Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung

Bern, 29. Januar 2025

Bundesgesetz über die Raumfahrt (Raumfahrtgesetz, RFG)

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfah- rens

BK-D-BB8A3401/1090

Übersicht Das Ziel dieser Vorlage ist die Schaffung eines nationalen Rechtsrahmens für die Raumfahrt. Es gilt, die von der Schweiz in den 1960er und 1970er Jahren ratifi- zierten UNO-Übereinkommen über Weltraumaktivitäten in nationales Recht um- zusetzen. Mit dem neuen Bundesgesetz über die Raumfahrt sollen klare Regeln und damit Rechtssicherheit für den Bund, die Wirtschaft und Wissenschaft auf- gestellt werden, und der Rechtsrahmen soll zur Erhaltung und Förderung der Standortattraktivität der Schweiz sowie zur Wettbewerbsfähigkeit des schweize- rischen Raumfahrtsektors beitragen. Das Raumfahrtgesetz regelt die Bewilli- gung und Aufsicht von Raumfahrtaktivitäten, den Umgang mit Haftungsfragen und das nationale Register für Weltraumgegenstände.

Ausgangslage

Seit den frühen 1960er Jahren ist die Schweiz an der europäischen Raumfahrt beteiligt. Sie ist Gründungsmitglied der Europäischen Weltraumorganisation ESA, einer 1975 gegründeten zwischenstaatlichen Organisation, und betreibt ihre Weltraumaktivitäten hauptsächlich durch die Teilnahme an deren Programmen und Missionen im Rahmen von Bildung, Forschung und Innovation. Diese Beteiligung spiegelt den politischen Wil- len der Schweiz wider, sich stark in der Raumfahrt zu engagieren – einem Sektor, der direkt der Innovation und der Wissensgesellschaft zugutekommt, mit einer hohen Wert- schöpfung verbunden ist und sich durch zahlreiche Effekte und vielfältigen Nutzen po- sitiv auf die Wohlfahrt, Sicherheit und Lebensqualität der Bürgerinnen und Bürger und der kommenden Generationen auswirkt.

Der internationale Rechtsrahmen für die Raumfahrt besteht aus Verträgen und Über- einkommen der Vereinten Nationen (UNO). Daneben besteht namhaftes «Soft Law» (UNO-Resolutionen, Richtlinien usw.) und technische Vorschriften, z.B. ISO-Normen. Die Schweiz hat in den 1960er und 1970er Jahren vier der fünf internationalen UNO- Verträge über Weltraumaktivitäten ratifiziert: − Vertrag vom 27. Januar 1967¹ über die Grundsätze zur Regelung der Tätigkeiten von Staaten bei der Erforschung und Nutzung des Weltraums einschliesslich des Mondes und anderer Himmelskörper (im Folgenden: Weltraumvertrag); − Übereinkommen vom 22. April 1968² über die Rettung und die Rückführung von Raumfahrern sowie die Rückgabe von in den Weltraum gestarteten Gegenstän- den; − Übereinkommen vom 29. März 1972³ über die völkerrechtliche Haftung für Schäden durch Weltraumgegenstände (im Folgenden: Haftungsübereinkom- men); − Übereinkommen vom 12. November 1974⁴ über die Registrierung von in den Weltraum gestarteten Gegenständen (im Folgenden: Registrierungsüberein- kommen).

War es zu Beginn des Weltraumzeitalters den Grossmächten vorbehalten, Raumfahrt zu betreiben, können sich heute dank Miniaturisierung, Technologien aus anderen Be- reichen und günstigerer Startkosten für Satelliten immer mehr Staaten im Weltraum engagieren und eigene Satelliten entwickeln, starten und betreiben. Neben Staaten gibt

es auch eine wachsende Zahl von Forschungsinstitutionen und privaten Unternehmen, die zur weiteren Erschliessung des Weltraums beitragen. Auf globaler Ebene und auch in der Schweiz ist eine vermehrte Kommerzialisierung und Privatisierung des Sektors zu beobachten. Einzelne Satellitenbetreiberinnen sind bereits heute in der Schweiz tä- tig und haben Satelliten in den Weltraum gestartet. Für Satellitenbetreiberinnen soll ein Rechtsrahmen geschaffen werden, der es ihnen erlaubt, ihre Raumfahrtaktivitäten re- guliert wahrzunehmen. Ein klarer Rechtsrahmen soll sich förderlich auf ihre internatio- nale Geschäftstätigkeit und Wettbewerbsfähigkeit auswirken.

Der Bundesrat ist sich der wachsenden Bedeutung und des vielfältigen Nutzens des Weltraums für unseren Alltag bewusst, und er begrüsst grundsätzlich die vermehrte Ansiedlung von Satellitenbetreiberinnen in der Schweiz. Über 40 Vertragsstaaten der Weltraumverträge der UNO verfügen mittlerweile über nationale Weltraumgesetze, die die UNO-Verträge umsetzen. Ohne gesetzliche Grundlage ist es dem Bund jedoch nicht möglich, den Betrieb von Satelliten zu bewilligen und zu beaufsichtigen. Auch fehlt eine gesetzliche Grundlage, um unerwünschte Raumfahrtaktivitäten zu unterbin- den. So hat der Bund beispielsweise keine Möglichkeit, sicherheitspolitisch heikle Ak- tivitäten von Satellitenbetreiberinnen, die sich in ausländischem Besitz befinden, ihre Satelliten aber von der Schweiz aus betreiben, zu regulieren, zu überwachen und nöti- genfalls zu verbieten. Gemäss den UNO-Weltraumverträgen, an die die Schweiz ge- bunden ist, sind die Vertragsstaaten zudem völkerrechtlich verantwortlich für nationale Tätigkeiten im Weltraum, unabhängig davon, ob staatliche Stellen oder private Rechts- träger dort tätig werden. Ohne nationale Rechtsgrundlage hat der Bund keine Hand- habe, um im völkerrechtlichen Haftungsfall auf eine Betreiberin Regress zu nehmen. Insofern erweist sich der bestehende Rechtszustand als lückenhaft. Eine Regulierung zu den raumfahrtspezifischen Aspekten von Weltraumaktivitäten, namentlich zum Be- trieb von Satelliten, ist aus Sicht des Bundesrates nötig und gewünscht.

Vor diesem Hintergrund drängt es sich auf, Bundesrecht zu schaffen, das die Interes- sen der Schweiz wahrt und die auf internationaler Ebene eingegangenen Verpflichtun- gen für Schweizer Raumfahrtaktivitäten umsetzt und präzisiert. Der Bundesrat hat des- halb am 16. Februar 2022 das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) beauftragt, in Zusammenarbeit mit dem Eidgenössischen De- partement für auswärtige Angelegenheiten (EDA), dem Eidgenössischen Finanzdepar- tement (EFD), dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr und Kommu- nikation (UVEK) und dem Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölke- rungsschutz und Sport (VBS) dem Bundesrat eine Vernehmlassungsvorlage zur Um- setzung der Weltraumverträge der Vereinten Nationen (UNO) zu unterbreiten.

Inhalt der Vorlage

Gegenstand der Vorlage sind insbesondere die Bewilligung und Aufsicht von Raum- fahrtaktivitäten, der Umgang mit Haftungsfragen sowie das nationale Register für Welt- raumgegenstände. Dabei wird die «Raumfahrtaktivität» eng gefasst: Nicht jede denk- bare Weltraumaktivität (Forschung, Kommunikation, Erdbeobachtung, usw.) soll in die- sem Erlass reguliert werden. Das Raumfahrtgesetz beschränkt sich auf die techni- schen Aspekte der Raumfahrt, d.h. namentlich auf den Betrieb, die Steuerung und Kon- trolle von Satelliten. Dabei wird dem Umstand Rechnung getragen, dass heute zwar zahlreiche verschiedene Schweizer Akteure in der Raumfahrt aktiv sind, die Zahl der Satellitenbetreiberinnen, die der Vorentwurf betrifft, jedoch relativ gering ist. Es gilt der Grundsatz, «so wenig wie möglich, aber so viel wie nötig» zu regeln. Die neue Bun- desaufgabe soll mit einer möglichst schlanken und effizienten Aufsichtsbehörde wahr- genommen werden. 3/66

Die vom Bundesrat am 19. April 2023 verabschiedete Weltraumpolitik 2023 gilt als po- litische Leitlinie für das zukünftige neue Bundesgesetz: Darin hat der Bundesrat fest- gehalten, dass der nationale Rechtsrahmen klare Regeln und damit Rechtssicherheit für den Bund, Wirtschaft und Wissenschaft schaffen und zur Erhaltung und Förderung der Standortattraktivität der Schweiz sowie zur Wettbewerbsfähigkeit des schweizeri- schen Raumfahrtsektors beitragen soll. Auch sicherheitspolitische Anliegen der Schweiz im Zusammenhang mit dem Betrieb von Satelliten sollen mit dieser Vorlage aufgenommen werden. Mit dem neuen Bundesgesetz soll klargestellt werden, dass auf Satelliten unter schweizerischer Hoheit das schweizerische Recht Anwendung findet. Zudem soll dem Aspekt der Nachhaltigkeit im Weltraum Rechnung getragen werden mit dem Ziel, Raumfahrtrückstände («Weltraumschrott») zu vermeiden und den lang- fristigen Zugang und die friedliche Nutzung des Weltraums für künftige Generationen zu erhalten. Mit einem Schweizer Raumfahrtgesetz sollen gute rechtliche Rahmenbe- dingungen für die im Weltraum aktiven Unternehmen und für den Bund geschaffen und gleichzeitig die Standortattraktivität der Schweiz für diesen global wachstumsstarken Sektor erhöht werden.

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Inhaltsverzeichnis

1 Ausgangslage ................................................................................. 7 1.1 Handlungsbedarf und Ziele .............................................................................. 7 1.1.1 Das internationale Weltraumrecht und die Schweiz.......................................... 7 1.1.2 Erste Diskussionen über ein schweizerisches Raumfahrtrecht ......................... 7 1.1.3 Entwicklungen in der Raumfahrt und Handlungsbedarf .................................... 8 1.1.4 Ziele der Regelung ........................................................................................... 9 1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung ................................................... 10 1.2.1 Geprüfte und verworfene Alternative «Beibehaltung des Status quo» ............ 10 1.2.2 Geprüfte und verworfene Alternative «umfassendes Bundesgesetz» ............. 11

1.2.3 Gewählte Lösung «schlankes und dynamisches Bundesgesetz zur

Umsetzung der vier UNO-Weltraumverträge» ........................................................... 11 1.2.4 Vereinfachungen für kleinere und mittlere Unternehmen ................................ 11

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strategien

des Bundesrates ....................................................................................................... 12 1.3.1 Legislaturplanung ........................................................................................... 12 1.3.2 Finanzplanung ............................................................................................... 12 1.3.3 Strategien des Bundesrates ........................................................................... 12 1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse ........................................................ 13 2 Ausarbeitung des Vorentwurfs ................................................... 13

3 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht . 14

3.1 Internationaler Rahmen .................................................................................. 14 3.2 Recht der Europäschen Union ....................................................................... 15 4 Grundzüge der Vorlage ................................................................ 16 4.1 Die beantragte Neuregelung .......................................................................... 16 4.1.1 Bewilligungspflicht für Raumfahrtaktivitäten ................................................... 16

4.1.2 Regelung der Haftung für Schäden, die durch Weltraumgegenstände

verursacht werden ..................................................................................................... 17 4.1.3 Aufsicht über Raumfahrtaktivitäten ................................................................. 18 4.1.4 Tätigkeiten des Bundes .................................................................................. 18 4.1.5 Register für Weltraumgegenstände ................................................................ 18

4.1.6 Gebühren, Sanktionen, Datenschutz, Internationale Zusammenarbeit und

Amtshilfe, Schlussbestimmungen .............................................................................. 19 4.1.7 Änderung anderer Erlasse ............................................................................. 19 4.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen ...................................................... 19 4.3 Umsetzungsfragen ......................................................................................... 19 5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln ........................................... 20 5.1 1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen ........................................................ 20 5.2 2. Abschnitt: Bewilligungspflicht ..................................................................... 26 5.3 3. Abschnitt: Rechte und Pflichten der Betreiberin ......................................... 34 5.4 4. Abschnitt: Widerruf, Entzug und Anpassung der Bewilligung...................... 36

5.5 5. Abschnitt: Übertragung bewilligter Raumfahrtaktivitäten auf ein anderes

Unternehmen ............................................................................................................ 37

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5.6 6. Abschnitt: Raumfahrtaktivitäten, die von einer ausländischen Behörde

bewilligt worden sind ................................................................................................. 39 5.7 7. Abschnitt: Haftung und Haftpflichtversicherung .......................................... 39

5.8 8. Abschnitt: Verfahren bei Geltendmachung von Ansprüchen des Bundes

nach dem Haftungsübereinkommen und Rückgriff .................................................... 44 5.9 9. Abschnitt: Aufsicht und Rechtsschutz......................................................... 45 5.10 10. Abschnitt: Raumfahrtaktivitäten des Bundes ............................................ 49 5.11 11. Abschnitt: Registrierung ........................................................................... 50 5.12 12. Abschnitt: Gebühren ................................................................................ 51 5.13 13. Abschnitt: Sanktionen............................................................................... 52 5.14 14. Abschnitt: Datenschutz............................................................................. 54 5.15 15. Abschnitt: Internationale Zusammenarbeit und Amtshilfe ......................... 54 5.16 16. Abschnitt: Schlussbestimmungen ............................................................. 56 5.17 Anhang: Änderung anderer Erlasse (Artikel 51) ............................................. 57 5.17.1 Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 ............................................... 57 5.17.2 Luftfahrtgesetz vom 21. Dezember 1948........................................................ 57 5.17.3 Fernmeldegesetz vom 30. April 1997 ............................................................. 59 6 Auswirkungen............................................................................... 60 6.1 Auswirkungen auf den Bund .......................................................................... 60

6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren,

Agglomerationen und Berggebiete ............................................................................ 61 6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft ............................................................ 61 6.4 Auswirkungen auf die Umwelt ........................................................................ 62 7 Rechtliche Aspekte ...................................................................... 62 7.1 Verfassungsmässigkeit .................................................................................. 62 7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz ...................... 62 7.3 Erlassform ...................................................................................................... 64 7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse ...................................................... 64

7.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen

Äquivalenz ................................................................................................................ 64 7.6 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes ................................... 65 7.7 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen .................................................... 65 7.8 Datenschutz ................................................................................................... 66

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Erläuternder Bericht

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

1.1.1 Das internationale Weltraumrecht und die Schweiz

Die Schweiz hat in den 1960er und 1970er Jahren vier internationale Verträge der Ver- einten Nationen (UNO) über Weltraumaktivitäten ratifiziert (siehe Ziff. 7.2). Diese Ver- träge bilden den völkerrechtlichen Rahmen dieser Vorlage.

Gemäss den UNO-Weltraumverträgen sind die Vertragsstaaten völkerrechtlich verant- wortlich für nationale Tätigkeiten im Weltraum, unabhängig davon, ob staatliche Stellen oder private Rechtsträger dort tätig werden. Die Staaten haben eine Verpflichtung, da- für zu sorgen, dass nationale Tätigkeiten im Einklang mit dem UNO-Weltraumvertrag durchgeführt werden. Die Verträge sehen deshalb vor, dass die Vertragsstaaten die Raumfahrtaktivitäten ihrer nationalen Akteure einer Bewilligung und ständigen Aufsicht unterstellen. Im Weiteren sehen die UNO-Verträge vor, dass ein Vertragsstaat, der ei- nen Gegenstand in den Weltraum «startet oder starten lässt», sowie jeder Vertrags- staat, von dessen Hoheitsgebiet oder Anlagen aus ein Gegenstand gestartet wird, als sogenannter «Startstaat» völkerrechtlich für jeden Schaden haftet, den ein solcher Ge- genstand oder dessen Bestandteile auf der Erde, im Luftraum oder im Weltraum ver- ursacht.

1.1.2 Erste Diskussionen über ein schweizerisches Raumfahrtrecht

Anlässlich der Einreichung von vier Gesuchen für die Veranstaltung von Radio- und Fernsehprogrammen über Direkt-Rundfunksatelliten in den Jahren 1980-1982 stellte sich erstmals die Frage, ob der Bund private Raumfahrtaktivitäten ohne Grundlage in einem Gesetz zur Umsetzung der UNO-Weltraumverträge zulassen könnte (vgl. hierzu den Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) vom 26. Au- gust 19825 «Probleme des Satellitenrundfunks»). Die Frage konnte offengelassen wer- den, weil der Bundesrat den Betrieb von Satelliten für derartige Rundfunkprogramme den damaligen PTT-Betrieben übertragen wollte (vgl. hierzu die Stellungnahme des Bundesrates zum erwähnten der Bericht der GPK-N6). Mit dem Erlass eines (befriste- ten) Bundesbeschlusses vom 18. Dezember 19877 über den Satellitenrundfunk wurde diese Aufgabenübertragung vom Parlament rechtsverbindlich verankert. Zur Deckung der weltraumrechtlichen Haftungsrisiken des Bundes wurden die Veranstalter derarti- ger Programme verpflichtet, eine Haftpflichtversicherung oder einen vergleichbaren Vertrag abzuschliessen (vgl. Art. 19 und 21 des erwähnten Bundesbeschlusses). Ge- stützt auf den Bundesbeschluss wurden jedoch aus wirtschaftlichen Gründen keine weiteren Gesuche für den Betrieb von Direkt-Rundfunksatelliten eingereicht. Da in den Folgejahren auch sonst keine weiteren privaten Raumfahrtaktivitäten zur Diskussion

5 BBl 1982 III 777

6 BBl 1982 III 795, Ziff. 1 und 4. Die damals hängigen Gesuche lehnte der Bundesrat schliesslich am 5. Sep- tember 1984 ab. In der Botschaft vom 20. Dezember 1985 zum BB über den Satellitenrundfunk (BBl 1986 I 421, Ziff. 111) begründete der Bundesrat diesen Entscheid zur Hauptsache wie folgt: «Umstrittene Rechts- grundlagen und rechtspolitische Überlegungen haben zu diesem Entscheid geführt (…) Die GPK-N vertrat in ihrem Bericht die Meinung, dem Bundesrat fehle die Kompetenz, ein Satellitenrundfunksystem zu kon- zessionieren. Der Bundesrat hielt sich zwar für zuständig, beurteilte aber die zur Verfügung stehenden Rechtsgrundlagen als äusserst schmal.» 7 AS 1988 898 7/66

standen, geriet die Schaffung eines Gesetzes zur Umsetzung der UNO-Weltraumver- träge für längere Zeit aus dem Fokus.

Der Bundesrat befasste sich erneut mit der Ausarbeitung eines gesetzlichen Rahmens für die Raumfahrt im Rahmen der Revision der Weltraumpolitik vom 30. September 2008.8 Die Erarbeitung eines Weltraumgesetzes für die Schweiz wurde in der Leitli- nie 16 als strategisches Ziel festgelegt, um den internationalen Verpflichtungen der Schweiz nachzukommen und Rechtssicherheit zu gewährleisten, falls sich dies als not- wendig und zweckmässig erweisen sollte. Es wurde aber auch die Option nicht ausge- schlossen, auf einen solchen Rechtsrahmen zu verzichten, wie dies auch in anderen Staaten der Fall war.

