Ordinanza sulla trasparenza nel finanziamento della politica (OFipo)
Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP Ufficio federale di giustizia UFG
17 dicembre 2021
Ordinanza sulla trasparenza nel finanzia- mento della politica
Rapporto esplicativo relativo all'indizione della procedura di consultazione
1.1 Iniziativa popolare «Per più trasparenza nel finanziamento della politica (Iniziativa 2.2 Art. 76c Obbligo di rendere pubblico il finanziamento di campagne in vista di 4.3 Sezione 3: Obbligo dei partiti e dei deputati senza partito di rendere pubblico il loro 4.4 Sezione 4: Obbligo degli addetti alle campagne di rendere pubblico il finanziamento 16
1 Situazione iniziale
1.1 Iniziativa popolare «Per più trasparenza nel finanziamento della politica
(Iniziativa sulla trasparenza)» Il 10 ottobre 2017 è stata depositata l'iniziativa popolare federale «Per più trasparenza nel fi- nanziamento della politica (Iniziativa sulla trasparenza)», che voleva in particolare imporre ai partiti e ai comitati di rendere pubblico il proprio finanziamento (ossia bilancio e conto econo- mico, nonché importo e provenienza delle liberalità superiori a CHF 10 000). Nel messaggio del 29 agosto 2018, il Consiglio federale ha proposto al Parlamento di raccomandare il «no» all’iniziativa senza opporle un controprogetto diretto o indiretto.
1.2 Controprogetto indiretto
Il 21 gennaio 2019, la Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati (CIP-S) ha deciso di elaborare un controprogetto indiretto all’iniziativa sulla trasparenza proponendo allo scopo un'iniziativa commissionale (Iv. Pa. CIP-S 19.400. Più trasparenza nel finanzia- mento della politica), poi approvata da entrambe le Camere.
Il controprogetto indiretto s'ispira al tenore dell'iniziativa sulla trasparenza: disciplina le moda- lità per rendere pubblico il finanziamento dei partiti e delle campagne in vista di elezioni e di votazioni, pur contemplando in parte obblighi meno incisivi di quelli previsti dall'iniziativa 1:
− i partiti rappresentati nell’Assemblea federale devono rendere pubbliche ogni anno le loro entrate e le liberalità superiori a 15 000 franchi per donatore e anno. Devono inoltre comu- nicare i contributi dei loro membri investiti di un mandato pubblico; − se i fondi impiegati per una campagna in vista di elezione o votazione superano i 50 000 franchi, vanno rese pubbliche le entrate preventivate e consuntivate, nonché le liberalità su- periori a 15 000 franchi per donatore e campagna. I consiglieri agli Stati sono soggetti a una disposizione particolare, applicabile soltanto dal momento dell'entrata in carica (questo perché le elezioni del Consiglio degli Stati non rientrano nella competenza federale); − i dati e i documenti trasmessi sono controllati e pubblicati da un'autorità designata dal Con- siglio federale. L'autorità verifica che i dati e i documenti giungano tutti entro il termine sta- bilito e siano completi; ne accerta quindi la correttezza per campionatura. Denuncia alle au- torità inquirenti le eventuali irregolarità riscontrate (se l'intimazione di porvi rimedio rimane infruttuosa); − è vietato accettare liberalità anonime o provenienti dall'estero; − i contravventori rischiano una multa fino a 40 000 franchi.
Il 18 giugno 2021 il Parlamento ha approvato il controprogetto indiretto, adottando in pratica una revisione parziale della legge federale del 17 dicembre 1976 2 sui diritti politici (LDP). Le norme sulla trasparenza figurano nei nuovi articoli 76b a 76k LDP.
La revisione della legge sui diritti politici approvata dal Parlamento corrisponde in sostanza alle richieste del comitato d'iniziativa, che il 18 giugno 2021 ha pertanto ritirato l'iniziativa sulla trasparenza a titolo condizionale, confermando poi il ritiro definitivo l’8 ottobre 2021, dopo che il termine referendario era scaduto inutilizzato 3.
1 Il controprogetto è comunque più severo dell'iniziativa quanto alla soglia che fa scattare gli obblighi di tra- sparenza (CHF 50 000 anziché CHF 100 000). 2 RS 161.1 3 FF 2021 1504; FF 2021 2309
2 Illustrazione dei nuovi articoli 76b–76k LDP
2.1 Art. 76b Obbligo dei partiti di rendere pubblico il loro finanziamento
I partiti rappresentati nell’Assemblea federale sono tenuti rendere pubbliche sia le loro entrate sia le liberalità monetarie o non monetarie superiori a 15 000 franchi per donatore e anno. Devono inoltre segnalare i contributi ricevuti dai loro membri investiti di un mandato politico. I membri senza partito dell'Assemblea federale devono rendere pubbliche soltanto le liberalità monetarie e non monetarie.
2.2 Art. 76c Obbligo di rendere pubblico il finanziamento di campagne in vista di elezioni o votazioni L'obbligo di rendere pubblico il finanziamento si applica alle persone fisiche e giuridiche e alle società di persone che conducono una campagna in vista di elezioni o votazioni. Oltre ai par- titi nazionali e cantonali, rientrano in tale cerchia segnatamente i comitati ad hoc e singoli in- dividui. Sono contemplate le campagne elettorali all'Assemblea federale e le votazioni fede- rali. Per le campagne con spese superiori a 50 000 franchi in vista di votazioni o di elezioni nel Consiglio nazionale, vanno rese pubbliche le entrate preventivate e il conto finale delle entrate. Vanno inoltre comunicati importo e provenienza di tutte le liberalità ricevute nei 12 mesi precedenti la votazione o l’elezione e il cui valore è superiore a 15 000 franchi per dona- tore e per campagna.
Per le campagne elettorali al Consiglio degli Stati che si concludono con l'elezione del candi- dato, vanno resi pubblici soltanto il conto finale delle entrate nonché le liberalità monetarie e non monetarie superiori a 15 000 franchi concesse nei 12 mesi precedenti il successo eletto- rale.
Nel caso di una campagna condotta in comune da varie persone o società di persone, le en- trate preventivate e il conto finale delle entrate nonché le liberalità vanno sommate.
2.3 Art. 76d Termini e modalità dell'obbligo di rendere pubblico il finanziamento La legge prevede vari termini e modalità per l'obbligo di rendere pubblico il finanziamento. I partiti rappresentati nell'Assemblea federale devono comunicare i loro dati annualmente. Nel caso di votazioni e di elezioni al Consiglio nazionale, le entrate preventivate vanno comuni- cate 45 giorni prima della votazione o dell’elezione, il conto finale delle entrate e le liberalità invece fino a 60 giorni dopo. Vanno comunicate senza indugio le liberalità ricevute negli ultimi 44 giorni prima della votazione o elezione. Per le elezioni al Consiglio degli Stati, il conto fi- nale delle entrate e le liberalità vanno comunicati 30 giorni dopo l'entrata in carica.
Per le liberalità superiori a 15 000 franchi vanno indicati valore e data, nonché cognome, nome e Comune di domicilio per le persone fisiche, oppure ragione sociale e sede per le per- sone giuridiche.
2.4 Art. 76e Controllo
La legge affida vari compiti al servizio competente: prima deve controllare se tutti i dati e i do- cumenti sono stati trasmessi entro il termine stabilito; poi deve accertare per campionatura la correttezza materiale delle informazioni ricevute. Se constata carenze nei dati e i documenti trasmessi, il servizio competente ingiunge di porvi rimedio entro un termine ad hoc. Dopo l'in- fruttuoso sollecito deve infine denunciare alla competente autorità inquirente gli eventuali reati riscontrati in occasione del controllo, cosa che comunica nel momento in cui impartisce il termine suppletorio.
2.5 Art. 76f Pubblicazione
La legge stabilisce che il servizio competente, terminati i controlli formali e materiali, pubblica sul suo sito Internet i dati e i documenti ricevuti dai partiti e dagli addetti alle campagne.
Prevede vari termini di pubblicazione: annualmente per le entrate e le liberalità dei partiti e dei deputati senza partito che siedono nell'Assemblea federale; al più tardi 15 giorni dopo la ricezione per le entrate preventivate, il conto finale delle entrate e le liberalità nel caso di vo- tazioni federali e di elezioni al Consiglio nazionale; lo stesso vale per il conto finale delle en- trate e le liberalità nelle campagne elettorali al Consiglio degli Stati, sempre che il candidato sia stato eletto. Vanno pubblicati in modo continuativo i dati, comunicati senza indugio, relativi alle liberalità monetarie e non monetarie ricevute negli ultimi 44 giorni prima della votazione o dell'elezione al Consiglio nazionale.
2.6 Art. 76g Servizio competente
La legge incarica il Consiglio federale di designare l’autorità competente per il controllo e la pubblicazione.
2.7 Art. 76h Liberalità anonime e liberalità provenienti dall’estero
La legge vieta espressamente di accettare liberalità anonime o provenienti dall'estero. Il di- vieto si applica, indipendentemente dal valore della liberalità, ai partiti rappresentati nell'As- semblea federale e agli addetti alle campagne in vista di votazioni federali e di elezioni al Consiglio nazionale.
Se ricevono una liberalità anonima, questi attori politici sono tenuti per legge a individuarne l'autore o a restituirla per quanto possibile. Se la restituzione non è possibile o ragionevol- mente esigibile, la liberalità va segnalata al servizio competente e versata alla Confedera- zione.
Anche le liberalità provenienti dall'estero vanno restituite, sempre che sia possibile e ragione- volmente esigibile; altrimenti vanno segnalate al servizio competente e versate alla Confede- razione alla stregua delle donazioni anonime.
Nel caso di un'elezione riuscita al Consiglio degli Stati, le liberalità anonime e quelle prove- nienti dall'estero vanno rese pubbliche con il conto finale, indipendentemente dal loro valore.
