in der Armee verblieben ist, da der Umrechnungsfaktor (in der Regel 1,5) immer weniger Wir- kung zeigt, je weniger Armeediensttage verbleiben. Der Faktor 1,5 soll daher nur dann zur Anwendung kommen, wenn die gesuch- stellende Person noch mindestens 100 Armeediensttage zu leisten hätte. Verbleiben ihr weniger Armeediensttage, so hat sie mindes- tens 150 Zivildiensttage zu leisten, unabhängig davon, wie viele Armeediensttage insgesamt noch zu leisten gewesen wären. Die neue Bestimmung setzt zudem die Massnahme 3 um, die den Abgang von Kadern sowie von ausgebildeten Fachspezialistinnen und Fachspezialisten aus der Armee zum Zivildienst reduzieren soll: Der Faktor 1,5 gilt neu auch für militärische Kader, für die nach geltendem Recht je nach Grad und Anzahl geleisteter Militärdiensttage im Sinne einer Privilegierung ein tieferer Faktor (bis 1,1; vgl. die bisherigen Art. 8 Abs. 1 ZDG und Art. 27 Abs. 4 und 5 ZDV) vorgesehen ist.

Art. 11 Abs. 2ter Gemäss Artikel 21 beginnt die Einsatzpflicht erst im Jahr nach Rechtskraft der Zulassung. Somit würden zivildienstpflichtige Perso- nen, die erst im Jahr der ordentlichen Entlassung rechtskräftig zugelassen werden, gar nicht verpflichtet, ihre Einsatzpflicht vor ihrer Entlassung aus der Zivildienstpflicht zu erfüllen. Mit der Erhöhung des Entlassungsalters wird sichergestellt, dass auch diese zivil- dienstpflichtigen Personen sämtliche verfügten Diensttage leisten müssen.

Art. 16 Zeitpunkt der Gesuchseinreichung Absatz 1: Diese Änderung steht im Zusammenhang mit Massnahme 5 und ergänzt – wie auch Artikel 18 – den Grundsatz von Arti- kel 1. Wenn die Zulassungsvoraussetzungen bereits im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung nicht erfüllt sind, soll gar nicht erst ein Gesuch eingereicht werden können. Die in Absatz 2 vorgesehene Ausnahme von Absatz 1 für den Fall des Assistenz- oder Aktivdienstes stellt sicher, dass das verfas- sungsmässige Recht, einen zivilen Ersatzdienst zu leisten, im Kern unangetastet bleibt. Aufgrund der Massnahme 1 (vgl. neuen Art. 8 Abs. 1) haben diese Personen zur Erbringung des Tatbeweises 150 Zivildiensttage zu leisten.

Art. 17 Wirkung der Gesuchseinreichung Absatz 1 wird angepasst, weil die bisherige Regelung nur noch für gesuchstellende Personen, die im Zeitpunkt der Gesuchseinrei- chung noch nicht in die Armee eingeteilt sind, gilt. Absatz 2 dient der Umsetzung von Massnahme 2. Dabei soll aber nicht auf den Zeitpunkt der Gesuchseinreichung, sondern der Bestätigung des Gesuchs abgestellt werden. Damit soll sichergestellt werden, dass sämtliche eingeteilten Angehörigen der Armee

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von Massnahme 2 erfasst werden. Gesuchsteller, die aus der RS und vor ihrer Einteilung in die Armee ein Gesuch stellen, die jedoch im Verlaufe des Zulassungsverfahrens noch eingeteilt werden, würden ansonsten lediglich von Massnahme 6 erfasst. Der Zeitpunkt der Bestätigung wurde als massgebliche Grösse festgelegt, weil er objektiv bestimmbar ist und in der Regel unmittelbar vor dem Zulassungsentscheid steht. Ein Abstellen direkt auf den Zeitpunkt der Zulassung ist nicht praktikabel, da der konkrete Zeitpunkt der Zulassung weder hinlänglich beinfluss- noch voraussehbar ist. Die Wartefrist ist gerechtfertigt, solange die gesuchstellende Person nicht zu einem Assistenz- oder Aktivdienst aufgeboten ist. Absatz 3: Zur Wahrung des Kerngehalts des verfassungsmässigen Rechts, einen zivilen Ersatzdienst zu leisten, wird auf die Warte- frist im Falle eines Assistenz- oder Aktivdienstes verzichtet. Absatz 4: Für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, die zum Aktivdienst aufgeboten werden, für Personen, deren Gesuch um waffenlosen Militärdienst weniger als drei Monate vor der nächsten Militärdienstleistung rechtskräftig abgelehnt wurde sowie für Personen, die erst kurz vor der RS rekrutiert werden (vgl. Art. 24 Abs. 2 und 3 ZDV), wird weiterhin eine Rechtsetzungsdelegation an den Bundesrat vorgesehen. Hingegen wird der Bundesrat keine Ausnahmen hinsichtlich der Schiesspflicht mehr vorsehen, da in die Armee Eingeteilte bis zur Zulassung weiterhin Militärdienst leisten müssen und folglich auch nicht von der Schiesspflicht ent- bunden werden sollen (vgl. Art. 24 Abs. 1 ZDV).