1.1.3 Entwicklungen in der Raumfahrt und Handlungsbedarf

Heute gehört die Nutzung von Raumfahrttechnologien und -anwendungen für die Bür- gerinnen und Bürger, die Wirtschaft und den Staat zum Alltag: Wettervorhersage, glo- bale Kommunikation und Vernetzung, Überwachung und Steuerung von Verkehrs- und Energienetzen, Prävention von und Schadenminderung bei Naturkatastrophen, Klima- und Umweltbeobachtung, auf Satellitendaten basierende Navigationsdienste – diese und andere Anwendungen auf der Erde basieren auf Daten von Satelliten im Weltraum. Weltraumbasierte Infrastrukturen haben eine breite Palette an Nutzen. Sie tragen somit nicht nur zur Sicherheit, sondern auch zum Funktionieren der Wirtschaft und des Ge- meinwesens bei. Darüber hinaus liefert die Raumfahrt wesentliche Beiträge für neue wissenschaftliche Erkenntnisse über den Weltraum, die Erde und den Menschen.

Während der letzten Jahrzehnte akzentuieren und beschleunigen sich im Raumfahrt- bereich weltweit neue Entwicklungen, und die Kommerzialisierung und Privatisierung des Sektors bieten neue Möglichkeiten. Auch in der Schweiz steigt die Zahl öffentlicher und privater Akteure, die in der Raumfahrt tätig sind. Immer kleinere und günstiger produzierte Satelliten eröffnen heute neue und bisher ungeahnte Möglichkeiten. Bei- spiele sind der Aufbau von Konstellationen, bestehend aus hunderten oder gar tausen- den Plattformen für die globale Kommunikationsabdeckung, oder für die hoch aufge- löste Erdbeobachtung quasi in Echtzeit. Die Eintrittshürden, Raumfahrtaktivitäten zu betreiben, werden immer kleiner. Neben diesen Chancen bringen solche Konstellatio- nen aber auch neue Herausforderungen mit sich. Stichworte sind etwa die Monopoli- sierung von Orbitalebenen und Frequenzbändern – geeignete Orbitalpositionen und Frequenzressourcen zu finden, erweist sich als immer schwieriger –, die störende Überlagerung von Funkwellen, die Lichtverschmutzung des Nachthimmels, welche ast- ronomische Beobachtungen beeinträchtigen kann, und die dringende Notwendigkeit eines internationalen Weltraumverkehrsmanagements («Space Traffic Management, STM»). Der Weltraumsektor ist zudem geprägt von neuen Technologien, wie z. B. Ad- ditive Fertigung («3D-Druck»), Künstliche Intelligenz, Digitalisierung von Entwicklungs- und Produktionsprozessen, neuen Weltraumaktivitäten wie etwa der Entfernung von Raumfahrtrückständen («Active Debris Removal, ADR»), der Wartung und Reparatur von Satelliten im Betrieb («In-Orbit-Servicing, IOS») und der Erschliessung und Nut- zung von Weltraumressourcen. Es zeichnet sich auch ab, dass neue internationale Re- gelwerke entstehen, die auch für die Schweiz von Relevanz sind.

Der Start und Betrieb von Satelliten oder anderen Weltraumgegenständen unterliegen heute in der Schweiz keiner Bewilligungsplicht und Aufsicht. Dies führt zu Rechtsunsi- cherheit und praktischen Schwierigkeiten: Die Betreiberinnen sehen sich zunehmend

8 www.sbfi.admin.ch > Forschung und Innovation > Raumfahrt > Schweizer Weltraumpolitik > Weltraumpoli- tik 2008, S. 5 und 13 f. 8/66

mit administrativen oder privatrechtlichen Hürden bei der Zusammenarbeit mit auslän- dischen Behörden und Partnern konfrontiert, weil sie keine Bewilligung für ihre Raum- fahrtaktivitäten vorweisen können. Ferner sind sie im Unklaren darüber, welche Regeln sie bei ihren Raumfahrtaktivitäten zu beachten haben. Auch für den Bund ist diese Situation aus ordnungs- und sicherheitspolitischer Sicht nicht zufriedenstellend. Raum- fahrtaktivitäten können je nach Komplexität des Vorhabens auch mit Risiken verbunden sein, und sie sollten daher nicht ohne ein gewisses Mass an staatlicher Kontrolle aus- geübt werden dürfen. Auch fehlt eine gesetzliche Grundlage, um unerwünschte Raum- fahrtaktivitäten zu unterbinden. So hat der Bund beispielsweise keine Möglichkeit, si- cherheitspolitisch heikle Aktivitäten von Satellitenbetreiberinnen mit Sitz im Ausland, die ihre Satelliten aber von der Schweiz aus betreiben, zu regulieren, zu überwachen und nötigenfalls zu verbieten. Mit dem neuen Bundesgesetz soll klargestellt werden, dass auf Satelliten unter schweizerischer Hoheit das schweizerische Recht Anwen- dung findet. Eine Umsetzung der UNO-Weltraumverträge ins Landesrecht drängt sich auch deshalb auf, weil das Völkerrecht die Beziehungen zwischen den Staaten regelt. Mit einem Bundesgesetz kann der Bund gewährleisten, dass auch natürliche und juris- tische Personen bestimmte Verhaltensweisen beachten, zu denen er sich völkerrecht- lich verpflichtet hat. Der Bund kann mit einem nationalen Rechtsrahmen zudem natio- nale Lösungen für die Haftungsproblematik finden.

Der Bund selbst betreibt aktuell keine eigenen Raumfahrtaktivitäten, was sich jedoch angesichts der dynamischen Entwicklungen weltweit und in der Schweiz in der Zukunft ändern kann. Auch für allfällige staatliche, einschliesslich militärischer Aktivitäten im Weltraum, gilt es, Anforderungen zu definieren, die der Sicherheit und Nachhaltigkeit der Raumfahrt dienen, und eine Aufsicht über staatliche, einschliesslich militärischer Raumfahrtaktivitäten sicherzustellen.

Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrat am 16. Februar 2022 die Aktualisierung der Weltraumpolitik und die Ausarbeitung dieser Vernehmlassungsvorlage in Auftrag ge- geben. Über 40 Vertragsstaaten der UNO-Weltraumverträge verfügen mittlerweile über nationale Weltraumgesetze.9 Eine Regulierung ist auch in der Schweiz nötig und ge- wünscht.

1.1.4 Ziele der Regelung

Der Handlungsbedarf wurde erkannt und es wurden Ziele definiert, die mit einer Bun- desgesetzgebung zu erreichen sind. Die Gesetzgebung (Gesetz und Verordnung) soll: - die von der Schweiz ratifizierten Weltraumverträge der UNO unter Berücksichti- gung der Weltraumpolitik des Bundesrates umsetzen; - den öffentlichen und privaten Akteuren der Raumfahrt einen sicheren Rechts- rahmen bieten; - die Standortattraktivität der Schweiz für öffentliche und private Raumfahrtaktivi- täten erhalten und die Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Akteure der Raumfahrt fördern, indem ihnen flexible und innovationsfreundliche Rahmenbe- dingungen vermittelt und unnötige bürokratische Hindernisse vermieden wer- den, damit sich ihre Raumfahrtaktivitäten bestmöglich entwickeln können;

9 Vgl. die Sammlung der nationalen Weltraumgesetze des Büros der Vereinten Nationen für Weltraumfragen (UNOOSA). 9/66

- die für die Risikobegrenzung erforderlichen Vorschriften enthalten sowie eine effiziente und sicherheitsorientierte Aufsicht über die Raumfahrtaktivitäten si- cherstellen; - der langfristigen Nachhaltigkeit von Weltraumaktivitäten und der Vermeidung von Umweltbelastungen auf der Erde und im Weltraum Rechnung tragen; - für die mit den Raumfahrtaktivitäten verbundenen finanziellen Interessen des Bundes im Schadenfall angemessene Lösungen finden. Das Gesetz soll sich auf grundlegende und wichtige Vorschriften beschränken (vgl. Art. 164 Abs. 1 BV). In der Verordnung sind Einzelheiten zu regeln. Zudem soll das Gesetz mit Delegationsnormen sicherstellen, dass der Bundesrat auf den Verlauf der technologischen und ökonomischen Entwicklung sowie auf allfällige neue interna- tionale Regelwerke zeitgerecht reagieren kann. Was heute innovativ ist, kann sich be- reits in wenigen Jahren als überholt erweisen. Ein Ziel ist es daher, eine flexible, zu- kunftsorientierte und technologieneutrale Vorlage auszuarbeiten.

In der rechtlichen Umsetzung dieser Ziele geht es darum, ein angemessenes Gleich- gewicht zwischen den teils konvergierenden, teils divergierenden Interessen des Staa- tes und jenen der im Weltraum tätigen privaten Akteure zu finden. Die Weltraumpoli- tik 2023 dient als politische Leitlinie hierzu.

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Angesichts der von der Schweiz auf internationaler Ebene eingegangenen Verpflich- tungen hat der Bundesrat drei mögliche Alternativen in Betracht gezogen: die Beibe- haltung des Status quo (kein Bundesgesetz), die Ausarbeitung eines umfassenden Bundesgesetzes oder die Entwicklung eines schlanken und dynamischen Rechtsrah- mens. Obwohl alle drei Optionen a priori in Frage kamen, musste der Bundesrat einer- seits die Stimulierung der bestehenden Kompetenzen im Bereich der Technologieent- wicklung und Innovationsfähigkeit des Raumfahrt-Ökosystems in der Schweiz, ande- rerseits die Entwicklung des Raumfahrtsektors in der Schweiz, in Europa und global berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund galt es zu entscheiden, welches Vorgehen am besten geeignet ist und welche Schwerpunkte gesetzt werden sollen, um den Inte- ressen des Staates und des Privatsektors bestmöglich nachzukommen.

1.2.1 Geprüfte und verworfene Alternative «Beibehaltung des Status quo»

Die Beibehaltung des Status quo hätte bedeutet, dass nichts unternommen wird, d.h. es wird kein Bundesgesetz erarbeitet. Die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz bezüglich nationaler Raumfahrtaktivitäten bleiben auch ohne nationalen Rechtsrahmen bestehen, würden jedoch nicht landesrechtlich konkretisiert und an die Schweizer Bedürfnisse angepasst. Die Beibehaltung des Status quo würde die von einigen Akteuren in der Schweiz erfahrene Rechtsunsicherheit fortsetzen und würde sich negativ auf die Attraktivität der Raumfahrtsektors der Schweiz auswirken. Abge- sehen von den administrativen Hindernissen, die derzeit von einigen Raumfahrtakteu- ren wahrgenommen werden, wäre es dem Bund verwehrt, seine eigenen und nicht- staatliche Raumfahrtaktivitäten verbindlich zu regeln, um seine internationalen Ver- pflichtungen wirksam zu erfüllen. Ohne entsprechende nationale Regelungen würde der Bund zudem darauf verzichten, bestimmte Risiken, die mit Raumfahrtaktivitäten einhergehen, zu reduzieren. Diese Risiken können auch sicherheitspolitischer Natur sein. Zudem fehlt dem Bund im Fall einer Haftung nach dem internationalen Haftungs- übereinkommen die Möglichkeit, ein Regressrecht gegenüber dem privaten Verursa- cher auszuüben. Der Bundesrat zieht dabei auch in Betracht, dass sich zukünftig grös- sere Satellitenbetreiberinnen in der Schweiz ansiedeln könnten, was sich ohne 10/66

Rechtsrahmen für den Bund nachteilig auswirken könnte. Die durchgeführten Analysen (Branchenkonsultation, Rechtsvergleichung) haben ebenfalls gezeigt, dass die Beibe- haltung des Status quo keine Option mehr darstellt. Der Bundesrat hat sich daher am 18. Dezember 2020 gegen diese Option entschieden und diesen Entscheid am 16. Februar 2022 bekräftigt.10

1.2.2 Geprüfte und verworfene Alternative «umfassendes Bundesgesetz»

In einem umfassenden Bundesgesetz könnte der Bund alle denkbaren Weltraumakti- vitäten regeln, darunter z. B. die Forschung im Weltall, die Satellitenkommunikation sowie die internationale Zusammenarbeit, beispielsweise mit der Europäischen Welt- raumorganisation ESA. Auch wenn diese Option unter Berücksichtigung der in der Schweiz durchgeführten Weltraumaktivitäten bis zu einem gewissen Grad denkbar ge- wesen wäre, ist sie angesichts der Entwicklungen in diesem Sektor nicht wünschens- wert. Einen möglichst umfassenden Rechtsrahmen auszuarbeiten und umzusetzen, wäre zudem mit erheblichen Anpassungen des Bundesrechts verbunden. Darüber hin- aus hat die durchgeführte Branchenkonsultation deutlich gezeigt, dass eine solche Op- tion nicht wünschenswert wäre. Der Bundesrat sieht keine Notwendigkeit, diesen An- satz weiterzuverfolgen.

1.2.3 Gewählte Lösung «schlankes und dynamisches Bundesgesetz zur Umsetzung

der vier UNO-Weltraumverträge» Die dritte und vom Bundesrat gewählte Option besteht darin, ein Rechtsregime zu kon- zipieren, das sich in erster Linie auf Bestimmungen beschränkt, die sich auf den tech- nischen Betrieb von Weltraumgegenständen (insbesondere Satelliten) bezieht, also auf die Raumfahrtaktivität als solche. Die Nutzung dieser Gegenstände für bestimmte Zwe- cke (z. B. Forschung, Kommunikation, Erdbeobachtung) soll hingegen der sektoriellen Gesetzgebung überlassen bleiben. Ein schlankes, auf die Raumfahrt beschränktes Ge- setz ermöglicht es dem Bund, ein Bewilligungs- und Aufsichtssystem von Raumfahrtak- tivitäten und die Registrierung von Weltraumgegenständen einzuführen und damit Rechtssicherheit und günstige wirtschaftliche Rahmenbedingungen zu schaffen. Der schlanke Ansatz wird vom Grundsatz geleitet, «so wenig wie möglich, aber so viel wie nötig» zu regeln, also eine Regulierung zu finden, die sich auf das Wesentliche be- schränkt, aber den Bedürfnissen der Schweiz angepasst ist. Dieser Wunsch wurde auch von den schweizerischen Akteuren im Weltraum im Rahmen einer informellen Konsultation, welche von der Swiss Space Industries Group (SSIG), einer Fachgruppe der Swissmem, durchgeführt worden war, geäussert. Mit dem Erlass einer Bundesrats- verordnung soll zudem ermöglicht werden, Entwicklungen im Raumfahrtbereich innert nützlicher Frist zu berücksichtigen. Der Bundesrat hat deshalb am 16. Februar 2022 gestützt auf einen Bericht des WBF entschieden, die dritte Option eines schlanken und dynamisches Bundesgesetzes auszuarbeiten.

1.2.4 Vereinfachungen für kleinere und mittlere Unternehmen

Im Weiteren wurde nach Art. 4 des Unternehmensentlastungsgesetzes vom 29. Sep- tember 202311 (UEG) bei der Ausarbeitung der Vorlage geprüft, ob für die kleineren und mittleren Unternehmen (KMU) vereinfachte oder kostengünstigere Regelungen vorgesehen werden können (Abs. 1 Bst. a UEG). Unternehmen, die beabsichtigen, Raumfahrtaktivitäten zu betreiben, werden nach der vorgeschlagenen Regelung eine Bewilligung einholen müssen (siehe Ziff. 4.1.1); KMU sind von dieser Regelung gleich- ermassen betroffen. Die Gebührensätze für die Ausstellung der Bewilligung sind vom

10 Der Bundesrat, Medienmitteilungen vom 18. Dezember 2020 und 16. Februar 2022. 11 SR 930.31 11/66

Bundesrat festzulegen und können als fixe Beträge für bestimmte Leistungen oder als variable Beträge, die nach Zeitaufwand bemessen werden, ausgestaltet werden (siehe Ziff. 5.12). Als Entlastung für die Unternehmen wird vorgeschlagen, dass diese keine Aufsichtsabgabe für die Registerführung und die laufende Aufsicht zu entrichten haben, wie dies beispielsweise im Bankensektor vorgesehen ist. Auch im Bereich der Luftfahrt wird keine derartige Aufsichtsabgabe erhoben. Spezifische Erleichterungen oder Ver- einfachungen für KMU sind indes nicht vorgesehen. Die Komplexität der Materie bedarf der Abstellung auf das jeweils mit der Raumfahrtaktivität verbundene Risiko. Eine Dif- ferenzierung nach der Grösse eines Unternehmens lässt sich nicht rechtfertigen. Er- leichterungen werden für Projekte gewährt, bei denen das Unternehmen nachweist, dass die zu bewilligende Raumfahrtaktivität mit geringen Risiken verbunden ist. Diese Erleichterungen können sich auf den Nachweis der Vertrauenswürdigkeit und der Fachkompetenzen des Personals und den Nachweis einer finanziellen Notfallplanung beziehen (siehe Art. 10 Abs. 1 und 2). Bei Raumfahrtaktivitäten mit erhöhtem Risiko kann die Aufsichtsbehörde den Abschluss einer Haftpflichtversicherung verlangen. Diese Regelungen gelten für alle Unternehmen.

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strate-

gien des Bundesrates

1.3.1 Legislaturplanung

Die Vorlage ist in der Botschaft vom 24. Januar 202412 zur Legislaturplanung 2023–

2027 und im Bundesbeschluss vom 21. September 202013 über die Legislaturplanung

2023–2027 angekündigt.

1.3.2 Finanzplanung

Die Vorlage wird im Voranschlag 2024 mit integriertem Aufgaben- und Finanzplan 2025–2027 aufgeführt unter «Geschäfte und Ziele des Bundesrates 2024», Bundesge- setz über die Raumfahrt: Eröffnung der Vernehmlassung (Voranschlag 2024 mit IAFP 2025–2027 (EFD, WBF, UVEK) / Band 2B, S. 230). Die finanziellen Auswirkungen des Geschäfts, insbesondere die mit der Schaffung einer neuen Aufsichtsbehörde verbun- denen Kosten zulasten des Bundeshaushalts, sind noch nicht im Zahlenwerk enthalten. Der Bundesrat wird die konkrete Ausgestaltung dieser Behörde auf Stufe der Verord- nung zum Raumfahrtgesetz festlegen und in der Finanzplanung entsprechend berück- sichtigen.

1.3.3 Strategien des Bundesrates

Die «Weltraumpolitik 2023»14, die der Bundesrat am 19. April 2023 verabschiedet hat, gilt als Leitlinie für die Vorlage. Der Bundesrat legt mit seiner Weltraumpolitik Stoss- richtungen für die Zukunft fest und ermöglicht damit eine wirkungsvolle, zwischen den Akteuren der Schweiz im Weltraumbereich und in den internationalen Kontext einge- bettete Politik. Damit stellt der Bundesrat eine Grundlage für die Ausarbeitung von Teil- strategien des Bundes bereit, bietet aber auch Orientierung für Wirtschaft und Wissen- schaft und ermöglicht die Steuerung und Wirkungsprüfung der staatlichen Massnah- men. Die Weiterentwicklung der nationalen Rahmenbedingungen ist ein Handlungsfeld der «Weltraumpolitik 2023» (Kapitel 3.3 der Weltraumpolitik). Das Ziel des Bundesra- tes ist es, dass die Schweiz ihre Attraktivität als Standort für den Raumfahrtsektor er- höht und einen sicheren Rechtsrahmen bietet. Der Rechtsrahmen soll zur Erhaltung

12 BBl 2024 525 S. 66, 110 und 119

13 BBl 2024 526 S. 4

14 Publiziert in deutscher, französischer, italienischer und englischer Sprache auf www.sbfi.admin.ch > For- schung und Innovation > Raumfahrt > Schweizer Weltraumpolitik. 12/66

und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Akteure und zur Positionierung der Schweiz als attraktiver Standort für die Ansiedlung innovationsbasierter Raumfahrtun- ternehmen beitragen (Kapitel 2.2 der Weltraumpolitik). Zudem soll er die nötige Flexi- bilität bieten, um sich dem jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik anzupassen sowie allfälligen rechtlichen Entwicklungen Rechnung zu tragen. Ein weiterer wichtiger Aspekt betrifft sicherheitspolitische Anliegen im Zusammenhang mit dem Betrieb und der Nutzung von Satelliten (Kapitel 1.2 der Weltraumpolitik). Schliesslich soll der Nach- haltigkeit im Weltraum (Kapitel 1.3 der Weltraumpolitik) Rechnung getragen werden. Das Ziel ist es, Raumfahrtrückstände («Weltraumschrott») zu vermeiden sowie den langfristigen Zugang und die friedliche Nutzung des Weltraums für zukünftige Genera- tionen zu erhalten. Die Vorlage nimmt die genannten Aspekte auf und ist mit der «Welt- raumpolitik 2023» vereinbar. Weitere Strategien des Bundesrats wie z. B. die jeweils geltende Aussenpolitische Strategie und die Sicherheitspolitik werden bei der Umset- zung der Vorlage entsprechend mitberücksichtigt.