2.8 Art. 76i Trattamento di dati personali e scambio di informazioni
La legge autorizza il servizio competente a trattare determinati dati personali per adempire i suoi compiti legali, in particolare il controllo e la pubblicazione dei dati e dei documenti tra- smessi.
La legge lo autorizza inoltre a scambiare informazioni sugli attori politici con le autorità canto- nali e comunali alle quali compete garantire la trasparenza nel finanziamento della politica se- condo il diritto cantonale, nonché con le competenti autorità inquirenti, purché sia necessario per effettuare i controlli e procedere alla pubblicazione.
2.9 Art. 76j Disposizioni penali
La legge commina multe fino a 40 000 franchi per la violazione intenzionale dell'obbligo di rendere pubblico il finanziamento e la violazione degli obblighi in materia di liberalità anonime o provenienti dall'estero.
2.10 Art. 76k Riserva della legislazione cantonale
La legge specifica che, nell’esercitare i diritti politici a livello federale, i Cantoni possono pre- vedere disposizioni più severe in materia di trasparenza nel finanziamento degli attori politici cantonali.
3 Necessità di un'ordinanza che concretizza le disposizioni legali
Vari articoli della riveduta legge sui diritti politici incaricano espressamente il Consiglio fede- rale di disciplinare i dettagli (nuovi art. 76c cpv. 4, 76d cpv. 6 e 76g LDP). L'attuazione pratica delle norme in materia di trasparenza richiede inoltre che siano concretate anche altre dispo- sizioni della legge.
Vanno in particolare definiti svariati concetti, ad esempio le entrate e le liberalità monetarie e non monetarie. Occorre inoltre specificare le circostanze che contraddistinguono una campa- gna e le caratteristiche di una campagna svolta in comune, come pure i termini spese e con- tributi legati a un mandato.
Nell'ordinanza va inoltre designato il servizio competente chiamato a controllare e pubblicare i dati finanziari degli attori politici. Vanno poi specificate le voci di entrata che gli attori politici devono indicare separatamente. Anche l'obbligo di rendere pubbliche le liberalità dev'essere circoscritto: va in particolare definito chi è da considerarsi l'autore della liberalità e in quali cir- costanze è considerata concessa, per poi stabilire la procedura e le modalità applicabili alla comunicazione dei dati (p. es. forma della comunicazione).
Per i partiti va precisato chi è concretamente soggetto all'obbligo di rendere pubblico il finan- ziamento ed entro quando e per quale periodo vanno comunicati i dati. Occorre inoltre fissare il periodo nel quale deve comunicare i dati un deputato che lascia il partito nel corso dell'anno in cui va reso pubblico il finanziamento.
Sono necessarie norme specifiche anche riguardo all'obbligo degli addetti alle campagne di rendere pubblico il finanziamento: l'ordinanza deve stabilire i dati che sono tenuti a rendere pubblici e in quali circostanze, nonché quando devono comunicare le entrate se il termine di comunicazione scade prima che possano rendersi conto del superamento del valore soglia. Va inoltre determinata la precisione con cui indicare le entrate e la campagna stessa.
In merito ai controlli va definito il meccanismo applicabile ai controlli formali e a quelli mate- riali per campionatura. Inoltre l'ordinanza deve precisare come gli attori politici devono contri- buire all'accertamento dei fatti.
Occorre stabilire il termine ultimo per la pubblicazione dei dati trasmessi, in tempo o in ritardo, dai partiti. Vanno inoltre disciplinate le modalità della pubblicazione, in particolare la durata.
Per le liberalità illecite vanno stabiliti i termini di restituzione o di comunicazione e consegna.
Il trattamento dei dati personali, le disposizioni penali e la riserva della legislazione cantonale non richiedono alcuna concretizzazione in un'ordinanza poiché sono già definiti con suffi- ciente precisione nella legge.
Per finire, l'ordinanza deve indicare quando gli obblighi entrano in vigore esplicando effetto per gli attori politici.
4 Commento alle disposizioni dell'ordinanza
4.1 Sezione 1: Oggetto e definizioni
Art. 1 Oggetto
Nell'oggetto dell'ordinanza rientrano in particolare le modalità applicabili agli obblighi di ren- dere pubblico il finanziamento, ai controlli e alla pubblicazione. L'ordinanza definisce inoltre la cerchia dei partiti soggetti all'obbligo.
Art. 2 Definizioni
L'ordinanza specifica vari concetti introdotti nelle nuove disposizioni della legge sui diritti poli- tici, nonché nell'ordinanza stessa.
a) Entrate
Comprendono in primo luogo l'afflusso una tantum o ricorrente di denaro o di beni materiali, quali ad esempio tutte le donazioni in denaro o in natura, ma anche i contributi dei membri. Rientrano tra le entrate anche i servizi commerciali forniti gratuitamente o a un prezzo infe- riore a quello di mercato, se il fornitore è solito proporli a titolo commerciale (p. es. una sala conferenze messa a disposizione a titolo gratuito anziché affittata a pagamento). Per il cal- colo delle entrate è determinante il valore di mercato.
Infine sono da considerarsi entrate anche i fondi propri impiegati per una determinata campa- gna, il che permette ai cittadini di ricostruire l'importo che gli addetti alla campagna hanno in- vestito di tasca propria. Soltanto questa informazione consente alle autorità di controllo e ai cittadini di farsi un'idea complessiva dei fondi di cui dispongono gli addetti alla campagna.
b) Liberalità monetarie
Comprendono tutti i vantaggi finanziari concessi da persone fisiche o giuridiche o da società di persone tramite la consegna di contanti o il bonifico su un conto bancario, inclusi i trasferi- menti di denaro con mezzi di pagamento mobili (p. es. Twint, Apple Pay, Google Pay, Alipay, Paypal, ecc.). Sono considerate liberalità monetarie anche le assunzioni e i condoni di debito (p. es. il rimborso di un prestito) 4.
c) Liberalità non monetarie
L'ordinanza le definisce in primo luogo come beni materiali o servizi forniti da persone fisiche o giuridiche o da società di persone, gratuitamente o a un prezzo inferiore a quello di mer- cato. Sono tuttavia considerati liberalità non monetarie soltanto i servizi solitamente forniti a titolo commerciale. La presenza di una liberalità non monetaria presuppone inoltre che al be- neficiario appaia evidente, alla luce delle circostanze, che la prestazione è destinata a soste- nere un partito o una campagna.
A differenza delle liberalità monetarie, comprendenti tutte le forme di denaro, quelle illustrate – generalmente non contabilizzate – racchiudono prestazioni di altro genere, dal valore mo- netizzabile. Sono beni materiali segnatamente i prodotti pubblicitari (opuscoli, manifesti, gad-
4 Cfr. il rapporto del 24 ottobre 2019 della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati sull'iniziativa parlamentare «Più trasparenza nel finanziamento della politica», FF 2019 6555, 6566 (rap- porto CIP-S).
get), la cancelleria per ufficio e le attrezzature, nonché i mezzi di trasporto (veicoli). Costitui- sce invece un servizio mettere a disposizione dei partiti o degli organizzatori delle campagne locali gratuiti o a prezzo ridotto (sale riunioni, uffici, depositi materiale, o anche tendoni e te- che) oppure effettuare lavori informatici (allestire siti, programmi per computer, piattaforme di social media, pagine Internet per candidati), allestire la veste grafica di opuscoli e manifesti, mettere a disposizione spazi pubblicitari nei media elettronici, affiggere manifesti, istruire can- didati e iscritti al partito in vista di elezioni e votazioni, ma anche offrire pasti a membri di par- tito o di campagna o a sponsor.
Il bene materiale o il servizio dev'essere fornito a titolo gratuito o a un prezzo inferiore a quello di mercato (ossia scontato). Il prezzo di mercato è quello chiesto di norma quando si acquista un determinato bene o servizio, conto tenuto di eventuali differenze regionali. Se il prezzo chiesto è inferiore a quello di mercato, va comunicata soltanto la differenza. L'attore politico che non conosce il valore di tale differenza è tenuto a domandare al fornitore qual è il prezzo non scontato che pratica di solito; indi va resa pubblica la differenza tra il prezzo di mercato è quello pagato effettivamente.
Sono considerati liberalità non monetarie soltanto i servizi solitamente forniti a titolo commer- ciale, il che esclude dall'obbligo i semplici «lavori di milizia» svolti nel proprio partito o comi- tato di campagna. Non vanno pertanto segnalate le impegnative prestazioni proprie fornite a titolo hobbistico, come ad esempio l'affissione di manifesti per intere giornate e nottate o la programmazione informatica con l'allestimento e la cura di siti per settimane e settimane, ef- fettuate nel tempo libero dagli affiliati al partito o alla campagna. Vanno per contro contabiliz- zate le prestazioni che un membro del partito o dell'organizzazione è solito fornire a titolo commerciale (p. es. un imprenditore informatico che imposta gratuitamente i computer per il suo partito o una grafica che allestisce opuscoli a prezzo fortemente ridotto per il partito). La legge intende rendere trasparente potenziali dipendenze e condizionamenti da parte di finan- ziatori influenti, senza tuttavia «burocratizzare» il lavoro di milizia svolto a favore del partito o della campagna. Contabilizzare tali impegni potrebbe anzi falsare il quadro della situazione.
