Änderung des Geoinformationsgesetzes (geologische Daten für die Raumplanung; Umsetzung des Postulats Vogler 16.4108)

Erläuternder Bericht zur Vernehmlassungsvorlage

vom 19. Mai 2021

2018–...... 1

Übersicht

Die Planung im Untergrund wird auf Grund der sich häufenden Nutzungskon- flikte zur Notwendigkeit. Für die Raumplanung im Untergrund und teilweise auch für Zwecke der Landesgeologie fehlen heute die notwendige raumbezogene geologische Information. Diese Vorlage will entsprechende rechtliche Grundlagen schaffen, damit künftig geologische Daten für die Planung im Untergrund zur Verfügung gestellt werden können. Sie setzt die Erkenntnisse des Berichts des Bundesrats in Erfüllung des Postulats 16.4108 Vogler um.

Ausgangslage Die Nutzung des Untergrundes hat häufig langfristige und teilweise irreversible Folgen. Zwischen verschiedenen Vorhaben und Aktivitäten im Untergrund oder an der Erdoberfläche sind zudem zahlreiche Nutzungskonflikte bekannt. Mit der Bot- schaft zur zweiten Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes soll neu bei Planungsarbeiten aller Stufen auch dem Aspekt des Untergrunds genügend Rech- nung getragen werden und eine entsprechende Abstimmung der Interessen stattfin- den. Eine raumplanerische Koordination der verschiedenen Nutzungen und Nut- zungsabsichten im Untergrund benötigt als Grundlage ausreichende Kenntnisse über die geologischen Verhältnisse im Untergrund und die Erfassung der dort bestehenden Nutzungen; es bedarf somit − wie bei der Planung auf und über der Erdoberfläche − entsprechender raumbezogener Informationen. Solche geologische Daten fehlen aber den Planungsbehörden weitgehend. Um diese erheben bzw. beschaffen zu können, müsste auf geologische Daten von Privaten zurückgegriffen werden können.

Inhalt der Vorlage Mit dieser Vorlage sollen Private verpflichtet werden, ihre geologische Daten den Kantonen und dem Bund – primär zu Zwecken der Landesgeologie und der Raum- planung – zur Verfügung zu stellen. Zudem sollen geologische Daten aus Plange- nehmigungsverfahren zur Verfügung gestellt werden.

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Erläuternder Bericht zur Vernehmlassungsvorlage

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Fehlende Daten für die Planung im Untergrund

Die Nutzung des Untergrundes hat häufig langfristige und teilweise irreversible Folgen. So können beispielsweise Bauwerke im Untergrund oft nur schwierig rück- gebaut und der Ursprungszustand kaum wiederhergestellt werden. Damit bleiben die für eine Bohrung verwendeten Rohre und der Zement im Boden, bis sie über natürli- che Prozesse abgebaut sind. Und ohne fachgerechtes Verschliessen der Bohrung würde auch die Gefahr von künstlich erzeugten neuen Verbindungen im Untergrund (sogenannte präferenzielle Wegsamkeiten entlang der Bohrung; beziehungsweise im Bohrloch) bestehen bleiben. Deshalb sind in der Regel eine frühzeitige Abstimmung zwischen den Nutzungen und die Bestimmung allfälliger Massnahmen angezeigt, insbesondere um irreversible, bzw. langandauernde Auswirkungen, wie beispiels- weise ungeeignete Einbauten in Grundwasservorkommen, zu vermeiden. Notwendi- ge Sanierungsmassnahmen bzw. die Verlegung von Grundwasserfassungen sind sehr aufwändig und kostspielig. Zwischen verschiedenen Vorhaben und Aktivitäten im Untergrund oder an der Erdoberfläche sind Nutzungskonflikte bekannt: Beispiele für solche Konflikte sind jene zwischen Tunnelbauten und Bohrungen für eine Erdwär- menutzung oder zwischen industriellen bzw. landwirtschaftlichen Aktivitäten und Trinkwassergewinnung.

Mit der Botschaft zur zweiten Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 31. Oktober 2018 1 beantragte der Bundesrat dem Parlament unter anderem eine Änderung dahingehend, dass neu Art. 3 Abs. 5 des Bundesgesetzes über die Raum- planung (Raumplanungsgesetz; RPG) 2 fordert, dass bei Planungsarbeiten aller Stufen auch dem Aspekt des Untergrunds genügend Rechnung getragen wird und eine entsprechende Abstimmung der Interessen stattfindet. Eine raumplanerische Koordination der verschiedenen Nutzungen und Nutzungsabsichten im Untergrund benötigt als Grundlage ausreichende Kenntnisse über die geologischen Verhältnisse im Untergrund und die Erfassung der dort bestehenden Nutzungen; es bedarf somit − wie bei der Planung auf und über der Erdoberfläche − entsprechender raumbezo- gener Informationen.

Auf und über der Erdoberfläche sind das Erheben und Nachführen von solcher Geoinformation mit den heutigen technischen Mitteln problemlos: in der Regel besteht ein direkter Zugang zu allen zu vermessenden Punkten und die rechtlichen Rahmenbedingungen sind klar. Periodisch nachgeführte raumbezogene Planungs- und Umweltdaten sind deshalb an der Erdoberfläche heute ausreichend und in guter Qualität vorhanden. Anders verhält es sich beim Untergrund. Allgemein gültige Standards und Normen für eine Vermessung des Untergrundes fehlen im Gegensatz zur Oberflächenvermessung in der Schweiz weitgehend. Die Informationen über den

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dazu notwendigen geologischen Daten für spezifische Projekte freiwillig zur Verfü- gung gestellt zu bekommen.