Art. 17a Abs. 1 und 1bis Absätze 1 und 1bis: Die bisherige Regel von Absatz 1 wird hinsichtlich des Zeitpunktes des Besuchs des Einführungstages präzisiert. Für gesuchstellende Personen, die im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung nicht in die Armee eingeteilt oder die in die Armee einge- teilt und zu einem Assistenz- oder Aktivdienst aufgeboten sind, gilt die bisherige Frist (Abs. 1). Die Differenzierung nach einem Aufgebot zum Assistenz- oder Aktivdienst ist bei den nicht eingeteilten Personen nicht relevant, da die Rechtsfolge die gleiche ist. Für Personen, die im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung in die Armee eingeteilt und nicht zu einem Assistenz- oder Aktivdienst aufgeboten sind – und für die die Wartefrist nach Artikel 17 Absatz 2 (Massnahme 2) gilt –, wird der Besuch des obligatorischen Einführungstages neu innerhalb von drei Monaten vor Ablauf der Wartefrist vorgesehen (Abs. 1 bis).

Art. 18 Zulassungsentscheid Absätze 1 und 2: Diese Änderungen stehen im Zusammenhang mit Massnahme 5 und ergänzen – wie auch Artikel 16 – den Grund- satz von Artikel 1. Auch wenn eine gesuchstellende Person im Zeitpunkt ihrer Gesuchseinreichung die Gesamtdauer der Ausbil- dungsdienste noch nicht vollständig geleistet hatte und deshalb zur Gesuchseinreichung legitimiert war (vgl. Art. 16 Abs. 1), so sind doch Fälle denkbar, in denen die negative Zulassungsvoraussetzung nach Artikel 1 Absatz 1 erst im Zeitpunkt des Entscheids über das Gesuch erfüllt ist. Absatz 1 ist konsequenterweise um diese negative Zulassungsvoraussetzung zu ergänzen. Die in Absatz 2 vorgesehene Ausnahme im Fall von Assistenz- oder Aktivdienst dient der Wahrung des Kerngehalts des verfassungsmässigen Rechts, einen zivilen Ersatzdienst zu leisten. Absatz 3 enthält die bisher in Absatz 2 verankerte Regel und wird präzisiert, da im Zusammenhang mit Massnahme 2 neu zwei Fristen zum Besuch des Einführungstages vorgesehen sind (vgl. neuen Art. 17a Abs. 1 und 1bis), deren Nichteinhaltung zum Ab- schreibungsentscheid führen. Absatz 4 entspricht dem bisherigen Absatz 3.

Art. 20 zweiter Satz Die bestehende Delegationsnorm hinsichtlich der Mindestdauer und der zeitlichen Abfolge wird aufgehoben, da der Bundesrat be- reits gestützt auf Artikel 79 Absatz 1 zum Erlass der Ausführungsbestimmungen ermächtigt ist (vgl. 6. Kapitel 3. Abschnitt der ZDV).