Inoltre, sono considerate liberalità non monetarie soltanto le prestazioni che il beneficiario può, date le circostanze, riconoscere come destinate a sostenere un partito o una campagna. Anche tale condizione è introdotta alla luce dello scopo perseguito con le disposizioni sulla trasparenza: gli obblighi di rendere pubblico il finanziamento intendono informare il pubblico dei flussi finanziari atti a condizionare un partito o una campagna. Se per il beneficiario non è evidente che una liberalità è destinata a una determinata campagna o a un determinato par- tito, non deve informarne il pubblico. In tale contesto, non fa stato l’evidenza soggettiva, ma occorre piuttosto giudicare, in base alle circostanze concrete, se al beneficiario poteva ogget- tivamente apparire evidente che la liberalità era destinata a sostenere una determinata cam- pagna o un determinato partito.
d) Conduzione di una campagna
Stando all'ordinanza, conduce una campagna chi svolge attività singole o ricorrenti, impie- gando mezzi pecuniari o non pecuniari, per influenzare un'elezione alle Camere federali op- pure una votazione federale, a condizione che le attività siano tese a esercitare un’influenza diretta sull'elezione o la votazione. Un gruppo di persone che raccoglie fondi per una campa- gna, ad esempio, intende influenzarne l’esito soltanto indirettamente. L’importo che ne risulta per gli addetti alla campagna va in seguito dichiarato, se supera i 50 000 franchi.
È irrilevante che le attività siano finalizzate a condizionare la propria elezione o quella di un terzo. Ai termini dell'ordinanza non importa nemmeno se l'attività è compiuta una sola
volta o si ripete. È considerato addetto alla campagna chi incarica terzi di svolgere le attività del caso, come ad esempio affiggere manifesti, distribuire volantini, organizzare uno o più eventi o fare pubblicità telefonica.
Tuttavia, non è soggetto all'obbligo di rendere pubblico il finanziamento chiunque compia una tale attività, ma soltanto chi conduce la campagna impiegando più di 50 000 franchi. Stando al rapporto della CIP-S, il criterio del condurre una campagna permette di circoscrivere gli at- tori che si limitano a parteciparvi (p. es. elargendo una liberalità), in quanto la conduzione presuppone un impegno di una certa intensità e continuità volto a incidere sul risultato dell’elezione o della votazione 5. La continuità non va però definita in termini troppo restrittivi, dal momento che l'obbligo di rendere trasparente il finanziamento deve applicarsi anche a un singolo evento che superi il valore soglia (p.es. un grande e costoso evento in vista della vo- tazione).
Il rapporto della CIP-S specifica inoltre che una campagna può anche essere condotta da più attori politici, in qual caso si applica il nuovo articolo 76c capoverso 4 LDP (campagne co- muni; art. 2 lett. e OFiPo). Le spese e le liberalità vanno sommate e trasmesse congiunta- mente, come illustrato qui di seguito ad articolo 2 lettera e.
Oltre al fatto di condurre la campagna, l'obbligo di rendere pubblico il finanziamento presup- pone che siano impiegati più di 50 000 franchi: chi conduce una campagna senza spendere una somma tanto cospicua è quindi esentato. Il concetto di spese è definito all'articolo 2 let- tera f.
e) Conduzione di una campagna comune
Si ha conduzione di una campagna comune quando varie persone fisiche o giuridiche o so- cietà di persone svolgono o fanno svolgere insieme le attività di campagna secondo l'articolo 2 lettera d, perseguendo il medesimo scopo e agendo insieme in termini di pianificazione, di presenza pubblica e di contabilità. Lo scopo consiste nel coordinarsi per influenzare secondo il proprio volere l'esito di un'elezione o votazione federale. Il nuovo articolo 76c capoverso 4 LDP si applica soltanto se sono adempiti tutti e tre i criteri, ossia pianificazione, presenza pubblica e contabilità congiunti; non si ha ad esempio campagna comune se gli attori politici si limitano a concordare il modo di procedere senza allestire un preventivo comune.
La pianificazione congiunta può ad esempio consistere nel definire obiettivi e una posizione comuni o nell'organizzare eventi insieme; si ha segnatamente una presenza pubblica comune quando le persone o i gruppi di persone organizzano insieme un evento o difendono e pubbli- cano una posizione congiunta; tengono infine una contabilità congiunta se allestiscono in- sieme un preventivo e registrano le loro entrate e uscite in un sistema comune.
Conducono campagne comuni ad esempio gruppi che si organizzano come società semplici e che, come tali, non hanno una personalità giuridica (segnatamente comitati d’iniziativa e di referendum). Una possibilità consiste in svariate associazioni che insieme conducono una campagna elettorale (quali un partito nazionale e le sue sezioni cantonali) 6. Va tuttavia verifi- cato caso per caso se sono adempite le condizioni di una campagna comune; soltanto in questo caso si applica il nuovo articolo 76c capoverso 4 LDP e si considera la campagna condotta da varie persone e/o società di persone.
5 Rapporto CIP-S, pag. 6569.
6 Rapporto CIP-S, pag. 6569.
Nel caso di campagne comuni, ogni persona e società di persone è soggetta all'obbligo di rendere pubblico il finanziamento ed è responsabile della trasmissione integrale e corretta dei dati: deve garantire che le entrate preventivate e il conto finale delle entrate siano trasmessi secondo gli articoli 76b–76d LDP. L'obiettivo della responsabilità congiunta è di ridurre il rischio di mantenere nel vago le responsabilità finali, il che finirebbe per rendere inefficaci le disposi- zioni legali. Ogni persona e società di persone che conduce una campagna può pertanto vio- lare gli obblighi previsti dalla legge ed essere punita ai sensi del nuovo articolo 76j LDP.
Nelle campagne comuni è indispensabile che i singoli attori politici si coordinino abbastanza per conoscere tutte le spese e poter dichiarare correttamente le loro entrate. Ogni persona e società di persone deve garantire che le spese siano calcolate correttamente e che la somma delle liberalità monetarie e non monetarie sia comunicata conformemente alla legge. Di norma converrà designare una persona che si assuma la responsabilità di comunicare corret- tamente i dati finanziari, il che tuttavia non esonera gli altri dalla loro responsabilità nei con- fronti di terzi e dello Stato ai sensi dei nuovi articoli 76c–76k LDP.
f) Spese
Comprendono tutte le spese erogate in denaro o beni materiali al fine di condurre una cam- pagna, nonché il valore dei servizi forniti per la campagna gratuitamente o a un prezzo infe- riore a quello di mercato, se il servizio è solitamente proposto a titolo commerciale. L'allesti- mento gratuito di un opuscolo da parte di un grafico va ad esempio dichiarato come spesa, mentre non rientrano nella categoria le prestazioni fornite da membri del partito a titolo hobbi- stico 7. Il valore del servizio fornito è determinato dal prezzo di mercato; va comunicata la dif- ferenza tra il prezzo di mercato e quello pagato effettivamente.
Nel caso di eventi organizzati per altri obiettivi oltre alla campagna (p. es. l'acquisizione di nuovi membri), sono considerati spese soltanto i costi attribuibili alla campagna, ad esempio discorsi su un determinato oggetto in votazione e relativi opuscoli distribuiti in occasione di un evento finalizzato in primis ad acquisire nuovi membri. È determinante in particolare la rile- vanza temporale e materiale che la campagna assume all'interno dell'evento: il corrispettivo valore sarà difficile da calcolare, basta però che il calcolo si fondi su criteri materiali e risulti oggettivamente comprensibile.
g) Contributi legati a un mandato
I partiti rappresentati nell’Assemblea federale devono inoltre rendere pubblici i singoli contri- buti che hanno incassato o intendono incassare in relazione a un mandato. Sono considerati legati a un mandato i contributi che le persone elette versano al proprio partito in seguito alla loro elezione. Vanno contabilizzati i contributi versati dai deputati eletti all'Assemblea federale (lett. a) e dai titolari di un mandato conferito dall'Assemblea federale (lett. b.), quali in partico- lare i consiglieri federali, il procuratore generale della Confederazione e i giudici dei tribunali della Confederazione, comprendenti il Tribunale federale, il Tribunale amministrativo federale, il Tribunale penale federale e il Tribunale federale dei brevetti.
4.2 Sezione 2: Modalità della comunicazione
Le disposizioni di questa sezione concretizzano a chi e in che modo gli attori politici devono comunicare i propri dati finanziari. Si applicano in linea di massima all'obbligo di rendere pub-
7 Cfr. quanto illustrato riguardo al concetto di liberalità non monetarie secondo l'art. 2 lett. c.
blico il finanziamento imposto sia ai partiti e ai deputati senza partito che siedono nell'Assem- blea federale sia alle persone e alle società di persone che conducono una campagna in vista di una votazione o elezione federale.
Art. 3 Servizio competente
Il nuovo articolo 76g LDP incarica il Consiglio federale di designare l'autorità cui competono il controllo dei dati e dei documenti secondo l’articolo 76e LDP e la pubblicazione secondo l'ar- ticolo 76f LDP. L'articolo 3 capoversi 1 e 2 dell'ordinanza attribuisce al Controllo federale delle finanze (CDF) tale compito, consistente nel ricevere, controllare e pubblicare le comunica- zioni degli attori politici, in quanto dispone delle competenze necessarie in materia contabile. Incaricare del controllo e della pubblicazione il CDF risulta inoltre meno oneroso che creare un apposito servizio (p. es. una commissione extraparlamentare). Pur essendo indipendente, ossia non vincolato a istruzioni, il CDF fa parte dell'Amministrazione decentralizzata, per cui è sufficiente una base nell'ordinanza per attribuirgli i compiti (art. 2 cpv. 3 LOGA in combinato disposto con gli art. 6 e 7a cpv. 1 lett. b OLOGA, nonché l'all. 1 lett. B. n. V./2.1.1).
Art. 4 Dati da comunicare per le entrate
Nel preventivo e nel consuntivo vanno resi pubblici soltanto i fondi o le entrate preventivati o impiegati per finanziare una determinata campagna. La legge rinuncia espressamente a chie- dere la comunicazione delle spese e la situazione patrimoniale, poiché, stando al rapporto della CIP-S, i cittadini vogliono sapere chi finanzia i partiti o una determinata campagna, e non sono interessati a sapere se il denaro è speso per il personale o per prestazioni materiali. Pertanto il Parlamento ha anche rinunciato a introdurre l'obbligo di rendere pubblici il bilancio e il conto economico (ai sensi degli art. 958 segg. CO 8 e così come proposto dall'iniziativa) 9. Tuttavia, gli attori politici soggetti all'obbligo sono eventualmente tenuti a consegnare al CDF determinati documenti contabili in virtù dell’obbligo di collaborare previsto all'articolo 14.