Nur knapp ein Drittel der Kantone (Aargau, Appenzell i.R., Bern, Genf, Luzern, Thurgau, Zürich, Zug) verfügen heute über eine aktualisierte Regelung zur Nutzung des Untergrundes; in drei Kantonen stammt die Gesetzgebung aus dem 19. Jahrhun- dert und in zehn Kantonen fehlt eine spezifische Regelung vollständig. 7 Nur in knapp der Hälfte der Kantone finden sich in der Regal-, Gewässerschutz- oder Geoinformationsgesetzgebung Regelungen über das Erheben und Nutzen von geo- logischen Daten. Diese erlauben es den kantonalen Behörden, Private zur Einliefe- rung von Daten zu verpflichten und diese anschliessend zu Planungszwecken und zur Erfüllung weiterer hoheitlicher Aufgaben zu verwenden. Die meisten kantonalen Gesetzgebungen (z.B. Bergregalgesetze) sehen in der aktuellen Form keine obligato- rische Datenweitergabe des Konzessionärs an den Kanton vor. Es fehlen meist auch Regelungen, die es einem Kanton erlauben würden, die geologischen Daten zwecks Koordination oder Erstellung raumplanerischer Grundlagen mit anderen Behörden auszutauschen und zu teilen, ohne vorher die Einwilligung des Rechteinhabers 8 einzuholen.

1.1.3 Abklärungen im Rahmen des Vollzugs des Postulats

Vogler 16.4108 Nationalrat Karl Vogler reichte am 16. Dezember 2016 das Postulat 16.4108 "Geo- logische Daten zum Untergrund" mit der folgenden Forderung ein: "Der Bundesrat wird eingeladen, in einem Bericht aufzuzeigen, welche tatsächlichen, rechtlichen und allenfalls weiteren Voraussetzungen im Zusammenhang mit der Raumplanung im Untergrund geschaffen werden müssen, damit die dafür notwendigen geologi- schen Informationen gesammelt und koordiniert zusammengeführt werden können. Das in Zusammenarbeit mit den Kantonen und allenfalls weiteren Akteuren." So- wohl der Bundesrat wie der Nationalrat unterstützten diesen Vorstoss; der National- rat nahm das Postulat am 17. März 2017 an.

In der Folge erteilte der Bundesrat den Auftrag zur Erstellung eines entsprechenden Berichts. Dieser wurde unter der Federführung des Bundesamts für Raumentwick- lung (ARE) und des Bundesamts für Landestopografie (swisstopo) erarbeitet. Zur breiteren Abstützung des Inhalts des Berichts wurden folgende Gremien einbezogen: – eine Begleitgruppe mit Vertretungen des Bundesamts für Raumentwick- lung (ARE), des Bundesamts für Strassen (ASTRA), des Bundesamts für Umwelt (BAFU), des Bundesamts für Verkehr (BAV), des Bundesamts für Energie (BFE), des Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorats (ENSI), des Generalsekretariats des Eidg. Departements für Verteidigung, Bevölke-

7 Eine Übersicht über die kantonalen Regelungen zur Nutzung des Untergrunds (Stand: März 2016) findet sich in Daniel Kettiger, Rechtlicher Rahmen für das Erheben, Nachfüh- ren und Verwalten von geologischen Daten, Berichte der Landesgeologie DE 9; Bern 2016. 8 Für einen Datensatz kann es mehrere Rechteinhaber geben. Dies kann der Auftraggeber einer Datenakquisition sein, der Produzent der Daten (bei der Prozessierung und Interpre- tation von geologischen Daten können namentlich Urheberrechte entstehen) oder ein Drit- ter, an den die Datenrechte veräussert wurden.

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rungsschutz und Sport und des Bundesamts für Landestopografie (swisstopo); – die verwaltungsintern bereits bestehende Arbeitsgruppe Untergrund (Schwerpunkt Nutzungs- und Schutzansprüche; Federführung ARE); – das Koordinationsorgan des Bundes für Geologie (KBGeol), eingesetzt gestützt auf Art. 15 der Landesgeologieverordnung (LGeolV). 9 Eine im April 2018 von swisstopo und ARE durchgeführte Umfrage bei den Kanto- nen und ein gemeinsamer Workshop im Mai 2018 haben sich mit den Einschätzun- gen der Kantone zum Themenbereich «Sammeln und koordiniertes Zusammenfüh- ren geologischer Daten für die Raumplanung im Untergrund» befasst. Basierend auf der Umfrage und dem Workshop wurde ein Synthesepapier erarbeitet, zu welchem die Workshop-Teilnehmenden Stellung nehmen konnten. 10 Die Einschätzungen der Kantonsvertretenden weisen zwar eine gewisse Heterogenität auf, liegen in ihrer Gesamtheit jedoch recht nahe an der von den Bundesstellen vorgeschlagenen Stoss- richtung.

Gestützt auf diese vorbereitenden Arbeiten wurde ein Bericht ausgearbeitet, welcher vom Bundesrat am 17. Dezember 2018 beschlossen wurde. 11 Der Bericht des Bundesrats schlägt im Bereich der Rechtsetzung die folgenden drei Massnahmen vor: – Schaffung von kantonalen Gesetzesgrundlagen für die Nutzung des Un- tergrundes. In diesen kantonalen Erlassen soll unter anderem die Erhe- bung geologischer Daten und Informationen und deren Abgabe sowie de- ren Verwendung und Veröffentlichung durch Behörden geregelt werden. 12 Ebenso soll bestimmt werden, welche Vorhaben einer Grundlage im kan- tonalen Richtplan bedürfen. Sieht ein Kanton keinen Bedarf für eine sol- che allgemein verbindliche Regelung, dann ist das Anordnen entsprechen- der Auflagen betreffend Erhebung und Abgabe von Daten in den einzelnen Beschlüssen und Verfügungen empfehlenswert. – Teilrevision des GeoIG mit einer allgemeinen Ergänzung betreffend Erhe- bung und Zurverfügungstellung geologischer Daten für die Raumplanung und deren Veröffentlichung. Damit sollen bestehende rechtliche Hinder- nisse für einen einfachen Austausch geologischer Daten zwischen ver- schiedenen Behörden aus dem Weg geräumt und eine unkomplizierte

