Verordnung über den Betrieb der Reservekraftwerke zur Erzeugung elektrischer Energie für den Markt in einer schweren Strommangellage

Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF

Bern, 21.08.2024

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

1. Ausgangslage

Der Bundesrat hat Ende Januar 2023 die Verordnung über die Errichtung einer Strom- reserve für den Winter und den Frühling, die sogenannte Winterreserveverordnung (WResV; SR 734.722) gutgeheissen und per 15. Februar 2023 in Kraft gesetzt. Diese Verordnung regelt die jährliche Bildung einer Wasserkraftreserve sowie die Bereitstel- lung einer ergänzenden Reserve mit Reservekraftwerken, Notstromgruppen und Wär- mekraftkopplungs-Anlagen (WKK-Anlagen), um damit die Resilienz der Winterstrom- versorgung in der Schweiz zu erhöhen. Die WResV ist bis 31. Dezember 2026 befris- tet. Die Stromreserve wurde vom Bundesrat auf dem Verordnungsweg eingeführt, ge- stützt auf die Artikel 9 und 30 Absatz 2 des Stromversorgungsgesetzes vom 23. März 2007 (StromVG; SR 734.7) sowie die Artikel 5 Absatz 4 und 38 Absatz 2 des Landes- versorgungsgesetzes vom 17. Juni 2016 (LVG; SR 531). Eine spezifischere Abstüt- zung im StromVG, die die Stromreserve hinreichend und stufengerecht beschreibt und verankert, wird derzeit erarbeitet. An seiner Sitzung vom 1. März 2024 hat der Bun- desrat zuhanden des Parlaments die Botschaft zu entsprechenden Anpassungen im Stromversorgungs-, Energie- und CO2-Gesetz verabschiedet.1

Gemäss geltendem Recht ist der Abruf der Stromreserve grundsätzlich dann vorgese- hen, wenn die nachgefragte Menge der Elektrizität das Angebot an der Strombörse für den Folgetag übersteigt (fehlende Markträumung). Der Einsatz erfolgt nach einer von der Eidgenössischen Elektrizitätskommission (ElCom) festgelegten Abrufordnung (Art.

17 WResV). Ein Reserveabruf ohne fehlende Markträumung ist nur in Ausnahmefällen

bei einer Gefährdung des stabilen Netzbetriebs und zur Erfüllung von internationalen Solidaritätsvereinbarungen möglich. Die Reservekraftwerke können ausnahmsweise vorzeitig eingesetzt werden, um der Wasserkraftreserve zusätzliche Energie zuzufüh- ren (Art. 19 Absatz 3 WResV). In diesem Zusammenhang darf die zusätzliche produ- zierte Elektrizität nur für die Stromreserve und nicht für den Strommarkt eingesetzt werden (Art. 11 Abs. 1 WResV). Die fehlende Markträumung als technisches Kriterium kann, muss aber nicht, im Rahmen einer Strommangellage erfüllt sein. Grundsätzlich sollen Interventionsmassnahmen gestützt auf das LVG ergriffen werden, bevor das Gesamtsystem zusammenbricht. Dies verringert auch das Risiko einer fehlenden Markträumung. Eine fehlende Markträumung könnte jedoch unabhängig einer Strom- mangellage auftreten. Daher kann auf Basis der WResV nicht sichergestellt werden, dass die Stromreserve bei einer unmittelbar drohenden oder bereits eingetretenen Strommangellage tatsächlich abgerufen werden kann.

Ergänzend zu den Einsatzmöglichkeiten gemäss WResV sollen die Reservekraftwerke deshalb mit vorliegender Verordnung auch gezielt im Falle einer Strommangellage ein- gesetzt werden können. Sie regelt den Abruf der Reservekraftwerke als Interventions-

1 BBl 2024 710.

massnahme auf der Grundlage des LVG. Dabei soll – anders als bei der WResV vor- gesehen – die zusätzlich produzierte Energie in den Strommarkt eingespeist werden.

Damit soll der Bundesrat neben den Bewirtschaftungsmassnahmen zur Verbrauchs- lenkung auch auf das Angebot elektrischer Energie einwirken können. Dabei sollen die Reservekraftwerke grundsätzlich gleichzeitig mit Verbrauchslenkungsmassnahmen eingesetzt werden können, um im Bedarfsfall die Auswirkungen letzterer auf Bevölke- rung und Wirtschaft abzumildern und Massnahmenverschärfungen oder weiterge- hende Bewirtschaftungsmassnahmen wie Netzabschaltungen zu vermeiden oder de- ren Einführung zumindest zu verzögern.

