Änderung des Kriegsmaterialgesetzes (KMG) | Lexipedia

Art. 18 Nichtwiederausfuhr-Erklärungen; Ausnahmen

3 (neu) Gehört der Empfängerstaat zu den Ländern gemäss Artikel 17 Absatz 3bis [Länder des Anhanges 2 KMV] und sind seit der Unterzeichnung der Nichtwieder- ausfuhr-Erklärung mindestens fünf Jahre verstrichen, so gilt diese als aufgehoben, wenn sich der Empfängerstaat verpflichtet hat, das Kriegsmaterial nur unter folgen- den Bedingungen an einen Drittstaat weiterzugeben:

a. der Drittstaat ist nicht in einen internen oder internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt; es sei denn, der Drittstaat macht von seinem völkerrechtlichen Selbstver- teidigungsrecht Gebrauch und der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hat einen Verstoss gegen das völkerrechtliche Gewaltverbot nach Artikel 2 Absatz 4 der UNO-Charta festgestellt; oder der Empfängerstaat kommt gestützt auf seine völker- rechtliche Analyse zum Schluss, dass der Tatbestand für das Selbstverteidigungs- recht gemäss Artikel 51 UNO-Charta erfüllt ist; oder der Sicherheitsrat der Verein- ten Nationen hat Massnahmen nach Artikel 42 der UNO-Charta angeordnet, die Luft-, See- oder Landstreitkräfte der Mitgliedstaaten einschliessen;

b. der Drittstaat verletzt die Menschenrechte nicht schwerwiegend und systematisch;

c. im Drittstaat besteht kein hohes Risiko, dass das auszuführende Kriegsmaterial gegen die Zivilbevölkerung eingesetzt wird.

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Art. 46 Übergangsbestimmungen

3 (neu) Wurde die Nichtwiederausfuhr-Erklärung vor Inkrafttreten von Artikel 18 Absatz 3 unterzeichnet und ist diese älter als fünf Jahre, kann der Empfängerstaat die Einhaltung der in dieser Bestimmung vorgesehenen Bedingungen für die Wei- tergabe von Kriegsmaterial nachträglich erklären. Mit dem Empfang der entspre- chenden Erklärung gilt die Nichtwiederausfuhr-Erklärung als aufgehoben.

Die von der Kommissionsmehrheit gewählte Variante sieht eine Befristung der Nichtwiederausfuhr-Erklärungen auf fünf Jahre für Länder vor, die in Anhang 2 der Kriegsmaterialverordnung aufgeführt sind und die sich dazu verpflichten, das Schweizer Kriegsmaterial nur unter bestimmten Bedingungen weiterzugeben. Ein Antrag, wonach die Gültigkeitsdauer der Nichtwiederausfuhr-Erklärungen in den Artikeln 18 und 46 auf zehn Jahre erhöht werden sollte, wurde mit 18 zu 6 Stimmen bei 1 Enthaltung abgelehnt. Dieser Antrag wurde als Minderheitsantrag übernom- men (Fivaz Fabien, Andrey, Fridez, Schlatter). Die Kommissionsmehrheit ist der Ansicht, dass eine Frist von fünf Jahren ausreicht, um zu verhindern, dass das Neutralitätsrecht umgangen wird, indem Schweizer Kriegsmaterial gekauft wird, das von vornherein für die Wiederausfuhr bestimmt ist.

Die einzigen Länder, deren Nichtwiederausfuhr-Erklärungen aufgehoben werden könnten, sind jene in Anhang 2 der Kriegsmaterialverordnung. Diese Länder haben ähnliche Exportkontrollregime wie die Schweiz, sind Mitglied der vier wichtigsten internationalen Exportkontrollregime (Vereinbarung von Wassenaar, Gruppe der Nuklearlieferländer, Raketentechnologiekontrollregime und Australiengruppe) und teilen auch ähnliche Werte. Die Wiederausfuhr durch diese Länder wäre jedoch an Bestimmungen geknüpft, die weitgehend den im Text der parlamentarischen Initiative genannten entsprechen: Der Empfängerstaat muss sich dazu verpflichten, Kriegsmaterial nur dann weiterzu- geben, wenn erstens der Drittstaat nicht in einen internen oder internationalen be- waffneten Konflikt verwickelt ist, zweitens der Drittstaat die Menschenrechte nicht schwerwiegend und systematisch verletzt und drittens kein hohes Risiko besteht, dass das auszuführende Kriegsmaterial gegen die Zivilbevölkerung eingesetzt wird. Die Weitergabe an einen Drittstaat, der in einen Konflikt verwickelt ist, soll in Ausnahmefällen aber trotzdem möglich sein, nämlich dann, wenn dieser Staat von seinem völkerrechtlichen Selbstverteidigungsrecht Gebrauch macht. Drei Sachver- halte sind denkbar: Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hat einen Verstoss gegen das völkerrechtliche Gewaltverbot nach Artikel 2 Absatz 4 der UNO-Charta7 festgestellt oder Massnahmen nach Artikel 42 der UNO-Charta angeordnet, die Luft- , See- oder Landstreitkräfte der Mitgliedstaaten einschliessen, oder aber der Emp- fängerstaat ist gestützt auf seine völkerrechtliche Analyse zum Schluss gekommen, dass der Tatbestand für das Selbstverteidigungsrecht gemäss Artikel 51 der UNO- Charta erfüllt ist.