9 SR 510.624 10 Das bereinigte Synthesepapier findet sich im Anhang des Bericht des Bundesrats (vgl. Fn.11), S. 20 ff. 11 Geologische Daten zum Untergrund, Bericht des Bundesrats vom 7. Dezember 2018 in Erfüllung des Postulats Volger 16.4108 vom 16. Dezember 2016. 12 Die üblichen Rechtserlasse, in denen dies Aufnahme finden kann, sind: Gesetze zur Nutzung des Untergrundes (Bergregalgesetze), Gewässerschutzgesetze, Spezialgesetze zu geologischen Katastern (Bsp. Kanton VD). Diesbezüglich wird auf die Empfehlung des KBGeol z. H. der Kantone hingewiesen. Darin legt der Bund seine konsolidierte Ansicht dar, wie die kantonalen Gesetze zur Nutzung des Untergrundes den Aspekt der geologi- schen Daten berücksichtigen sollten. Die darin festgehaltenen Prinzipien sind aber auch für die weiteren genannten Gesetze anwendbar.

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Verwendung geologischer Daten durch die verschiedenen Behörden si- chergestellt werden. – Erweiterung des Geobasisdatenkatalogs auf Basis der Teilrevision des GeoIG (Punkt 2) und einer Anpassung der Geoinformationsverordnung (GeoIV) 13 bzw. deren Anhang. Mit der expliziten Aufnahme der relevan- ten geologischen Datensätze als Geobasisdaten nach Bundesrecht in den Anhang 1 der GeoIV sollen die beiden Aspekte Verfügbarkeit und Ver- wendbarkeit verbessert werden: mit einer Aufnahme wird für jeden Daten- satz festgelegt, wer die Datenherrschaft besitzt (Bund oder Kantone) und wer für die Erstellung eines Datenmodells verantwortlich ist. Im Weiteren werden die Zugangsberechtigung für die Daten festgelegt und der Daten- austausch zwischen den Kantonen und dem Bund geregelt. Mit dem Bericht wurde dem Bundesamt für Landestopografie der folgende Auftrag erteilt: "Im Rahmen einer Teilrevision des GeoIG soll das Erheben und Zusammen- führen geologischer Daten auf Stufe Bund explizit geregelt werden. Die relevanten Datensätze sollen als Geobasisdaten des Bundesrechts in den Anhang 1 der GeoIV aufgenommen werden. Sie würden damit dem Grundsatz nach öffentlich (Art. 10 GeoIG); der Schutz von Fabrikations- und Geschäftsgeheimnissen ist im Einzelfall zu regeln." Die vorliegende Revisionsvorlage des GeoIG setzt den ersten Teil dieses Rechtsetzungsauftrags und damit die aus der Erfüllung des Postulat Vogler 16.4108 gewonnen Erkenntnisse um.

1.1.4 Konferenz geologischer Untergrund (KGU)

Die Zuständigkeit für den Untergrund und die Raumplanung liegt bei den Kantonen. Im Vollzug der rechtlichen Grundlagen gibt es jedoch Lücken. Nur wenige Kantone verfügen über eine aktualisierte Regelung zur Nutzung des Untergrunds. Es ist auch im Sinn der Landesgeologie, dass der Austausch mit und der Zugang zu geologi- schen Daten auf Kantonsebene verbessert wird. Auf Bundesebene wurde bereits im Jahre 2015 das Koordinationsorgan des Bundes für Geologie (KBGeol) gegründet. Als eine ähnliche Organisation regte die Landesgeologie im Jahr 2019 die Grün- dung der interkantonalen Konferenz Geologischer Untergrund (KGU) an: je eine offizielle Vertretung pro Kanton nimmt Einsitz in der Konferenz und trägt dazu bei, Regelungen zu erarbeiten, die Koordination des Austausches von und des Zugangs zu geologischen Daten zwischen den Kantonen, dem Bund und der Privatwirtschaft zu fördern und sich für die Harmonisierung und Zentralisierung geologischer Daten auf kantonaler Ebene einzusetzen. Die KGU wurde am 7. November 2019 mit je einer Vertreterin oder einem Vertreter aus allen 26 Kantonen geschaffen.

1.2 Die beantragte Neuregelung

1.2.1 Änderung des Geoinformationsgesetzes

Geologische Daten haben immer einen Raumbezug und sind deshalb definitionsge- mäss immer auch Geodaten (vgl. Art. 3 Abs. 1 Bst. a GeoIG). Das Geoinformati- onsgesetz regelt deshalb bereits heute schon auch die geologischen Daten des Bun- des (Art. 2 Abs. 3 GeoIG) und die Aufgaben der Landesgeologie (Art. 27 GeoIG).

13 SR 510.620

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Zu diesen Aufgaben gehören namentlich die Bereitstellung von geologischen Daten von nationalem Interesse (Art. 27 Abs. 2 Bst. b GeoIG), die Beratung und Unterstüt- zung der Bundesverwaltung in geologischen Fragen (Art. 27 Abs. 2 Bst. c GeoIG) und die Koordination der geologischen Aktivitäten auf Bundesebene (Art. 27 Abs. 2 Bst. e GeoIG). Es ist deshalb folgerichtig, den Rechtsetzungsauftrag zur Schaffung von Rechtsgrundlagen betreffend Erhebung und Zurverfügungstellung geologischer Daten für die Raumplanung im GeoIG und nicht etwa im Raumplanungsgesetz (RPG) vorzunehmen.

Im Geoinformationsgesetz wird eine Regelung geschaffen, die Private verpflichtet, geologische Daten den Kantonen und dem Bund zur Verfügung zu stellen. Weiter sollen der Bund und die Kantone verpflichtet werden, die sich bei ihnen befindlichen geologischen Informationen auszutauschen.