1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Die Einführung des beantragten Bundesgesetzes betrifft keine hängigen parlamentari- schen Vorstösse.

2 Ausarbeitung des Vorentwurfs

Das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI) übernahm die Vor- bereitung des Geschäfts und berief zwei interdepartementale Arbeitsgruppen ein, eine Steuergruppe auf Ebene der Departemente und eine Begleitgruppe auf Ebene der Bun- desämter und Dienststellen. Darin vertreten waren: - WBF: Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI), Staats- sekretariat für Wirtschaft (SECO); - EDA: Direktion für Völkerrecht (DV), Abteilung Internationale Sicherheit (AIS) und Abteilung Wohlstand und Nachhaltigkeit (AWN); - EFD: Finanzverwaltung (EFV); - UVEK: Bundesamt für Kommunikation (BAKOM), Bundesamt für Strassen (ASTRA), Bundesamt für Umwelt (BAFU) und Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL); - VBS: Generalsekretariat (GS), Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS), Nachrichtendienst des Bundes (NDB), Bundesamt für Rüstung (armasuisse) und Verteidigung (Vtg). Diese Arbeitsgruppen wurden in alle Arbeiten involviert, insbesondere in die konzepti- onellen Arbeiten zum Normkonzept. Als sog. «Sounding Boards» dienten die Eidge- nössische Kommission für Weltraumfragen (EKWF), der Interdepartementale Koordi- nationsausschuss für Raumfahrtfragen (IKAR) sowie die Abteilung Raumfahrt des SBFI. Die Projektleitung des SBFI wurde durch eine externe juristische Projektbeglei- tung sowie juristische Fachpools unterstützt. Die Europäische Weltraumorganisation (ESA) lieferte technische und juristische Expertisen. Im Rahmen der Vorarbeiten wurde zudem ein externes rechtsvergleichendes Gutachten eingeholt (siehe Ziffer 3.1).

13/66

3 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht

3.1 Internationaler Rahmen

Das internationale Weltraumrecht (siehe Ziff. 7.2) ist ein Teilgebiet des Völkerrechts (lex specialis). Zu den Rechten, über die die Staaten bei der Erforschung des Welt- raums verfügen, gehören der freie Zugang zum Weltraum und seine Nutzung zu fried- lichen Zwecken. Die Verpflichtungen aus den UN-Verträgen beziehen sich auf die Haf- tung der Staaten für Schäden, die durch ihre Weltraumgegenstände entstanden sind, auf die Bewilligung von Raumfahrtaktivitäten, die ständige Überwachung nationaler Raumfahrtaktivitäten von nichtstaatlichen Akteuren durch die Staaten sowie auf die Registrierung von Weltraumgegenständen. Die Vertragsstaaten müssen sicherstellen, dass auch nichtstaatliche Akteure, insbesondere Privatunternehmen, ihre Raum- fahrtaktivitäten nach Massgabe der UN-Verträge durchführen. Diese Elemente – Be- willigung und Aufsicht von Raumfahrtaktivitäten, Haftungsfragen und Registrierung von Weltraumgegenständen – bilden die Kernelemente des vorliegenden Bundesgesetzes über die Raumfahrt, wie sie sich in zahlreichen anderen Staaten finden, die die UNO- Weltraumverträge ratifiziert und ins Landesrecht umgesetzt haben.

Für die rechtliche Umsetzung dieser Elemente dienten diese nationalen Weltraumge- setze, die im Folgenden beispielhaft aufgeführt werden, als Inspirationsquelle. Orien- tierungshilfe boten neben nationalen Weltraumgesetzen zudem internationale Empfeh- lungen wie die «Recommandations sur les législations nationales relatives à l’explora- tion et à l’utilisation pacifiques de l’espace extra-atmosphérique»15 (nachfolgend: UNO- Resolution zum innerstaatlichen Recht) und die «Sofia Guidelines for a Model Law on National Space Legislation»16, (nachfolgend: Sofia Guidelines), wobei den schweizeri- schen Besonderheiten und Entwicklungen in der Raumfahrt Rechnung getragen wurde. Um die langfristige Nachhaltigkeit von Raumfahrtaktivitäten sicherzustellen, wurden ebenso einschlägige Leitlinien der UNO und der ESA bei der Erarbeitung des Gesetzes in die Analyse miteinbezogen. Aus diesen Gründen ist die Vorlage, wie im Folgenden dargelegt wird, grundsätzlich ähnlich aufgebaut wie zahlreiche andere nati- onale Raumfahrtgesetze und geht materiell nicht darüber hinaus. Für den Bundesrat war es bei der Ausarbeitung ein wichtiges Anliegen, dass die Vorlage für Schweizer Unternehmen gegenüber ausländischen keine höheren regulatorischen Belastungen und damit Wettbewerbsnachteile mit sich bringt. Sie soll vielmehr dazu dienen, die Standortattraktivität der Schweiz im Raumfahrtsektor zu erhöhen (Art. 2 Bst. d). Damit wird auch Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b des Unternehmensentlastungsgesetzes Rechnung getragen, wonach ein «Swiss Finish» zu vermeiden ist.

In Bezug auf die europäischen Staaten hat das Staatssekretariat für Bildung, For- schung und Innovation (SBFI) eine rechtvergleichende Studie in Auftrag gegeben. Un- tersucht wurden nationale Raumfahrtgesetze von sieben europäischen Ländern: Bel- gien, Dänemark, Finnland, Frankreich, Luxemburg, Österreich und Vereinigtes König- reich.17 Die Auswahl der Länder beruhte auf Ähnlichkeiten und Parallelen zur Schweiz insbesondere in Bezug auf die Forschungs- und Innovationspolitik, die technologischen Kompetenzen und die Beteiligung an der ESA. Die Analyse dieser sieben Weltraum-

15 UNGA A/RES/68/74. 16 Sofia Guidelines for a Model Law on National Space Legislation, International Law Association, Res. No. 6/2012, August 2012 (Mustergesetzgebung für nationale Weltraumgesetzgebungen). 17 «Droit spatial national. Étude portant analyse de différentes législations spatiales nationales, en vue d’une réflexion de lege ferenda»; gbf Avocats SA, Zurich et Genève, sur mandat du Secrétariat d’Etat à la forma- tion, à la recherche et à l’innovation, 2021, abrufbar unter www.swiss-space-law.admin.ch > Weitere Infor- mationen (besucht am 11.11.2024). 14/66

gesetze zeigt auf, dass die genannten Kernelemente der UNO-Verträge, die UNO-Re- solution zum innerstaatlichen Recht sowie die Sofia Guidelines den Staaten als Muster und Vorlage dienten, wobei jeweils den nationalen Besonderheiten Rechnung getragen wurde. Daraus resultierten unterschiedliche nationale Bestimmungen, je nachdem, ob sich der Gesetzgeber für Mindestvorschriften entschieden hat, die hauptsächlich die internationalen Verpflichtungen abdecken, für den Mittelweg, bei dem gewisse zusätz- liche Bedingungen eingebracht wurden, oder für eine umfassende Regelung mit detail- lierten Vorschriften bzw. Thematiken, die teilweise über die internationalen Verpflich- tungen hinausgehen. Die nationalen Weltraumgesetze europäischer Staaten sind im Vergleich zu dieser Vorlage naturgemäss umfangreicher, wenn der fragliche Staat ein eigenes Raumfahrtprogramm und, damit verbunden, eine nationale Raumfahrtagentur betreibt, wie auch, wenn er umfangreiche industriepolitische Massnahmen ergreift oder eigene Einrichtungen zum Start von Raketen unterhält. Demgegenüber handelt es sich bei dieser Vorlage um eine Minimalvariante (siehe Ziff. 1.2.2 f.), wobei besonderen An- liegen, z. B. dem Thema der Nachhaltigkeit von Weltraumaktivitäten, über die völker- rechtlichen Verpflichtungen hinaus Rechnung getragen wird.

Die USA als einer der Vorreiterstaaten im Raumfahrtbereich verfügen über einen gut etablierten Rechtsrahmen für Raumfahrtaktivitäten. Die Regulierung, die ursprünglich für staatliche Aktivitäten erarbeitet wurde, hat sich durch den Einfluss verschiedener Bundesstellen und mit dem Aufkommen der kommerziellen Raumfahrtindustrie weiter- entwickelt.

In Indien war die Beteiligung am Raumfahrtsektor bis im Juni 2020 dem indischen Staat vorbehalten. Seither wurde der Raumfahrtsektor für nichtstaatliche Rechtträger, die Ak- tivitäten in diesem Bereich durchführen wollen, geöffnet. Der Rechtsrahmen besteht aus dem Gesetz über die Indische Weltraumforschungsorganisation (ISRO) von 1969 und den Richtlinien des Nationalen Fernerkundungszentrums (NRSC) von 2011.

Japan führt seit über 50 Jahren Raumfahrtaktivitäten durch, mehrheitlich auf staatlicher Ebene. Ein erstes nationales Rechtsinstrument, das die Aufsicht über die Raumfahrtak- tivitäten regelt, wurde 2008 in Kraft gesetzt (Basic Space Law). 2016 trat der Space Activities Act in Kraft, um insbesondere den Start und Betrieb von Satelliten zu bewilli- gen und zu kontrollieren.

In Neuseeland gingen die Entwicklung der Weltraumpolitik und die Umsetzung des Ou- ter Space Act 2017 rasch vor sich. Mit dem Aufkommen privater Akteure, die kommer- zielle Startdienste für Satelliten mit kleiner bis mittlerer Kapazität anbieten, musste ein Gleichgewicht zwischen den Verpflichtungen Neuseelands als Startstaat gemäss den internationalen Verträgen und der Förderung wirtschaftlicher Möglichkeiten aus der kommerziellen Raumfahrtindustrie gefunden werden.

3.2 Recht der Europäschen Union

Artikel 4 und Artikel 189 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)18 sehen eine zwischen der Union und den Mitgliedstaaten geteilte Zuständig- keit für Weltraumangelegenheiten vor. Während die EU für die EU-Weltraumpolitik und das EU-Weltraumprogramm zuständig ist, schliesst Artikel 189 Absatz 2 AEUV eine Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften aus. Ein Dutzend Mitgliedsländer

18 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (konsolidierte Fassung), ABl. C 202 vom 7.6.2016, S. 1. 15/66

der EU verfügen über nationale Weltraumgesetzgebungen, in denen im Wesentlichen die einschlägigen Übereinkommen der UNO umgesetzt werden (siehe Ziff. 3.1).19

Der Weltraum ist für viele Bereiche der EU-Politik von Bedeutung, so auch für den «Grünen Deal», den digitalen Wandel und die Wettbewerbsfähigkeit der EU insgesamt. In den vergangenen zehn Jahren hat die Europäische Union (EU) ihre institutionellen Raumfahrtaktivitäten ausgebaut und die Beteiligung des Privatsektors durch die Er- leichterung des Zugangs zum Markt und zur Kommerzialisierung gefördert. Zurzeit er- arbeitet die Europäische Kommission zudem einen Vorschlag für eine Verordnung über Weltraumtätigkeiten («EU-Weltraumgesetz»). Eines der Ziele des europäischen Rege- lungsentwurfs ist es, die unterschiedlichen Weltraumvorschriften innerhalb der EU zu vereinheitlichen, indem gemeinsame Regeln für bestimmte binnenmarktrelevante The- men festgelegt werden. Gemäss den verfügbaren Informationen wird sich die Regulie- rung der EU auf die folgenden Bereiche konzentrieren: Sicherheit (gemeinsame Vor- schriften für die Vermeidung von Zusammenstössen und zur Eindämmung von Welt- raummüll), Widerstandsfähigkeit (gemeinsame Vorschriften für Risikomanagement und Cybersicherheit im Weltraumsektor) und Nachhaltigkeit (gemeinsame Vorschriften für die Bewertung von Lebenszyklen von Weltraumtätigkeiten und zur Vermeidung der Lichtverschmutzung des Nachthimmels).

Für die Schweiz ist das Weltraumrecht der EU nicht bindend. Da alle EU-Mitgliedstaa- ten ebenfalls Vertragsstaaten des Weltraumvertrags der UNO sind und sich diese Vor- lage auf dessen Umsetzung konzentriert, ist davon auszugehen, dass die vorgesehe- nen Regelungen in dieser Hinsicht mit dem in Ausarbeitung stehenden EU-Recht kom- patibel sein werden. Es wird zum gegebenen Zeitpunkt zu prüfen sein, ob gewisse weitergehende Bestimmungen des EU-Rechts auch in den nationalen Rechtsrahmen der Schweiz Aufnahme finden sollen, beispielsweise mittels Verweisung auf einschlä- gige technische Normen. Die Vorlage ist so ausgearbeitet, dass diesen Entwicklungen bei Bedarf Rechnung getragen werden kann.

4 Grundzüge der Vorlage

4.1 Die beantragte Neuregelung

Die Bewilligung und Aufsicht von Raumfahrtaktivitäten, Haftungsfragen und Registrie- rung von Weltraumgegenständen bilden die Kernelemente des neuen Raumfahrtge- setzes.

4.1.1 Bewilligungspflicht für Raumfahrtaktivitäten

Konkret wird neben den allgemeinen Bestimmungen (Gegenstand, Zweck, Geltungs- bereich und Begriffe) die Bewilligungspflicht für Raumfahrtaktivitäten geregelt. Damit sollen in erster Linie die Sicherheit von Raumfahrtaktivitäten erhöht und das Risiko ver- mindert werden, dass die Schweiz für Schädigungen auf der Erde und im Weltraum völkerrechtlich haftbar gemacht wird. Zudem bildet die Bewilligungspflicht die Grund- lage, um den Betreiberinnen bestimmte Pflichten aufzuerlegen, die im Interesse der Nachhaltigkeit von Raumfahrtaktivitäten und der Vermeidung von Umweltbelastungen erforderlich sind. Schliesslich ist zu beachten, dass das Bewilligungserfordernis auch im Interesse privater Raumfahrtakteure liegt: Ohne Vorliegen einer Bewilligung kann

19 Belgien, Dänemark, Griechenland, Finnland, Frankreich, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal, Slowenien, Spanien und Schweden. Zudem verfügen das Fürstentum Liechtenstein, Norwegen und das Vereinigte Königreich über Gesetzgebungen im Bereich der Raumfahrt. 16/66

es ihnen beispielsweise Schwierigkeiten bereiten, die Dienste von Unternehmen in An- spruch zu nehmen, die Satelliten in den Weltraum befördern.

Das Gesetz legt die Voraussetzungen für eine Bewilligungserteilung fest. In Einzelfäl- len, bei denen anhand eines Risikoprofils nachgewiesen wird, dass die zu bewilligende Raumfahrtaktivität mit einem geringen Risiko verbunden ist, sollen Erleichterungen ge- währt werden können. Ebenso werden die Bedingungen für einen Widerruf, Entzug und eine Anpassung der Bewilligung sowie die Übertragung einer bewilligten Raumfahrtak- tivität auf eine andere Rechtsträgerin in das Gesetz aufgenommen. Auch Aktivitäten, die von einer ausländischen Behörde bewilligt worden sind und von einer Betreiberin mit Sitz in der Schweiz übernommen werden möchten, müssen bestimmte Vorausset- zungen erfüllen. Vorbehalten bleiben diesfalls auch Staatsverträge, die für ein solches Szenario abgeschlossen werden müssen. Schliesslich werden die Rechte und Pflich- ten der Bewilligungsträgerinnen statuiert.

4.1.2 Regelung der Haftung für Schäden, die durch Weltraumgegenstände verur-

sacht werden Seit dem Start des ersten Satelliten, Sputnik I, im Jahr 1957, haben über 6’700 Rake- tenstarts annährend 20’000 Satelliten in den Erdorbit gebracht. Davon befinden sich um die 13'200 Satelliten noch im Weltall, etwa 10'200 davon sind operativ.20 Die Zahl der Weltraumgegenstände im Orbit wird in den kommenden Jahren weiter steigen. Es werden verschiedene Regionen des erdnahen orbitalen Raums genutzt: - der niedrige Erdorbit (LEO), von der oberen Atmosphäre bis zu einer Höhe von

2.000 km: Hier befinden sich hauptsächlich Erdbeobachtungs- und Kommunika-

tionssatelliten (Breitband-Internet, Internet der Dinge), auch die astronautische Raumfahrt (z. B. die Internationale Raumstation, ISS) erfolgt im niedrigen Erdor- bit; - die mittlere Erdumlaufbahn (MEO), die Region zwischen LEO und GEO: Hier befinden sich hauptsächlich Systeme für Position, Navigation und Zeitmessung (PNT); und - die geostationäre Erdumlaufbahn (GEO), in einer Höhe von 35’800 km über dem Äquator. Satelliten im GEO stehen von der Erde aus gesehen über demselben Punkt der Erdoberfläche und werden von Rundfunk- und Kommunikationssatel- litensatelliten genutzt.

Bedingt durch die Vielfalt der Weltraumgegenstände und der Tätigkeiten, die im Welt- raum ausgeübt werden, ist auch die Risikolandschaft von Raumfahrtaktivitäten kom- plex. Sie reicht von sehr geringem (zu null tendierendem) bis zu sehr hohem Risiko, und das Risiko kann sich auf der Erde manifestieren – etwa durch einen unkontrollier- ten Absturz – oder im Weltraum – namentlich durch die Entstehung von Raumfahrt- rückständen («Weltraumschrott»). Die Weltraumverträge der UNO, an die die Schweiz gebunden ist, sehen für Schäden, die durch Weltraumgegenstände verursacht werden, eine völkerrechtliche, zwischen- staatliche Haftungsregelung vor. Danach sind die Vertragsstaaten grundsätzlich völ- kerrechtlich verantwortlich für nationale Tätigkeiten im Weltraum und haften für allfäl- lige Schäden, unabhängig davon, ob staatliche Stellen oder private Rechtsträger dort tätig werden. Der Bundesrat schlägt mit dieser Vorlage ein nationales Haftungsregime vor, welches als Alternative zum völkerrechtlichen Haftungsregime zur Verfügung ge- stellt werden soll. Vorgesehen ist, dass eine geschädigte Person ihren Schaden auf

20 ESA Space Debris Office, Stand 19. Juli 2024. 17/66

dem zivilen Rechtsweg bei der Betreiberin geltend machen kann (zum diesbezüglichen Variantenentscheid siehe die Vorbemerkungen zu Art. 23 ff. in Ziff. 5.7). Das Raum- fahrtgesetz regelt zudem das Verfahren, das zur Anwendung kommt, wenn eine ge- schädigte Person mit Wohnsitz oder Sitz in der Schweiz direkt basierend auf dem Haf- tungsübereinkommen einen Schaden geltend machen möchte. Darüber hinaus wird vorgesehen, dass der Bund auf die Betreiberin eines Weltraumgegenstandes Rückgriff nimmt, wenn dieser einen Schaden verursacht hat und die Schweiz aufgrund des Haf- tungsübereinkommens zu einer Schadenersatzzahlung verpflichtet worden ist. Die Be- treiberinnen von Raumfahrtaktivitäten, die mit erhöhten Risiken verbunden sind, kön- nen überdies verpflichtet werden, eine Haftpflichtversicherung abzuschliessen.