Art. 21 Beginn, Mindestdauer und zeitliche Abfolge der Einsätze Absatz 1: Bisher war der Ersteinsatz spätestens im Kalenderjahr nach der rechtskräftigen Zulassung zu beginnen, neu ist er innert dieser Frist zu leisten (Massnahme 6). Absatz 2 dient der Umsetzung von Massnahme 6. Damit wird die Pflicht, nach Leistung des ersten Einsatzes jährliche Einsätze zu erbringen, neu im Gesetz verankert. Absatz 3: Mit der Regel, wonach Zivildienstleistende, welche ihr Gesuch während der RS gestellt haben, ihren langen Einsatz bis zum Ende des Kalenderjahres abschliessen müssen, das der rechtskräftigen Zulassung folgt, wird eine weitere Angleichung zwischen der Dienstleistung in der Armee und dem Zivildienst erreicht. Eine unerwünschte Besserstellung der zivildienstpflichtigen Person im Vergleich zum Rekruten kann vermieden werden. Damit wird Massnahme 7 umgesetzt. Absatz 4: Für die Ausnahmen von den Regeln betreffend die Abfolge der Einsätze zivildienstpflichtiger Personen, die aus dem Aus- landurlaub zurückkehren (vgl. Art. 39a Abs. 3 ZDV), deren Dienstbefreiung endet (vgl. Art. 39a Abs. 3 ZDV), denen die Vollzugs- stelle ein Gesuch um Dienstverschiebung bewilligt hat (vgl. Art. 39 Bst. b ZDV) oder die von der Vollzugsstelle nicht in einem geeigneten Einsatzbetrieb eingesetzt werden können (vgl. Art. 39 Bst. c ZDV), wird weiterhin eine Rechtsetzungsdelegation an den Bundesrat vorgesehen. Der Bundesrat wird unverändert die Möglichkeit vorsehen, dass ein jährlicher Einsatz um ein Jahr vor- oder nachgeholt werden kann (vgl. Art. 39a Abs. 4 ZDV).

Übergangsbestimmung:

Art. 83f: Die militärdienstpflichtige Person, die sich im Zusammenhang mit der Einreichung des Gesuchs um Zulassung zum Zivil- dienst über das Verfahren und die Einsatzpflichten informiert, entsprechend geplant und gegebenenfalls Dispositionen getroffen hat, und ihr Gesuch sodann noch unter altem Recht eingereicht hat, soll auch nach diesem Recht zugelassen werden (Abs. 1). Die Mass- nahmen hinsichtlich des Beginns, der Mindestdauer und der zeitlichen Abfolge der Einsätze erweisen sich für bereits zum Zivildienst zugelassene Zivildienstpflichtige je nach Phase als echte (unerlaubte) Rückwirkung, was den Grundsätzen des intertemporalen Rechts widerspricht. Ihre Einsatzpflicht richtet sich daher weiterhin nach altem Recht. Einsatzvereinbarungen, die Artikel 4a Buch- stabe e verletzen, werden hingegen ab Inkrafttreten des neuen Rechts nicht mehr bewilligt; hier liegt keine unerlaubte Rückwirkung vor (Abs. 2).

3 Auswirkungen 3.1 Auswirkungen auf den Bund 3.1.1 Finanzielle Auswirkungen Wenn sich die Zulassungszahlen und somit auch die Anzahl geleisteter Diensttage gemäss Prognosen entwickeln (Anstieg der Zulas- sungszahlen bis zur Änderung des ZDG und anschliessender Rückgang), wird die Anzahl der Diensttage ab dem Jahr 2024 wieder den Stand von 2017 erreichen und dann mindestens bis ins Jahr 2030 weiter sinken. Für das Jahr 2030 können ca. 1,3 Millionen Diensttage prognostiziert werden (2017 waren noch rund 1,7 Millionen Diensttage zu verzeichnen). Damit ist mittel- bis längerfristig mit verminderten Einnahmen durch die Abgabe, die die Einsatzbetriebe an den Bund bezahlen müssen, zu rechnen. Es können 2030 nur noch rund 26,6 Millionen Franken an Einnahmen erwartet werden, was im Vergleich mit dem Jahr 2017 einen Rückgang um rund 7 Millionen Franken bedeutet. Im Ausbildungsbereich werden die geringeren Zulassungszahlen und damit der verminderte Bestand an Zivildienstpflichtigen bereits mittelfristig einen leichten Einsparungseffekt mit sich bringen. Längerfristig (das heisst bis ins Jahr 2030) ist mit einer Kostenreduk- tion von ca. 2 Millionen Franken jährlich im Vergleich zum Jahr 2017 zu rechnen. Es ist insgesamt davon auszugehen, dass die Kosten pro Diensttage steigen werden, da die Grundkosten (z. B. Informatikkosten), die unabhängig von der Anzahl Diensttage entstehen, auf weniger Diensttage verteilt werden können. Die Reduktion der Anzahl an Diensttagen wird zu einer Entlastung der Erwerbsersatzordnung führen. Personen, die zukünftig in der Armee verbleiben, müssen nur die geforderte Anzahl an Militärdiensttagen leisten und nicht das 1,5-fache der noch zu leistenden Militärdiensttage. Personen, die anstelle der Zulassung zum Zivildienst untauglich erklärt oder dem Zivilschutz zugeteilt werden leisten noch weniger Diensttage oder bezahlen eine Ersatzabgabe. Im Weiteren ergeben sich aus der Umsetzung der sieben Massnahmen zur Senkung der Zulassungszahlen keine finanziellen Auswir- kungen.