7 SR 0.120

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Die Kommissionsmehrheit möchte zudem mittels neu eingeführter Übergangsbe- stimmung (Art. 46 Abs. 3 KMG, «Rückwirkungsklausel») bereits bestehende Nichtwiederausfuhr-Erklärungen – also solche, die vor Inkrafttreten dieser Ände- rung unterzeichnet wurden – ebenfalls auf fünf Jahre befristen. Gemäss dieser «Rückwirkungsklausel» sollen alle Nichtwiederausfuhr-Erklärungen, die vor mehr als fünf Jahren von den Staaten in Anhang 2 unterschrieben wurden, automatisch aufgehoben werden, wenn das Land, welches Kriegsmaterial weitergeben möchte, erklärt, die in Artikel 18 Absatz 3 (neu) vorgesehenen Bedingungen und Ausnahmen einzuhalten. Damit dürften Länder, die bereits entsprechende Gesuche an den Bun- desrat gerichtet haben, Kriegsmaterial in die Ukraine ausführen, wenn das betroffene Material mehr als fünf Jahre vor dem Gesuch erworben wurde. Die Möglichkeit, der Ukraine in einer Situation zu helfen, in der das Völkerrecht eklatant verletzt wird und der UNO-Sicherheitsrat durch das Veto eines der ständigen Mitglieder blockiert ist, stellt für die Kommissionsmehrheit eine zentrale Rechtfertigung für diesen Vorschlag dar. In den Augen der Kommission ist es aus neutralitätsrechtlichen Gründen unabding- bar, dass die Schweiz keine Entscheide von Fall zu Fall zu treffen hat. Sobald die Schweizer Behörden in den Prozess einbezogen werden müssen, und sei es nur, um zu bestätigen oder zu überprüfen, dass die Umstände in einem Drittland mit den Bedingungen übereinstimmen, zu deren Einhaltung sich das Land, das Schweizer Material gekauft hat und dieses in das Drittland ausführen will, verpflichtet hat, hat dies neutralitätsrechtliche Auswirkungen. Die automatische Befristung auf fünf Jahre nimmt den Bundesrat und die anderen Bundesbehörden vom Entscheidungs- prozess aus. Die Ausnahme, gemäss der ein Staat, der Kriegsmaterial wieder ausführen möchte, selbst beurteilen kann, ob eine Situation einem Selbstverteidigungsfall gemäss Artikel 51 der UNO-Charta entspricht, erlaubt es, die Wiederausfuhr von Waffen in einen Drittstaat, in dem ein Konflikt wütet, zu genehmigen, auch wenn keine Reso- lution des UNO-Sicherheitsrates vorliegt, welche die Situation als Verstoss gegen das völkerrechtliche Gewaltverbot bezeichnet. In einer solchen Situation befindet sich heute die Ukraine: Das Land ist eindeutig einer völkerrechtswidrigen Aggressi- on ausgesetzt, der UNO-Sicherheitsrat ist jedoch aufgrund des russischen Vetos handlungsunfähig. Eine solche «Selbstbeurteilung» ermöglicht es auch, auf Konzep- te wie «Uniting for Peace» zu verzichten, deren Praxis auf internationaler Ebene wenig verbreitet ist und deren Anwendung unerwünschte Folgen nach sich ziehen könnte. Zu guter Letzt wird aus Sicht der Kommissionsmehrheit mit der Befristung der Nichtwiederausfuhr-Erklärungen auf fünf Jahre für die Länder in Anhang 2 der Kriegsmaterialverordnung eine Ausnahme geschaffen, um Situationen wie dem ukrainischen Fall zu begegnen, in denen ein klarer Verstoss gegen das Völkerrecht vorliegt. Dabei wird aber das Wiederausfuhrregime im Grundsatz nicht aufgegeben. Die Kommissionsmehrheit ist nämlich der Ansicht, dass das Kriegsmaterialgesetz nur zwei Jahre nach seiner Verschärfung als Reaktion auf die «Korrektur-Initiative» nicht unverhältnismässig abgeschwächt werden darf. Die Kommissionsmehrheit ist sich bewusst, dass diese Variante einen gewissen Kontrollverlust für die Schweiz mit sich bringt. Für sie ist dieser Kontrollverlust aber vertretbar, da die Staaten in

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Anhang 2 der Kriegsmaterialverordnung über ähnliche Exportkontrollregime verfü- gen und den gleichen Werten wie die Schweiz verpflichtet sind.