1.2.2 Fremdänderung des Eisenbahngesetzes

Für verschiedene Arten von Infrastrukturvorhaben ist eine Plangenehmigung des Bundes notwendig (Eisenbahnanlagen, Seilbahnen, Nationalstrassen, Flugplätze, Leitungen des nationalen Stromnetzes). Bei einigen dieser Infrastrukturvorhaben (Eisenbahnanlagen, Nationalstrassen, unterirdische militärische Anlagen) entstehen jeweils in grösserem Ausmass geologische Informationen: Daten von Sondierungs- bohrungen und geologische Gutachten sowie horizontale geologische Schnitte bei Tunnelbauten. Diese ohnehin vorhandenen geologischen Informationen gilt es (besser) für die Landesgeologie und damit für die Raumplanung zu nutzen. Der Bund kann auf Grund seiner Kompetenz zur Plangenehmigung auf solche Daten zugreifen, sofern eine entsprechende gesetzliche Regelung besteht. Es soll deshalb im Eisenbahngesetz (EBG) 14 festgehalten werden, dass Unternehmen, welche ge- stützt auf Plangenehmigungen des Bundes solche Infrastrukturanlagen erstellen, die bei der Erstellung der Infrastrukturanlage anfallenden geologischen Daten dem Bund zur Verfügung zu stellen haben (Details siehe unten Ziff. 2.2). Für den Zugriff auf geologische Daten, die beim Bau von Nationalstrassen und militärischen Anlagen entstehen, ist keine Rechtsgrundlage in einem Gesetz notwendig, da der Bund Bau- herr ist und er damit ohnehin die Rechte an den geologischen Daten hat.

1.3 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen

Lösung Eine Alternative zur Schaffung einer gesetzlichen Grundlage, welche Private ver- pflichtet, dem Bund und den Kantonen geologische Daten zu Zwecken der Landes- geologie zur Verfügung zu stellen, besteht nicht. Alternativen wurden deshalb keine geprüft. Solche standen schon bei der Ausarbeitung des Berichts des Bundesrats in Erfüllung des Postulats Vogler 4801 nicht zur Diskussion.

1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Das Postulat Vogler 16.4108 «Geologische Daten zum Untergrund» wurde bereits mit dem Bericht des Bundesrats vom 7. Dezember 2018 15 erfüllt (vgl oben Ziff.

14 SR 742.101 15 Geologische Daten zum Untergrund, Bericht des Bundesrats vom 7. Dezember 2018 in Erfüllung des Postulats Volger 16.4108 vom 16. Dezember 2016.

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1.1.3). Mit der vorliegenden Gesetzesrevision wird nun noch ein Schritt weiterge- gangen und es werden die im Rahmen der Abklärungen zum Bericht des Bundesrats gewonnenen Erkenntnisse umgesetzt.

2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

2.1 Geoinformationsgesetz

Ingress Die Änderungen im Ingress haben keinen direkten Zusammenhang mit der vorlie- genden materiellen Gesetzesrevision; sie sind redaktioneller Natur. Die Erwähnung der zusätzlich eingefügten Grundlagen in der Bundesverfassung gingen beim Erlass des GeoIG vergessen. Die Raumplanung baut auf «Plänen» auf; ohne raumbezogene Daten, d.h. Geodaten, ist Raumplanung gar nicht möglich. Somit ermächtigt – soweit der Raumplanung dienend – auch Art. 75 BV den Bund, im Bereich der Geoinformation gesetzgeberisch tätig zu sein. Ingenieur-Geometeronnen und Inge- nieur-Geometer sind gemäss Art. 41 GeoIG ein regulierter Beruf; diese Regulierung stützt sich auf die in Art. 95 Abs. 1 BV verankerte Gesetzgebungskompetenz des Bundes ab.

Art. 3 Abs. 1 Begriffe Der Begriff der geologischen Daten und weitere zugehörige Begriffe werden heute in Art. 2 der Landesgeologieverordnung (LGeolV) 16 festgelegt (sog. Legaldefinitio- nen). Wenn nun wesentlich erweiterte Regelungen zu den geologischen Informatio- nen im GeoIG aufgenommen werden, bedingt dies, dass sich die zugehörigen Le- galdefinitionen ebenfalls auf Gesetzesstufe finden. Deshalb werden die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Gesetzesänderung stehenden Begriffe neu im GeoIG festgehalten. Die übrigen Legaldefinitionen der Landesgeologie werden in Anwendung von Art. 3 Abs. 2 GeoIG weiterhin auf Verordnungsebene geregelt. Die LGeolV wird mit dem Inkrafttreten der vorliegenden Teilrevision des GeoIG ent- sprechend angepasst werden. Geologische Daten sind demnach Daten über den geologischen Untergrund, insbe- sondere über: – dessen Aufbau, die Beschaffenheit und die Eigenschaften; – frühere, aktuelle und potenzielle geologische Prozesse; – die frühere und aktuelle Nutzung, insbesondere von Ressourcen (ohne «man made objects» 17); – den wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und wissenschaftlichen Wert. Flächendeckende geologische Informationen entstehen – wie erwähnt (vgl. oben Ziff. 1.1.1) – erst durch Interpretation der vorliegenden (Roh-)Daten oder durch eine

16 SR 510.624

17 Beispielsweise unterirdische Bauten und Anlagen oder Leitungen.

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Interpolation zwischen diesen Daten. Demnach müssen im Entstehungsprozess von geologischen Daten verschiedene Stufen unterschieden werden: primäre geologische Daten, prozessierte primäre geologische Daten und sekundäre geologische Daten. Diese Unterscheidung ist insbesondere auch aus urheberrechtlicher Sicht von Bedeu- tung: Primäre geologische Daten sind die rohen Ergebnisse von Messungen und anderen Erhebungen; an ihnen können demnach keine Urheberrechte bestehen. Bei der Prozessierung von geologischen Daten können Urheberrechte entstehen, mass- geblich für den urheberrechtlichen Schutz ist die eigene geistige Leistung der Per- son, welche die Prozessierung vornimmt. Wenn primäre geologische Daten aus- schliesslich mit Hilfe anerkannter mathematischer Methoden prozessiert werden, d.h. wenn ausschliesslich eine Bearbeitung der Rohdaten mit Algorithmen erfolgt, dann entsteht kein Urheberrecht. Die graphische Darstellung von Bohrkernen ist urheberrechtlich nicht geschützt. Ob an prozessierten primären geologische Daten Urheberrechte bestehen, muss somit im Einzelfall geprüft werden. Demgegenüber ist das Bestehen von Urheberrechten an sekundären geologischen Daten zu vermu- ten. Letztere sind nicht Gegenstand der Gesetzesänderung und werden deshalb im Art. 3 Abs. 1 GeoIG auch künftig nicht erwähnt.