3.1.2 Personelle Auswirkungen Durch die Senkung der Zulassungen wird wie in Ziffer 3.1.1 beschrieben die Anzahl an geleisteten Diensttagen und damit auch die Anzahl der zu betreuenden Zivildienstpflichtigen und der geleisteten Einsätze sinken. Bei der Vollzugsstelle sollen verhältnismässig zum Rückgang der geleisteten Diensttage Stellen abgebaut werden. Dieser Abbau über mehrere Jahre kann durch natürliche Fluktua- tion bzw. durch Befristung von Anstellungen aufgefangen werden.

3.1.3 Auswirkungen auf die Bestände der Armee Die Auswirkungen der Änderung des ZDG auf die Armeebestände in quantitativer Hinsicht sind nicht genau prognostizierbar. Die Gründe dafür sind in Ziffer 1.3.5 dargestellt.

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Falls weniger Personen zum Zivildienst zugelassen werden, werden längerfristig weniger Zivildiensttage geleistet. Dies wird in spezifischen Tätigkeitsbereichen mit einem Rückgang entsprechender Einsätze zugunsten von Kantonen und Gemeinden, urbanen Zentren, Agglomerationen und Berggebieten verbunden sein.

3.3 Auswirkungen auf Volkswirtschaft, Gesellschaft und Umwelt Wer Zivildienst leistet, ist infolge des Faktors 1,5 länger von seinem Ausbildungs- oder Arbeitsplatz abwesend als der Soldat, der Militärdienst leistet, und belastet damit die Volkswirtschaft und auch die Erwerbsersatzordnung zusätzlich. Diese Mehrbelastung nimmt ab, wenn die Umsetzung der sieben Massnahmen dazu führt, dass künftig erheblich weniger Personen Zivildienst leisten. Dies führt zu einer Entlastung der Arbeitgeber. Soweit die Regeln zur Abfolge der Einsätze an den Dienstleistungsrhythmus der Armee angeglichen werden, kann auf die Bedürfnisse der Arbeitgeber und die berufliche Ausbildung der Zivildienstpflichtigen künftig nicht mehr im selben Masse Rücksicht genommen werden. Dies ist jedoch im Sinne der Gleichwertigkeit von Militär- und Zivildienst zumutbar. Soweit nach Inkrafttreten der Revision längerfristig weniger Zivildienstleistende zur Verfügung stehen werden, sind die Einsatzbe- triebe insbesondere in jenen Tätigkeitsbereichen betroffen, wo Ressourcen für die Erfüllung von Aufgaben der Gesellschaft fehlen oder nicht ausreichen. Dies ist jedoch im Sinne des höher zu gewichtenden öffentlichen Interesses der Sicherung des Armeebestandes hinzunehmen.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu nationalen Strategien des Bundesrates Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 27. Januar 201610 zur Legislaturplanung 2015–2019 noch im Bundesbeschluss vom 14. Juni 201611 über die Legislaturplanung 2015–2019 angekündigt. Eine mittelbar nicht auszuschliessende Gefährdung der Alimentierung der Armee nach den Planwerten der WEA auch aufgrund der anhaltenden Abgänge von Angehörigen der Armee in den Zivildienst führt jedoch zu dringendem Handlungsbedarf. Mit den vorge-

10 BBl 2016 1105 11 BBl 2016 5183

schlagenen sieben Massnahmen wird seitens Zivildienst ein wesentlicher und unerlässlicher Beitrag zur nachhaltigen Sicherung des Armeebestandes geleistet.