4.1.3 Aufsicht über Raumfahrtaktivitäten

Im Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen schlägt der Bundesrat vor, Schweizer Raumfahrtaktivitäten einer ständigen Aufsicht zu unterstellen. Die Aufsichts- behörde, welche durch den Bundesrat zu bestimmen sein wird, prüft u.a., ob die Vor- aussetzungen für eine Bewilligungserteilung erfüllt sind und erteilt gegebenenfalls die Bewilligung. Auch wird sie laufend prüfen, ob die bewilligten Tätigkeiten gesetzmässig und bewilligungskonform ausgeübt werden. Zudem nimmt sie Informationen der Be- treiberinnen, die sich aus den Meldepflichten ergeben, entgegen und kann, soweit er- forderlich, Sachverständige für die Ausführungen ihrer Aufgaben beiziehen. Verfügun- gen der Aufsichtsbehörde unterliegen der Beschwerde nach den allgemeinen Bestim- mungen über die Bundesverwaltungsrechtspflege.

4.1.4 Tätigkeiten des Bundes

Der Bundesrat will die Voraussetzungen weiter verbessern, damit auch der Bund in Zukunft selbst Raumfahrtaktivitäten durchführen kann. Als solche fallen namentlich mi- litärische Raumfahrtaktivitäten in Betracht. Militärische Raumfahrtaktivitäten sind unter Vorbehalt bestimmter Ausnahmen erlaubt.21 Erlaubt sind namentlich die Nutzung und der Betrieb von Erdbeobachtungs- und Kommunikationssatelliten als Unterstützung von militärischen Aktivitäten und Einsätzen, solange sie die nationalen und internatio- nalen rechtlichen Verpflichtungen der Schweiz einhalten. Den Besonderheiten staatli- cher Aktivitäten soll durch entsprechende materiellrechtliche Vorschriften und beson- dere Verfahrensvorschriften Rechnung getragen werden. Der Vorentwurf unterschei- det daher zwischen Raumfahrtaktivitäten ziviler und militärischer Verwaltungseinhei- ten:

- Bei Raumfahrtaktivitäten durch zivile Verwaltungseinheiten sind grundsätzlich die Vorgaben des Raumfahrtgesetzes anwendbar, wobei zwei Voraussetzun- gen für die Bewilligungserteilung nicht erfüllt werden müssen, nämlich der Ab- schluss einer Haftpflichtversicherung und die finanzielle Notfallplanung.

- Für Raumfahrtaktivitäten durch militärische Verwaltungseinheiten wird der Bun- desrat festlegen, welche Vorschriften des Raumfahrtgesetzes gelten werden. Er soll dazu besondere Vorschriften erlassen können.

4.1.5 Register für Weltraumgegenstände

In Umsetzung des UNO Registrierungsabkommens enthält das Raumfahrtgesetz Best- immungen für die Führung eines nationalen Registers für Weltraumgegenstände. Darin werden Weltraumgegenstände eingetragen, für deren Betrieb die Schweiz eine Bewil- ligung nach diesem Gesetz erteilt hat. Diese nationalen Registereinträge werden dem

21 Art. IV Weltraumvertrag. 18/66

EDA für die Erfüllung der internationalen Meldepflichten nach dem Registrierungs- übereinkommen gemeldet.

4.1.6 Gebühren, Sanktionen, Datenschutz, Internationale Zusammenarbeit und Amts-

hilfe, Schlussbestimmungen Das Raumfahrtgesetz legt die Gebühren für die Betreiberinnen fest, die im Zusammen- hang mit der Aufsicht entstehen. Ebenso werden die Bedingungen für das Ausspre- chen von Sanktionen statuiert und die erforderlichen Vorkehrungen im Bereich des Da- tenschutzes reguliert. Das Gesetz umfasst schliesslich Bestimmungen über die inter- nationale Zusammenarbeit und die Amtshilfe sowie die üblichen Schlussbestimmungen einschliesslich der Übergangsbestimmungen.

4.1.7 Änderung anderer Erlasse

Im Zuge des Inkrafttretens des Raumfahrtgesetz ist es nötig, Änderungen in der Zivil- prozessordnung vom 19. Dezember 200822 (ZPO), im Luftfahrtgesetz vom 21. Dezem- ber 194823 (LFG) und im Fernmeldegesetz vom 30. April 199724 (FMG) vorzunehmen. Diese befinden sich im Anhang des Vorentwurfs.

4.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Mit der Bewilligung und Aufsicht von Raumfahrtaktivitäten und der Führung des Regis- ters für Weltraumgegenstände werden mit dieser Vorlage neue Aufgaben für den Bund generiert, die finanzielle Auswirkungen haben (vgl. Ziff. 6.1). Die effektive Wahrneh- mung der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz, d.h. eingegangene Verpflich- tungen auch umzusetzen, die Erhöhung der Sicherheit von Raumfahrtaktivitäten, die Verminderung von Haftungsrisiken des Bundes sowie das Bestreben, zur Wettbe- werbsfähigkeit der Schweizer Raumfahrtakteure beizutragen, indem ihnen ein sicherer Rechtsrahmen für ihre Aktivitäten gewährleistet wird, rechtfertigen jedoch diesen zu- sätzlichen Aufwand. Dies gilt umso mehr, als sich zukünftig eine grössere Satellitenbe- treiberin in der Schweiz ansiedeln könnte, was sich ohne nationalen Rechtsrahmen für den Bund nachteilig auswirken kann. Dabei sind auch sicherheitspolitische Überlegun- gen in Betracht zu ziehen. Neben den Kosten, die für den Bund entstehen, generiert der Bund durch die Erhebung von Gebühren, die durch das Bewilligungsverfahren er- hoben werden, auch Einnahmen, welche die Kosten bis zu einem gewissen Grad de- cken können.

4.3 Umsetzungsfragen

Die Vorlage beinhaltet verschiedene Aspekte, die im Ausführungsrecht konkretisiert und umgesetzt werden müssen. Der Bundesrat beabsichtigt deshalb, eine Verordnung zum Bundesgesetz über die Raumfahrt zu erarbeiten, die gleichzeitig mit dem Gesetz in Kraft treten soll.

In der Verordnung werden die für den Vollzug nötigen Bestimmungen statuiert. Der Bundesrat wird darin unter anderem festlegen, welche Verwaltungseinheit für die Auf- sichtsfunktion über zivile Raumfahrtaktivitäten einschliesslich der Bewilligungserteilung zuständig sein wird. Im Rahmen der Umsetzung kann auch vorgesehen werden, dass

22 SR 272 23 SR 748.0 24 SR 784.10 19/66

Bewilligungsträgerinnen bei ihrer Tätigkeit international harmonisierte Richtlinien, Emp- fehlungen und Normen berücksichtigen. Solche Instrumente können auch als verbind- lich erklärt werden.

Für militärische Tätigkeiten des Bundes wird der Bundesrat auf Stufe der Verordnung die notwendigen Vorschriften erlassen und ebenfalls bestimmen, welche Verwaltungs- einheit solche Tätigkeiten zu beaufsichtigen hat.

Im Rahmen der Rechtsanwendung wird es erforderlich sein, völkerrechtliche Verträge abzuschliessen, beispielsweise mit ausländischen Aufsichtsbehörden, um die interna- tionale Amtshilfe zu gewährleisten.

Im Rahmen des Vollzugs der Vorlage wird die zuständige Bundesbehörde wenn immer möglich und sinnvoll elektronische Mittel für die Interaktion mit Unternehmen und an- deren Behörden nutzen und so Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c des Unternehmensent- lastungsgesetzes in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 des Bundesgesetzes vom 17. März 202325 über den Einsatz elektronischer Mittel zur Erfüllung von Behördenauf- gaben (EMBAG) Rechnung tragen.

Kantonale Stellen sind für den Vollzug dahingehend vorgesehen, als ihre kantonalen Gerichte für allfällige Streitigkeiten nach den Artikeln 23 und 24 des Raumfahrtgesetzes zuständig sind. Das kantonale Recht bezeichnet gemäss der vorgeschlagenen Ände- rung der Zivilprozessordnung zu diesem Zweck das Gericht, welches als einzige kan- tonale Instanz für diese Haftungsfälle zuständig ist (siehe Anhang, Ziff. 1).

5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

5.1 1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen

Artikel 1 Gegenstand Im Unterschied zum Weltraumvertrag vom 27. Januar 1967, der die «Erforschung und Nutzung des Weltraums» (vgl. Art. I, III und IV Weltraumvertrag) zum Gegenstand hat, beschränkt sich der Vorentwurf darauf, die raumfahrtspezifischen Aspekte von Welt- raumaktivitäten zu regeln. Hinter dieser Beschränkung steht ein grundsätzliches legis- latorisches Anliegen: Beim Erlass eines neuen Gesetzes ist zu berücksichtigen, welche Regelungen schon existieren, und Doppelspurigkeiten bzw. Überschneidungen zwi- schen dem neuen Gesetz und bestehenden Erlassen sind soweit als möglich zu ver- meiden. Mit Blick darauf, dass zur Finalität von Weltraumaktivitäten schon mannigfache Erlasse und Vollzugstrukturen bestehen (z. B. betreffend Informations- und Datenüber- tragung, Forschung, Erdbeobachtung und Meteorologie), würde der umfassende An- satz des Weltraumvertrags bei einem landesrechtlichen Erlass unweigerlich zu uner- wünschten Doppelspurigkeiten führen, die auch den Vollzug des Gesetzes beträchtlich komplizieren würden. Mit dem beschränkten Ansatz entspricht der Bundesrat auch dem Grundsatz, «so wenig wie möglich, aber so viel wie nötig» zu regeln.

Zu den raumfahrtspezifischen Aspekten von Weltraumaktivitäten gehören namentlich alle Regelungen, die sich – unter Vorbehalt des Fernmelderechts26 – auf die Positio- nierung, Steuerung und Ausserbetriebnahme eines Satelliten beziehen. Wozu ein Weltraumgegenstand eingesetzt wird bzw. welche zweckgerichteten Tätigkeiten darin 25 SR 172.019 26 Die Nutzung von Funkfrequenzen für die entsprechenden Orbitalpositionen richtet sich nach dem Fernmel- degesetz vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) und dem internationalen Fernmelderecht, namentlich dem Internationalen Radioreglement. 20/66

ausgeübt werden (z. B. Informations- und Datenübertragung, Forschung, Erdbeobach- tung, Meteorologie), ist primär Gegenstand der jeweiligen sektoriellen Gesetzgebung. Dies bedeutet, dass bei jeder Weltraumaktivität vorab zu prüfen ist, welche sektoriellen Erlasse neben dem Raumfahrtgesetz (RFG) auch noch anzuwenden sind. Im Interesse der Konkordanz der Rechtsordnung wird im RFG vorzusehen sein, dass eine Raum- fahrtaktivität nur zugelassen wird, wenn die Anforderungen nach anderen anwendba- ren Erlassen (die sich auf die zweckgerichtete Verwendung des Weltraumgegenstan- des beziehen) erfüllt sind. Soweit für eine bestimmte zweckgerichtete Verwendung kein sektorielles Recht besteht, ist nach dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) davon auszugehen, dass sie keinen Beschränkungen unterliegt und die Raumfahrtak- tivität somit zulässig ist. Das RFG soll es aber dem Bundesrat und der Aufsichtsbe- hörde ermöglichen, allfällige Beschränkungen, die zur Erreichung der Ziele des Geset- zes oder für die Umsetzung der Weltraum-, Aussen- oder Sicherheitspolitik notwendig sind, generell oder im Einzelfall festzulegen. Das bedeutet, dass beispielsweise Aktivi- täten, die sich nur im Weltraum durchführen lassen, vom Bundesrat bei Bedarf in einer Verordnung oder von der Aufsichtsbehörde im Rahmen der Rechtsanwendung (Bewil- ligungserteilung und Aufsicht) reguliert werden können. Zu denken ist hier etwa an Wartungsarbeiten an anderen Satelliten, um ihre Lebensdauer zu verlängern («In-Or- bit-Servicing, IOS») oder das aktive Entfernen von Raumfahrtrückständen («Active De- bris Removal, ADR»).

Sollten sich beim Vollzug des RFG weitere Regelungsbedürfnisse ergeben, die sich auf die zweckgerichtete Verwendung von Weltraumgegenständen beziehen, so wären entsprechende Regelungen nicht im RFG, sondern im jeweiligen sektoriellen Erlass zu verankern. Beispielsweise wären Regelungen betreffend den Weltraumtourismus in ei- nem privatrechtlichen Erlass, Regelungen über die Nutzung von primären Erdbeobach- tungsdaten durch Entwicklungsländer im Bundesgesetz vom 19. März 197627 über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe oder im Geoinforma- tionsgesetz vom 5. Oktober 200728 (GeoIG) zu platzieren. Analog wäre der Betrieb ei- gener Satelliten durch swisstopo im Geoinformationsgesetz vorzusehen (vgl. dazu die Rechtsgrundlage für den Einsatz eigener Satelliten durch den zivilen Nachrichtendienst in Art. 14 Abs. 1 des Nachrichtendienstgesetzes vom 25. September 201529 [NDG]).

In den Buchstaben a – e wird der Gegenstand des RFG umschrieben. Es geht um die Durchführung, d.h. den Betrieb, von Raumfahrtaktivitäten unter schweizerischer Ho- heit, die Aufsicht über solche Aktivitäten, die Führung eines nationalen Registers von Weltraumgegenständen, mit denen die Raumfahrtaktivitäten durchgeführt werden, die Haftung für Personen- und Sachschäden sowie die internationale Zusammenarbeit im Geltungsbereich des RFG.

Artikel 2 Zweck Der in diesem Artikel enthaltene Zweck bzw. die darin ausformulierten Ziele des RFG ergeben sich aus der «Weltraumpolitik 2023» und dem Gesetzgebungsauftrag des Bundesrates vom 16. Februar 2022.30 Es geht hauptsächlich darum, das für die Schweiz verbindliche Völkerrecht umzusetzen, Schäden, die bei Raumfahrtaktivitäten entstehen können, zu vermeiden und für private Unternehmen der Raumfahrt attraktive Rahmenbedingungen zu schaffen. Private Raumfahrtunternehmen sollen so einerseits die Schweiz als ihren wirtschaftlichen Standort wählen und in diesem Zusammenhang

27 SR 974.0 28 SR 510.62 29 SR 121

30 Der Bundesrat, Medienmitteilung vom 16. Februar 2022. 21/66

auch Arbeitsplätze schaffen, und andererseits ihre privaten Raumfahrtaktivitäten best- möglich entwickeln können. Das Gesetz soll ebenfalls dazu beitragen, die langfristige Nachhaltigkeit von Weltraumaktivitäten zu gewährleisten. Umweltbelastungen sowohl auf der Erde, beispielsweise infolge eines unkontrollierten Absturzes, als auch im Welt- raum, beispielsweise durch Raumfahrtrückstände («Weltraumschrott»), sollen soweit als möglich minimiert werden. Zudem soll der langfristige Zugang zum Weltraum für zukünftige Generationen und dessen friedliche Nutzung erhalten bleiben.

Artikel 3 Begriffe Buchstabe a: Raumfahrtaktivität: Die Definition orientiert sich inhaltlich an der Um- schreibung der «space activity» in Artikel 2 der Sofia-Guidelines31 und ergänzt sie mit dem zusätzlichen Element der «Kontrolle». Dies deshalb, weil ein ausgedienter Satellit unter Umständen zwar nicht mehr betrieben und gesteuert, aber doch noch unter Be- obachtung gehalten wird bzw. werden muss. Die Raumfahrtaktivität besteht auch wei- terhin, wenn ein Weltraumgegenstand funktionslos gemacht oder stillgelegt worden ist. Erst wenn sich ein Weltraumgegenstand wieder auf der Erde befindet oder wenn er vollständig oder teilweise verglüht ist und allfällige Fragmente auf die Erde zurückge- kehrt sind, wird die Aktivität beendet. Zu den Raumfahrtaktivitäten sind auch Interakti- onen zwischen den verschiedenen Satelliten oder anderen Weltraumgegenständen zu zählen, beispielsweise das Zusammenführen und Trennen verschiedener Satelliten oder anderen Gegenständen im Weltraum.

Buchstabe b: Weltraumgegenstand: Die Umschreibung des Weltraumgegenstandes übernimmt im Wesentlichen die Definition von Artikel 2 der Sofia-Guidelines. Auch wenn das RFG die «Raumfahrtaktivitäten» erfasst und diese definiert, ist es terminolo- gisch kohärent, die «space objects» als Weltraumgegenstände zu bezeichnen. Damit wird die gegebene, aber nicht durch das RFG regulierte Finalität jedes Objekts (For- schung, Meteorologie etc.) angesprochen, das in den Weltraum befördert wird und dort für eine bestimmte (je nachdem nicht durch das RFG regulierte) Tätigkeit genutzt wird. Von der Definition erfasst sind namentlich Satelliten und Trägerfahrzeuge. Ziffer 1: Die Präzisierung betreffend die Erdumlaufbahn bzw. die Flugbahn für das Er- reichen von Zielen im ferneren Weltraum will gewährleisten, dass Suborbitalflüge vom RFG nicht erfasst werden.

Ziffer 2: Die separate Nennung des Trägerfahrzeugs ist deshalb gerechtfertigt, weil ein solches Fahrzeug oder bestimmte Teile davon unter Umständen nicht selbst den Welt- raum erreichen.

Buchstabe c: Weltraumaktivität: Von der Raumfahrtaktivität ist die Weltraumaktivität zu unterscheiden. Letztere bezieht sich auf die Aktivität, welche auf einem Weltraumge- genstand ausgeführt wird, d.h. insbesondere z. B. der Betrieb von Forschung, Auf- zeichnung aller möglichen Daten, Erdbeobachtung oder das Erbringen von Fernmel- dediensten, also wofür ein Weltraumgegenstand benutzt wird.

Buchstabe d: Unternehmen: Unter dem Begriff des Unternehmens werden Einzelun- ternehmen, alle Gesellschaftsformen nach dem OR oder Personengemeinschaften oder öffentlich-rechtliche Organisationen, wie z. B. eine Universität, verstanden, die sich mit Raumfahrtaktivitäten beschäftigen. Die Umschreibung übernimmt im Wesent- lichen die Definition von Artikel 2 der Sofia-Guidelines. Personengemeinschaften wer- den ergänzend aufgeführt, weil es denkbar ist, dass z. B. ein Konsortium in Form einer

31 Sofia Guidelines (Fn. 16). 22/66

einfachen Gesellschaft32 einen Satelliten betreibt. Das Erfordernis, dass eine Raum- fahrtaktivität von einem Unternehmen (im Minimum von einem Einzelunternehmen) durchgeführt wird, beruht auf dem Gedanken, dass solche Aktivitäten von seriösen Fir- men mit minimalen Organisationsstrukturen durchgeführt werden sollen, sodass sie auch die Bewilligungsvoraussetzungen (vgl. Art. 9) erfüllen können. Dabei wird das Un- ternehmen in der Regel auch unternehmerische Zwecke verfolgen. Dies ist aber nicht zwingend, insbesondere im Fall, in dem z. B. eine Universität Raumfahrtaktivitäten be- treibt. Für sämtliche hier erfassten Gesellschaftsformen erfolgt die Zuordnung der Ver- antwortung nach den allgemeinen Regeln des schweizerischen Privatrechts. Bei öf- fentlich-rechtlichen Organisationen sind die jeweiligen Organisationserlasse massge- bend.