Art. 28a Bereitstellung geologischer Daten (neu) Der Absatz 1 richtet sich an alle Privaten, welche geologische Daten besitzen und verpflichtet sie, diese Information den Kantonen und dem Bund zur Verfügung zu stellen. Die Pflicht zur Einlieferung der Daten betrifft mithin nur bereits vorhandene Daten; es besteht keine Pflicht, zusätzliche Daten zu gewinnen oder bestehende Primärdaten für eine Interpretation aufzubereiten oder interpretieren zu lassen. Grundsätzlich verankert Absatz 1 eine passive Pflicht, es besteht eine Hol-Schuld des Kantons bzw. des Bundes. Wenn der Kanton oder der Bund eine Bring-Schuld von Privaten (d.h. eine aktive Einlieferungspflicht) schaffen will, so bedarf dies einer zusätzlichen Regelung in einem Rechtserlass (z.B. im kantonalen Gesetz über die Nutzung des Untergrunds oder in einer Verordnung des Bundesrats). Weiterge- hende Regelungen in der kantonalen Gesetzgebung werden durch die Ergänzung des GeoIG nicht berührt. Adressatinnen und Adressaten der Regelung sind jene natürlichen und juristischen Personen, welche an den Daten faktisch (durch die Datenherrschaft) oder rechtlich (durch Rechtssatz oder Vertrag) berechtigt sind. Geologiebüros, welche geologische Daten erheben und geologische Gutachten erstellen dürften nur selten in der Pflicht stehen, weil die Auftraggeberinnen und Auftraggeber sich in der Regel die Rechte am Arbeitsergebnis vertraglich sichern. Private müssen nicht befürchten, dass der Bund nun in grossem Stil und flächende- ckend irgendwelche geologischen Daten sammelt. Aufgabe der Landesgeologie ist es insbesondere, geologische Daten von nationalem Interesse bereit zu stellen (Art.

27 Abs. 2 Bst. b GeoIG); solche geologischen Daten werden u.a. auch zu Planungs-

zwecken des Bundes, d.h. für die Erstellung von Sachplänen und strategischen Konzepten benötigt. Gestützt auf die neue Regelung von Art. 28a Abs. 1 GeoIG wird die geologische Informationsstelle des Bundes bei swisstopo bei Privaten vor allem (wenn nicht gar ausschliesslich) folgende Daten erheben:

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– primäre und prozessierte primäre geologische Daten, welche zur Herstel- lung gesamtschweizerischer geologischer Übersichten (wie beispielsweise den Atlas) geeignet sind; – geologische Daten, welche von nationalem Interesse sind. Absatz 2 regelt die Entschädigung des Bezugs von geologischen Daten bei Privaten. Primäre geologische Daten sind kostenlos zur Verfügung zu stellen; es besteht ein grundsätzliches öffentliches Interesse an diesen Informationen über den geologi- schen Untergrund und es darf nicht sein, dass einzelne Private dieses Wissen mono- polisieren. Zudem besteht am geologischen Untergrund in aller Regel die alleinige hoheitliche Verfügungsmacht der Kantone (BGE 119 Ia 390 E. 5d). Prozessierte primäre- geologische Daten werden entschädigt unter Berücksichtigung von bereits geleisteten staatlichen Beiträgen. Es geht darum, die Kosten für die Prozessierung ganz oder teilweise zurückzuerstatten. Wenn primär prozessierte geologische Daten im Rahmen von Projekten entstanden, die vom Bund oder von einem Kanton finan- ziert oder finanziell gefördert (subventioniert) wurden, dann sind diese entschädi- gungslos abzuliefern.

Der Bundesrat wird in Absatz 3 ermächtigt, die notwendigen Ausführungsbestim- mungen über die Modalitäten und die Entgeltlichkeit der Bereitstellung und des Bezugs von geologischen Daten, über die die qualitativen und technischen Anforde- rungen an die Daten und über die Nutzung der Daten durch den Bund und die Kan- tone zu erlassen. Er kann somit etwa eine Meldepflicht einführen und die Frage der Entschädigung für die erhaltenen Daten im Einzelnen regeln. Weiter wird der Bun- desrat mit Regelungen auf Verordnungsstufe klären müssen, ob und inwieweit die eingelieferten geologischen Daten für Dritte bzw. der Öffentlichkeit zugänglich sein sollen. Die Tatsache, dass die geologischen Daten den Kantonen und dem Bund zur Verfügung gestellt werden müssen, bedeutet für sich noch nicht, dass diese Daten öffentlich zugänglich sind. Das Fabrikations- und Geschäftsgeheimnis oder an den Daten bestehende Urheberrechte können einer allgemeinen Öffentlichkeit der Daten entgegenstehen. Geologische Informationen sind zwar durchwegs Umweltinformati- on und fallen damit in den Anwendungsbereich der Aarhus-Konvention 18, aber auch diese Vorgaben des Völkerrechts kennen die Einschränkung der Zugänglichkeit im Interesse von Urheberrechten und des Fabrikations- und Geschäftsgeheimnisses (vgl. Ziff. 5.2). Unbestritten ist, dass die aus den eingelieferten Daten auf dem Weg von Prozessierung und Interpretation durch die Landesgeologie geschaffenen geolo- gischen Grundlagen der Öffentlichkeit frei zugänglich zur Verfügung stehen müs- sen.