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3.2 Abgelehnte Varianten 3.2.1 Variante ohne Rückwirkungsklausel Die Kommissionsminderheit lehnt die Mehrheitsvariante ab und stellt sich damit gegen eine Revision des Kriegsmaterialgesetzes zum jetzigen Zeitpunkt. Sie hat allerdings weitere Anträge eingereicht, sollte dennoch eine Revision beschlossen werden. Die SiK-N beriet diese Anträge an ihrer Sitzung vom 17. und 18. Juni 2024.

Die Minderheit erachtet insbesondere die «Rückwirkungsklausel» als problematisch, da diese nicht mit dem Neutralitätsrecht vereinbar ist. Es sei nicht möglich, ein Gesetz im Laufe eines Konflikts und zum Vorteil einer der beiden Kriegsparteien zu ändern. Dies verstosse gegen die neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen – insbeson- dere die Gleichbehandlung – und die Neutralitätstradition der Schweiz. Darüber hinaus wäre es gegen die übliche Geschäftspraxis, die Bedingungen von bereits abgeschlossenen Verträgen zu ändern. Die Minderheit reichte deshalb einen Antrag ein, der die automatische Befristung der Gültigkeit der Nichtwiederausfuhr-Erklärungen auf fünf Jahre mit den Bedin- gungen nach Artikel 18 Absatz 3 (neu) übernimmt, diese aber nur auf zukünftige Transaktionen anwenden will. Kriegsmaterial, das bereits gekauft und ausgeführt wurde – unter anderem Material, das von den Gesuchen Deutschlands, Spaniens, Dänemarks usw. betroffen ist – könnte somit nach wie vor nicht an die Ukraine weitergegeben werden. Für die Kommissionsmehrheit ist die «Rückwirkungsklausel» das Herzstück des Entwurfs. In ihren Augen ist eine Lockerung für bereits ausgeführtes Material in der aktuellen Situation nötig.

Die Kommission beschloss schliesslich mit 11 zu 11 Stimmen bei 3 Enthaltungen und Stichentscheid der Präsidentin, im Entwurf an der «Rückwirkungsklausel» festzuhalten. Die Kommissionsminderheit (Tuena, Addor, Candinas, de Quattro, Fridez, Gartmann, Götte, Heimgartner, Hess Erich, Hurter Thomas, Walliser, Zu- berbühler) stellt sich gegen diesen Entscheid.

3.2.2 Allgemeine, bedingungslose Befristung auf 5 Jahre Eine weitere Minderheitsvariante greift das Prinzip der Begrenzung der Nichtwie- derausfuhr-Erklärungen auf fünf Jahre auf, weitet es aber auf alle Länder aus. Mit dieser Variante wären alle Nichtwiederausfuhr-Erklärungen auf fünf Jahre befristet, ohne Bedingungen und unabhängig davon, ob die Länder in Anhang 2 der Kriegs- materialverordnung aufgeführt sind oder nicht. Aus Sicht der Minderheit ist diese Variante neutralitätsrechtlich und neutralitätspolitisch am wenigsten problematisch, da sie keine Rückwirkung vorsieht und alle Länder gleichbehandelt. Eine Weiterga- be von Schweizer Kriegsmaterial an die Ukraine wäre zum Beispiel frühestens fünf