5 Rechtliche Aspekte 5.1 Verfassungsmässigkeit 5.1.1 Rechtsgrundlage Die Vorlage stützt sich auf Artikel 59 Absatz 1 der Bundesverfassung12 (BV), der einen zivilen Ersatzdienst vorsieht. Die Zivil- dienstgesetzgebung ist Sache des Bundes. Der Bund kann daher in diesem Bereich die erforderlichen Bestimmungen erlassen.

5.1.2 Vereinbarkeit mit den Grundrechten Die vorgeschlagenen Änderungen des ZDG sind verfassungskonform. Das verfassungsmässige Recht, zivilen Ersatzdienst zu leisten, bleibt im Grundsatz bei allen Massnahmen unangetastet, wobei zu berücksichtigen ist, dass keine Wahlfreiheit zwischen Militär- und Zivildienst besteht. Diesem Prinzip ist – auch unter der Tatbeweislösung – die nötige Nachachtung zu verschaffen. Wer Militär- oder Zivildienst leistet, befindet sich in einem besonderen Rechtsverhältnis 13. Dieses zeichnet sich durch eine dreifache Eingliederung aus (personale, räumliche und bürokratisch-hierarchische)14. In Bezug auf die personale Eingliederung ist der Aspekt der gesteigerten Inpflichtnahme der Betroffenen für einen konkreten öffentlichen bzw. staatlichen Zweck15 hervorzuheben. So führt die staatliche Gewaltausübung für eine betroffene Person sowohl in objektiver als auch in subjektiver Hinsicht zu einschneidender und nachhaltiger Veränderung ihrer Gesamtbefindlichkeit16. Eine solch gesteigerte Inpflichtnahme dürfte sich typischerweise im Militärdienst verwirklichen17. Auch der moderne Sozialstaat kommt nicht ohne staatlichen Zwang aus18. Dies gilt insbesondere für die Militärdienstpflicht. Erst der Einsatz von Zwangsmitteln ermöglicht dem Staat unter gewissen Umständen, öffentliche Konflikte beizulegen und staats- bzw. sozialschädlichen Tendenzen frühzeitig wirksam entgegenzutreten 19. Das Verhalten des in ein besonde- res Rechtsverhältnis eingegliederten modernen Menschen ist in erster Linie an eigenen Interessen orientiert. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass der eingegliederte Mensch verantwortungsbewusst, (intrinsisch) eigenmotiviert und -verantwortlich han- delt20. Autoritative Instrumente zur Steuerung und Kontrolle sind umso unentbehrlicher, je weniger bei eingegliederten Personen eine konfliktfreie Übereinstimmung und Identifikation mit den Organisationszielen vorausgesetzt werden kann 21. Dies gilt in besonderem Masse für Personen, die in den Militärdienst eingegliedert sind und aus anderen als Gewissensgründen in den Zivildienst wechseln wollen. Die in dieser Vorlage vorgesehenen sieben Massnahmen liefern seitens Zivildienst die unentbehrlichen Instrumente zur Beeinflussung der Zugänge zum Zivildienst im Sinne einer konsequenteren Durchsetzung der Tatbeweislösung. Damit leistet die Gesetzesänderung beim Zivildienst einen wesentlichen Beitrag zur Sicherstellung der ausreichenden Alimentierung der Armee. Durch den Eintritt in ein besonderes Rechtsverhältnis und damit in die Eingliederungslage verändert sich der grundrechtliche