Art. 28b Austausch geologischer Daten zwischen Bund und Kantonen (neu)

Der neue Artikel 28b GeoIG schafft eine Pflicht für den Bund und die Kantone, sich gegenseitig die vorhandenen geologischen Daten und Informationen kostenlos zur Verfügung zu stellen. Mithin erweitert diese neue Regelung die bestehende gesetzli- che Pflicht zum Austausch von Geobasisdaten unter Behörden (Art. 14 GeoIG) auf geologische Daten.

18 SR 0.814.07

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Art. 28c Herrenlose geologische Daten (neu)

Es ist sehr gut denkbar, dass sich bei Geologenbüros oder früherern Partnerunter- nehmen geologische Daten finden, an welchen keine Person mehr Rechte besitzt (z.B. wegen Konkurs eines Unternehmens). Da an Daten kein sachenechtliches Eigentum bestehen kann, können in diesem Fall die Regelungen des Zivilgesetzbu- ches (ZGB) 19 über herrenlose Sachen (Art. 718 ff. ZGB) nicht zur Anwendung gelangen (jedenfalls nicht, wenn die gelogische Information nicht in einem ausge- druckten Bericht in Papier materialisiert ist). Oft stehen der Weitergabe der geologi- schen Daten durch die Person, welche (faktisch) die Datenherrschaft hat, vertragli- che Bindungen, Urheberrechte oder das Geschäftsgeheimnis entgegen. Damit solche geologische Daten nicht verlorengehen, verpflichtet nun der neue Art. 28c GeoIG die Personen, welche die Datenherrschaft innehaben, die Daten dem Kanton zu übergeben, auf dessen Untergrund sie sich beziehen. Die neue Regelung ist Art. 724 ZGB nachempfunden. Auf herrenlose Bohrkerne und Gesteinsproben findet Art. 724 ZGB (wissenschaftliche Gegenstände) Anwendung. Absatz 2 hält fest, dass dem Kanton das Recht zusteht, diese Daten zu nutzen und zu verwerten. Dies schliesst mit ein, die Daten entsprechend der kantonalen Gesetzge- bung der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen. Das Nutzungs- und Verwertungs- recht des Kantons ist nicht ausschliesslich; der Person, welche die Datenherrschaft inne hat, steht parallel dazu allenfalls auch ein Nutzungs- und Verwertungsrecht zu.

2.2 Eisenbahngesetz

Art. 47a Geologische information (neu)

Beim Bau und Unterhalt von Eisenbahnanlagen entstehen jeweils in grösserem Ausmass geologische Informationen: Daten von Sondierungsbohrungen und geolo- gische Gutachten sowie Tunnelaufnahmen. Diese ohnehin vorhandenen geologi- schen Informationen gilt es (besser) für die Landesgeologie zu nutzen. Bei den Infrastrukturbetreiberinnen handelt es sich um Privatrechtssubjekte; mithin benötigt der Bund eine Rechtsgrundlage in einem Bundesgesetz, um auf die geologischen Daten zugreifen zu können (Art. 36 Abs. 1 BV). Diese wird mit den neuen Art. 47a EBG bezüglich der Erstellung von Eisenbahnanlagen geschaffen.

Die Eisenbahnunternehmen werden verpflichtet, dem Bund geologische Daten, namentlich Bohrprofile, geologische Gutachten und Tunnelaufnahmen, welche im Hinblick auf ein Plangenehmigungsverfahren, im Rahmen eines Plangenehmigungs- verfahrens oder bei der Ausführung eines plangenehmigten Projektes erhoben wur- de, zu Zwecken der Landesgeologie kostenlos zur Verfügung zu stellen.

19 SR 210

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3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen

Die Gesetzesänderungen haben für den Bund keine Mehrkosten zur Folge.

Bereits heute werden prozessierte Daten bei Privaten eingekauft. Weil diese neu verpflichtet werden sollen, die Daten den Kantonen und dem Bund zur Verfügung zu stellen, muss auch die Entschädigung der Daten geregelt werden.

Die Aufarbeitung der alten Daten, die aufgrund der angestrebten Flächendeckung zusätzlich eingefordert werden sollen, wird insgesamt rund 3 Millionen kosten. Die entsprechenden Arbeiten werden sich über 4-6 Jahre erstrecken. Die damit verbun- denden Kosten können mit dem bestehenden Budget der swisstopo finanziert wer- den.

3.1.2 Personelle Auswirkungen

Die Gesetzesänderungen haben für den Bund keine personellen Auswirkungen.

3.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden

Auch für die Kantone und Gemeinden haben die Gesetzesänderungen weder direkte finanzielle noch personelle Auswirkungen.

Die Kantone profitieren von den Gesetzesänderungen: Erstens erhalten auch Kanto- ne ohne entsprechende kantonale Gesetzgebung nun mit dem neuen Art. 28a GeoIG eine Rechtsgrundlage, um auf geologische Daten von Privaten zugreifen zu können, wenn sie solche für ihre Planung oder andere konzeptionelle Arbeiten benötigen. Zweitens verpflichtet Art. 28b GeoIG neu den Bund, die geologischen Daten der Landesgeologie mit den Kantonen zu teilen. Aus der ebenfalls aus Art. 28b GeoIG entstehenden Pflicht, ihre geologische Daten dem Bund zur Verfügung zu stellen, erwächst den Kantonen kein erkennbarer Nachteil.