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Jahre nach Inkrafttreten der Änderung möglich. Ausserdem sieht die Variante auch ein Automatismus vor, sodass kein aktiver Entscheid des Bundesrates oder der Schweizer Behörden notwendig wäre. Die Minderheit ist zudem davon überzeugt, dass es eine weitgehende Liberalisierung des Wiederausfuhrregimes braucht. Die Schweizer Rüstungsindustrie gerate auf- grund der zu restriktiven Bestimmungen für die Wiederausfuhr von Kriegsmaterial unter Druck, was wiederum der Sicherheit der Schweiz schade. Eine leistungs- und wettbewerbsfähige Rüstungsindustrie sei zentral für die Aufrechterhaltung der bewaffneten Neutralität und die Aufträge der Schweizer Armee reichten nicht aus, um eine ausreichende industrielle Basis aufrechtzuerhalten. Die Rüstungsindustrie sei daher auf gute Rahmenbedingungen angewiesen, namentlich auch im Hinblick auf die Wiederausfuhr. Die Minderheit erwähnte beispielsweise die Aussagen von Ländern, die nach der Absage des Bundesrates, die Wiederausfuhr von Material in die Ukraine zu genehmigen, ankündigten, künftig keine Waffen mehr aus der Schweiz zu beziehen, wenn sie nicht frei über die von ihnen gekauften Systeme verfügen können. Die SiK-N lehnte diese Variante mit 16 zu 9 Stimmen ab. Die Variante wurde als Minderheitsantrag übernommen (Tuena, Addor, Gartmann, Götte, Heimgartner, Hess Erich, Hurter Thomas, Walliser, Zuberbühler). Die Kommissionsmehrheit betont, dass sie nicht beabsichtigt, das Ausfuhr- oder Wiederausfuhrregime gesamtheitlich zu lockern, sondern lediglich eine kleine Öffnung schaffen will, die ermöglichen soll, der Ukraine in einer Situation zu hel- fen, in welcher der UNO-Sicherheitsrat nicht in der Lage ist, eine massive Verlet- zung des Völkerrechts festzustellen. Darüber hinaus ist die Kommission der Ansicht, dass mit der vorgeschlagenen Revision in Zukunft auch in ähnlichen Fällen, in denen sich Länder nach einem militärischen Angriff durch einen anderen Staat in einer Selbstverteidigungssituation befinden, die Wiederausfuhr möglich sein soll.

3.2.3 Präzisierung der Länder, die von den Artikeln 15, 16a und 20 KMG ausgenommen werden können Die SiK-N lehnte mit 16 zu 8 Stimmen einen Antrag ab, der verlangte, im Kriegs- materialgesetz einen neuen Artikel 32a einzuführen. Dieser neue Artikel hätte als Grundlage für eine Verordnung gedient, in welcher der Bundesrat jene Länder aufgelistet hätte, die von den Artikeln 15, 16a und 20 KMG ausgenommen werden können, und dabei die Voraussetzungen dafür präzisiert hätte. In diese Liste hätten nur Länder aufgenommen werden können, die über ein strenges Exportkontrollre- gime für Kriegsmaterial verfügen, das mit jenem der Schweiz vergleichbar ist, und welche die wichtigsten internationalen Waffenkontrollverträge ratifiziert haben. Die Aufnahme der Länder in diese Liste wäre regelmässig, mindestens alle fünf Jahre, neu evaluiert worden und der Bundesrat hätte jeweils einen Evaluationsbericht vorgelegt. Laut den Unterstützerinnen und Unterstützern dieses Antrages ist die derzeitige Situation mit der Liste in Anhang 2 der Kriegsmaterialverordnung nicht zufrieden- stellend. Diese Liste sei seit dem 1. Oktober 1999 nie mehr überarbeitet worden und die Kriterien für die Aufnahme seien schwammig. Die Kommissionsmehrheit dage-

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gen ist der Ansicht, dass der Bundesrat mit dieser Variante zu viel Flexibilität ein- büssen würde. Zu strenge Kriterien würden sich zudem negativ auf die Schweiz auswirken, da gewisse nahestehende Partner, die heute in den Genuss einer Aus- nahme kommen, diese Kriterien nicht vollständig erfüllen. Der Antrag wurde als Minderheitsantrag übernommen (Fivaz Fabien, Andrey, Candan Hasan, Fridez, Molina, Schlatter, Seiler Graf, Zryd).

4 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln 4.1 Artikel 18 Absatz 3 (neu) Artikel 18 Absatz 1 KMG hält heute fest, dass eine Bewilligung für die Ausfuhr von Kriegsmaterial nur erteilt werden kann, wenn die Lieferung an eine ausländische Regierung oder an ein für eine solche tätiges Unternehmen geht, und wenn eine Erklärung dieser Regierung vorliegt, dass das gelieferte Kriegsmaterial nicht wieder ausgeführt wird. Absatz 2 enthält eine Ausnahme für die Ausfuhr von Einzelteilen und Baugruppen. Neu soll ein Absatz 3 in Artikel 18 KMG eingefügt werden, der die Wiederausfuhr regelt.8 Das Kriegsmaterialgesetz ermächtigt den Bundesrat an verschiedenen Stellen, für bestimmte Staaten Erleichterungen des Bewilligungsverfahrens oder Ausnahmen von der Bewilligungspflicht vorzusehen: Artikel 15 Absatz 2 KMG (Vermittlungs- bewilligung), Artikel 16a Absatz 2 KMG (Handelsbewilligung), Artikel 17 Ab- satz 3bis KMG (Ausfuhr- und Durchfuhrbewilligungen) sowie Artikel 20 Absatz 3 KMG (Bewilligungen für die Übertragung von Immaterialgütern oder die Einräu- mung von Rechten daran). Der Bundesrat sieht bereits heute für Schengen-Staaten und für Staaten, die in Anhang 2 zur Kriegsmaterialverordnung gelistet sind (An- hang-2-Staaten), Erleichterungen und Ausnahmen vor. Dass der Empfängerstaat ein Anhang-2-Staat ist, ist die eine Grundvoraussetzung für die Anwendbarkeit von Absatz 3. Die andere Grundvoraussetzung ist, dass seit der Unterzeichnung der Nichtwiederausfuhr-Erklärung fünf Jahre verstrichen sein müssen. Sind diese beiden Grundvoraussetzungen erfüllt, gilt eine Nichtwiederausfuhr- Erklärung dann als aufgehoben, wenn zusätzlich eine weitere Voraussetzung erfüllt ist: Der Empfängerstaat muss sich zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der Nichtwie-