L'articolo 4 elenca le fonti d’entrata da indicare e quantificare nella comunicazione.
Indicare separatamente le fonti d’entrata agevola sia la trasparenza per i cittadini, che ap- prendono la provenienza delle entrate attese o conseguite dai partiti o gli addetti alle campa- gne, sia il controllo di completezza e correttezza delle informazioni fornite. Conoscendo sol- tanto l'importo complessivo delle entrate senza attribuzione alle singole fonti, sarebbe infatti praticamente impossibile verificare i dati e risulterebbe anche molto più difficile individuare eventuali false indicazioni.
Oltre al totale delle entrate, vanno indicati almeno gli importi complessivi delle entrate preven- tivate o conseguite da liberalità sia monetarie sia non monetarie, comprese quelle inferiori al valore soglia di 15 000 franchi. L’indicazione separata, imposta anche dal nuovo articolo 76d capoverso 3 LDP, crea trasparenza sulla campagna o il partito che riceve o prevede di ricevere liberalità monetarie e non monetarie, nonché sul loro ammontare. Per i grossi afflussi finan- ziari, ossia le liberalità superiori a 15 000 franchi, vanno inoltre resi pubblici i singoli importi per ogni liberalità, compresi il valore, la data e l'identità del donatore (cfr. art. 76d cpv. 4 LDP).
Vanno inoltre indicate separatamente le entrate da manifestazioni o dalla vendita di beni e l’accettazione di servizi. In aggiunta, i partiti devono dichiarare i contributi legati a un mandato
8 RS 220
9 Rapporto CIP-S, pag. 6565.
che hanno incassato o intendono incassare; obbligo già previsto al nuovo articolo 76b capo- verso 2 lettera c LDP. Il concetto di «contributo legato a un mandato» è definito all'articolo 2 lettera g. E infine i partiti devono indicare anche le entrate attese o risultanti dai contributi dei membri.
Poiché anche alcuni Cantoni prevedono obblighi di trasparenza nel finanziamento della poli- tica, è possibile che determinati attori politici debbano rendere pubblici i propri dati finanziari su scala nazionale e cantonale, e che non vadano comunicati gli stessi dati – comprese le fonti delle entrate da indicare singolarmente – sul piano nazionale e cantonale.
Art. 5 Modalità per rendere pubbliche le liberalità superiori a 15 000 franchi
L'articolo 5 disciplina i dettagli dell'obbligo di rendere pubbliche le liberalità superiori a 15 000 franchi.
Cpv. 1
Per la comunicazione, i dati secondo il nuovo articolo 76d capoverso 4 LDP vanno inseriti nel registro informatizzato (cfr. art. 6 cpv. 2) e documentati alla ricezione della liberalità o al più tardi con il conto finale, presentando un estratto contabile e una conferma del donatore o un estratto bancario10. Per le liberalità già elargite, funge da conferma una corrispondente rice- vuta. Nel registro informatizzato va indicato se si tratta di una liberalità effettivamente ricevuta o soltanto promessa.
Cpv. 2
Il capoverso 2 definisce il soggetto i cui dati vanno comunicati nel caso di liberalità superiori a 15 000 franchi, vale a dire chi è da considerarsi l'autore della liberalità ai sensi del nuovo arti- colo 76d capoverso 4 LDP: si tratta della persona o società di persone che l'ha elargita in ori- gine allo scopo di sostenere l'attore politico. Tale definizione intende evitare che le disposi- zioni possano essere facilmente aggirate per il tramite di terzi (come p. es. le associazioni) 11. Nel caso delle persone fisiche, l'autore della liberalità è l’avente diritto economico originario della prestazione, che ha elargito la liberalità per sostenere l'attore politico. Nel caso delle persone giuridiche, vanno distinte due situazioni: se una persona giuridica, ad esempio una società anonima, elargisce una liberalità per sostenere un partito o una campagna, vanno co- municati i dati societari (nome, sede); se invece un privato della società anonima fornisce una prestazione affinché questa in seguito sostenga il partito o la campagna, è il privato a dover essere qualificato come autore della liberalità. Nel caso di un servizio, è considerato l'autore della liberalità chiunque se ne assuma il costo o la elargisca a titolo gratuito o a un prezzo in- feriore a quello di mercato.
Cpv. 3
In base alle disposizioni legali (art. 76b cpv. 2 lett. b, 76c cpv. 2 lett. c e 76d cpv. 3 LDP), i partiti e gli addetti alle campagne soggetti all'obbligo devono rendere pubbliche tutte le libera- lità concesse a titolo volontario, come fonte d’entrata oppure singolarmente se superiori ai 15 000 franchi. La liberalità è considerata concessa in primo luogo se il destinatario ne di- spone (lett. a). Nel caso delle campagne sarebbe però facile eludere l'obbligo promettendo
10 Cfr. art. 76d cpv. 5 LDP e il rapporto CIP-S, pag. 6572.
11 Cfr. anche il rapporto CIP-S, pag. 6572.
una liberalità prima della votazione o elezione per poi elargirla soltanto in seguito, con l’effetto che i cittadini non verrebbero a sapere per tempo del sostegno fornito da tale donatore. Ne tiene conto la lettera b del capoverso 3, il quale stabilisce che, per le campagne, la liberalità è considerata concessa se la prestazione è stata promessa, ma non ancora fornita, e il destina- tario può, in buona fede, presumere di riceverla. La presenza di tali circostanze va valutata caso per caso. Può in particolare rivelarsi determinante il rapporto tra chi promette la liberalità e il presunto beneficiario: se tra le due persone esiste un rapporto di fiducia e l'autore della promessa ha ad esempio già elargito liberalità per campagne precedenti, se ne può desu- mere una promessa sufficientemente certa, che pertanto va resa pubblica come entrata op- pure – se supera il valore soglia di 15 000 franchi – come liberalità corredata delle generalità del donatore. Può essere determinante anche l'autore della promessa, ragion per cui ad esempio la promessa di una banca di sostenere una determinata campagna rientra in genere nell'articolo 5 capoverso 2. Se una liberalità promessa non perviene, rendendo quindi errate le informazioni pubblicate, è possibile chiedere al CDF di rettificarle in base alla legge fede- rale 19 giugno 1992 sulla protezione dei dati (LDP; RS 235.1; art. 5 cpv. 2 e 25 cpv. 3 lett. a LDP). Non sono considerati liberalità promesse i fondi eventualmente utilizzati a copertura di un disavanzo a campagna ultimata.
Cpv. 4
Nel comunicare le liberalità non monetarie vanno inoltre indicati il valore materiale o il tipo di servizio fornito. Queste informazioni interessano gli elettori e i votanti che vogliono sapere come sono finanziati i partiti e le campagne di elezione e di votazione. Inoltre sono indispen- sabili per controllare se i dati trasmessi sono corretti. Lo stesso vale per l'obbligo di illustrare come è stato calcolato il valore economico comunicato della liberalità (ossia il suo valore di mercato). Le informazioni sono sufficienti se il CDF riesce a ricostruire il calcolo effettuato.
Cpv. 5
Le liberalità monetarie e non monetarie superiori a 15 000 franchi, concesse nel periodo com- preso tra la scadenza del termine di trasmissione delle entrate preventivate e la votazione o l’elezione, vanno comunicate senza indugio (art. 76d cpv. 2 LDP). La disposizione assicura che le liberalità cospicue, che in genere rivestono un interesse particolare per l'opinione pub- blica, siano rese pubbliche entro il giorno dell’elezione o della votazione 12. Intende inoltre im- pedire che il momento del bonifico venga pilotato in modo da non dover comunicare la libera- lità prima della data dell'elezione o della votazione. L'articolo 5 capoverso 5 prevede la comu- nicazione tempestiva entro cinque giorni lavorativi dalla ricezione della liberalità o dalla presa di conoscenza della liberalità promessa. Una liberalità materiale è considerata ricevuta quando il beneficiario ne dispone.
La decorrenza dei termini alla ricezione della liberalità garantisce che la persona soggetta all'obbligo non possa svincolarsene omettendo di controllare gli accrediti in conto: sussiste pertanto un obbligo di controllare regolarmente se sono pervenute liberalità. In questa fase della campagna è infatti lecito attendersi che gli accrediti vengano controllati regolarmente.
Art. 6 Comunicazione
L'articolo 6 concretizza la comunicazione dei dati finanziari e le rispettive modalità.
12 Cfr. rapporto CIP-S, pag. 6571.
Gli attori politici sono tenuti a rendere pubblici, oltre ai dati e ai documenti finanziari di cui ai nuovi articoli 76b e 76c LDP, anche il loro cognome, nome, indirizzo e Comune di domicilio oppure la ragione sociale e la sede (cpv. 1) 13. In questo modo è possibile identificare gli attori politici e attribuire loro i dati e i documenti registrati, il che è indispensabile sia ai fini del con- trollo sia alla luce della trasparenza perseguita dalla legge.
I dati vanno trasmessi iscrivendoli in un registro informatizzato gestito e messo a disposizione dal CDF (cpv. 2). Per i casi specifici in cui la trasmissione elettronica non è possibile o ragio- nevolmente esigibile, l'ordinanza prevede, in via eccezionale, la trasmissione postale in forma cartacea (cpv. 3). Il CDF mette a disposizione gli appositi moduli e può fornire anche dei do- cumenti esplicativi. Gli attori politici devono procedere alla comunicazione di propria iniziativa.
Prima ancora di trasmettere i dati e i documenti finanziari, possono inserire nel registro infor- matizzato i loro dati personali (cognome, nome, indirizzo, Comune di domicilio o ragione so- ciale e sede), facilitando quindi il rispetto dei termini legali sia per sé stessi sia per l'autorità di controllo.