So verfügt der Bundesrat über eine weitere Interventionsmassnahme, auf welche er im Bedarfsfall zurückgreifen könnte. Dabei ist eine umfassende Abwägung der ver- schiedenen Interessen (Umwelt / Wirtschaft / Gesellschaft) erforderlich, welche vom Bundesrat vorgenommen wird. Wie der Einsatz der Bewirtschaftungsmassnahmen zur Verbrauchslenkung muss auch ein Einsatz der Reservekraftwerke für den Markt ver- hältnismässig sein und eine Interessensabwägung vorgenommen werden.2 Falsche Marktanreize sollen vermieden werden. Marktbasierte Entlastungsmassnahmen (bei- spielsweise freiwilliges Abschalten bei sehr hohen Preisen) sollen nicht verdrängt wer- den. Diese Verordnung wird erst dann zum Einsatz kommen, wenn eine schwere Man- gellage, welche die Wirtschaft nicht selbst bewältigen kann, unmittelbar droht oder be- reits besteht.

Es wäre für Wirtschaft und Bevölkerung nur schwer nachvollziehbar, wenn nach Er- greifung von einschränkenden LVG-Massnahmen grosse Teile des öffentlichen Le- bens, der Wirtschaft und Gesellschaft eingeschränkt werden oder gar stillstehen und gleichzeitig vorhandene Stromreserven und insbesondere die Reservekraftwerke nicht zum Einsatz kommen können.

Die vorliegende Verordnung basiert auf dem derzeit geltenden Recht. Sie wird bei In- kraftsetzung der revidierten Erlasse (insbesondere bei einer Revision des StromVG) angepasst.

2. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

Artikel 1 Die vorliegende Verordnung stellt eine wirtschaftliche Interventionsmassnahme auf der Grundlage des LVG dar und ermöglicht den Betrieb der in der WResV definierten Reservekraftwerke zur Erzeugung elektrischer Energie für den Strommarkt.

2 BVGer A 1706/2023 vom 19. Februar 2024, E. 12.

Die Wasserkraftreserve der WResV bleibt auch bei Inkrafttreten dieser Verordnung unangetastet und steht nach wie vor als Absicherung gegen eine fehlende Markträu- mung zur Verfügung. Ebenfalls nicht eingesetzt wird die ergänzende Stromreserve mit Notstromgruppen und WKK-Anlagen, da bei einer eingetretenen Strommangellage die von einer Sofortkontingentierung, Kontingentierung oder Netzabschaltungen betroffe- nen Stromverbraucher eigenständig über ihre Notstromgruppen verfügen und diese auf freiwilliger Basis entsprechend ihren Bedürfnissen einsetzen können sollen. Dieser Freiheitsgrad soll der Wirtschaft erhalten bleiben und nicht durch einen vom Bundesrat verordneten Einsatz übersteuert werden. Hinzu kommt, dass Reservekraftwerke im Gegensatz zur restlichen ergänzenden Reserve explizit nicht für den Strommarkt pro- duzieren dürfen. Entsprechend kann der Betrieb der Reservekraftwerke für nicht in der WResV definierte Zwecke nur mittels der vorliegenden bundesrätlicher Verordnung, gestützt auf das LVG, erfolgen.

Artikel 2 Die Reservekraftwerke sollen zur Verminderung der Schwere der Mangellage und so- mit zur Abschwächung der Auswirkungen auf Bevölkerung und Wirtschaft zusätzliche Energie dem Strommarkt zuführen können und stehen für die Dauer der Verordnung nicht als ergänzende Reserve nach WResV zur Verfügung. Der Einsatz ist allerdings nur im Falle einer unmittelbar drohenden oder bereits bestehenden Strommangellage möglich. Hohe Preise sind dabei kein ausreichender Hinweis auf eine drohende Man- gellage.

Artikel 3 Die vorübergehende Nichtanwendbarkeit von Verordnungsbestimmungen des Bun- desrechts, die im Widerspruch mit dem Betrieb der Reservekraftwerke für den Strom- markt stehen würden, kann im Rahmen der Verordnungskompetenz des Bundesrats vorgesehen werden.