8 Grundsätzlich erfolgen Kriegsmaterialexporte entweder an staatliche (z. B. Armee oder Polizei) oder nicht staatliche Endempfänger (z. B. weiterverarbeitendes Rüstungsunternehmen, Händler, Privatpersonen). Gemäss Artikel 18 Absatz 1 KMG wird von den staatlichen End- empfängern grundsätzlich eine Nichtwiederausfuhr-Erklärung verlangt. Die im Rahmen der parlamentarischen Initiative 23.403 vorgesehene Befristung der Nichtwiederausfuhr-Erklärung betrifft somit ausschliesslich Kriegsmaterialexporte an staatliche Endempfänger. Kriegsmateri- alexporte an nicht staatliche Endempfänger sind von der parlamentarischen Initiative 23.403 nicht betroffen. Für diese gelten andere Regeln (z. B. Vorlage einer Einfuhrbewilligung und Einbaubestätigung gemäss Artikel 18 Absatz 2 KMG in Verbindung mit Artikel 5b KMV für Zulieferungen an ausländische Rüstungsunternehmen oder Deklaration des potenziellen Kun- denkreises ausländischer Händler).

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derausfuhr-Erklärung verpflichtet haben, das Kriegsmaterial nur unter gewissen Bedingungen, die in den Buchstaben a, b und c von Absatz 3 festgehalten sind und kumulativ erfüllt sein müssen, weiterzugeben. Buchstabe a Der das Kriegsmaterial empfangende Drittstaat darf nicht in einen internen oder internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt sein. Was darunter zu verstehen ist, hat der Bundesrat in seiner Botschaft9 vom 5. März 2021 zur Korrektur-Initiative und zum indirekten Gegenvorschlag in seinen Ausführungen zu Artikel 22a Ab- satz 2 KMG festgehalten: Ein interner bewaffneter Konflikt besteht, wenn es zwi- schen Regierungsbehörden und organisierten bewaffneten Gruppen oder zwischen solchen Gruppen innerhalb eines Staates zu bewaffneter Gewalt kommt. Die Feind- seligkeiten müssen ein gewisses Mass an Intensität erreichen und die bewaffneten Gruppen einen Mindestgrad an Organisation aufweisen. Ein internationaler bewaff- neter Konflikt liegt vor, wenn zwischen Staaten auf bewaffnete Gewalt zurückge- griffen wird. Es geht dabei um eine kriegerische Intervention staatlicher Organe oder einer bewaffneten Gruppierung, die der Kontrolle einer staatlichen Konfliktpartei untersteht. Vom Grundsatz, dass der empfangende Drittstaat nicht in einen internen oder inter- nationalen bewaffneten Konflikt verwickelt sein darf, gibt es drei Ausnahmen:  der Drittstaat macht von seinem völkerrechtlichen Selbstverteidigungsrecht Gebrauch und der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hat einen Verstoss gegen das völkerrechtliche Gewaltverbot nach Artikel 2 Absatz 4 der UNO-Charta festgestellt; oder  der Empfängerstaat, der Kriegsmaterial wieder ausführen möchte, kommt gestützt auf seine eigene völkerrechtliche Analyse zum Schluss, dass der Tatbestand für das Selbstverteidigungsrecht gemäss Artikel 51 der UNO- Charta im Drittstaat erfüllt ist; oder  der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hat Massnahmen nach Artikel 42 der Satzung der Vereinten Nationen angeordnet, die Luft-, See- oder Landstreitkräfte der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen einschliessen. Diese drei Ausnahmen basieren auf folgenden Grundlagen: Artikel 2 Absatz 4 der UNO-Charta10 verpflichtet die UNO-Mitglieder dazu, in ihren internationalen Be- ziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhän- gigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt zu unterlassen. Im Falle eines bewaffneten Angriffs gegen ein UNO-Mitglied besteht gemäss Artikel 51 der UNO-Charta das Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung, bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicher- heit erforderlichen Massnahmen getroffen hat. Gemäss Artikel 41 der UNO-Charta kann der Sicherheitsrat beschliessen, welche Massnahmen – unter Ausschluss von