Status der betroffenen Person markant. Sie hat, bedingt durch erhöhte Duldungs- und Leistungspflichten, mehr oder weniger intensive Einschränkungen ihrer freien Grundrechtsausübung hinzunehmen, was insbesondere für das Leisten von Militärdienst gilt22. Für die Zulässigkeit von Grundrechtseinschränkungen gilt generell die in Artikel 36 BV explizit statuierte Schrankentrias (gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit), wobei beim besonderen Rechtsverhältnis der Organisationszweck Anknüp- fungspunkt bildet23. Vorliegend geht es um eine Abwägung des öffentlichen Interesses an der Erfüllung der Leistungspflicht der Armee auf der einen und der individuellen Grundrechtsinteressen (Verhältnismässigkeit, Rechtsgleichheit, Konformität mit Grund- und Menschenrechten, Gewissensfreiheit) auf der anderen Seite. Mit Blick auf den in Artikel 58 Absatz 2 BV definierten Zweck der Armee ist das öffentli- che Interesse an einer bedarfsgerechten Alimentierung der Armee zur nachhaltigen Sicherstellung der sicherheitspolitisch geforderten Leistungen als höher zu gewichten, als das Interesse von Militärdienstpflichtigen an möglichst attraktiven Modalitäten beim Wechsel vom Militär- in den Zivildienst. Das Interesse an einem störungsfrei funktionierenden Verwaltungsapparat akzentuiert sich in Bezug auf die Institution Armee je nach Zeitpunkt, in welchem um einen Wechsel von der Armee zum Zivildienst ersucht wird. So besteht bereits nach heutigem ZDG kein Anspruch auf sofortige Beendigung der Militärdienstpflicht. Je nach Zeitpunkt der Einreichung eines Zulassungsgesuchs bestehen schon heute gewisse Wartefristen bis zur Zulassung¸ allerdings ohne genügenden Effekt. Mit den vorgeschlagenen Massnahmen wird verhindert, dass das Funktionieren der Institution Armee empfindlich beeinträchtigt wird. Die Umsetzung der sieben Massnahmen liegt im hochgewichtigen öffentlichen Interesse und ist im Rahmen des besonderen Rechtsver- hältnisses vom Organisationszweck der Armee abgedeckt. Die Eingliederung in Armee und Zivildienst führt bei Umsetzung der sieben Massnahmen nicht zu einer Unterdrückung sämtlicher (Freiheits-)Bedürfnisse. Die mit der Eingliederung verbundene Beschränkung der individuellen grundrechtlich geschützten Frei- heitssphäre geht nicht über das hinaus, was der konkrete Eingliederungszweck erfordert24. Mit Blick auf die Massnahmen 1 und 2 ist festzuhalten, dass an den Tatbeweis, einen länger dauernden Zivildienst zu leisten, umso höhere Anforderungen gestellt werden sollen, je mehr Dienst ein Militärdienstpflichtiger in der Armee geleistet hat. Eine Ungleich- behandlung nach Zeitpunkt der Zulassung zum Zivildienst ist gewollt und erscheint gemessen am Rechtsgleichheitsgebot, am Ver- hältnismässigkeitsprinzip (Verhältnismässigkeit im engeren Sinne, inklusive Verbot, den Zivildienst als Bestrafung auszugestalten) und am Grundsatz von Gleichwertigkeit von Militärdienst und Zivildienst vertretbar.