4.3 Sezione 3: Obbligo dei partiti e dei deputati senza partito di rendere pubblico il loro finanziamento Art. 7 Partiti e membri senza partito dell’Assemblea federale soggetti all'obbligo
Il nuovo articolo 76b capoverso 1 LDP impone ai partiti e ai deputati senza partito che sie- dono nell'Assemblea federale di rendere pubblico il loro finanziamento. Nell'Assemblea fede- rale sono rappresentati l'Unione democratica di centro (UDC), il Partito socialista svizzero (PSS), i Liberali radicali (PLR), i Verdi, il Centro, i Verdi liberali (PVL), il Partito evangelico (PEV), l'Unione democratica federale (UDF), il Partito operaio e popolare (POP), la Lega dei ticinesi, il Liberal-Demokratische Partei (LDP), il Mouvement citoyens genevois (MCG) e En- semble à Gauche (EAG). Tutti questi partiti differiscono in termini organizzativi. L'articolo 7 definisce da un lato la cerchia dei partiti soggetti all'obbligo di rendere pubblico il finanzia- mento, dall'altro chiarisce il concetto di membri senza partito dell'Assemblea federale.
Sono soggetti all'obbligo in primo luogo tutti i partiti rappresentati nell'Assemblea federale, che siano organizzati a livello nazionale oppure esclusivamente sul piano cantonale, regio- nale o comunale (lett. a). I grandi partiti organizzati su scala nazionale si compongono di se- zioni cantonali, a loro volta spesso suddivise sul piano comunale, e talvolta comprendono an- che sezioni giovanili a sé stanti. In presenza di un'organizzazione nazionale, soltanto questa è tenuta a rendere pubblico il proprio finanziamento; mentre non sono soggette all'obbligo le singole sezioni cantonali, comunali, giovanili o di altro tipo purché facciano parte del partito nazionale. I partiti attualmente rappresentati nell'Assemblea federale organizzati sul piano na- zionale sono UDC, PSS, PLR, i Verdi, il Centro, PVL e POP14; il LDP di Basilea Città è invece una sezione cantonale del PLR 15 e pertanto non è tenuto a rendere pubblico il proprio finan- ziamento.
13 Il domicilio si determina in base agli articoli 23–26 CC e la sede in base all'articolo 56 CC; cfr. anche il rap- porto CIP-S, pag. 6572.
14 Nella Svizzera tedesca: Partei der Arbeit (PdA)
15 Nel Cantone di Basilea Città, sia il PLR di Basilea Città sia il LDP formano sezioni cantonali del Partito libe- rale-radicale svizzero, per cui il PLR ha 27 sezioni cantonali, proprio come il Christlich-Soziale Volkspartei Oberwallis, attualmente non rappresentato nell'Assemblea federale, sarebbe una sezione del «Centro».
Nell'Assemblea federale siedono anche partiti senza strutture nazionali, presenti ad esempio soltanto in determinati Cantoni: attualmente sono la Lega dei Ticinesi e i due partiti ginevrini Mouvement citoyens genevois e Ensemble à Gauche. È anche possibile che un deputato fe- derale sia iscritto a un partito comunale (p. es. di una delle grandi città svizzere, dotate di un bacino elettorale sufficientemente vasto). Sono anche ipotizzabili partiti organizzati sul piano regionale, rappresentanti ad esempio una regione linguistica. Nei casi in cui manca un'orga- nizzazione sul piano nazionale, l'obbligo di rendere pubblico il finanziamento si applica al ri- spettivo partito cantonale, regionale o comunale.
Devono rendere pubblico il proprio finanziamento anche i membri senza partito dell'Assem- blea federale (lett. b), che possono essere stati eletti come tali o sono divenuti apartitici nel corso del loro mandato, sia perché usciti o espulsi dal partito sia perché il loro partito si è sciolto.
Art. 8 Obbligo dei partiti di rendere pubbliche le loro entrate
L’articolo 8 disciplina le modalità temporali dell'obbligo dei partiti di rendere pubbliche le loro entrate.
La legge prevede una cadenza annuale (art. 76d cpv. 1 lett. a LDP) e l'ordinanza precisa che s'intende l'anno civile (cpv. 1).
I dati vanno comunicati al CDF entro il 30 giugno dell'anno civile successivo a quello determi- nante (cpv. 2). I partiti hanno quindi tempo a sufficienza per allestire i propri consuntivi e farli approvare dagli organi partitici competenti, e anche il CDF ha il tempo di controllare e pubbli- care i dati di modo che, negli anni elettorali, il finanziamento dei partiti sia consultabile dal pubblico prima ancora delle elezioni federali, che di solito si svolgono in ottobre.
Vanno comunicati i dati di cui ai nuovi articoli 76b e 76c LDP, comprendenti sia le entrate, con il grado di esaustività previsto all'articolo 4, sia le liberalità secondo le regole stabilite all'articolo 5. L'obbligo di rendere pubblico il finanziamento verte su tutte le entrate, ma non sulle spese, ragion per cui non va trasmessa la contabilità integrale. Il CDF può tuttavia chie- dere agli attori politici di presentare determinati documenti contabili richiamandosi al loro ob- bligo di collaborare secondo l'articolo 14.
Art. 9 Obbligo dei membri senza partito dell'Assemblea federale di rendere pubbliche le libe- ralità
L'articolo 9 concretizza l'obbligo per i deputati federali senza partito, anch'essi tenuti a ren- dere pubbliche a cadenza annuale le liberalità monetarie e non monetarie superiori a 15 000 franchi ai sensi del nuovo articolo 76b capoverso 3 LDP (cpv. 1). Alla stregua di quanto si applica ai partiti, è determinante l'anno civile; i dati vanno comunicati al CDF entro il 30 giugno dell'anno civile successivo (cpv. 2).
Vanno tuttavia rese pubbliche soltanto le liberalità ottenute una volta decaduta l'affiliazione al partito (cpv. 3): se ciò accade nel corso dell'anno, vanno comunicate soltanto le liberalità rice- vute a partire da tale momento; la comunicazione per il periodo precedente è integrata in quella del partito in cui il deputato era iscritto.
4.4 Sezione 4: Obbligo degli addetti alle campagne di rendere pubblico il
finanziamento La sezione 4 contiene le disposizioni applicabili agli addetti alle campagne tenuti a rendere pubblico il finanziamento.
Art. 10 Obbligo di rendere pubbliche le entrate e le liberalità preventivate superiori a 15 000 franchi
L'articolo 10 specifica che vanno rese pubbliche le entrate preventivate (art. 76c LDP) desti- nate a finanziare una campagna di votazione o di elezione (cpv. 1). Lo strumento per pianifi- care il finanziamento delle attività previste è costituito dal bilancio preventivo 16. Le entrate preventivate da comunicare vanno suddivise come indicato all'articolo 4.
Quando avviano una campagna, gli attori politici non possono sempre sapere se spende- ranno più di 50 000 franchi, superando quindi il valore soglia che fa scattare l'obbligo di ren- dere pubblico il finanziamento. Il capoverso 2 ne tiene conto imponendo di dichiarare, entro i termini legali di cui al nuovo articolo 76d capoverso 1 LDP, le entrate preventivate e le libera- lità superiori a 15 000 franchi ricevute per campagne in vista di elezioni o di votazioni, se si può presumere, in buona fede, che le spese sostenute supereranno i 50 000 franchi. Se le entrate preventivate e le liberalità per campagne precedenti erano superiori a 50 000 franchi, è probabile che anche questa volta venga raggiunto il valore soglia determinante.
Il capoverso 3 stabilisce che le entrate preventivate e le liberalità monetarie e non monetarie superiori a 15 000 franchi ricevute per campagne di elezione e di votazione vanno comuni- cate al CDF anche se gli attori politici si rendono conto soltanto in un secondo tempo che il valore soglia verrà superato; il termine per la comunicazione ex post è di cinque giorni lavora- tivi.
Oltre alle entrate e alle liberalità superiori a 15 000 franchi, gli attori politici devono segnalare anche le campagne alle quali sono destinate le entrate (cpv. 4). In questo modo si eviterà che il finanziamento sia reso pubblico senza che gli elettori vengano a sapere in quali campagne gli attori politici intendono impiegare i fondi. La trasparenza sui fondi che finanziano le singole campagne costituisce il nocciolo della nuova normativa.
Dal momento che però vanno rese pubbliche soltanto le entrate e non le spese, gli attori poli- tici non devono specificare le singole attività finanziate: possono limitarsi a indicare i candidati o i gruppi di candidati che intendono sostenere o l'esito auspicato della votazione.
Art. 11 Obbligo di rendere pubblico il conto finale
L'articolo 11 indica le modalità applicabili al conto finale delle entrate impiegate per finanziare una campagna di votazione o di elezione.
In virtù del nuovo articolo 76d capoverso 1 lettere b e c LDP, gli addetti alla campagna de- vono comunicare il conto finale delle entrate 60 giorni dopo la votazione o l’elezione. Al ter- mine della campagna sono pertanto tenuti ad allestire tempestivamente un conto finale con le cifre definitive se devono presumere che sono stati spesi oltre 50 000 franchi per la campa- gna. Devono comunicare il conto finale al CDF se quanto presunto si rivela esatto e risultano
16 Rapporto CIP-S, pag. 6569.
effettivamente spese superiori a 50 000 franchi (cpv. 1). Nel conto finale figurano quindi le en- trate poi effettivamente impiegate per finanziare la campagna.
Il capoverso 2 stabilisce che il conto finale deve comprendere i dati di cui all'articolo 10 capo- versi 1 e 4, il che significa, in primo luogo, che le entrate vanno suddivise come indicato all'ar- ticolo 4 capoverso 1 e, in secondo, che oltre alle fonti d'entrata vanno segnalate anche le campagne alle quali sono state destinate. È sufficiente che gli addetti alla campagna indi- chino i candidati o i gruppi di candidati sostenuti o l'esito auspicato della votazione. In merito si applicano per analogia i commenti all'articolo 10 capoverso 4.