Buchstabe e: Betreiberin: Unter einer Betreiberin wird ein Unternehmen nach der Defi- nition von Bst. d verstanden, das aufgrund einer Bewilligung, welche nach dem RFG erteilt wurde, Raumfahrtaktivitäten durchführt. Dabei ist zu spezifizieren, was unter «Durchführung von Raumfahrtaktivitäten» zu verstehen ist. Mit den Elementen «unter eigener operativer Leitung und Verantwortung» (Ziff. 2) soll sichergestellt werden, dass Bewilligungen nur Betreiberinnen erteilt werden und eine Aufsicht nur über Betreiberinnen ausgeübt werden muss, welche die Steuerung und Kontrolle eines Weltraumgegenstandes effektiv selber wahrnehmen. Damit sollen sog. Briefkastenfirmen, d.h. Unternehmen, die ihren rechtlichen Sitz in der Schweiz haben, hier aber keine operationellen Aktivitäten durchführen, von der Erteilung einer Bewilli- gung ausgeschlossen werden. Umgekehrt sollen Unternehmen, die im Auftrag und un- ter operativer Leitung einer Betreiberin nur Hilfsfunktionen wahrnehmen, nicht als Be- treiberin erfasst werden und auch keine Bewilligung benötigen. Dies gilt auch für allfäl- lige Tochter- oder Schwestergesellschaften der Betreiberin, die solche Hilfsfunktionen wahrnehmen. Für die Betreiber-Eigenschaft kommt es also immer darauf an, wer ef- fektiv die alltägliche Steuerung und Kontrolle eines Weltraumgegenstandes ausübt. Auch wenn dies z. B. über die Anlagen einer ausländischen Fernmeldedienstanbieterin geschieht, ist als Betreiberin jene Unternehmung zu betrachten, welche die Übermitt- lung der Steuerimpulse durch die Fernmeldedienstanbieterin veranlasst.

Eine Besonderheit ergibt sich, wenn ein Weltraumgegenstand gar nicht von der Erde aus gesteuert und kontrolliert wird, zum Beispiel bei Satelliten ohne eigenen Antrieb oder bei Gegenständen, die sich autonom auf Himmelskörpern bewegen. In solchen Fällen soll als Betreiberin gelten, wer die Positionierung des Gegenstandes im Welt- raum oder auf dem Himmelskörper veranlasst hat.

Zu betonen ist, dass die Umschreibung auch juristische Personen erfasst, die öffent- lich-rechtlich konstituiert sind, z. B. Anstalten des Bundes oder spezialgesetzliche Ak- tiengesellschaften wie die Swisscom AG.

Buchstaben f – h: Die Buchstaben f – h führen die von der Schweiz ratifizierten Welt- raumverträge auf, welche für das RFG von Relevanz sind. Die Bestimmungen des Übereinkommens vom 22. April 196833 über die Rettung und die Rückführung von

32 Art. 530 ff. OR (SR 220). Eine einfache Gesellschaft kann zwar aus juristischen Personen bestehen, hat aber selber keine juristische Persönlichkeit. Zu den Vertretungsrechten siehe Art. 543 ff. OR. 33 SR 0.790.1 23/66

Raumfahrern sowie die Rückgabe von in den Weltraum gestarteten Gegenständen gel- ten als «self-executing» und müssen daher nicht speziell in nationales Recht umgesetzt werden.

Geprüfte und verworfene Definition «Weltraum»: Diskutiert wurde im Rahmen der Aus- arbeitung des Vorentwurfs, ob der Begriff «Weltraum» als Legaldefinition aufgenom- men werden sollte. Es gibt nationale Gesetzgebungen, die die Grenzlinie zwischen Luft- und Weltraum auf 100 km über dem Meeresspiegel, bei der sogenannten Kármán- Linie, festsetzen (Australien34 und Dänemark35). Nach Auffassung der NASA und der US Air Force beginnt der Weltraum hingegen bereits 50 Meilen (~ 80 km) über Meer. Die meisten nationalen Weltraumgesetze verzichten auf eine numerische Abgrenzung. Auf multilateraler Ebene im Ausschuss der Vereinten Nationen für die friedliche Nut- zung des Weltraums (UN COPUOS)36 gibt es aufgrund unterschiedlicher politischer und strategischer Überlegungen derzeit keinen Konsens darüber, wo der Luftraum en- det und wo der Weltraum beginnt. Ebenso enthalten die internationalen Weltraumver- träge keine Definition des Weltraums. Die numerische Abgrenzung brächte zwar eine vordergründige Eindeutigkeit: Der Raum unterhalb der Grenze bzw. Grenzlinie wäre der Luftraum, der Raum darüber der Weltraum. Damit würde das heutige Kriterium für den Luftraum («Raum, in dem sich Fluggeräte in der Atmosphäre halten können») ab- gelöst. Die numerische Abgrenzung hätte zur Folge, dass Suborbitalflüge unter der Grenzlinie nur unter das Luftfahrtgesetz fielen. Es ist jedoch anzunehmen, dass Sub- orbitalflüge unter Umständen auch eine Höhe weit über der gedachten Grenzlinie er- reichen. Für die Phase, in der sie über der Grenzlinie liegen, gälte für diese Flüge dann nur das RFG. Diese doppelte Unterstellung von Suborbitalflügen würde zu erheblichen Schwierigkeiten führen. Es würde sich folglich auch bei Festlegung einer numerischen Grenzlinie zwischen Luft- und Weltraum aufdrängen, gesetzlich anzuordnen, welche Vorschriften (des LFG und des RFG) für Suborbitalflüge gelten. Mit Blick darauf, dass eine numerisch fixierte Grenzlinie zwischen Luft- und Weltraum die Problematik der Grenzfälle (Suborbitalflüge) nicht zu lösen vermöchte, ist es vorzuziehen, auf eine nu- merisch orientierte Definition des Weltraums zu verzichten. Stattdessen ist vorgese- hen, dass für Suborbitalflüge grundsätzlich das LFG anwendbar ist (vgl. unten «Ände- rung anderer Erlasse»).

Artikel 4 Geltungsbereich

Der sachliche (objektive) Geltungsbereich bezieht sich auf die «Raumfahrtaktivität», die in Artikel 3 Buchstabe a definiert wird, während sich der persönliche (subjektive) Geltungsbereich aus der Eigenschaft als «Betreiberin» gemäss Artikel 3 Buchstabe e (bzw. e contrario gemäss Art. 5) ergibt. Die ersten beiden Fallkonstellationen (Bst. a und b) erfassen mit der Passivformulierung die Raumfahrtaktivitäten sowohl staatlicher als auch nichtstaatlicher Rechtsträger. Erfasst werden dabei auch ausländische natür- liche Personen oder juristische Personen mit Sitz im Ausland, die ihre Raumfahrtakti- vitäten aber auf schweizerischem Territorium durchführen. Auch Raumfahrtaktivitäten, die auf Schiffen, Schwimmplattformen oder Luftfahrzeugen durchgeführt werden, die in der Schweiz registriert sind, fallen unter dieses Gesetz (Bst. b). Das internationale See- recht kennt keine einheitliche Definition von Schiffen. Deshalb ist es angezeigt, Schwimmplattformen in diesem Zusammenhang ausdrücklich zu nennen. Bei der drit- ten Fallkonstellation (Bst. c) geht es darum, Unternehmen mit Sitz in der Schweiz zu erfassen, die ihre Raumfahrtaktivität auf ausländischem oder hoheitsfreiem Territorium

34 Art. 8 Space (Launches and Returns) Act 2018 (No. 123, 1998) vom 18. Oktober 2023. 35 Art. 4 Ziff. 4 Outer Space Act vom 11. Mai 2016 (inoffizielle Übersetzung des Act No. 409 vom 11. Mai 2016).

36 United Nations Committee on the Peaceful Use of Outer Space. 24/66

durchführen. Wenn ein Unternehmen mit Sitz in der Schweiz Raumfahrtaktivitäten auf ausländischem Staatsgebiet durchführen will, untersteht es zwar grundsätzlich dem für diese Aktivitäten geltenden ausländischen Recht. Dies bedeutet, dass es gegebenen- falls eine Bewilligung nach ausländischem Recht erhält (und von der zuständigen aus- ländischen Aufsichtsbehörde beaufsichtigt wird). In diesem Fall braucht es keine schweizerische Bewilligung (vgl. dazu auch die Erläuterungen zu Art. 5). Für die Fälle, in denen im ausländischen Staat keine Bewilligungspflicht besteht (und Raumfahrtak- tivitäten folglich auch nicht beaufsichtigt werden), muss das Unternehmen aber eine Bewilligung nach diesem Gesetz erwerben. Die Begründung für diese extraterritoriale Anwendung des schweizerischen Rechts liegt in der Tatsache, dass die Schweiz auch in solchen Situationen nach internationalem Recht für allfällige Schädigungen, die durch das fragliche Unternehmen verursacht werden, haftbar werden könnte.

Artikel 5 Ausnahme vom Geltungsbereich Absätze 1 und 2: Mit dem Vorbehalt ausländischer Bewilligungen und ausländischer Aufsichtstätigkeiten sollen Doppelspurigkeiten und damit verbundene administrative Hindernisse vermieden werden. Das RFG tritt in solchen Fällen nur soweit zurück, als nachgewiesen wird, dass der ausländische Staat seine Hoheit effektiv ausübt, nament- lich betreffend Bewilligung, Aufsicht und Registrierung. Anwendbar bleiben z. B. die Vorschriften über die Haftung und den Rückgriff im Fall von Schadenersatzzahlungen des Bundes. Wenn ein Unternehmen (mit Sitz in der Schweiz) eine Raumfahrtaktivität aufgrund einer ausländischen Bewilligung durchführt, der ausländische Staat diese Ak- tivitäten aber nicht effektiv beaufsichtigt, bleibt das RFG anwendbar und das betref- fende Unternehmen muss eine Bewilligung der schweizerischen Behörde einholen. Tut es dies nicht oder wird die Bewilligung verweigert und wird die fragliche Raumfahrtak- tivität weiterhin ausgeübt, kann die Betreiberin nach schweizerischem Recht sanktio- niert werden. In einem Streitfall kann das betroffene Unternehmen eine Zwischenver- fügung oder eine selbständig anfechtbare Verfügung verlangen (Abs. 1). Die Prüfung, ob ein ausländischer Staat die Raumfahrtaktivitäten eines Unternehmens effektiv be- aufsichtigt, und allfällige Interventionen der Schweiz gegenüber diesem Unternehmen wegen als ungenügend erachteter Aufsichtstätigkeiten, könnten im Einzelfall zu heiklen Souveränitätskonflikten führen. Man darf jedoch davon ausgehen, dass in solchen Si- tuationen – schweizerisches Unternehmen, das im Ausland Raumfahrtaktivitäten durchführt – bilaterale Staatsverträge geschlossen werden, um die anstehenden Fra- gen betreffend Aufsicht und Registrierung zu klären. Damit können potenzielle Souve- ränitätskonflikte zum vorneherein vermieden werden (Abs. 2).

Absatz 3: Gemäss Artikel XXII des Haftungsübereinkommens und Artikel VII des Re- gistrierungsübereinkommens können internationale Organisationen die Rechte und Pflichten des Übereinkommens annehmen (und somit dem Übereinkommen beitreten), sofern die Mehrheit der Mitgliedstaaten der Organisation Vertragsstaaten des Welt- raumvertrags sind und auch das Haftungsübereinkommen ratifiziert haben. Das gilt z. B. für die Europäische Weltraumorganisation ESA. Somit ist es angezeigt, solche Organisationen wie die ESA im schweizerischen Recht gleich zu behandeln wie aus- ländische Staaten.

Artikel 6 Geltung des schweizerischen Rechts auf Weltraumgegenständen Dieser Grundsatz entspricht dem sog. Flaggenprinzip nach Artikel 1 ff. des Seeschiff- fahrtsgesetzes vom 23. September 195337. Er ist völkerrechtlich anerkannt. Praktische Bedeutung hat er z. B. hinsichtlich allfälliger Bewilligungserfordernisse für die Durch-

37 SR 747.30 25/66

führung bestimmter Aktivitäten im Weltraum. Wenn z. B. jemand auf einem schweize- risch registrierten Weltraumgegenstand Forschung am Menschen durchführen möchte, muss er dazu über eine Bewilligung nach dem Humanforschungsgesetz vom 30. Sep- tember 201138 (HFG) verfügen. Dasselbe gilt z. B. für den Betrieb von Kernanlagen auf einem Satelliten (vgl. dazu Art. 12 Abs. 3 und Art. 15 ff. des Kernenergiegesetzes vom 21. März 200339 [KEG] sowie Art. 2, Art. 7 ff., Art. 22 Abs. 1 und Art. 24 ff. der Kern- energieverordnung vom 10. Dezember 200440 [KEV]).

Artikel 7 Ergänzende Vorschriften für Raumfahrtaktivitäten Wofür ein Weltraumgegenstand benutzt wird respektive was mit ihm gemacht wird (sog. Weltraumaktivität, vgl. Art. 3 Bst. c), richtet sich nach den Vorschriften, die für dieselbe Tätigkeiten auf der Erde gelten. Klinische Versuche mit Heilmitteln am Men- schen auf einem Satelliten müssen beispielsweise den Vorschriften des Heilmittelge- setzes vom 15. Dezember 200041 (HMG) und des HFG genügen. Gibt es keine be- stimmten Vorschriften für eine bestimmte Tätigkeit, soll der Bundesrat für die Nutzung von Weltraumgegenständen Mindestanforderungen festlegen können, um Schäden auf der Erde und im Weltraum zu begrenzen und nationale öffentliche Interessen zu wahren, seien dies Sicherheitsinteressen oder strategische Interessen. Bezüglich der Nutzung von Funkfrequenzen wird auf die einschlägigen Bestimmungen des nationalen und internationalen Fernmelderechts verwiesen; vgl. hierzu auch unten Artikel 9 Buch- stabe g für die Erteilung einer Bewilligung nach dem RFG. Des Weiteren verweist das RFG hier auf weitere wirtschaftsrechtliche Bestimmungen, die für die Raumfahrtaktivi- täten besonders bedeutsam sind, namentlich das Bundesgesetz vom 13. Dezember

199642 über das Kriegsmaterial (KMG), das Güterkontrollgesetz vom 13. Dezember

199643 (GKG), das Bundesgesetz vom 27. September 201344 über die im Ausland er-

brachten privaten Sicherheitsdienstleistungen (BPS) und das Embargogesetz vom 22. März 200245 (EmbG).

5.2 2. Abschnitt: Bewilligungspflicht

Konzessions- oder Bewilligungssystem? Artikel VI des Weltraumvertrags verlangt, dass Raumfahrtaktivitäten nur mit «Geneh- migung» («authorization», «autorisation») des zuständigen Vertragsstaats durchge- führt werden dürfen. Die nähere Ausgestaltung der «Genehmigung» wird dem nationa- len Recht überlassen. In der Schweiz fallen als Genehmigungssystem zwei Grundty- pen in Betracht: das Konzessionssystem und das Bewilligungssystem. Das Konzessi- onssystem bezieht sich typischerweise auf die Nutzung öffentlicher Güter oder auf die Erbringung von Dienstleistungen, deren Erbringung dem Staat vorbehalten ist («ser- vice public»). Beispiele: Wasserrechtskonzession, Personenbeförderungskonzession. Auf die Erteilung einer Konzession besteht grundsätzlich kein Anspruch und vom Kon- zessionär können kostenunabhängige Abgaben erhoben werden. Demgegenüber wird das Bewilligungssystem durch folgende Elemente charakterisiert: Das Erfordernis einer Bewilligung dient dem Schutz von Polizeigütern (namentlich Sicherheit und Gesund-

38 SR 810.30 39 SR 732.1 40 SR 732.11 41 SR 812.21 42 SR 514.51 43 SR 946.202 44 SR 935.41 45 SR 946.231 26/66

heit), und wer die Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt, hat grundsätzlich einen An- spruch auf Erteilung der Bewilligung. Von der Bewilligungsträgerin können (nur) kos- tenabhängige Gebühren verlangt werden.

Bezüglich der Raumfahrtaktivität könnte zwar argumentiert werden, der Weltraum sei ein öffentliches Gut wie ein natürliches Gewässer, doch ist dabei zu beachten, dass der Weltraum nach Artikel II des Weltraumvertrags keiner nationalen Hoheit unterliegt. Deshalb könnte ein Konzessionssystem nicht mit dieser Begründung gerechtfertigt werden. Ebenso wenig kann davon ausgegangen werden, die Durchführung von Raumfahrtaktivitäten sei grundsätzlich dem Bund vorbehalten und stelle eine Art «ser- vice public» dar.46 Überdies würde die Erhebung von kostenunabhängigen Abgaben für Raumfahrtaktivitäten der Leitlinie widersprechen, schweizerischen Raumfahrtakteu- ren günstige Rahmenbedingungen zu verschaffen. Die Raumfahrtakteure sollen sich bestmöglich entwickeln können, allerdings nur unter Wahrung der Unversehrtheit der Menschen und unter möglichst geringer Belastung von Natur und Umwelt, einschliess- lich des Weltraums. Dies kann mit einem risikoorientierten Bewilligungssystem erreicht werden. Im Folgenden wird deshalb davon abgesehen, für Raumfahrtaktivitäten ein Konzessionssystem einzuführen.

Keine Anforderungen an die Beteiligungsverhältnisse und an die «Governance» Einzelne ausländische Gesetzgebungen, z. B. Luxemburg, Fürstentum Liechtenstein, Frankreich, statuieren Anforderungen an das Aktionariat bzw. an jene Aktionäre, die an einer gesuchstellenden Gesellschaft eine mehr oder weniger bedeutende Beteiligung halten. Auf die Statuierung solcher Anforderungen wird vorliegend aus den folgenden Gründen verzichtet: Das RFG dient vor allem der Gefahrenabwehr. Für diese Gefah- renabwehr spielt das Aktionariat einer Gesellschaft eine untergeordnete Rolle, da nach schweizerischem Gesellschaftsrecht die Hauptverantwortung für die Tätigkeit einer Ge- sellschaft beim leitenden Organ (bei der Aktiengesellschaft: Verwaltungsrat) und bei der Geschäftsführung liegt. Die Aktionäre können in erster Linie den Zweck und die strategische Ausrichtung eines Unternehmens beeinflussen. Was die Transparenz des Aktionariats betrifft, verlangen Artikel 120 und 124 des Finanzmarktinfrastrukturgeset- zes vom 19. Juni 201547 (FinfraG) nur von börsenkotierten Gesellschaften, dass sie bedeutende Aktionäre öffentlich bekannt geben. Es erschiene daher übertrieben, jegli- chen Raumfahrtunternehmen erweiterte Transparenzvorschriften aufzuerlegen.