9 Botschaft zur Volksinitiative «Gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer (Korrektur- Initiative)» und zum indirekten Gegenvorschlag (Änderung des Kriegsmaterialgesetzes). BBl 2021 623, S. 34 10 SR 0.120

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Waffengewalt – zu ergreifen sind, um seinen Beschlüssen Wirksamkeit zu verleihen. Ist dieser der Auffassung, dass solche Massnahmen unzulänglich sein würden oder sich als unzulänglich erwiesen haben, so kann er mit Luft-, See- oder Landstreitkräf- ten die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationa- len Sicherheit erforderlichen Massnahmen durchführen. Buchstabe b Der Drittstaat darf die Menschenrechte nicht schwerwiegend und systematisch verletzen. Was dies bedeutet, hat der Bundesrat ebenfalls in der genannten Botschaft detailliert festgehalten.11 In jedem Fall als schwerwiegend gelten Verletzungen des zwingenden Völkerrechts, also des Gewaltverbots, des Folterverbots, des Verbots von Völkermord und Sklaverei, der Grundzüge des humanitären Völkerrechts sowie der Summe der notstandsfesten Garantien der europäischen Konvention vom 24. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten12 sowie des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte.13 Für Menschenrechte, die nicht zwingendes Völkerrecht darstellen, dürfte die Schwelle zur Annahme einer schwerwiegenden Verletzung höher liegen. Syste- matisch sind Menschenrechtsverletzungen dann, wenn sie planmässig und metho- disch begangen werden. Systematische Menschenrechtsverletzungen sind z. B. die institutionalisierte oder organisierte Verfolgung und Folterung der politischen Oppo- sition, die gesetzlich verankerte Körperstrafe bei der Ahndung von Verbrechen, die Einschränkung der fundamentaleren Verfahrensgarantien oder die koordinierte und wiederholte gewaltsame Unterdrückung friedlicher Versammlungen. Buchstabe c Es darf kein hohes Risiko bestehen, dass das auszuführende Kriegsmaterial gegen die Zivilbevölkerung angewandt wird. Wie der Bundesrat in der genannten Bot- schaft festgehalten hat14, ist ein hohes Risiko dann gegeben, wenn sich das auszu- führende Kriegsmaterial für einen Einsatz gegen die Zivilbevölkerung eignet und konkrete Anhaltspunkte für einen Einsatz des Materials gegen die Zivilbevölkerung bestehen, weil beispielsweise der Endempfänger oder ein vergleichbarer Akteur im Drittstaat bereits in der Vergangenheit repressiv gegen diese vorgegangen ist. 4.2 Artikel 46 Absatz 3 (neu) Zum neuen Artikel 18 Absatz 3 soll eine Übergangsbestimmung geschaffen werden, um den Umgang mit bereits bestehenden Nichtwiederausfuhr-Erklärungen zu regeln. Wurde diese vor Inkrafttreten der genannten Bestimmung unterzeichnet und ist diese älter als fünf Jahre, kann der Empfängerstaat die Einhaltung der vorgesehenen Bedingungen für die Weitergabe des Kriegsmaterials nachträglich erklären. In diesem Fall gilt die Nichtwiederausfuhr-Erklärung als aufgehoben. Grundsätzlich tangiert Artikel 18 Absatz 3 das Neutralitätsrecht nicht, weil einerseits die Nichtwiederausfuhr-Erklärung kein Neutralitätsinstrument ist und andererseits die Schweiz selbst keinen Entscheid über die Verwendung des Kriegsmaterials fällt.