4.5 Sezione 5: Controllo e pubblicazione
Secondo il nuovo articolo 76e capoverso 1 LDP, il servizio competente deve controllare le in- formazioni fornite prima della loro pubblicazione (art. 76f LDP). La procedura di comunica- zione e di controllo prevista dalla legge si svolge in quattro fasi: in un primo momento, gli at- tori politici trasmettono al CDF tutti i dati e i documenti necessari (nuovi art. 76b–76d LDP). Indi il CDF controlla se i dati e i documenti trasmessi sono completi e – per campionatura – se sono corretti in termini materiali (art. 76e cpv. 1 LDP). In una terza fase il CDF impartisce un termine suppletorio se constata che taluni dati o documenti sono incompleti o non corretti (art. 76e cpv. 2 LDP). Infine, se i dati e i documenti necessari non sono forniti entro il termine impartito o presentano lacune materiali, il CDF denuncia le violazioni degli obblighi di rendere pubblico il finanziamento (art. 76e cpv. 3 LDP), deferendo quindi l'affare al pubblico ministero che, in presenza di un sufficiente indizio di reato, avvia un procedimento penale (art. 309 CPP).
La sezione 5 dell'ordinanza concretizza le modalità del controllo formale e materiale e della pubblicazione dei dati finanziari degli attori politici.
Art. 12 Controllo formale
Il controllo formale si limita alla verifica se le comunicazioni riguardanti le singole fonti di en- trata e le liberalità sono complete e trasmesse entro il termine stabilito. Sono soggetti a tale verifica tutti i partiti rappresentati nell'Assemblea federale, tutti i membri senza partito dell'As- semblea federale e tutti gli attori politici coinvolti in un'elezione o votazione. Significa che tutti i dati e i documenti di cui ai nuovi articoli 76b e76c LDP sono sottoposti a un controllo della loro esaustività e della tempestività della loro trasmissione.
Oltre ai dati trasmessi in ritardo, in parte, non trasmessi del tutto o non corredati dei giustifica- tivi richiesti dalla legge, sono considerati non trasmessi integralmente anche i dati e i docu- menti che presentano manifeste lacune materiali. La normativa riflette la volontà del legisla- tore e figura già in questa forma nel rapporto della CIP-S17. Se sospetta violazioni, il CDF ha inoltre la possibilità di effettuare un controllo materiale per campionatura.
Art. 13 Controllo materiale per campionatura
La versione originale del controprogetto indiretto all'iniziativa sulla trasparenza non preve- deva il controllo per campionatura, introdotto nella legge soltanto nella fase finale del dibattito parlamentare (art. 76e cpv. 1 secondo periodo LDP).
Il capoverso 1 stabilisce quindi che, per ogni votazione ed elezione, nonché a intervalli an- nuali per i partiti, il CDF accerta la correttezza dei dati effettuando controlli per campionatura.
17 Rapporto CIP-S, pag. 6572.
Si tratta di controlli materiali, tesi ad accertare se i dati e i documenti trasmessi sono corretti in termini di contenuto, ossia se le fonti di entrata, le liberalità e gli importi indicati sono esatti e completi.
In base al capoverso 2, il CDF può anche verificare se gli attori politici hanno omesso, con- travvenendo ai propri obblighi, di comunicare tutti i dati e i documenti o di presentare i giustifi- cativi previsti dalla legge. Se ad esempio un partito non trasmette alcun preventivo in vista di una determinata votazione, il CDF può controllare se effettivamente non sono adempiti i cri- teri legali per rendere pubblico il finanziamento. Il CDF procede a un tale controllo in partico- lare quando, alla luce delle circostanze concrete, suppone che l'importo di 50 000 franchi per una campagna è probabilmente stato superato.
Effettua i controlli a caso o se sospetta una violazione degli obblighi di rendere pubblico il fi- nanziamento; il numero di controlli per ogni elezione o votazione e presso i partiti è alla sua discrezione e può variare.
Purché gli attori politici siano d'accordo, i controlli per campionatura possono svolgersi anche sul posto, vale a dire nei locali o uffici delle persone fisiche o giuridiche o delle società di per- sone soggette all'obbligo (cpv. 3). La disposizione intende agevolare i controlli nei casi in cui una verifica in loco appare meno complicata e più efficace rispetto alla trasmissione dei docu- menti nel quadro dell’obbligo di collaborare secondo l’articolo 14. L'idea è di permettere all'autorità di controllo di appurare velocemente se i dati sono corretti o se deve eventual- mente sporgere denuncia. Gli attori politici non sono però tenuti ad autorizzare l'accesso ai propri locali: i controlli sul posto non possono svolgersi contro la loro volontà, ma solo d'in- tesa. Rifiutare un controllo sul posto non costituisce una violazione dell'obbligo di collaborare secondo l'articolo 14.
Art. 14 Collaborazione
I nuovi articoli 76b–76k LDP non prevedono un esplicito obbligo di collaborare. Nella proce- dura amministrativa, tale obbligo può tuttavia risultare dal principio della buona fede (art. 5 cpv. 3 Cost.) 18, anche se l'articolo 13 PA 19 non è applicabile e il procedimento è stato aperto d'ufficio. Un corrispondente obbligo di collaborare si applica in particolare nei casi in cui i fatti giuridicamente rilevanti non sono accessibili alle autorità o lo sono soltanto con difficoltà 20. È quanto si può presumere per il controllo dei dati finanziari secondo il nuovo articolo 76e LDP, anche perché l'autorità di controllo non ha accesso ai giustificativi e agli estratti contabili, ne- cessari per valutare la correttezza dei dati forniti dagli attori politici.
L’obbligo di collaborare è concretato nell'articolo 14, che autorizza il CDF a chiedere agli at- tori coinvolti di collaborare agli accertamenti e di fornire la documentazione e le informazioni necessarie 21. Ai fini di un controllo rapido ed efficace, gli attori politici possono presentare, di
18 AUER CHRISTOPH/BINDER ANJA MARTINA, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler (editori), Kom- mentar VwVG, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2a ed., Zurigo 2019 (Komm. VwVG), n. 30 ad art. 13 PA. 19 RS 172.021
20 Komm. VwVG, n. 30 ad art. 13 PA.
21 Non rientra nell'obbligo di collaborare la consegna di documenti inerenti ai contatti tra una parte e il suo av- vocato autorizzato a esercitare la rappresentanza in giudizio in Svizzera secondo legge sugli avvocati
propria iniziativa, i giustificativi ed eventuali documenti complementari già mentre trasmettono i propri dati finanziari.
Un obbligo di collaborare al di là di quello previsto all'articolo 14 non sarebbe conforme alla legge e non corrisponderebbe alla volontà del legislatore. Dai verbali dei dibattiti parlamentari emerge che all'autorità di controllo non sono attribuite competenze istruttorie (come ad esem- pio a un pubblico ministero) 22. Il legislatore ha sì introdotto un controllo materiale per campio- natura da parte del servizio competente, ma lo ha anche volutamente limitato: nei casi so- spetti l'inchiesta passa al pubblico ministero che, in presenza di un sospetto sufficientemente fondato, avvia un procedimento penale.
Se gli attori politici non trasmettono i documenti richiesti, il CDF sporge denuncia alla compe- tente autorità inquirente, sempre che sussistano sufficienti indizi di una violazione degli obbli- ghi e che il termine suppletorio impartito per trasmettere correttamente tutti i dati ai sensi dell'articolo 76e capoverso 2 LDP sia scaduto infruttuosamente (art. 76e cpv. 3 LDP).
Art. 15 Pubblicazione dei dati e dei documenti
Una volta effettuato il controllo, il servizio competente, vale a dire il CDF, pubblicherà sul suo sito Internet i dati e i documenti ricevuti in merito al finanziamento degli attori politici (art. 76f cpv. 2 in combinato disposto con l'art. 76d cpv. 1 lett. a–c LDP). Il CDF non può correggere da sé i dati ricevuti nemmeno se constata una violazione e sporge denuncia al pubblico mini- stero. La responsabilità delle informazioni pubblicate permane a carico degli attori politici, con il rischio che i dati pubblicati non siano corretti e che (vista la durata del procedimento penale) se ne venga a conoscenza soltanto dopo la votazione o l’elezione. Il legislatore lo ha comun- que messo in conto quando ha impostato in questo modo il sistema di controllo e di pubblica- zione. Il controllo politicamente auspicato da parte del CDF si limita pertanto a verificare i dati in termini formali e materiali (quest'ultimo per campionatura) al fine di decidere se sporgere denuncia o no.
Per evitare che i dati pubblicati possano veicolare un'immagine errata, il CDF declina esplici- tamente ogni responsabilità per la loro correttezza (art. 16 cpv. 1). Del resto non va sottovalu- tato l'effetto preventivo dell'obbligo di rendere pubblico il finanziamento: se condannati, gli at- tori politici rischiano di rovinarsi la reputazione; possono quindi sentirsi indotti a fornire dati corretti anche per timore di non essere rieletti o di essere esclusi dal partito. Senza contare che anche la multa comminata funge da deterrente.
Il CDF può illustrare la sua attività di controllo nel rapporto annuale anonimizzando le infor- mazioni (ossia senza nominare i singoli attori politici controllati).