Ähnliches gilt für die sog. Corporate Governance. Der «Swiss Code of Best Practice for Corporate Governance» ist eine Empfehlung eines Wirtschafts-Dachverbandes (Economiesuisse) und erfasst in erster Linie börsenkotierte Aktiengesellschaften. Er enthält aber auch Leitlinien für nicht börsenkotierte Gesellschaften oder Organisatio- nen, einschliesslich solcher, die nicht Aktiengesellschaften sind (vgl. Präambel des «Swiss Code of Best Practice»). Für die verselbstständigten Einheiten des Bundes, d.h. insbesondere für Bundesunternehmen, bestehen Leitsätze im Bereich der Public Governance; in Teilbereichen sind diese auch gesetzlich verankert. Umfassende ge- setzliche Vorschriften über die Corporate Governance gibt es hingegen lediglich für Unternehmen, die Finanzdienstleistungen erbringen (Art. 21 ff. des Finanzdienstleis- tungsgesetzes vom 15. Juni 201848 [FIDLEG]). Dazu kommen gewisse Anforderungen an Börsen und multilaterale Handelssysteme nach Artikel 26 ff. und 44 ff. FinfraG. Für

46 Die Monopolisierung einer Dienstleistung bedürfte überdies einer verfassungsrechtlichen Grundlage. Ge- gebenenfalls müsste näher geprüft werden, ob Art. 87 BV eine gesetzliche Monopolisierung von Raum- fahrtaktivitäten überhaupt zu tragen vermöchte. 47 SR 958.1 48 SR 950.1 27/66

industrielle und andere kommerzielle Unternehmen ausserhalb der Finanzbranche be- stehen hingegen keine über die gesellschafts- bzw. aktienrechtlichen Vorgaben hin- ausgehenden gesetzlichen Vorschriften zur Corporate Governance. Es würde deshalb aus dem Rahmen fallen, für Raumfahrtunternehmen solche Vorschriften zu erlassen. Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a verlangt hingegen, dass das Unternehmen organisato- risch in der Lage ist, die Raumfahrtaktivitäten durchzuführen.

Artikel 8 Grundsatz

Gemäss dem Geltungsbereich des Gesetzes (Art. 4) wird hier festgehalten, dass jedes Unternehmen, das Raumfahrtaktivitäten durchführt, eine Bewilligung der Aufsichtsbe- hörde benötigt. Dies gilt folglich auch für Unternehmen mit Sitz in einem ausländischen Staat. Dass die Aufsichtsbehörde mit der Bewilligungsprüfung und -erteilung betraut wird, ermöglicht einen rationellen Einsatz der staatlichen Ressourcen (vgl. dazu auch die Ausführungen zu Art. 29 ff.).

Die Raumfahrtaktivitäten, die unter der Bewilligungspflicht stehen, umfassen an sich auch die Erstellung und den Betrieb von terrestrischen Anlagen für Raketenstarts (vgl. Art. 3 Bst. a). Der Vorentwurf geht indessen davon aus, dass in der Schweiz auch in Zukunft keine derartigen Startanlagen erstellt und betrieben werden. Wollte man die Erstellung von Raketen-Startanlagen zulassen, müsste das Gesetz zwingend ein Plan- genehmigungsverfahren einführen, wie es für die Erstellung von Flugplätzen und Flug- häfen im LFG vorgesehen wird (vgl. Art. 37 ff. LFG sowie die Verordnung über die Inf- rastruktur der Luftfahrt vom 23. November 199449 [VIL]). Aus der Tatsache, dass der Vorentwurf keine entsprechenden Vorschriften enthält, ergibt sich somit ein sogenann- tes qualifiziertes Schweigen. Sollte je ein Gesuch gestellt werden, um terrestrische Startanlagen zu erstellen und zu betreiben, müsse es folglich abgewiesen werden. Es ist allerdings aus folgenden Gründen nicht anzunehmen, dass jemals ein solches Ge- such gestellt wird: Es gibt in unserem Land kaum mehr Territorien, die unter raumpla- nerischen Aspekten für solche Anlagen in Frage kommen könnten. Zudem wären die Erstellung und der Betrieb solcher Anlagen in der Schweiz voraussichtlich so kostspie- lig, dass ein wirtschaftlicher Betrieb nicht zu erreichen wäre. Deshalb erscheint es auch ausgeschlossen, dass man Investoren finden könnte, die bereit wären, solche Anlagen und deren Betrieb zu finanzieren.

Artikel 9 Bewilligungsvoraussetzungen Vorbemerkungen Mit dem vorgeschlagenen Katalog von Bewilligungsvoraussetzungen soll jedes Bewil- ligungsgesuch umfassend geprüft werden, damit sichergestellt werden kann, dass alle Anforderungen an einen sicheren, dauerhaften und umweltgerechten Betrieb erfüllt und keine Landesinteressen beeinträchtigt werden. Dieser Regelungsansatz beruht auf der Unterlegung einer umfangreichen und komplexen Raumfahrtaktivität, bei der die Be- treiberin die Weltraumgegenstände effektiv steuert und kontrolliert. In einfacheren Fäl- len sollen Erleichterungen gewährt werden. Das Konzept, von einem umfassenden Standardmodell auszugehen und bei Fällen mit geringem Risiko Erleichterungen zu gewähren, entspricht einer traditionellen Rechtsetzungsmethodik. Bei diesem Konzept liegt es in erster Linie an der Gesuchstellerin, darzulegen, dass geringe Risiken beste- hen.

49 SR 748.131.1 28/66

Geprüfte und verworfene Option «generell tiefe Anforderungen»: Es wurde die Option geprüft, generell tiefe Anforderungen aufzustellen, mit der Möglichkeit, strengere An- forderungen bei Raumfahrtaktivitäten mit erhöhtem Risiko zu verlangen. Diese Option wurde jedoch aus den folgenden Gründen verworfen: Das Konzept, von einem Basis- Standardmodell auszugehen und bei Fällen mit erhöhtem Risiko zusätzliche Anforde- rungen zu stellen, ist eher ungewöhnlich. Bei diesem Konzept wäre es in erster Linie an der Bewilligungsbehörde gelegen, darzulegen, dass erhöhte Risiken für eine be- stimme Raumfahrtaktivität bestünden. Wäre die Gesuchstellerin mit der Einschätzung der Behörde nicht einverstanden, könnte sie den Erlass einer diesbezüglichen Zwi- schenverfügung verlangen und diese selbständig anfechten. Damit würde das Verfah- ren beträchtlich verlängert, was nicht gewünscht ist.

Absatz 1: An dieser Stelle werden nur die Voraussetzungen festgehalten, die für die Erteilung der Bewilligung erfüllt sein müssen. Wenn die Voraussetzungen erfüllt sind, muss die Bewilligung erteilt werden. Das Verfahren zur Erteilung der Bewilligung muss nicht näher geregelt werden. Es rich- tet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 196850 (VwVG), dem Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 199751 (RVOG) und der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 199852 (RVOV). Dies betrifft namentlich den Einbezug mitinteressierter Verwaltungs- einheiten (vgl. Art. 14 f. RVOV). Betreffend die Fristen für die Bewilligungserteilung gilt die Ordnungsfristenverordnung vom 25. Mai 201153 (OrFV).

Im Vergleich zu gewissen ausländischen Gesetzgebungen werden die Bewilligungsvo- raussetzungen eher knapp redigiert. Auf weitschweifige, häufig nur scheinbar präzise Detaillierungen wird bewusst verzichtet. Dies entspricht der schweizerischen Gesetz- gebungstradition.

Zu den einzelnen Voraussetzungen Buchstabe a: Die Verwendung des Plurals «Raumfahrtaktivitäten» indiziert, dass eine Bewilligung unter Umständen für mehrere Raumfahrtaktivitäten desselben Unterneh- mens für dasselbe Vorhaben erteilt wird oder dass für dasselbe Vorhaben verschie- dene Bewilligungen an verschiedene Betreiberinnen erteilt werden können, wenn jede Betreiberin nur eine Teil-Aktivität (Start, Betrieb, Kontrolle usw.) durchführt. Jede Raumfahrtaktivität, die bewilligt werden soll, muss aber mit hinreichender Genauigkeit umschrieben werden. Damit fallen sog. Generalbewilligungen bzw. «Lizenzen» für un- beschränkt viele Aktivitäten derselben Betreiberin ausser Betracht.54 Die Gesuchstel- lerin muss in erster Linie nachweisen, dass ihre organisatorischen, finanziellen und technischen Ressourcen ausreichen, um die zu bewilligenden Aktivitäten sicher durch- zuführen (ohne dabei andere Raumfahrtaktivitäten zu beeinträchtigen). Mit welcher Tiefe die Nachweise geleistet werden müssen, wird der Bundesrat nach Absatz 2 fest- zulegen haben und dabei den tatsächlichen Risiken Rechnung tragen. Er kann z. B. vorsehen, dass bei grösseren Projekten mit beträchtlichen Risiken ein aussagekräftiger

50 SR 172.021 51 SR 172.010 52 SR 172.010.1 53 SR 172.010.14 54 Vgl. als Muster dafür die Generalausfuhrbewilligungen nach Art. 10 ff. der Güterkontrollverordnung (GKV, SR 946.202.1). 29/66

Kosten- und Finanzierungsplan und Vorkehrungen über die Cybersicherheit vorgelegt werden.

Buchstabe b: Es kann sein, dass die Gesuchstellerin nicht Eigentümerin des Weltraum- gegenstandes ist. In diesem Fall muss ihr aber die Eigentümerin vertraglich das volle Verfügungsrecht über den Gegenstand einräumen. Damit kann vermieden werden, dass allfällige Anweisungen der Eigentümerin mit Bewilligungsauflagen oder Anwei- sungen der Aufsichtsbehörde kollidieren, was zu unlösbaren Konflikten führen könnte. Die Eigentümerin als solche untersteht nicht der Aufsicht durch die Aufsichtsbehörde. Das raumfahrtrechtliche Verfügungsrecht bezieht sich aber nicht auf die Nutzung des Gegenstandes, z. B. für Forschung, Erdbeobachtung, Meteorologie. In den Ausfüh- rungsbestimmungen wird vorzusehen sein, dass das Verfügungsrecht fortbestehen muss, wenn die Eigentümerin das Eigentum am Gegenstand an einen Dritten über- trägt.

Buchstabe c: Die Standardformel «Gewähr für eine einwandfreie Geschäftsführung» entstammt aus dem Bankengesetz (Art. 3 Abs. 2 Bst. c des Bankengesetzes vom 8. November 193455 (BankG). Sie deckt alle Aspekte ab.

Buchstabe d: Für den sicheren Betrieb einer Raumfahrtaktivität ist es essenziell, dass das für die Steuerung und Kontrolle der Weltraumgegenstände eingesetzte Personal fachkundig und vertrauenswürdig ist. Bewegt sich ein Satellit oder anderer Weltraum- gegenstand ohne Steuerung und Kontrolle auf der Erdumlaufbahn, fällt diese Bewilli- gungsvoraussetzung dahin.

Buchstabe e: Der Stand der Technik, dem die Weltraumgegenstände entsprechen müssen, wird sich aus einschlägigen technischen Normen und Standards ergeben. Es wird im Einzelfall zu bestimmen sein, wie weit technische Expertisen von fachkundigen Prüfstellen einzureichen sind.

Buchstabe f: Im Zeitpunkt eines Bewilligungsgesuchs kann unter Umständen nicht ab- schliessend beurteilt werden, wie weit eine Raumfahrtaktivität «schädliche» Auswir- kungen auf die Umwelt und den Weltraum haben wird bzw. ob die Auswirkungen nicht «schädlich» sind. Deshalb ist es vorzuziehen, sich am Vorsorgeprinzip zu orientieren: Die Gesuchstellerin muss nachweisen, dass sie die erforderlichen Massnahmen ge- troffen hat, um Umwelt- und Weltraumbelastungen bestmöglich zu vermeiden. Auch dabei wird man sich an international allgemein akzeptierten Standards und Leitlinien orientieren können. Dasselbe gilt mutatis mutandis für die Vermeidung von Raumfahrt- rückständen. Vorkehren gegen das Entstehen von Umweltbelastungen und Raumfahrt- rückständen können sich auch auf die Konstruktion des verwendeten Weltraumgegen- standes beziehen.

Buchstabe g: Raumfahrtaktivitäten werden namentlich vom Fernmelderecht erfasst, weil Weltraumgegenstände in der Regel mittels Funksignale gesteuert werden. Jede Raumfahrtaktivität muss die fernmelderechtlichen Anforderungen erfüllen, die sich aus dem nationalen und internationalen Fernmelderecht56 für eine bestimmte Raumfahrtak- tivität ergeben. Im Unterschied zu anderen erforderlichen Bewilligungen (Bst. h) wäre es für die Gesuchstellerin jedoch unzumutbar, wenn sie ein Gesuch um eine Bewilli- gung nach dem RFG erst einreichen dürfte, nachdem die erforderlichen Frequenznut-

55 SR 952.0 56 Insbesondere die Konstitution der Internationalen Fernmeldeunion (SR 0.784.01), die Konvention der In- ternationalen Fernmeldeunion (SR 0.784.02) sowie das Radioreglement (SR 0.784.403.1). 30/66

zungsrechte erteilt worden sind. Die Verfahren, die vor Erteilung der Frequenznut- zungsrechte im Rahmen der Internationalen Fernmeldeunion ablaufen, sind aufwendig und benötigen je nachdem viel Zeit. Deshalb soll es genügen, dass die Gesuchstellerin immerhin die Erteilung der erforderlichen Frequenznutzungsrechte beantragt hat. Es liegt dann im weiteren Verfahren nach dem RFG an der Aufsichtsbehörde, nach Rück- sprache mit dem BAKOM oder der zuständigen ausländischen Fernmeldebehörde ab- zuklären, ob der Erteilung der RFG-Bewilligung aus fernmelderechtlicher Sicht nichts entgegensteht.

Buchstabe h: Das RFG kann die raumfahrtspezifischen Aspekte der Raumfahrtaktivi- täten nicht abschliessend regeln. Diese Aktivitäten unterstehen auch sogenannten Querschnittsregelungen, wie Strafrecht, Regelung der Unfallverhütung in Betrieben, das Umwelt- oder Datenschutzrecht. Zudem sind die nutzungsbezogenen Vorschriften einzuhalten. Eine andere erforderliche Bewilligung für die Nutzung des Weltraumge- genstandes wäre beispielsweise die Bewilligung für die Durchführung von Tierversu- chen nach Artikel 18 des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 200557 (TSchG). In Frage kommen auch Exportkontrollbewilligungen, wenn die Raumfahrtaktivität mit ei- nem Gütertransfer (Güter = Waren, Technologie und Software) im Zusammenhang steht, oder Melde- und Unterlassungspflichten nach dem BPS.

Buchstabe i: Dieser Zusatz stellt sicher, dass die für die Luftfahrt vorgeschriebenen Sicherheitsziele («target levels of safety») eingehalten werden können und dem Schutzbedürfnis von Personen und Gütern in der Luft sowie am Boden Rechnung ge- tragen wird.

Buchstabe j: Vgl. hierzu die Erläuterungen zu Artikel 26.

Buchstabe k: Insbesondere Weltraumgegenstände, die der Steuerung und Kontrolle unterliegen, dürfen bis zu ihrer regulären Ausserbetriebnahme unter keinen Umstän- den herrenlos werden. Deshalb müssen Vorkehren dagegen getroffen werden, dass ein Weltraumgegenstand infolge Konkurses der Betreiberin herrenlos wird. Denkbar sind z. B. der Einsatz entsprechender Finanzinstrumente (z. B. Pflichtwandelanleihen, vgl. dazu Art. 11 ff. BankG) oder eine vertragliche Absicherung mit einer allfälligen Drit- teigentümerin des Weltraumgegenstandes oder mit einer anderen Bewilligungsträge- rin, welche im Fall drohender Insolvenz der Betreiberin die Steuerung und Kontrolle des Weltraumgegenstandes übernimmt und notwendige operative Massnahmen durchführt, wie den Weltraumgegenstand sicher auf die Erde zurückzuführen, in der Atmosphäre verglühen zu lassen oder auf eine Umlaufbahn für stillgelegte Weltraum- gegen-stände zu bringen. In diesem Fall muss das Unternehmen, das die notfallmäs- sige Übernahme zusichert, die persönlichen Voraussetzungen für die Bewilligungser- teilung ebenfalls erfüllen (und im Fall einer effektiven Übernahme auch eine Bewilli- gung erhalten).

Buchstabe l: Die völkerrechtlichen Pflichten ergeben sich in erster Linie aus den von der Schweiz ratifizierten Weltraumverträgen, und zwar so, wie sie von den zuständigen schweizerischen Behörden interpretiert werden. Dieser Grundsatz ermöglicht es z. B., ein Gesuch für die Bewilligung einer Raumfahrtaktivität abzulehnen, welche gegen die Grundsätze des Weltraumvertrags verstösst. Im Verfahren um Erteilung einer Bewilli- gung soll von den zuständigen Behörden auch geprüft werden können, ob die geplante Raumfahrtaktivität und die Nutzung des Weltraumgegenstandes der Weltraumpolitik und den aussen- und sicherheitspolitischen Interessen der Schweiz nicht zuwiderlau-

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fen. Unter dem Aspekt, dass eine Raumfahrtaktivität den aussen- und sicherheitspoli- tischen Interessen der Schweiz nicht zuwiderläuft, könnte z. B. ein Gesuch infolge einer ausländischen nachrichtendienstlichen oder militärischen Nutzung oder einer uner- wünschten Zusammensetzung des Aktionariats der Gesuchstellerin abgelehnt werden.

Buchstabe m: Weltraumgegenstände haben eine begrenzte Betriebs- und Nutzungs- dauer. Daher müssen unter Umständen Massnahmen geplant werden, die darauf ab- zielen, einen funktionslosen Weltraumgegenstand entweder auf die Erde zurückzuho- len oder ihn auf eine Umlaufbahn zu befördern, wo er andere Raumfahrtaktivitäten möglichst nicht beeinträchtigt.58 Dieser Anforderung muss schon mit der Konstruktion des Weltraumgegenstandes Rechnung getragen werden. Bei einfachen Raumfahrtak- tivitäten, die nach relativ kurzer Dauer mit einem Wiedereintritt des Weltraumgegen- standes in die Erdatmosphäre und mit einem vollständigen Verglühen beendigt wer- den, wird es keine besonderen Vorkehren im Sinne dieser Bestimmung brauchen.

Absatz 2: Die Bestimmung ermöglicht es dem Bundesrat insbesondere festzulegen, unter welchen Voraussetzungen von der Gesuchstellerin verlangt werden kann, dass sie Prüfberichte oder Risikoabschätzungen durch fachkundige Drittunternehmen er- stellen lässt. Solche Expertisen können sich z. B. auf mögliche Umweltbelastungen und das Entstehen von Raumfahrtrückständen, aber auch auf die finanzielle Tragbarkeit des geplanten Projekts beziehen.

Artikel 10 Erleichterungen Absätze 1 und 2: In manchen Fällen wird anzunehmen sein, dass beim Betrieb von Satelliten nach der Positionierung auf der Umlaufbahn geringe Risiken für Umweltbe- lastungen, Schädigungen und das Entstehen von Raumfahrtrückständen bestehen. Als gering erscheinen solche Risiken z. B. bei Raumfahrtaktivitäten, bei denen sich ein ein- ziger oder eine kleine Anzahl von Kleinstsatelliten mit einer geringen Masse während einer kurzen Dauer auf einer Umlaufbahn in geringer Höhe bewegen und dann nach erfolgter Mission restlos in der Erdatmosphäre verglühen. Zu denken ist dabei nament- lich an Satelliten, die im Rahmen kleinerer Studien- oder Forschungsprojekte einge- setzt werden. In solchen Fällen erschiene es unverhältnismässig, von den Gesuchstel- lerinnen die Erfüllung aller Bewilligungsvoraussetzungen zu verlangen. Vielmehr soll es der Bewilligungsbehörde ermöglicht werden, die dem Einzelfall gerecht werdenden Erleichterungen zu gewähren. Die Erleichterungen können sich auf den Nachweis der Vertrauenswürdigkeit oder der Fachkompetenzen des Personals (Art. 9 Abs 1 Bst. c und d) oder auf den Nachweis einer finanziellen Notfallplanung (Art. 9 Abs. 1 Bst. k) beziehen. Bei Raumfahrtaktivitäten mit erhöhtem Risiko kann dagegen der Abschluss einer Haftpflichtversicherung verlangt werden (Art. 26). Allfällige Erleichterungen sollen anhand eines Risikoprofils beurteilt werden. Die Erstel- lung dieses Profils ist Sache der Gesuchstellerin. Dabei muss sie darlegen, inwieweit die im Gesetz aufgeführten Risiken bei der zu bewilligenden Raumfahrtaktivität mini- miert werden. Zu beurteilen sind die Wahrscheinlichkeit, dass sich ein Risiko manifes- tiert, und das Ausmass der Schädigung, die daraus entstehen kann. Bei der Erstellung des Risikoprofils kann sich die Gesuchstellerin auf international anerkannte Standards und allenfalls auf bereits bestehende Risikobeurteilungen stützen.