12 SR 101 13 Vgl. zum besonderen Rechtsverhältnis eingehend Markus Müller, Das besondere Rechtsverhältnis – ein altes Rechtsinstitut neu gedacht, Bern 2003, hier S. 174. 14 Markus Müller, a. a .O., S. 134 ff. 15 Markus Müller, a. a .O., S. 143 f. 16 Markus Müller, a. a .O., S. 138. 17 Markus Müller, a. a .O., S. 138. 18 Markus Müller, a. a .O., S. 140. 19 Markus Müller, a. a .O., S. 140. 20 Markus Müller, a. a .O., S. 191 f. 21 Markus Müller, a. a .O., S. 192. 22 Markus Müller, a. a .O., S. 239. 23 Markus Müller, a. a .O., S. 261. 24 Markus Müller, a. a .O., S. 242.

Das verfassungsmässige Recht, zivilen Ersatzdienst zu leisten, bleibt auch bei den Massnahmen 3 und 4 unangetastet; an die Erbrin- gung des Tatbeweises werden aber erhöhte Anforderungen gestellt, im einen Falle durch einen länger dauernden Zivildienst, im anderen Falle durch eine Beschränkung der Wahl des Pflichtenhefts für den Zivildiensteinsatz. Eine Ungleichbehandlung dieser Kategorien von zum Zivildienst Zugelassenen mit anderen Kategorien ist gewollt und erscheint gemessen am Rechtsgleichheitsge- bot, am Verhältnismässigkeitsprinzip (Verhältnismässigkeit im engeren Sinne, inklusive Verbot, den Zivildienst als Bestrafung auszugestalten) und am Grundsatz von Gleichwertigkeit von Militärdienst und Zivildienst vertretbar. Es gibt kein Recht, dass Zivil- dienstpflichtige ihren Einsatz innerhalb ihrer beruflichen Qualifikation leisten können. Angesichts des Zwecks, den Abgang qualifi- zierter Angehöriger der Armee zu reduzieren, ist die Massnahme 4 weder diskriminierend noch strafend. Da jährlich lediglich rund 40 Zivildiensteinsätze auf Pflichtenheften für Mediziner stattfinden, ist das Ausmass der Massnahme im Sinne einer Verschärfung des Fachkräftemangels im Gesundheitswesen vernachlässigbar gering. Im Übrigen wird auf die Ausführungen zu allen sieben Massnahmen in Ziffer 2 verwiesen. In einer Situation von Unsicherheit zur Entwicklung bei zentralen Planwerten der WEA (vgl. Ziff. 1) sowie der demographischen Entwicklung ist das Bestehen eines konkreten öffentlichen Interesses an rechtzeitigen Massnahmen zur bedarfsgerechten Alimentie- rung der Armee und damit zur nachhaltigen Sicherstellung der sicherheitspolitisch geforderten Leistungen klar erkennbar. Massnahmen beim Zivildienst sind ein Mittel zur Verfolgung dieses öffentlichen Interesses. Trotz oder gerade als Folge der zahlrei- chen engen Abhängigkeiten zwischen Militär- und Zivildienstpflicht ist jedoch die Kausalität von Massnahmen bei Armee und Zivildienst und von deren Wirkungen in Armee und Zivildienst, inklusive durch Rückkoppelungen, nicht einfach zu bestimmen und darzulegen. Dies erschwert die – mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit entscheidende – Beurteilung, ob und welche Massnahmen beim Zivildienst zur Verfolgung des genannten öffentlichen Interesses gerechtfertigt sind. Wegen dieser Erschwerung bei der Darlegung der Kausalitäten können bei der Begründung der Verhältnismässigkeit der Massnah- men nur reduzierte Anforderungen an die Argumentationstiefe und -dichte gestellt werden. Der Bundesrat hat die rechtlichen Erwägungen zu den Massnahmen zur Reduktion der Zulassungen einer sicherheitspolitischen Abwägung des Risikos gegenübergestellt, das mit Blick auf den Armeebestand aus dem Nicht- oder nicht rechtzeitigen Handeln auch beim Zivildienst entsteht. Daher ist die Änderung des ZDG zeitlich und inhaltlich geboten.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz Die vorgeschlagene Massnahme 1 ermöglicht Zivildienstleistungen, die insgesamt weit mehr als doppelt so lange wie der Militär- dienst dauern. Der UNO-Menschenrechtsausschuss hat wiederholt eine Verletzung der Artikel 18 und 26 des UNO-Paktes über die bürgerlichen und politischen Rechte25 (Diskriminierungsverbot) festgestellt in Fällen, in denen der zivile Ersatzdienst das Doppelte des Militärdienstes betrug26. Insofern stellt sich die Frage der Vereinbarkeit der Massnahme 1 mit den Anforderungen des Paktes. Der Bundesrat erachtet es indes als vertretbar, dass mit Massnahme 1 ab einem gewissen Zeitpunkt (nämlich nach Absolvierung der RS) höhere Anforderungen an den Tatbeweis gestellt werden.

5.3 Erlassform Der Entwurf enthält wichtige rechtsetzende Normen im Sinne von Artikel 164 BV, die in Form eines Bundesgesetzes zu erlassen sind.

5.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen Es sind keine neuen Rechtsetzungsdelegationen an den Bundesrat vorgesehen. Die in den Artikeln 17 Absatz 4 und 21 Absatz 4 vorgesehenen Rechtsetzungsdelegationen entsprechen den bisherigen Rechtsetzungsbefugnissen (vgl. Art. 17 Abs. 2, Art. 20, 21 Abs. 2 und Art. 79 Abs. 1 ZDG).

25 SR 0.103.2 26 Young-Kwan Kim et consorts c. République de Corée, communication n° 2179/2012 , constatations du 15.10.2014, § 7.3; Vernier et Nicolas c. France, communication n° 690 et 691/1996, constatations du 11.07.2000, § 10.4, http://juris.ohchr.org/; weitere Beispiele bei Manfred Nowak, CCPR Commentary, 2nd ed. 2008, N 29 ad Art. 8 und N 29 ad Art. 26.