Artikel 11 Absatz 1 der WResV muss hinsichtlich des Betriebs der Reservekraftwerke nach dieser Verordnung für nicht anwendbar erklärt werden, da die Reservekraftwerke Strom für den Markt produzieren werden. Ebenso muss Artikel 11 Absatz 2bis WResV als nicht anwendbar erklärt werden, da bei einem Einsatz der Reservekraftwerke ge- stützt auf vorliegende Verordnung eine betriebliche Eigennutzung nicht mehr möglich ist. Die LVG-Massnahme hat gegenüber der WResV Vorrang (vgl. auch Art. 11 Abs. 2ter WResV). Zudem wird der Artikel 18 WResV suspendiert. Der Ablauf des Abrufs erfolgt nicht gemäss Artikel 18 WResV. Bei Inkrafttreten der vorliegenden Verordnung ist grundsätzlich vorgesehen, dass alle verfügbaren Reservekraftwerke, soweit deren elektrische Energie vermarktet werden konnte, betrieben werden. Um sicherzustellen, dass der Betrieb bei möglichst geringen Lärm- und Schadstoffemissionen sowie gerin- gen Klimaauswirkungen erfolgt, wird sinngemäss und soweit möglich auf die aktuellste Weisung der ElCom bezüglich Abrufordnung der Kraftwerke der Winterreserve abge- stützt. Dabei sind beispielsweise Reservekraftwerke, die mit Gas oder Öl betrieben werden können, in erster Priorität mit Gas und in zweiter Priorität mit Öl zu betreiben.

Es ist aktuell vorgesehen, dass die Verträge mit den Reservekraftwerken (Birr, Monthey, Cornaux) am 31. Mai 2026 auslaufen. Falls die vorliegende Verordnung vor diesem Datum in Kraft tritt, müssen gewisse Umweltbestimmungen, soweit sie im Wi- derspruch zum Betrieb von Reservekraftwerken stehen, gelockert werden. Insbeson- dere das temporäre Kraftwerk Birr, das seit März 2023 betriebsbereit ist, kann derzeit die Umweltbestimmungen gemäss der Luftreinhalte-Verordnung3 (u.a. Stickoxide) nicht einhalten. Bis Ende des Jahres 2026 soll das Reservekraftwerk Birr wieder ab- gebaut oder so umgebaut werden, dass es die Umweltvorschriften einhalten kann.

Bei Inkrafttreten der vorliegenden Verordnung nach dem 31. Mai 2026 sind die dann geltenden Rahmenbedingungen für Reservekraftwerke der Stromreserve zu berück- sichtigen.

Was die Erklärung der vorübergehenden Nichtanwendbarkeit von Bestimmungen des Stromversorgungsgesetzes betrifft, so bedarf es hierzu der Inanspruchnahme von Ar- tikel 34 LVG. Gestützt auf diese Kompetenz kann der Bundesrat für die Dauer der Geltung von wirtschaftlichen Interventionsmassnahmen, hier konkret der vorüberge- hende Einsatz der Reservekraftwerke für den Markt, Bestimmungen anderer Bundes- gesetze vorübergehend für nicht anwendbar erklären. Diese einzelnen Bestimmungen sind für die Dauer der Geltung der Nichtanwendbarkeit mittels separater Verordnung in den Anhang 1 LVG aufzunehmen und nach Beendigung der Massnahme daraus wieder zu entfernen. Im vorliegenden Fall soll Artikel 18 Absatz 6 StromVG suspendiert werden, weil die nationale Netzgesellschaft Swissgrid gemäss dieser Bestimmung nicht mit elektrischer Energie handeln darf (ausser Systemdienstleistungen).

Artikel 4 Das im Umweltrecht verankerte Vorsorgeprinzip (vgl. Art. 11 Abs. 2 Umweltschutzge- setz), wonach Emissionen an der Quelle zu begrenzen sind, gilt auch für die Reserve- kraftwerke. Die Anlagen sollen somit möglichst mit der technisch maximal möglichen Leistung betrieben werden können. Die anlagenspezifischen Vorgaben werden in der durch das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommuni- kation (UVEK) für die Reservekraftwerke zu erteilenden Bewilligung (vgl. Art. 5) gere- gelt.

Artikel 5 Das UVEK erhält die Kompetenz zur Bewilligung von Reservekraftwerken. In der Be- willigung soll die Begründung für den Betrieb der Reservekraftwerke und insbesondere die Interessenabwägung durch den Bundesrat ersichtlich sein. Diese Begründung ist auch im Antrag an den Bundesrat für das Inkrafttreten der vorliegenden Verordnung enthalten. Nur so kann das Bundesverwaltungsgericht die Verhältnismässigkeit der Verfügung überprüfen.

3 SR 814.318.142.1

Kantonale und kommunale Bestimmungen in den erwähnten Bereichen, welche im Widerspruch zum Betrieb von Reservekraftwerken stehen, werden als nicht anwend- bar erklärt. Diese Lösung entspricht den Rückmeldungen der Kantone aus der Ver- nehmlassung zur WResV.