Absatz 3: Mit dem Erlass von Richtlinien soll die Aufsichtsbehörde die Gesuchstellerin- nen bei der Erstellung des Risikoprofils unterstützen. Sie wird darin im Sinne einer

58 Vgl. hierzu die «Zero Debris Charter» der ESA vom 22. Mai 2024, die darauf abzielt, das Entstehen von Weltraummüll bis 2030 einzudämmen und damit zur Sicherheit und Nachhaltigkeit im Weltraum beizutra- gen. 32/66

Empfehlung bekannt geben, welche international anerkannten Standards sie als geeig- net betrachtet, um ein Risikoprofil zu erstellen. Es ist dann schliesslich ihre Sache, das Risikoprofil im Einzelfall zu beurteilen. Für diese Tätigkeiten wird sie verpflichtet, soweit erforderlich, unabhängige Sachverständige oder sachkundige Organisationen beizu- ziehen.

Artikel 11 Bewilligung Absatz 1 Buchstabe a: In den Ausführungsvorschriften wird festzulegen sein, was eine genaue Umschreibung der Raumfahrtaktivitäten beinhalten muss (verwendeter Welt- raumgegenstand, Zweck der Aktivitäten, Umlaufbahnen gemäss Eintrag im Internatio- nale Frequenzregister [MIFR]59 usw.). Ob eine Nutzung zulässig ist, richtet sich in ers- ter Linie nach den dafür anwendbaren Vorschriften (z. B. betreffend Erdbeobachtung oder Telekommunikation). Überdies muss die Nutzung der Weltraumpolitik der Schweiz entsprechen und darf den aussen- und sicherheitspolitischen Interessen der Schweiz nicht zuwiderlaufen (siehe oben Art. 9 Abs. 1 Bst. l). Sofern über die Nutzung keine sektoriellen Vorschriften bestehen, können in der Bewilligung – allenfalls gestützt auf Ausführungsvorschriften des Bundesrates (siehe Art. 7 Abs. 2) – die erforderlichen Auflagen festgelegt werden, um die Ziele dieses Gesetzes zu erreichen. Wegen ten- denzieller Knappheit der Umlaufbahnen drängt es sich auf, der Bewilligungsträgerin für die Aufnahme des Betriebs eine Frist zu setzen.

Absatz 1 Buchstabe b: Die Aufzählung der Bedingungen und Auflagen ist nicht ab- schliessend. Je nach Fallkonstellation können sich weitere Auflagen aufdrängen.

Zu den einzelnen Bedingungen und Auflagen Ziffer 1: Verlangt die Bewilligungsbehörde bei der Erteilung der Bewilligung den Ab- schluss einer Haftpflichtversicherung (siehe dazu Art. 26), so wird die Bewilligung die minimale Versicherungssumme festlegen. Ziffern 2 und 3: Es ist denkbar, dass der Bundesrat in seiner Verordnung bestimmte internationale nicht-verbindliche Regelungen in genereller Weise für anwendbar erklärt (siehe Art. 50 Abs. 2 Bst. b). Sofern dies nicht geschehen ist, soll die Aufsichtsbehörde aber immer noch die Möglichkeit haben, solche Regelungen von Fall zu Fall für an- wendbar zu erklären. Es wird dann jeweils festzulegen sein, ob solche Regelungen nur als Empfehlungen zu beachten sind oder ob die Betreiberin sie als verbindliche Vorga- ben zu befolgen hat. Solche Vorgaben können insbesondere die technischen Anforde- rungen an die verwendeten Weltraumgegenstände betreffen. Dies umfasst auch Vor- schriften zur Vermeidung von Lichtverschmutzung des Nachthimmels; auch ein An- schluss an ein allfälliges internationales System zur Weltraumüberwachung und -ver- folgung («Space Surveillance and Tracking», SST) kann vorgesehen werden.

Ziffer 4: Denkbar ist z. B. anzuordnen, dass die Betreiberin für bestimmte Aktivitäten Drittunternehmen nur mit der Zustimmung der Aufsichtsbehörde beiziehen darf.

Ziffer 6: Bei grösseren Vorhaben könnte der Betreiberin z. B. auferlegt werden, dass sie in ihren Statuten für den Fall einer Insolvenz eine bedingte Kapitalerhöhung durch Umwandlung von Partizipationsscheinen oder Anleihen vorsieht (vgl. dazu Art. 13 BankG).

Absatz 2: Diese Bestimmung bezieht sich auf Vorhaben, bei denen eine Raumfahrtak- tivität in Etappen durchgeführt wird. In einem solchen Fall soll die Bewilligung das 59 “Master International Frequency Register” der Internationalen Fernmeldeunion; frz. «Fichier de référence international des fréquences». 33/66

ganze Vorhaben abdecken, doch soll es der Aufsichtsbehörde ermöglicht werden, die einzelnen Etappen von einer sog. Freigabe (frz. «permis») abhängig zu machen. Bei einer Freigabe haben Drittansprecher (z. B. Umweltverbände) keine Parteistellung (vgl. z. B. Art. 64 Abs. 3 KEG).

5.3 3. Abschnitt: Rechte und Pflichten der Betreiberin

Artikel 12 Sorgfaltspflichten Bei der Bewilligungserteilung wird geprüft, ob die Gesuchstellerin die Voraussetzungen erfüllt, um einen ordnungsgemässen Betrieb ihrer Raumfahrtaktivität zu gewährleisten. Hier geht es nun darum, der Betreiberin die entsprechenden Sorgfaltspflichten nach Erteilung der Bewilligung zu überbinden.

Die Absätze 1 und 2 konkretisieren diese Sorgfaltspflichten. Selbst bei Beachtung aller Vorschriften, Normen und Bewilligungsauflagen kann es sich ergeben, dass neue, bis- her nicht erkannte Gefährdungen auftreten. Aufgrund der allgemeinen Sorgfaltspflicht muss die Betreiberin auf solche neuen Gefährdungen reagieren und die erforderlichen Massnahmen zur Gefahrenabwendung treffen. Dies gilt auch im Fall, dass die Aktivitä- ten wegen unvorhergesehener Ereignisse vorzeitig beendet werden müssen. Norma- lerweise steht es einer Betreiberin frei, auf die Bewilligung zu verzichten und die bewil- ligte Tätigkeit einzustellen. Bei Raumfahrtaktivitäten muss diese Freiheit beschränkt werden, um zu vermeiden, dass herrenlose Satelliten Umlaufbahnen belegen. Deshalb ist die Betreiberin zu verpflichten, ihre Aktivitäten bis zur planmässigen Beendigung aufrechtzuerhalten oder dafür zu sorgen, dass ein Drittunternehmen die bewilligten Raumfahrtaktivitäten übernimmt und bis zur planmässigen Beendigung aufrechterhält. Muss eine Raumfahrtaktivität ausserplanmässig beendet werden, so hat die Betreibe- rin nach Absatz 3 eine Schadensminderungspflicht. Sie muss alle ihr zumutbaren Mas- snahmen treffen, um den Weltraumgegenstand sicher auf die Erde zurückzuführen, in der Atmosphäre verglühen zu lassen oder auf eine Umlaufbahn für stillgelegte Welt- raumgegenstände («Friedhofsposition») zu bringen, wobei sie im Rahmen der Zumut- barkeit auch eine Mittelaufnahme in Betracht zu ziehen hat. Kann sie eine solche Be- endigung nicht selbst realisieren, so wird die zumutbare Massnahme darin bestehen, für eine Ersatzmassnahme durch eine andere Betreiberin zu sorgen.

Artikel 13 Zugelassene Nutzung Die raumfahrtrechtliche Bewilligung bezieht sich auf den technischen Betrieb (z. B. Steuerung) eines Weltraumgegenstandes (z. B. Satelliten) als Plattform für seine Nut- zung zur Verfolgung bestimmter Zwecke. Für diese Nutzung ist keine Bewilligung nach diesem Gesetz nötig, sondern es sind allenfalls Bewilligungen nach anderen Erlassen notwendig und es sind allenfalls weitere Vorschriften nach anderen Erlassen zu beach- ten. Soweit dies nicht der Fall ist, darf die Betreiberin den Satelliten gestützt auf die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) für jegliche Zwecke nutzen oder die Nutzung auf ver- traglicher Basis einem Drittunternehmen überlassen. Um eine effektive Kontrolle si- cherzustellen, sollen die für die Nutzung zugelassenen Zwecke in der Bewilligung fest- gehalten werden. Sowohl die selbstnutzende Betreiberin als auch das allfällige Drittun- ternehmen müssen bei ihren Tätigkeiten das anwendbare Landes- und Völkerrecht be- achten (z. B. Art. III und IV Weltraumvertrag). Soll die Nutzung eines Weltraumgegen- standes verändert werden, z. B. indem ein Satellit für Erdbeobachtung neu für die Sammlung von Wetterdaten eingesetzt werden soll, so muss die Bewilligung entspre- chend angepasst werden.

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Artikel 14 Beizug von Drittunternehmen Eine besondere Sorgfaltspflicht ergibt sich beim Beizug von Drittunternehmen. Diese können im Ausland gelegen sein und dort unter Umständen einer weniger strikten Auf- sicht unterstehen als Unternehmen in der Schweiz. Die Betreiberin muss sich verge- wissern, dass sie nur ein Unternehmen beizieht, das die übertragenen Aufgaben effek- tiv erfüllen kann und auch selber erfüllen wird. Damit sollen schwierig zu kontrollierende «Akkordanten-Kaskaden» vermieden werden. Wenn es sich aufdrängt, verschiedene Drittunternehmen beizuziehen, soll die Betreiberin mit jedem Unternehmen einen Ver- trag schliessen und klarstellen, wer welche Aufgaben zu erfüllen hat.

Artikel 15 Meldepflichten Absatz 1: Die Meldepflichten nach Buchstabe a betreffen vor allem Situationen, in de- nen neue Gefährdungen auftauchen. Es soll der Aufsichtsbehörde ermöglicht werden, auf die neuen Gefährdungen mit einer Anpassung der Bewilligungsauflagen zu reagie- ren. Zu melden sind auch die bevorstehende Beendigung der Raumfahrtaktivitäten (Bst. b), aber auch etwa Tatsachen, die dazu führen könnten, dass die Notfallplanung für den Fall drohender Insolvenz aktiviert werden muss. Buchstabe c sieht vor, dass der Bundesrat weitere Meldepflichten bezeichnet. Meldepflichten können zwar nicht unmittelbar durchgesetzt werden. Für die Verletzung von Meldepflichten wird aber eine Sanktion vorgesehen, was den Druck auf die Einhaltung der Meldepflichten erhöht (vgl. Art. 46 Abs. 2 Bst. b).

Absatz 2: Im Fall, dass eine Betriebsstörung zum Absturz eines Satelliten oder andern Weltraumgegenstandes auf die Schweiz führen kann, muss die Betreiberin unverzüg- lich die Nationale Alarmzentrale (NAZ) und gleichzeitig die Aufsichtsbehörde darüber informieren. Nach Artikel 9 der Bevölkerungsschutzverordnung vom 11. November 2020 (BevSV)60 wird die NAZ die erforderlichen Sofortmassnahmen treffen. Sofern die Betreiberin nur die Aufsichtsbehörde informiert, wird diese die NAZ im Rahmen der Amtshilfe beiziehen (siehe dazu Art. 49 Abs. 1).

Artikel 16 Übernahme von Pflichten anderer Unternehmen Absatz 1: Diese Bestimmung steht im Zusammenhang mit der Aufsicht über andere Betreiberinnen. Wenn die Aufsichtsbehörde einer Betreiberin wegen Fehlverhaltens die Bewilligung entzieht oder sie zu einer bestimmten Massnahme verpflichtet, die sie nicht selber treffen kann (dazu unten Art. 33 Abs. 5), muss sie dafür sorgen können, dass die entsprechenden Aktivitäten von einem anderen geeigneten Unternehmen vorüber- gehend durchgeführt werden, da sie selber nicht über die erforderliche Ausrüstung und das erforderliche Personal verfügt. Selbstverständlich kann ein Unternehmen die Raumfahrtaktivität auch mittels einer vertraglichen Übertragung der Bewilligung dauer- haft übernehmen, falls es ein Interesse daran hat. Ein Entgelt hierfür würde damit je- doch entfallen.

Absatz 2: Bei der Aufgabenübertragung auf eine andere Betreiberin wird die Aufsichts- behörde prüfen müssen, ob das zu mandatierende Unternehmen tatsächlich in der Lage ist, die fragliche Raumfahrtaktivität zu übernehmen. Gegebenenfalls wird sie an- ordnen, welche technischen Unterlagen und Sachmittel die ursprüngliche Betreiberin

60 SR 520.12 35/66

der übernehmenden Betreiberin zu übergeben hat. Für die Übertragung von Funkkon- zessionen muss die Konzessionsbehörde vorgängig zustimmen (Art. 24d Abs. 2 FMG).

5.4 4. Abschnitt: Widerruf, Entzug und Anpassung der Bewilligung

Artikel 17 Widerruf und Entzug Absatz 1: Mit jeder Bewilligung bzw. mit der Durchführung der bewilligten Raumfahrtak- tivitäten wird eine Erdumlaufbahn in Anspruch genommen. Es liegt im Interesse ande- rer potenzieller Betreiberinnen, dass diese Erdumlaufbahn nicht unbeschränkt durch eine Bewilligung reserviert werden kann, ohne dass die bewilligten Raumfahrtaktivitä- ten effektiv ausgeübt werden. Deshalb ist die Bewilligung zu widerrufen, wenn die Frist zur Betriebsaufnahme unbenützt verstrichen ist. Gibt es gute Gründe für eine allfällige Verzögerung, kann dem mit einer Anpassung der Bewilligung Rechnung getragen wer- den (Art. 18).

Absatz 2: Wenn während des Betriebs festgestellt wird, dass rechtswidrige Zustände vorliegen und die Betreiberin nicht in der Lage oder nicht willens ist, die Rechtmässig- keit wiederherzustellen, muss die Bewilligung entzogen werden. Das soll auch gelten, wenn ein Weltraumgegenstand von einem Drittunternehmen in rechtswidriger Weise benutzt wird. Dabei muss aber in erster Linie die für die fragliche Weltraumaktivität zuständige Aufsichtsbehörde gegenüber der Nutzerin des Weltraumgegenstandes in- tervenieren. Wenn etwa das BAKOM feststellt, dass ein Satellit Störungen des Fern- meldeverkehrs verursacht,61 muss es gestützt auf Artikel 34 und 58 des Fernmeldege- setzes das dafür verantwortliche Unternehmen verpflichten, die Störung zu beheben. Wird die Störung nicht behoben, so kann das BAKOM die entsprechenden Frequenz- nutzungsrechte entziehen. In einem solchen Fall wird es der Aufsichtsbehörde im Rah- men der Amtshilfe (Art. 49 Abs. 2) nahelegen, die raumfahrtrechtliche Bewilligung ebenfalls zu entziehen oder eine Ersatzmassnahme zu treffen. Eine Bewilligung wird ausserdem zu entziehen sein, wenn im Nachhinein festgestellt wird, dass keine Aus- fuhrbewilligung vorliegt oder Sanktionsbestimmungen Anwendung finden. Im belgi- schen Gesetz wird als Alternative zum Bewilligungsentzug eine Suspendierung vorge- sehen. Dieses Instrument ergibt aber im vorliegenden Zusammenhang wenig Sinn, denn auch während der Suspendierung hätte die Bewilligungsträgerin keine Basis mehr für die Durchführung ihrer Raumfahrtaktivitäten, und dies müsste die Aufsichts- behörde dazu veranlassen, während der Geltungsdauer der Suspendierung für Ersatz- massnahmen zu sorgen. Dies würde zu unnötigen Umtrieben führen. Man kann davon ausgehen, dass die Aufsichtsbehörde im Fall, dass sie Rechtswidrigkeiten feststellt, zuerst alles unternehmen wird, die Betreiberin dazu zu bringen, die Rechtmässigkeit selber (unter Umständen mit Unterstützung eines beigezogenen Drittunternehmens) wiederherzustellen. Wenn dies nicht gelingt, ist es auch für eine Suspendierung zu spät und die Bewilligung muss entzogen werden.

Absätze 3 und 4: Wenn die Bewilligung wegen Rechtswidrigkeit auf Seiten der Betrei- berin oder Nutzerin entzogen worden ist, bleibt immer noch die Möglichkeit, dass eine andere Betreiberin den fraglichen Satelliten – auf vertraglicher Basis – übernimmt, um

61 Siehe dazu z.B. SARAH M. MOUNTIN, The Legality and Implications of Intentional Interference with Commer- cial Communication Satellite Signals, International Law Studies, vol. 90, 2014, 100 ff. Anzumerken ist da- bei, dass eine Störung unter Umständen durch eine Ausnahmebewilligung nach Art. 34 Abs. 1 ter FMG zu- gelassen worden ist. 36/66

darauf rechtskonforme Tätigkeiten wahrzunehmen. Kommt ein solcher Transfer nicht zustande, muss der Satellit stillgelegt und aus der Umlaufbahn entfernt werden.

Absatz 5: Beim Widerruf oder beim Entzug einer Bewilligung stellt sich regelmässig die Frage, ob das betroffene Unternehmen für den daraus erwachsenden Schaden eine Entschädigung verlangen kann. Im Vordergrund stehen dabei die allenfalls nicht amor- tisierbaren Investitionen.62 Nach dem Grundsatz, dass polizeirechtlich motivierte Be- schränkungen der Wirtschaftsfreiheit und des Eigentums entschädigungslos zu tragen sind,63 ist eine Entschädigungspflicht (unter dem Titel der materiellen Enteignung) in der Regel zu verneinen. Um Rechtsstreitigkeiten darüber zu vermeiden, ist es ratsam, den Grundsatz der Entschädigungslosigkeit gesetzlich festzuschreiben. Dieser Grund- satz ist auch deshalb gerechtfertigt, weil er vorliegend auf die Fälle rechtswidrigen Ver- haltens beschränkt wird. Liegt der Grund für einen Widerruf oder Entzug der Bewilli- gung auf Seiten der Aufsichtsbehörde (weil sie im Bewilligungsverfahren unter Umstän- den einen wichtigen Aspekt nicht rechtzeitig in Betracht gezogen hat), so kommt eine Entschädigung wegen materieller Enteignung in Frage, wenn die Bewilligung aufgrund der neuen Sachlage entzogen werden muss.