3.3 Auswirkungen auf die Wirtschaft

Je mehr vorhandene geologische Daten der Landesgeologie zur Verfügung stehen, umso besser werden die daraus durch Interpretation entstehenden geologischen Daten, die (heute oft in 3-D-Modellen) von der Landesgeologie in aggregierter Form Privaten zur Verfügung gestellt werden können – dies meistens kostenlos oder zu geringen Gebührensätzen. Dies erhöht die Planungssicherheit nicht nur für kantonale und kommunale Behörden, sondern auch für Private und steigert damit voraussicht- lich die Investitionsfreudigkeit der Privatwirtschaft. Die Mehrwerte, welche durch die breite Nutzung vorhandener privater geologischer Informationen geschafft werden können, sind von volkswirtschaftlichem Nutzen.

Die Gesetzesänderungen schaffen für private Wirtschaftsträger kaum Nachteile. Das Fabrikations- und Geschäftsgeheimnis und allfällige Urheberrechte bleiben ge- schützt (vgl. dazu Ziff. 5.2 und 5.5).

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3.4 Auswirkungen auf die Umwelt

Die Gesetzesänderungen haben keine unmittelbare Auswirkungen auf die Umwelt.

Wenn künftig mehr und bessere Informationen über den geologischen Untergrund zur Verfügung stehen, so erleichtert dies die Berücksichtigung des Untergrunds bei der Raumplanung. Dementsprechend können auch die Interessen des Umweltschut- zes im Untergrund besser erkannt und mit Bauvorhaben abgestimmt werden.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien

des Bundesrates Die Vorlage ist in der Botschaft vom 29. Januar 2020 20 zur Legislaturplanung 2019– 2023 zum Ziel 2 unter der Rubrik weitere Geschäfte angekündigt (Stichwort "Natio- nales Geologisches Modell", NGM). Die vorgeschlagene Änderung des Geoinfor- mationsgesetzes ist aus diesem Grund, angesichts der aufgezeigten Entwicklungen sowie des vom Parlament überwiesenen Postulats Vogler 16.4108 vom 16. Septem- ber 2016 und den in der Folge getätigten Abklärungen notwendig.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Der Bund kann gestützt auf Art. 75 BV im Interesse der Raumplanung auch Rege- lungen erlassen, die Private direkt binden und in ihren Rechten einschränken. Er ist weiter durch Art. 75a Abs. 1 und 3 BV ermächtigt, Regelungen betreffend raumbe- zogene Daten zu erlassen, zu welchen auch gelogische Daten gehören. Zudem kann der Bund gestützt auf Art. 122 Abs. 1 BV das materielle Zivilrecht regeln und in diesem Rahmen Eingriffe in Eigentumsrechte oder eigentumsähnliche Positionen vorsehen (der Bund könnte so beispielsweise durch Interpretation gewonnene geolo- gische Daten generell vom Urheberrecht ausnehmen). Soweit an geologischen Daten bei Privaten überhaupt Rechte dieser Privaten bestehen, kann mit einer entsprechen- den gesetzlichen Grundlage eine verfassungsrechtlich genügende Eingriffsgrundlage im Sinne von Art. 36 BV geschaffen werden. Ein öffentliches Interesse (Art. 36 Abs.

2 BV) liegt zweifellos vor (es wird auf die Ausführungen in Ziff. 1 verwiesen).

Wenn die Nutzung der Daten an eine raumplanerische Zwecksetzung gebunden ist und der öffentliche Zugang zu den eingelieferten Daten allenfalls eingeschränkt wird, kann auch der Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 36 Abs. 3 BV) gewahrt werden.

Hinsichtlich der Eisenbahnanlagen und anderer Verkehrsträger ist der Bund auch gestützt auf Art. 87 BV in umfassenden Sinn zur Gesetzgebung ermächtigt. Letztlich dienen die neuen gesetzliche Bestimmungen auch der Harmonisierung raumbezoge- ner Daten im Untergrund, da die Landesgeologie solche geologische Information in

20 BBl 2020 1105

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einheitlichen Datenmodellen bereitstellen kann, und kann sich daher auf Art. 75a Abs. 3 BV abstützen.

Die vorgeschlagene gesetzgeberische Lösung ist mithin verfassungsmässig; sie verfügt insbesondere über genügende verfassungsrechtliche Grundlagen.

5.2 Vereinbarkeit mit den internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die Aarhus-Konvention 21 verpflichtet die Schweiz, Umweltdaten öffentlich zugäng- lich zu machen. Dies wurde mit Art. 10e und 10g des Umweltschutzgesetzes (USG) 22 umgesetzt. Der Begriff der Umweltinformation in Art. 7 Abs. 8 USG umfasst auch zahlreiche geologische Informationen, so weit diese die Beschaffenheit oder Eigenschaften des geologischen Untergrunds oder geologischen Prozesse betreffen, insbesondere Daten zu Naturgefahren, zu denen unter anderem Erdbeben, Lawinen, Rutschungen und Erosionen zählen. Die Vorlage unterstützt mithin die Anliegen der Aarhus-Konvention.

Geologische Informationen müssen grundsätzlich öffentlich zugänglich gemacht werden, wenn sie in den Bereich der Datenherrschaft des Bundes oder eines Kantons gelangen. Diese öffentliche Zugänglichkeit berührt nun aber in bestimmten Fällen die Interessen der Privaten, welche die Daten gestützt auf die neue Gesetzgebung dem Bund und den Kantonen zur Verfügung stellen müssen. Einerseits können geologische Daten ein Fabrikations- bzw. Geschäftsgeheimnis darstellen, dies na- mentlich dann, wenn diese im Zusammenhang mit der Ausbeutung von Bodenschät- zen stehen, für welche die Privaten eine Konzession nach kantonalem Recht haben. Andererseits können an geologischen Daten bei deren Verarbeitung durch Interpre- tation Urheberrechte entstehen. Sowohl die Aarhus-Konvention wie auch das schweizerische Recht zum Öffentlichkeitsprinzip kennen Regelungen zum Schutz privater Rechte und erlauben es namentlich zum Schutz des Fabrikations- und Ge- schäftsgeheimnisses wie auch des Urheberrechts die Öffentlichkeit von geologi- schen Daten einzuschränken. Solche Einschränkungen werden bei der Umsetzung der Gesetzesänderungen im bisherigen Umfang notwendig sein. Die Umsetzung dieser Vorlage ist aber dennoch mit der Aarhus-Konvention vereinbar.