Gli ulteriori sviluppi in materia di open government data determineranno se il CDF deve atte- nersi alla corrispondente strategia della Confederazione. L'articolo 11 dell'avamprogetto di legge federale concernente l’impiego di mezzi elettronici per l’adempimento dei compiti delle autorità (LMeCA) propone un disciplinamento dell'open government data, ma soltanto per le
22 Cfr. p. es. Boll. Uff. CN 2020, pag. 1611. Il CDF non può in particolare obbligare gli attori politici a proce- dere a una revisione per pubblicare rapporti di revisione. Se tuttavia gli attori politici dispongono di rapporti del genere, sono liberi di presentarli; cfr. in merito anche il rapporto CIP-S, pag. 6573.
unità amministrative dell'Amministrazione federale centrale 23. Nel quadro del progetto si ap- purerà anche se i dati finanziari degli attori politici secondo i nuovi articoli 76b e76c LDP va- dano pubblicati seguendo la strategia di open government data.
Cpv. 1
Per rendere i dati e i documenti pubblicati più comprensibili ai votanti e agli elettori, il CDF può aggiungere informazioni fattuali e statistiche, ma soltanto nella misura in cui servono a illustrare e concretare le indicazioni di cui ai nuovi articoli 76b e 76c LDP: in particolare, le in- formazioni pubblicate dal CDF (in base alle disposizioni dell’art. 76f LDP) non devono essere più esaustive di quanto chiede la legge in merito al finanziamento degli attori pubblici. Vanno inoltre rispettate anche le altre disposizioni legali, come ad esempio le normative in materia di protezione dei dati.
Cpv. 2
Non sono pubblicati i documenti giustificativi, come ad esempio estratti bancari e contabili o ricevute, che servono al CDF per verificare l'esattezza dei dati comunicati. Non è necessario pubblicare tali documenti per informare i cittadini in merito al finanziamento dei partiti e delle campagne; allo scopo è infatti sufficiente rendere pubblici i dati e i documenti finanziari di cui
Cpv. 3
Il capoverso 3 precisa che il termine di 15 giorni per la pubblicazione secondo il nuovo arti- colo 76f capoverso 2 lettera b LDP, applicabile alle votazioni e alle elezioni, resta immutato anche se viene impartito un termine suppletorio in seguito a una comunicazione tardiva o non corretta (art. 76e cpv. 2 LDP). La disposizione si giustifica ai fini della trasparenza auspicata in tempo prima delle elezioni e delle votazioni: l'intento è di pubblicare i dati quando gran parte degli elettori non ha ancora votato.
In linea di massima, le informazioni sono pubblicate al termine del controllo (art. 76f cpv. 1 LDP), ma nei casi più complessi può capitare che il CDF non riesca a terminare i controlli ma- teriali per campionatura entro 15 giorni dalla trasmissione dei dati. In questi casi i dati tra- smessi sono comunque pubblicati entro il termine previsto dalla legge; non sussiste alcun motivo oggettivo per posticipare il termine, dal momento che vengono pubblicati soltanto i dati comunicati all'autorità di controllo. La responsabilità delle informazioni permane a carico degli attori politici; al CDF non compete correggerli e pubblicarli in forma modificata (cfr. osserva- zioni introduttive ad art. 15).
Art. 16 Modalità della pubblicazione
Cpv. 1
Il capoverso 1 stabilisce che, al momento della pubblicazione, il CDF segnala di non garantire la correttezza dei dati e dei documenti pubblicati. Il CDF può anche specificare che taluni controlli materiali sono ancora in corso senza però nominare gli attori politici in questione; può
23 L'avamprogetto completo di rapporto esplicativo è consultabile all'indirizzo www.admin.ch/Documenta- zione/Comunicati stampa/«Il Consiglio federale avvia la procedura di consultazione sulla legge federale concernente l’impiego di mezzi elettronici per l’adempimento dei compiti delle autorità».
inoltre far notare che i dati di cui ai nuovi articoli 76b e 76c LDP vengono pubblicati così come comunicati dagli attori politici (cfr. in merito le osservazioni introduttive ad art. 15).
Cpv. 2
I dati e i documenti trasmessi sono pubblicati anche se si sospettano violazioni degli obblighi ed è avviato un procedimento penale. Rinunciare alla pubblicazione potrebbe anche dar adito alla congettura che contro determinati attori politici sia stata sporta denuncia. Un tale cenno implicito è inammissibile tanto quanto l'esplicita menzione che è stato avviato un procedi- mento penale. Rendere pubbliche le denunce penali sporte contro attori politici costituisce un'ingerenza illecita nei diritti fondamentali (protezione della personalità, libertà elettorale: l'ar- ticolo 34 capoverso 2 Cost. tutela in particolare il diritto elettorale passivo e intende garantire al contempo le pari opportunità 24). Rendere pubblica una denuncia penale può infatti pregiu- dicare fortemente la personalità dei candidati e la loro campagna elettorale - anche se non ancora condannati e pertanto presunti innocenti. Non esiste alcuna base legale per una tale ingerenza nei diritti fondamentali (art. 36 lett. 1 Cost.); inoltre la denuncia penale fa parte della procedura penale, per cui non rientra nel campo di applicazione della legge sulla traspa- renza (LTras) 25 e quindi non andrebbe resa pubblica nemmeno in base a tale legge.
Cpv. 3
Se è stata emessa una sentenza penale passata in giudicato, il CDF la segnala nei dati e i documenti, creando quindi trasparenza sul fatto che le informazioni del caso non sono cor- retti. La segnalazione è un rimando senza commento alla sentenza. Il CDF non può rettificare da sé i dati comunicati, ma può invitare gli attori politici interessati a chiederne la rettifica per poi correggere i dati pubblicati.
Art. 17 Data di pubblicazione delle comunicazioni dei partiti e dei deputati senza partito
Il CDF pubblica i dati sui partiti per l'anno precedente entro il 31 agosto, il che gli permette di verificare i dati trasmessi a fine giugno e di pubblicarli in maniera tale da concedere ai votanti e, negli anni elettorali, agli elettori, tempo a sufficienza per consultare le informazioni.
Art. 18 Durata della pubblicazione
Per le campagne elettorali, i partiti e i deputati senza partito, conviene mettere i dati a disposi- zione del pubblico per due periodi elettorali. Poiché le entrate preventivate e le liberalità vanno comunicate già 45 giorni prima dell'elezione del Consiglio nazionale, un termine di pubblicazione di cinque anni appare adeguato (cpv. 1). In questo modo i dati sono disponibili per due elezioni di seguito: quella per la quale i dati sono comunicati e quella di quattro anni dopo, il che permette ai cittadini di farsi un'idea dei dati finanziari degli attori politici nell'ottica di un'eventuale rielezione. Il termine decorre dalla ricezione dei dati e dei documenti da parte del CDF (cpv. 2).
Appare opportuno prevedere un termine unico per i partiti, i deputati senza partito e le cam- pagne di votazione e di elezione, poiché i partiti maggiormente impegnati nelle campagne elettorali sono di regola coinvolti anche nelle campagne di votazione. Sussiste pertanto un
24 Cfr. GEROLD STEINMANN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (editori), Die schweizerische Bun- desverfassung, St. Galler Kommentar, 3a ed., 2014, nn. 21 ad art. 34 Cost.
25 Art. 3 cpv. 1 lett. a n. 2 LTras; RS 152.3
giustificato interesse da parte dei cittadini di conoscere o poter consultare per cinque anni tutti i dati finanziari pubblicati degli attori politici prima di un'elezione o di una rielezione.
Il capoverso 3 precisa infine che la conservazione dei dati e dei documenti è retta dalla legge federale del 26 giugno 1998 26 sull'archiviazione (Legge sull'archiviazione, LAr).
4.6 Sezione 6: Restituzione di liberalità di provenienza illecita
Art. 19
Il nuovo articolo 76h LDP vieta agli attori politici di accettare liberalità anonime o provenienti dall'estero. Sono considerate anonime le liberalità il cui autore non è identificabile.
Sono considerate provenienti dall'estero le liberalità il cui autore non è domiciliato in Svizzera. Il divieto di accettare questo tipo di liberalità si fonda su una richiesta a parte, riconducibile all'iniziativa parlamentare 18.423 del consigliere agli Stati Fournier, e – a differenza dell'ob- bligo di rendere pubblico il finanziamento – non punta alla trasparenza, ma intende piuttosto impedire che gli attori politici impieghino denaro straniero per le loro campagne. Lo scopo è di contrastare l'influenza di forze straniere sulla politica svizzera.
Cpv. 1
Il capoverso 1 definisce i termini entro i quali vanno restituite le liberalità anonime o prove- nienti dall’estero: 30 giorni dalla ricezione dovrebbero bastare affinché gli attori politici pos- sano procedere alla restituzione e, previamente, tentare di accertare la provenienza di quelle anonime (in genere contattando la banca). Durante il termine di 30 giorni è vietato utilizzare la liberalità, che può essere depositata su un conto bloccato.
Comunicare i donatori al CDF indicando uno pseudonimo o un falso nome è considerato tra- smettere dati non corretti e costituisce quindi una violazione dell'obbligo di rendere pubblico il finanziamento. Tuttavia, la negligenza non è punibile ai sensi del nuovo articolo 76j LDP; in- corre nella multa soltanto chi trasmette intenzionalmente dati non corretti. A seconda del caso, possono però essere adempite altre fattispecie penali (p. es. la falsità in atti, art. 251 CP27) .
Cpv. 2
Il capoverso 2 stabilisce il termine ultimo per la comunicazione al CDF e il versamento alla Confederazione se emerge che non è possibile o ragionevolmente esigibile restituire la libe- ralità. Il termine di cinque giorni decorre scaduto il termine di 30 giorni di cui al capoverso 1.
La restituzione è inesigibile quando il beneficiario, pur avendo intrapreso misure proporzio- nate per restituire la liberalità, non vi è riuscito, vale a dire quando il dispendio per individuare il donatore è sproporzionato. Il dispendio è sproporzionato quando il tempo o il denaro neces- sari per restituire la liberalità risultano eccessivi rispetto all'importo da restituire: una situa- zione del genere si presenta tanto più piccolo è l'importo e grande il dispendio 28. È comunque esigibile contattare la propria banca per identificare l'autore della liberalità.