Durch die Bewilligung kann der Betrieb einzelfallgerecht mittels Auflagen geregelt wer- den. In der jeweiligen Bewilligung werden insbesondere die Emissionsbegrenzungen für Kohlenmonoxid und Stickoxide sowie die Massnahmen zur Begrenzung der Lär- memissionen und die erforderlichen Schallschutzmassnahmen festgelegt. In den Be- triebsbewilligungen ist insbesondere vorzusehen, dass die Anlagen vor der Inbetrieb- nahme als Reservekraftwerk emissionsoptimiert eingestellt bzw. einreguliert werden müssen. Dabei ist eine Emissionsmessung durchzuführen und die Messresultate sind der zuständigen Behörde zu übermitteln. Mit dieser Massnahme kann ein optimaler Betrieb sichergestellt werden. Federführend für die Erarbeiten der Bewilligung ist das Bundesamt für Energie BFE in enger und frühzeitiger Zusammenarbeit mit dem Bun- desamt für Umwelt BAFU.

Artikel 6 Die Reservekraftwerksbetreiber versetzen die Reservekraftwerke in Betriebsbereit- schaft. Sie melden der Swissgrid die verfügbare Leistung, die verfügbare Energie so- wie weitere für die Vermarktung erforderliche Informationen wie das Verhalten beim Hoch- und Runterfahren der Produktion und die maximale resp. minimale Betriebs- dauer der Anlage.

Die Swissgrid vermarktet die elektrische Energie entsprechend den Verfügbarkeits- meldungen der Kraftwerksbetreiber mittels Auktionen im Schweizer Strommarkt. Es sind sowohl die bekannten Auktionsformen (Börse z.B.) als auch durch Swissgrid spe- ziell organisierte Auktionen möglich (OTC-Geschäfte). Auktionen führen dazu, dass der Markt den Preis für die zusätzlich verfügbare Energie bestimmt. Swissgrid verfügt über das Know-how um solche Verkäufe abzuwickeln. Die zusätzliche Energie ist zur ausschliesslichen Nutzung in der Schweiz bestimmt. Eine vollständige Kontrolle dieser Vorgabe ist allerdings aufgrund der Gegebenheiten des Strommarktes nicht möglich.

Swissgrid ruft die vermarktete elektrische Energie bei den Betreibern der Reservekraft- werke ab. Der Abrufprozess ist soweit möglich analog einem Abruf gemäss Artikel 18 WResV ausgestaltet. D. h. nach erfolgter Verfügbarkeitsmeldung durch die Reserve- kraftwerksbetreiber ruft die nationale Netzgesellschaft die Reservekraftwerke in Kennt- nis der Verfügbarkeit und aller technischen sowie rechtlichen Restriktionen ab.

Artikel 7 Betreffend Entschädigung der Reservekraftwerksbetreiber gilt der Artikel 20 der WResV.

Artikel 8 Die in die Reserve gemäss WResV aufgenommenen Reservekraftwerke müssen vom Anlagenbetreiber innert einer Woche bei der zuständigen kantonalen Luftreinhaltebe- hörde gemeldet werden. Über die Betriebsdauer der ergänzenden Reserve muss der kantonalen Behörde Bericht erstattet werden. Dies beinhaltet mindestens die Betriebs- stunden, beziehungsweise den Stand des Betriebsstundenzählers inklusive Ableseda- ten zu Beginn und Ende der Einsatzzeit als Reservekraftwerk. Die kantonale Luftrein- haltebehörde kann die Dokumentation der Emissionen verlangen, beispielsweise in Form einer Emissionserklärung, aktuellen Emissionsmessung, Immissionsmessung oder Ausbreitungsrechnung.

Artikel 9 Swissgrid informiert den Fachbereich Energie über die von den Reservekraftwerken produzierte und in den Markt gebrachte elektrische Energie sowie die Auswirkung auf die Engpasssituation.

Sie informiert die ElCom über den Vollzug des Einsatzes, die produzierte elektrische Energie, die verursachten Kosten und den erwirtschaften Gewinn oder Verlust.

Artikel 10 Erzielt Swissgrid mit dem Verkauf der zusätzlichen Energie einen Gewinn oder Verlust, so sind diese in Anlehnung an den Verkauf von Systemdienstleistungen mit den Kos- ten der Stromreserve zu verrechnen. Die Kosten der Stromreserve werden als eigen- ständige Netznutzungsentgelt-Position den Endverbrauchern in Rechnung gestellt. Somit können die allfälligen Gewinne die Kosten der Stromreserve senken und allen Endverbraucher zugutekommen.