11 a. a. O. S. 35 12 SR 0.101 13 SR 0.103.2 14 a. a. O. S. 36

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Die Neutralität kommt nur dann ins Spiel, wenn der Bundesrat in einem konkreten Fall über die Aufhebung einer Nichtwiederausfuhr-Erklärung entscheidet und damit riskiert, das Gleichbehandlungsgebot zu verletzen. Im Falle der Rückwirkung stellt sich die Frage, ob der Bundesrat Einzelentscheide fällt. Dies ist nicht der Fall. Mit einer Gesetzesrevision werden sämtliche Nichtwiederausfuhr-Erklärungen pauschal auf fünf Jahre befristet. Nach Fristablauf kann der Empfängerstaat die Einhaltung der vorgesehenen Bedingungen erklären. Die Schweiz entscheidet somit auch im Falle der Rückwirkung nicht über die Verwendung des Kriegsmaterials, sondern der Entscheid obliegt dem Empfängerstaat. Aus Neutralitätssicht kann noch die Präam- bel der Haager Konvention, des Abkommens betreffend die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte im Falle eines Seekriegs 15, erwähnt werden. Diese sieht vor, dass neutrale Staaten grundsätzlich die eigenen einschlägigen Regeln nicht im Laufe des Konflikts ändern sollten. Sie ist aber nicht als eindeutige Verpflichtung formu- liert und sieht die Möglichkeit vor, aufgrund gemachter Erfahrungen eine Änderung der Regeln zur Wahrung eigener Rechte durchzuführen. In Anbetracht der unver- bindlichen Natur der Präambel und der Tatsache, dass die Nichtwiederausfuhr- Erklärung nicht Bestandteil des Neutralitätsrechts ist, ist ihre Relevanz vernachläs- sigbar. Dies gilt indes auch für den Fall, dass ein heute existierender bewaffneter Konflikt auch noch in fünf Jahren andauert, also zu dem Zeitpunkt, in dem die Nichtwiederausfuhr-Erklärung hinfällig wird.

5 Auswirkungen 5.1 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft Laut einer Studie16 der BAK Economics AG von 2023 erwirtschaften die Schweizer Hersteller von Rüstungs- und Dual-Use-Gütern eine Wertschöpfung von 35 Milliarden Franken, mit der 137 000 Arbeitsplätze verbunden sind. Diese Zahlen beinhalten die Herstellung von Rüstungsgütern (d. h. Kriegsmaterial und besondere militärische Güter), die Herstellung von Dual-Use-Gütern (d. h. Güter, welche sowohl für zivile als auch militärische Zwecke verwendet werden können), die Herstellung von zivilen Gütern durch die Produzenten von Rüstungs- oder Dual- Use-Gütern sowie die Erbringung von Dienstleistungen entlang der Wertschöp- fungsketten. Für die Rüstungsindustrie selbst beläuft sich die gesamte Wertschöp- fung auf 2,3 Milliarden Franken und die Zahl der Arbeitsplätze auf rund 14 300. Zwischen der Rüstungs- und der Dual-Use-Industrie bestehen mitunter enge Verbin- dungen, und manche Unternehmen sind gleichzeitig in beiden Bereichen tätig. Daher können sich Waffenausfuhrbeschränkungen auch direkt oder indirekt auf die Dual-Use-Industrie auswirken (Verlust von Synergien und Skalenerträgen). Viele EU-Rüstungsinitiativen (etwa ASAP, EDIRPA) schliessen Länder wie die Schweiz

15 SR 0.515.22 16www.seco.admin.ch > Aussenwirtschaftspolitik & Wirtschaftliche Zusammenarbeit > Wirtschaftsbeziehungen > Exportkontrollen und Sanktionen > Industrieprodukte (Dual-Use) und besondere militärische Güter (Licensing) > Volkswirtschaftliche Bedeutung