26 RS 152.1 27 RS 311.0 28 Cfr. anche il rapporto CIP-S, pag. 6574, che illustra come per una liberalità di 100 franchi non sarà neces- sario prendere misure così onerose come nel caso di una liberalità del valore di 10 000 franchi.
Il CDF disciplina le modalità del versamento alla Confederazione e comunica agli interessati il numero del conto per i bonifici di denaro e il luogo per la consegna dei beni materiali 29.
4.7 Sezione 7: Disposizioni finali
Art. 20 Entrata in vigore
L'ordinanza entrerà in vigore insieme alla nuova normativa sulla trasparenza nel finanzia- mento della politica (modifica del 18 giugno 2021 della legge sui diritti politici). D'intesa con i vari attori politici, le elezioni nazionali indette per ottobre del 2023 saranno la prima occasione per applicare i nuovi obblighi di rendere pubblico il finanziamento.
L'entrata in vigore è pertanto fissata al 23 ottobre 2022. Il nuovo articolo 76c capoverso 2 let- tera b LDP impone di rendere pubbliche le liberalità monetarie e non monetarie superiori a 15 000 franchi per donatore e per campagna se sono state concesse nei 12 mesi precedenti l’elezione. La data scelta per l'entrata in vigore consente di registrare per tempo queste libe- ralità.
Art. 21 Inizio dell'obbligo di rendere pubblico il finanziamento
L'articolo 21 riflette la volontà politica di scaglionare l'inizio dei vari obblighi di rendere pub- blico il finanziamento.
Cpv. 1
Secondo il capoverso 1, gli obblighi in vista delle elezioni del Consiglio nazionale indette per il 22 ottobre 2023 iniziano il 23 ottobre 2022, imponendo quindi agli attori politici di registrare le eventuali liberalità per le loro campagne elettorali nei 12 mesi precedenti l'elezione, come previsto al nuovo articolo 76c capoverso 2 lettera b LDP. Sono soggetti all'obbligo tutti gli ad- detti alle campagne che per le elezioni 2023 del Consiglio nazionale spendono più di 50 000 franchi: a partire dal 23 ottobre 2022, sono tenuti a comunicare le entrate preventivate, il conto finale delle entrate e le liberalità superiori a 15 000 franchi. Per le elezioni successive al 2023 vanno comunicate anche le entrate realizzate più di 12 mesi prima dell'elezione.
Per le elezioni cantonali al Consiglio degli Stati che si svolgono in concomitanza con le ele- zioni 2023 del Consiglio nazionale, gli addetti alle campagne devono rendere pubblico il fi- nanziamento dopo l'entrata in funzione del consigliere eletto agli Stati se le spese superano i 50 000 franchi. Anche in questo caso, l'obbligo si applica a partire dal 23 ottobre 2022.
Cpv. 2
Ai partiti e ai membri senza partito che siedono nell'Assemblea federale s'intende invece chiedere i dati sul finanziamento a partire dall'anno civile 2023. Pertanto l'articolo 2 stabilisce che gli obblighi di rendere pubblico il finanziamento secondo l'articolo 76b LDP si applicano a partire dal 1° gennaio 2023. Come stabilito dall'articolo 9 capoverso 2, i dati e i documenti ri- chiesti dalla legge vanno trasmessi entro il 30 giugno dell'anno successivo, la prima volta quindi entro il 30 giugno 2024.
29 Cfr. anche il rapporto CIP-S, pag. 6567.
Cpv. 3
Per le campagne di votazione federale, gli obblighi di rendere pubblico il finanziamento sono previsti soltanto dopo le elezioni del Consiglio nazionale indette per ottobre del 2023, ragion per cui non si applicheranno alle votazioni del 27 novembre 2022, del 12 marzo 2023 e del 18 giugno 2023.
La prima votazione federale cui si applicheranno i nuovi obblighi è quella del 23 marzo 2024: tutte le persone fisiche e giuridiche e le società di persone che conducono una campagna in vista di una votazione in tale data spendendo più di 50 000 franchi devono rendere pubblico il finanziamento, comunicando le entrate preventivate e il conto finale delle entrate, nonché le liberalità monetarie e non monetarie ricevute negli ultimi 12 mesi e superiori a 15 000 franchi per donatore e per campagna. Per consentire il rispetto del termine di 12 mesi per le libera- lità, il capoverso 3 stabilisce che tali obblighi si applicano a partire dal 4 marzo 2023. Lo stesso vale per l'obbligo di rendere pubbliche le entrate secondo l'articolo 4: per le elezioni successive vanno comunicate anche le entrate realizzate più di 12 mesi prima della vota- zione.
5 Ripercussioni
5.1 Ripercussioni finanziarie e di personale per la Confederazione
L'ordinanza si ripercuote sulle finanze e gli effettivi della Confederazione. L'autorità compe- tente necessita di personale e fondi supplementari per ricevere, controllare e pubblicare i dati e i documenti trasmessi: i dati presi in consegna vanno registrati e trattati; allo scopo va svi- luppata un'applicazione specifica. Alla trasmissione elettronica dei dati e dei documenti va inoltre affiancato il recapito in forma cartacea nei casi eccezionali.
Nel calcolare i costi va considerato che i partiti rappresentati nell'Assemblea federale devono trasmettere i propri dati e documenti a cadenza annuale, mentre gli addetti alle campagne de- vono farlo soltanto in vista di un'elezione o una votazione, il che comporta incertezze di vario tipo: le spese per le campagne di votazione o di elezione devono superare il valore soglia di 50 000 franchi, il che non si verificherà sempre, specialmente per le elezioni, mentre per le votazioni il trattamento può risultare più o meno dispendioso in funzione del numero di pro- getti, dell'intensità dei dibattiti nonché del numero e della tipologia di attori coinvolti. È difficile anticiparne il costo, ma le Commissioni delle finanze hanno approvato un investimento ini- ziale di 2,4 milioni di franchi per il 2022 e spese ricorrenti di 700 000 franchi a partire dal 2023.
5.2 Ripercussioni finanziarie e di personale per i Cantoni
La disposizione penale al nuovo articolo 76i LDP stabilisce che il perseguimento penale com- pete ai Cantoni. La norma non richiede alcuna concretizzazione in un'ordinanza, per cui l'ordi- nanza sulla trasparenza nel finanziamento della politica non ha ripercussioni finanziarie e di personale per i Cantoni.
Eventuali ulteriori procedimenti penali non dovrebbero gravare troppo le autorità inquirenti cantonali, che non necessitano quindi di risorse supplementari; gli obblighi di rendere pub- blico il finanziamento e il divieto di accettare liberalità anonime o provenienti dall’estero sono fatti molto circoscritti il cui accertamento non si prospetta particolarmente complesso.
5.3 Ripercussioni per la società
I nuovi obblighi contribuiscono a rendere trasparenti i flussi finanziari legati alle elezioni e vo- tazioni federali e al finanziamento dei partiti. Tale trasparenza è parte integrante di una demo- crazia ben rodata: conoscere almeno le principali fonti di finanziamento degli attori politici è un'informazione rilevante per chi vota e deve farsi un'opinione, in particolar modo in una de- mocrazia diretta. Questa trasparenza rafforza quindi la fiducia della popolazione nella politica. Conoscere i flussi finanziari principali contribuisce inoltre a svelare e prevenire indebiti condi- zionamenti politici.
L'importanza di un finanziamento trasparente della politica è ribadita anche su scala interna- zionale, segnatamente nella Convenzione ONU contro la corruzione 30 e dal Gruppo di Stati contro la Corruzione (GRECO) nel quadro della Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d'Europa 31. La Svizzera ha ratificato entrambe le convenzioni e da anni il GRECO raccomanda con insistenza alla Svizzera d'introdurre una normativa sulla trasparenza nel fi- nanziamento della politica.
Per i partiti e i deputati senza partito che siedono nell'Assemblea federale e per gli addetti alle campagne di elezione e di votazione, l'onere aumenterà; i costi supplementari risultano dagli obblighi di rendere pubblico il finanziamento.
I partiti rappresentati nell’Assemblea federale devono rendere pubbliche ogni anno le loro en- trate e le liberalità monetarie e non monetarie superiori a 15 000 franchi per donatore e anno. Devono inoltre comunicare i contributi dei loro membri investiti di un mandato pubblico. I dati e i documenti da comunicare vanno predisposti in modo da essere trasmessi integralmente e tempestivamente.
Tutte le persone fisiche e giuridiche nonché le società di persone che conducono una campa- gna in vista di un’elezione al Consiglio nazionale o di una votazione federale impiegando più di 50 000 franchi ne devono rendere pubblico il finanziamento. Devono allestire le entrate preventivate e il conto finale delle entrate nonché le liberalità monetarie e non monetarie rice- vute negli ultimi 12 mesi e superiori a 15 000 franchi per donatore e campagna, per poi comu- nicarli integralmente al servizio competente entro i termini previsti. Alle campagne dei consi- glieri eletti agli Stati si applicano le stesse regole (tranne che per le entrate preventivate).
Non è possibile quantificare con sufficiente precisione questi oneri amministrativi dei partiti e degli addetti alle campagne.
5.4 Ripercussioni per la parità di trattamento tra uomo e donna
Sia gli obblighi legali di rendere pubblico il finanziamento che la loro concretizzazione in un'ordinanza non hanno ripercussioni dirette sulla parità di trattamento tra uomo e donna.
La trasparenza dei flussi finanziari può però aumentare le pari opportunità in quanto consente di evidenziare il denaro investito nelle candidature femminili rispetto a quello speso per le candidature maschili; anche nelle votazioni federali è possibile confrontare i fondi investiti in campagne particolarmente incisive per le donne o gli uomini con le spese generate da altre campagne. In tal senso, la trasparenza nel finanziamento della politica può favorire la parità tra uomo e donna.
30 Convenzione delle Nazioni Unite del 13 ottobre 2003 contro la corruzione (RS 0.311.56).