Im Übrigen berührt die Vorlage keine internationalen Verpflichtungen der Schweiz.

5.3 Erlassstufe

Mit den neuen gesetzlichen Regelungen wird eine Pflicht von Privaten statuiert und es wird in deren Rechte eingegriffen (vgl. oben Ziff. 5.1). Damit der Eingriff grund- rechtskonform ist, müssen diese Regelungen auf der Stufe eines Bundesgesetzes verankert sein (Art. 36 Abs. 1 i.V.m. Art. 164 Abs. 1 Bst. c BV).

5.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die neuen gesetzlichen Regelungen enthalten an drei Stellen eine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Bundesrat, welche alle hinreichend bestimmt sind:

21 SR 0.814.07 22 SR 814.01

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– Art. 28a Abs. 3 GeoIG: Der Bundesrat soll nähere Vorschriften zur Pflicht von Privaten, geologische Daten dem Bund und den Kantonen zur Verfü- gung zu stellen (Art. 28a Abs. 1 GeoIG) erlassen können. Solche Vor- schriften sollen namentlich die Modalitäten des Datenaustausches sowie die Nutzung der Daten – insbesondere den Zugang durch Dritte – regeln. Diese Rechtsetzungsdelegation ermöglicht es dem Bundesrat, auch hin- sichtlich der geologischen Daten (wie bereits bei den Geobasisdaten des Bundesrechts) im Geobasisdatenkatalog (Anhang 1 zur GeoIV) den Zu- gang zu den Informationen generell-abstrakt mittels Zugangsberechti- gungsstufen zu regeln. – Art. 47a Abs. 2 EBG: Der Bundesrat wird ermächtigt, zur Pflicht von Inf- rastrukturbetreiberinnen, ihre geologischen Daten an den Bund abzulie- fern, nähere Vorschriften zu erlassen, insbesondere über die einzuliefern- den Daten, die Modalitäten, den Zeitpunkt und das Format der Daten. Der Bundesrat soll die einzuliefernden Daten präzisieren können, da nicht alle beim Eisenbahnbau entstehenden geologischen Informationen von natio- nale Bedeutung und damit für die Zwecke der Landesgeologie interessant sind.

5.5 Datenschutz

Geologische Daten sind von ihrem Wesen her grundsätzlich Sachdaten, sie beziehen sich räumlich auf den geologischen Untergrund. Damit fehlt ihnen in der Regel der Persönlichkeitsbezug und sie fallen nicht unter die Regelungen des Datenschutzes. Auch die Kombination von geologischen Daten mit Sachdaten führt in der Regel nicht dazu, dass diese zu Personendaten werden. In bestimmten Konstellationen sind die geologischen Daten allerdings mit natürlichen oder juristischen Personen ver- knüpft, etwa mit dem Unternehmen, das eine Exploration vorgenommen hat oder mit einem privaten Geologie-Büro (z.B. geologische Gutachten oder die Darstellung von Bohrungsdaten). Damit, dass geologische Daten einer bestimmten oder be- stimmbaren Person zugeordnet werden können, erhalten sie den Charakter von Personendaten und unterstehen dem jeweils anwendbaren Datenschutzrecht. Zu beachten ist dabei, dass nach geltendem schweizerischem Recht sowohl natürliche wie juristische Personen datenschutzrechtlich geschützt sind; mit dem neuen Bun- desgesetz über den Datenschutz vom 25. September 2020 23 entfällt der datenschutz- rechtliche Schutz von juristischen Personen. Soweit die Verknüpfung zwischen den geologischen Daten und einer Person ausschliesslich über die Grundstücks-Nummer und das Grundbuch erfolgt, findet das Datenschutzrecht keine Anwendung, denn die räumliche Zuordnung von Grundstücken und deren Eigenschaften zur Person der Eigentümerinnen und Eigentümer ist vom Gesetzgeber gewollt.

Das Geoinformationsrecht des Bundes (Art. 27 Abs. 2 Bst. a, b und d GeoIG; Art. 4, 5, 8-10 LGeolV) schafft für swisstopo eine genügende Rechtsgrundlage für das Erheben, Nachführen und Verwalten von geologischen Daten, die gleichzeitig auch Personendaten darstellen. Bei geologischen Gutachten und Berichten ist davon auszugehen, dass die Verfasserinnen und Verfasser implizit der Namensnennung bei Weiterverwendung der Dokumente zugestimmt haben (bzw. die namentliche Er-

23 BBl 2020 7639

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wähnung sogar wünschen), es stellt sich viel eher die Frage von Urheberrechten und der damit verbundenen Pflicht zur Erwähnung der Urheberinnen und Urheber. Bei Unternehmen, die auf der Grundlage einer Konzession oder Bewilligung Explorati- on oder Ausbeutung von Bodenschätzen vornimmt, kann sich der Datenschutz mit dem Fabrikations- und Geschäftsgeheimnis überschneiden. In diesen Fällen ist das strengere Fabrikations- und Geschäftsgeheimnis massgeblich. Letztlich werden die Namen von natürlichen und juristischen Personen, welche Gesuche zur Ausbeutung von Bodenschätzen oder Geothermie stellen in der Regel zwingend publiziert, so dass die Verknüpfung von Personendaten mit einem bestimmten Projekt öffentlich sind und ab diesem Zeitpunkt keinen Schutz mehr geniessen können.

Die neuen Art. 28a GeoIG und Art. 47a EBG schaffen eine genügende Rechtsgrund- lage dafür, dass die zuständigen Behörden des Bundes und der Kantone die eingelie- ferten geologischen Daten auch dann bearbeiten dürfen, wenn es sich um Personen- daten handelt.

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