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aus, wodurch Schweizer Rüstungsunternehmen gegenüber europäischen Konkurren- ten bereits gewisse Nachteile erfahren könnten. Seit Beginn des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine hat die Schweiz ge- stützt auf die Bestimmungen des Kriegsmaterialgesetzes und auf den neutralitäts- rechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung mehrere Anträge europäischer Länder abgelehnt, die in der Vergangenheit beschafftes Schweizer Kriegsmaterial in die Ukraine ausführen wollten. Seitdem berichten mehrere Schweizer Rüstungsunter- nehmen, dass ihre europäischen Kunden bei der Beschaffung von Schweizer Kriegsmaterial zunehmend davor zurückschrecken, eine Nichtwiederausfuhr- Erklärung zu unterzeichnen. Die europäischen Länder möchten nun nach eigenem Ermessen über das von ihnen beschaffte Schweizer Kriegsmaterial verfügen können, beispielsweise um es in Zukunft an Partner weiterzugeben, ohne bei der Schweiz ein Bewilligungsgesuch stellen zu müssen, das möglicherweise abgelehnt wird. Bereits gibt es Anzeichen und erste Bemühungen, dass multinationale Unternehmen einen Teil ihrer Rüstungsproduktion aus der Schweiz ins Ausland verlagern. Würde die Geltungsdauer von Nichtwiederausfuhr-Erklärungen auf fünf Jahre befristet, könnten diese Vorbehalte abgebaut und das Vertrauen der europäischen Kunden in die Zuverlässigkeit der Schweizer Rüstungsindustrie als Geschäftspartne- rin wiederhergestellt werden. 5.2 Auswirkungen auf die Sicherheit der Schweiz Das Unverständnis und die Verärgerung über die ablehnende Haltung der Schweiz betreffend Wiederausfuhr äussert sich in vermehrten Drohungen europäischer Län- der, keine Rüstungsgüter aus der Schweiz mehr zu beschaffen. Die mittel- bis lang- fristigen Auswirkungen eines solchen Szenarios auf die sicherheitsrelevante Techno- logie- und Industriebasis (STIB), wie sie in Artikel 1 KMG verlangt wird, sind beträchtlich, vor allem angesichts der aktuell stetig steigenden Militärausgaben westlicher Regierungen. Zur Erinnerung: Im Jahr 2023 bestand die Kundschaft der Schweizer Rüstungsindustrie zu 85 Prozent aus westlichen Ländern. Somit läuft die Schweiz Gefahr, von den Wertschöpfungsketten im Bereich Vertei- digung und Technologieentwicklung ausgeschlossen zu werden, was nicht nur die erwähnten volkswirtschaftlichen Auswirkungen nach sich zieht, sondern auch Kon- sequenzen für die Versorgung der Armee und für die Sicherheitspolitik des Landes hat, welche unter Umständen im Widerspruch zur ständigen bewaffneten Neutralität der Schweiz stehen. Der Bundesrat hat argumentiert, dass nicht der gesamte Ausrüs- tungsbedarf der Armee im Inland abgedeckt werden kann, es aber wichtig sei, über gewisse Schlüsseltechnologien zu verfügen, um vollständig einseitige Abhängigkei- ten zu vermeiden und eine gewisse Souveränität zu wahren. Durch die zeitliche Befristung der Nichtwiederausfuhr-Erklärungen könnten die wichtigsten Partner der Schweiz beschwichtigt und der Erosion der STIB entgegen- gewirkt werden. Denn mögliche Reputationsschäden der Schweiz können sich auf Besuche, den Informationsaustausch und Kooperationsprojekte mit wichtigen Part- nern negativ auswirken, wodurch der Schweizer Armee Erfahrungsgewinn und Übungsmöglichkeiten durch Kooperation, die der Stärkung der eigenen Verteidi- gungsfähigkeit dienen, entgehen könnten. Die Schweiz ist zudem im Sinne ihrer Versorgungssicherheit auf Zusammenarbeit und Vertrauen angewiesen, die sicher-

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heitspolitisch nützlich sind. Eine Delegation des Entscheids über die Wiederausfuhr an Anhang-2-Länder nach fünf Jahren basierend auf gemeinsamen Werten und vereinbarten Kriterien kann in diesem Sinne als vertrauensstärkend gesehen werden.. Auf eine Änderung des Kriegsmaterialgesetzes könnten bestimmte Staaten, welche die Anpassungen als für sich nachteilig sehen, reagieren.

6 Rechtliche Aspekte 6.1 Verfassungsmässigkeit Die Vorlage stützt sich auf Artikel 107 Absatz 2 BV, der den Bund ermächtigt, Vorschriften über die Herstellung, die Beschaffung und den Vertrieb sowie über die Ein-, Aus- und Durchfuhr von Kriegsmaterial zu erlassen. Zu berücksichtigen ist auch Artikel 54 Absatz 1 BV, welcher festlegt, dass die auswärtigen Angelegenhei- ten Sache des Bundes sind. 6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz Die Mehrheitsvariante, die Untervariante zur Mehrheitsvariante und die Minder- heitsvariante stellen sicher, dass es zu keiner indirekten Lieferung von Kriegsmateri- al aus der Schweiz an eine Kriegspartei über den Umweg des Empfängerstaats kommen kann, indem sie eine Fünf-Jahres-Befristung für Nichtwiederausfuhr- Erklärungen vorsieht (siehe näher Ziff. 2.3). Darüber hinaus wird bei den einzuhaltenden Kriterien der Mehrheitsvariante sowie der die Untervariante zur Mehrheitsvariante nicht auf das «Uniting for Peace»- Verfahren abgestellt. Auf diese Art hätte ein Staat erhaltenes Kriegsmaterial an einen Drittstaat weitergeben können, auch wenn dieser sein Selbstverteidigungsrecht im Kontext einer Verletzung des Gewaltverbots ausübt, die nur durch eine General- versammlungsresolution festgestellt worden ist. Damit bleibt die Mehrheitsvariante sowie die Untervariante zur Mehrheitsvariante im Rahmen der bestehenden Neutra- litätspraxis, die auf das Vorliegen einer Sicherheitsratsresolution abstellt (siehe Ziff. 2.4). 6.3 Erlassform Die Vorlage beinhaltet eine wichtige rechtsetzende Bestimmung, die nach Arti- kel 164 Absatz 1 BV in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen ist. Die Zustän- digkeit der Bundesversammlung ergibt sich aus Artikel 163 Absatz 1 BV.

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