Artikel 11 Der Artikel regelt Beginn und Ende der Verordnung

3. Auswirkungen

3.1. Auswirkungen auf den Bund

Die Verordnung hat grundsätzlich dieselben finanziellen und personellen Auswirkun- gen auf den Bund wie die WResV. Die Bereitstellung und der Betrieb der Reservekraft- werke sind für den Bund haushaltsneutral. Sämtliche Kosten – soweit diese nicht durch die Erlöse aus dem produzierten Strom gedeckt werden können – werden gemäss Art.

22 WResV auf das Netznutzungsentgelt geschlagen und damit von den Strombezie-

henden bezahlt. Aus mehrwertsteuerrechtlichen Gründen müssen die Ausgaben und Einnahmen für Reservekraftwerke allerdings über den Bundeshaushalt abgewickelt werden. Dies erfordert entsprechende Voranschlagskredite und Ertragspositionen. Die

Ausgaben werden durch Einnahmen in gleicher Höhe gegenfinanziert. Der Bundesrat hat dazu im Rahmen des Nachtrags I 2024 einen Nachtragskredit und einen Zusatz- kredit (Verpflichtungskredit) beantragt. Diese Kredite decken die Bereitstellung und Bereithaltung der Reservekraftwerke, nicht aber deren Betrieb ab. In einer Notlage soll die Finanzierung über die bestehenden dringlichen Instrumente des Bundes sicherge- stellt werden (z. B. dringlicher Nachtragskredit).

3.2. Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden

Die Reservekraftwerke haben insbesondere Auswirkungen auf die Umwelt (vgl. auch unten). Somit ergibt sich bei den Kantonen und Gemeinden, auf deren Territorium die Reservekraftwerke zu stehen kommen, eine besondere Betroffenheit (siehe auch Er- läuterungen zu der WResV). Der Aufwand der Behörden wird vor allem durch die Be- reitstellung der Reservekraftwerke verursacht und nicht durch den Betrieb.

3.3. Auswirkungen auf Wirtschaft, Umwelt und Gesellschaft

Der Einsatz von Reservekraftwerken im Falle einer unmittelbar drohenden oder bereits bestehenden Strommangellage erhöht die Stromversorgungssicherheit für die Unter- nehmen und Haushalte in der Schweiz. Er soll helfen, eine Strommangellage möglichst abzumildern. Eine solche kann je nach Intensität und Dauer erhebliche Auswirkungen auf Wirtschaft und Bevölkerung haben, welche mit entsprechend hohen Kosten ver- bunden sind.

Gleichzeitig haben Reservekraftwerke auch negative Auswirkungen auf die Umwelt, wenn sie mit fossilen Energieträgern (Gas oder Öl) betrieben werden. Damit die Re- servekraftwerke betrieben werden können, obwohl sie teilweise die geltenden Umwelt- vorschriften verletzen, werden verschiedene Umweltvorschriften gelockert. Dabei bleibt das Vorsorgeprinzip bestehen (bestmögliche Emissionsbegrenzung). Der Be- trieb jedes Reservekraftwerks wird in einer Bewilligung des UVEK geregelt, wo in der u. a. die Grenzwerte individuell festgelegt werden.

Die Bereitstellung und der mögliche Einsatz von Reservekraftwerken sind mit Kosten verbunden, die durch alle Stromkonsumentinnen und -konsumenten getragen werden. Der Betrieb der Reservekraftwerke erweitert die Interventionsmassnahmen des Bun- des zur Verhinderung des Eintritts einer Strommangellage zum bereits bestehenden Mechanismus der fehlenden Markträumung gemäss Art. 18 WResV. Dabei entstünden je nach Ausmass und Dauer des Betriebes Kosten für Betriebsstoffe und für allfällige Ausgleichsenergie. Diese Kosten werden über das Netznutzungsentgelt an die Strom- beziehenden weitergegeben. Da Zeitpunkt, Dauer und Ausmass nicht abschätzbar sind, sind für den Betrieb der Reservekraftwerke gestützt auf die vorliegende Verord- nung keine Ausgaben eingestellt. Eine Finanzierung soll im Ereignisfall über die be- stehenden dringlichen Instrumente des Bundes sichergestellt werden (z. B. dringlicher Nachtragskredit). Da die Reservekraftwerke gestützt auf diese Verordnung aussch-

liesslich im Fall einer unmittelbar drohenden oder bestehenden schweren Mangellage für den Markt produzieren, ist davon auszugehen, dass mit dem Betrieb Gewinne er- zielt und damit die Netznutzungsentgelte für die Stromkonsumentinnen und -konsu- menten reduziert werden.