Artikel 18 Anpassung Die Bewilligung muss bei wesentlich geänderten Verhältnissen angepasst werden kön- nen. Je nach Konstellation kann dies im Interesse der Betreiberin liegen, z. B. dann, wenn sie der Meinung ist, eine Bewilligungsauflage sei nicht mehr notwendig, oder wenn es darum geht, eine neue Nutzung des Weltraumgegenstandes zuzulassen. Des- halb soll sie bei wesentlich geänderten Verhältnissen das Recht haben, eine Anpas- sung der Bewilligung zu verlangen (Bst. a). Das dänische Gesetz stellt auch Anpas- sungen, die von der Aufsichtsbehörde ausgehen, unter den Vorbehalt geänderter Ver- hältnisse. Davon ist abzuraten. Es kann nämlich durchaus sein, dass die Aufsichtsbe- hörde erst nachträglich merkt, dass sie bei der Bewilligungserteilung einem an sich bereits bekannten Sicherheits- oder Umweltaspekt nicht genügend Rechnung getragen hat. Auch in einem solchen Fall soll es ihr möglich sein, nachträglich das Erforderliche anzuordnen, um die Gefährdung eines sicheren und rechtmässigen Betriebs der Akti- vitäten zu begrenzen.

5.5 5. Abschnitt: Übertragung bewilligter Raumfahrtaktivitäten auf ein anderes

Unternehmen

Artikel 19 Übertragung auf ein schweizerisches Unternehmen Absätze 1 – 3: Es muss klargestellt werden, dass die bewilligten Raumfahrtaktivitäten nur auf ein anderes Unternehmen übertragen werden dürfen, indem die Bewilligung übertragen wird. Dies steht im Einklang damit, dass die Bewilligungsträgerin bzw. Be- treiberin die Raumfahrtaktivitäten wirklich selber durchführen muss (vgl. dazu die Aus- führungen zur Definition der Betreiberin nach Art. 3 Bst. e). Es werden somit keine Vor- schriften über die Beherrschung der Betreiberin im Sinne von Aktionärsmehrheiten vor- gesehen. Damit erübrigt es sich, die Übertragung der Steuerung bzw. der Kontrolle des Weltraumgegenstandes separat zu erfassen. Andererseits ist die Übertragung des Ei- gentums an einem Weltraumgegenstand kein Vorgang, der separat bewilligt werden müsste (siehe dazu oben zur Bewilligungsvoraussetzung nach Art. 9 Abs. 1 Bst. b). Die Übertragung der Bewilligung bedarf der Zustimmung der Aufsichtsbehörde, soweit sie

62 Vgl. dazu das Gutachten des Bundesamtes für Justiz (BJ) vom 12. September 2012 betreffend den vorzei- tigen Ausstieg aus der Kernenergie, Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (VPB) 1/2013. 63 Siehe dazu z. B. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage 2020, Rz. 2505 ff. 37/66

bei der Bewilligungserteilung (für Raumfahrtaktivitäten mit geringen Risiken) keine Er- leichterungen gewährt hat. In solchen Fällen genügt eine Meldepflicht. Auch in letzte- rem Fall müssen die Bewilligungsvoraussetzungen während der gesamten Raum- fahrtaktivität seitens des Bewilligungsinhabers gegeben sein. Die Aufsichtsbehörde prüft dies von Amtes wegen und greift erforderlichenfalls ein. Ändern sich die Raum- fahrtaktivitäten oder gibt es Anpassungen ist gegebenenfalls ein neues Bewilligungs- gesuch einzureichen bzw. muss die Bewilligung angepasst werden (vgl. Art. 18). Anzumerken ist, dass die Übertragung der Benutzung eines Weltraumgegenstandes nicht mit einer Übertragung der bewilligten Raumfahrtaktivität gleichzusetzen ist. Wenn z. B. das Unternehmen A den Satelliten X betreibt und das Nutzungsrecht zuerst der Swisscom für Funkdienste einräumt, später aber einer anderen Fernmeldedienstanbie- terin, so wird am Betrieb des Satelliten an sich nichts geändert. Auf Verordnungsstufe kann vorgesehen werden, dass solche Wechsel der Nutzungsberechtigten der Auf- sichtsbehörde immerhin gemeldet werden müssen. Für Änderungen der Nutzung an sich siehe die Erläuterung zu Artikel 13.

Absatz 4: Nach der Übertragung ist das übernehmende Unternehmen als neue Bewil- ligungsträgerin zu betrachten. Deshalb muss nachgewiesen werden, dass das über- nehmende Unternehmen die organisatorischen, finanziellen und persönlichen Voraus- setzungen für die Bewilligungserteilung (nach Art. 9 Abs. 1 Bst. a-d, j und k) erfüllt. Wer diesen Nachweis leistet, kann offengelassen werden. Modalitäten der Übertragung, welche die Aufsichtsbehörde anordnen kann, betreffen z. B. den Übergang von Sach- mitteln oder Unterlagen. Im Übrigen gelten für die privatrechtlichen Aspekte der Ge- schäftsübertragung uneingeschränkt die privatrechtlichen Regelungen.

Absatz 5: Wird eine Bewilligung nicht angepasst und mit dem ursprünglichen Inhalt übernommen, muss das übernehmende Unternehmen die Pflichten der ursprünglichen Bewilligung erfüllen.

Artikel 20 Übertragung auf einen ausländischen Aufgabenträger Wenn die Raumfahrtaktivitäten auf ein Unternehmen oder eine öffentlich-rechtliche Or- ganisation unter ausländischer Hoheit übertragen werden, kann die Schweiz die Durch- führung der Aktivitäten nicht mehr beaufsichtigen. Dennoch könnte sie bei einem allfäl- ligen Schaden, der nach der Übertragung eintritt, nach dem Haftungsübereinkommen noch haftbar gemacht werden, weil sie der ursprüngliche Startstaat für die fraglichen Raumfahrtaktivitäten war. Diese Startstaat-Eigenschaft bleibt völkerrechtlich bestehen, wenn eine Aktivität auf einen Rechtsträger übertragen wird, der nicht der schweizeri- schen Hoheit unterliegt. Deshalb muss mit einem Staatsvertrag dafür gesorgt werden, dass der neu für die übertragenen Raumfahrtaktivitäten zuständige Staat die Verant- wortung als Startstaat übernimmt (was auch eine entsprechende Registrierung des Weltraumgegenstandes zur Folge hat) und der Schweiz allfällige Schadenersatzzah- lungen vergütet. Ist der neu zuständige Staat nicht bereit, einen Staatsvertrag abzu- schliessen, kann die Raumfahrtaktivität nicht übertragen werden. Die Schweiz würde aufgrund ihrer Startstaateigenschaft die Haftung beibehalten, ohne dass sie allfällige (staatsvertraglich bilateral abgesicherte) Schadenersatzzahlungen vom anderen Staat vergütet erhält. In einem solchen Fall müsste ein anderes Unternehmen bzw. ein an- derer Staat gefunden werden, der diese Verantwortung übernimmt.

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5.6 6. Abschnitt: Raumfahrtaktivitäten, die von einer ausländischen Behörde

bewilligt worden sind

Artikel 21 Melde- und Nachweispflichten Die Meldepflichten nach Artikel 15 erfassen nur Betreiberinnen, die eine schweizeri- sche Bewilligung erhalten haben. Es kann jedoch auch sein, dass die Schweiz für Schädigungen haftbar gemacht wird (weil sie völkerrechtlich als «Startstaat» gilt), ob- wohl sie für die fragliche Raumfahrtaktivität keine Bewilligung erteilt hat. Deshalb muss es möglich sein, dass der Bundesrat auch Unternehmen unter schweizerischer Hoheit, die aufgrund einer ausländischen Bewilligung Raumfahrtaktivitäten durchführen, be- stimmte Nachweis- und Meldepflichten auferlegen kann. Dies kann z. B. Fälle betref- fen, in denen die Aufsichtsbehörde prüfen muss, ob ein ausländischer Staat die fragli- che Raumfahrtaktivität der schweizerischen Betreiberin tatsächlich bewilligt hat und ob er seine Aufsicht ausüben wird (vgl. dazu Art. 5 Abs. 1 und 2).

Artikel 22 Übernahme von Aktivitäten mit ausländischer Bewilligung Im Fall, dass eine ausländische Betreiberin nach ausländischem Recht bewilligte Raumfahrtaktivitäten auf ein Unternehmen übertragen will, das in den Geltungsbereich des Gesetzes fällt, kann aus rechtlichen Gründen nicht die ausländische Bewilligung übertragen werden. Denn es wäre mit der schweizerischen Hoheit unvereinbar, die Durchführung der Raumfahrtaktivität aufgrund einer ausländischen Bewilligung zu be- aufsichtigen. Deshalb muss in diesem Fall eine neue Bewilligung nach schweizeri- schem Recht erteilt werden. Bei der Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen soll aber die ursprünglich von einer ausländischen Behörde erteilte Bewilligung so weit als möglich berücksichtigt werden.

5.7 7. Abschnitt: Haftung und Haftpflichtversicherung

Vorbemerkungen Nach Artikel VII des Weltraumvertrags und Artikel II und III des Haftungsübereinkom- mens haftet die Schweiz für allfällige Schäden, die durch einen Weltraumgegenstand entstehen, für den sie als «Startstaat» gilt. Diese völkerrechtliche Haftung betrifft je- doch nach Artikel VIII des Haftungsübereinkommens nur das Verhältnis unter den Staaten. Nur der Wohnsitz- oder Sitzstaat einer allfällig geschädigten natürlichen oder juristischen Person kann einen Anspruch auf Schadenersatz stellen, und er kann die- sen Anspruch nur gegenüber der Schweiz, nicht gegenüber der Betreiberin des Welt- raumgegenstands, stellen. Gegebenenfalls ist der Anspruch auf diplomatischem Weg unter den beteiligten Staaten geltend zu machen (Art. IX Haftungsübereinkommen). Zu betonen ist, dass das völkerrechtliche Haftungsregime nach Artikel VII des Haftungs- übereinkommens nicht gilt, wenn Angehörige des Startstaates und Ausländer, die in irgendeiner Weise am Betrieb des Weltraumgegenstands beteiligt sind oder die sich auf Einladung des Startstaates in unmittelbarer Nähe eines vorgesehenen Start- oder Bergungsgebiets befinden, geschädigt worden sind. Solche Haftungsfälle unterstehen somit dem jeweils anwendbaren nationalen Recht. Abgesehen davon lässt Artikel XI des Haftungsübereinkommens erkennen, dass es den Staaten freisteht, auch für die Beurteilung von Schadenersatzbegehren, die an sich dem Haftungsübereinkommen unterliegen, einen innerstaatlichen Rechtsweg vorzusehen: Sofern ein solcher Rechts- weg besteht und die geschädigte Person davon Gebrauch macht, tritt das diplomati- sche Verfahren nach dem Haftungsübereinkommen zurück.

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Damit stellt sich die Frage, ob es angezeigt ist, für Schäden, die durch Weltraumge- genstände verursacht werden, eine besondere nationale Haftungsregelung einzufüh- ren. Mit Artikel 41 OR besteht eine generelle Haftungsnorm, die auch auf Schäden, die durch Weltraumgegenstände verursacht werden, anwendbar ist. Danach haftet eine Schadensverursacherin für Schäden, die sie einer Drittperson vorsätzlich oder fahrlässig zufügt. Der geschädigten Person obliegt dabei unter anderem der Nachweis des Kausalzusammenhangs zwischen dem Verhalten der Schadensverursacherin und dem eingetretenen Schaden sowie des Verschuldens an der Schadensverursachung. Diese Beweisführungslast macht die Verschuldenshaftung im vorliegenden Zusam- menhang unattraktiv, denn es dürfte einer geschädigten Person im Einzelfall grösste Schwierigkeiten bereiten, einer Betreiberin von Raumfahrtaktivitäten konkrete Sorg- faltspflichtverletzungen nachzuweisen, die zum schädigenden Ereignis geführt haben. Artikel II des Haftungsübereinkommens sieht für die wichtigsten Haftungsfälle hingegen eine Kausalhaftung vor, bei welcher der Beweis einer Pflichtverletzung entfällt. Daher ist nicht anzunehmen, dass eine geschädigte Person mit Sitz oder Wohnsitz im Aus- land anstelle der völkerrechtlichen Haftung der Schweiz Schadenersatz gestützt auf Artikel 41 OR geltend machen würde. Sodann liegt es im Interesse der Schweiz, dass Schadenfälle, die durch schweizerische Betreiberinnen verursacht werden, möglichst vor nationalen Gerichtsinstanzen geltend gemacht werden, weil das völkerrechtliche Haftungsverfahren (das noch in keinem Fall durchgeführt worden ist) mit beträchtlichen Unwägbarkeiten verbunden ist. Daher erscheint es vorteilhaft, eine mit dem völker- rechtlichen Haftungsregime gleichwertige nationale Haftungsregelung einzuführen. Konkret bedeutet dies, nach dem Muster von Artikel II und III des Haftungsübereinkom- mens für Schäden auf der Erdoberfläche oder an einem Luftfahrzeug im Flug eine Kau- salhaftung (Art. 23) und für Schäden an oder auf einem anderen Weltraumgegenstand eine Verschuldenshaftung (Art. 24) einzuführen. Haftpflichtig soll in beiden Schaden- fällen grundsätzlich die Betreiberin sein. Diese Haftungsnormen sind zivilrechtlicher Natur und müssen somit auf zivilgerichtlichem Weg durchgesetzt werden.

Tendenziell vermindert die direkte Betreiberhaftung das Risiko, dass der Bund auf- grund der völkerrechtlichen Haftungsregelung für allfällige durch schweizerische Be- treiberinnen verursachte Schädigungen aufkommen muss. Es liegt jedoch an den ge- schädigten Personen zu entscheiden, ob sie die nationale Haftung in Anspruch neh- men wollen oder ob sie es vorziehen, eine Haftungsklage durch ihren Heimatstaat nach dem Haftungsübereinkommen und damit eine Schadendeckung durch den Bund zu veranlassen. Dabei werden sie in Betracht ziehen, dass zivilrechtliche Schadenersatz- klagen in der Schweiz mit hohen Kostenrisiken verbunden sind, und sie werden den zivilrechtlichen Klageweg nur dann wählen, wenn die Finanzkraft der haftpflichtigen Betreiberin bzw. ihre Versicherungsdeckung für die Deckung des Schadens mutmass- lich ausreicht.

Anzumerken ist, dass die Kausalhaftung im Vergleich zu gewissen ausländischen Haf- tungsregelungen für die Betreiberinnen nicht besonders attraktiv ist. Vergleichbare Haf- tungsregelungen bestehen aber z. B. in Dänemark, in Luxemburg, im Vereinigten Kö- nigreich sowie im Fürstentum Liechtenstein.

Geprüfte und verworfene Alternativen

«Direkte Haftung des Bundes mit Rückgriff auf die Betreiberin»: Eine Alternative könnte darin bestehen, nach dem Muster des Haftungsübereinkommens eine direkte Bundes- haftung vorzusehen und diese mit einem Rückgriffsrecht des Bundes zu ergänzen. Diese Haftungsregelung wäre öffentlich-rechtlicher Natur. Verfahrensrechtlich würde 40/66

sie mit dem Begehren auf Erlass einer Verfügung eingeleitet; eine ablehnende Verfü- gung könnte auf verwaltungsgerichtlichem Weg angefochten werden. Mit einer solchen nationalen Staatshaftung bestünde für geschädigte Personen ein hoher Anreiz, ihre Haftungsansprüche direkt vor der zuständigen Verwaltungsinstanz des Bundes geltend zu machen, statt eine internationale Haftungsklage gegen die Schweiz zu veranlassen. Dies wäre insofern von Vorteil, als es den mit Raumfahrtfragen vertrauten Bundesbe- hörden gegenüber kantonalen Zivilgerichten leichter fallen dürfte, den Sachverhalt ei- ner Schädigung durch Weltraumgegenstände abzuklären und die Kausalitäts- und al- lenfalls auch Verschuldensfragen zu beurteilen. Mit dem Regressrecht könnte sich der Bund bei der schadensverursachenden Betreiberin (bzw. gegebenenfalls bei ihrer Ver- sicherung) schadlos halten. Dabei wäre in Betracht zu ziehen, das Regressrecht sum- menmässig zu begrenzen, wie dies andere Staaten beim Regressrecht aufgrund eines internationalen Haftungsverfahrens vorsehen. So sehen z. B. die Regelungen in Öster- reich, Finnland und Dänemark eine Begrenzung auf 60 Millionen Euros vor.

Das Modell der direkten Staatshaftung für Schäden, die durch private Unternehmen verursacht werden, wäre innovativ. Immerhin besteht aber schon in Finnland eine sol- che Regelung. Der Bundesrat hat das Modell mit den Erwägungen verworfen, wonach die direkte Betreiberhaftung dem herkömmlichen Haftungssystem des schweizerischen Rechts besser entspricht und es nicht angezeigt ist, dem Bund aufgrund einer Begren- zung des Rückgriffs ungedeckte Haftungsrisiken zu übertragen. Ins Gewicht fiel auch, dass ein Staatshaftungsverfahren beim Bund zu einem bedeutenden Ressourcenauf- wand führen würde und dass der Bund in der direkten Verantwortung für privates Han- deln stehen würde.

«Direkte Haftung der Betreiberin mit subsidiärer Bundesdeckung»: Eine weitere Alter- native bestünde darin, eine zivilrechtliche Haftung der Betreiberinnen mit nachgelager- ter subsidiärer Bundesdeckung vorzusehen. Die subsidiäre Bundesdeckung würde dann zur Anwendung gelangen, wenn die von einem kantonalen Gericht zugespro- chene Schadenssumme nicht vollumfänglich durch die Betreiberin bzw. ihrer Versiche- rung gedeckt werden könnte. Diesfalls würde der Bund den Restbetrag abdecken. Bei diesem Haftungsregime müssten die Geschädigten ihren Haftungsanspruch in erster Linie vor einem kantonalen Zivilgericht stellen und für die nachgelagerte Bundesde- ckung beim EFD ein weiteres verwaltungsrechtliches Verfahren anstrengen. Ein derar- tiges zweistufiges Haftungssystem wäre in der praktischen Handhabung ziemlich auf- wendig. Es wird denn auch (soweit ersichtlich) in keiner Raumfahrtgesetzgebung an- derer Staaten vorgesehen. Einzig Frankreich kennt eine vergleichbare subsidiäre Staatshaftung in Form einer nachträglichen Staatsgarantie für ungedeckte Haftungs- ansprüche.

Das Modell der direkten Betreiberhaftung mit subsidiärer Bundeshaftung wäre ebenso innovativ wie das Modell der direkten Staatshaftung. Der Bundesrat hat es aus densel- ben Gründen verworfen: Die direkte Betreiberhaftung ohne subsidiäre Bundeshaftung entspricht dem herkömmlichen Haftungssystem des schweizerischen Rechts besser und es ist nicht angezeigt, dem Bund ungedeckte Haftungsrisiken zu übertragen.

Artikel 23 Haftung für Schäden auf der Erdoberfläche oder an einem Luftfahrzeug im Flug Absatz 1: Die direkte Haftung der Betreiberin soll grundsätzlich nur greifen, wenn ein Weltraumgegenstand im schweizerischen Weltraumregister registriert wird oder die Schweiz den Betrieb des Weltraumgegenstands bewilligt hat. Damit schränkt das Ge- setz die Haftungsklausel nach Artikel II des Haftungsübereinkommens ein. Diese Klau- 41/66

sel erklärt den «Startstaat» für haftbar, und nach Artikel I Buchstabe. c des Überein- kommens ist der Startstaat u.a. jener Staat, der einen Start «durchführen lässt». Dieses Kriterium ist ziemlich unbestimmt. Es ist z. B. offen, ob ein Staat, der einen Start zwar nicht bewilligt, aber auch nicht verhindert hat, als Startstaat gilt. Mit dem Vorschlag sollen Fälle ausgeschlossen werden, in denen eine schweizerische Betreiberin, die keine schweizerische Bewilligung erhalten hat und deren Satellit in einem ausländi- schen Register registriert ist, einen Schaden verursacht. Diese Einschränkung ist zu- lässig, weil das nationale Haftungsregime unilateral eingeführt wird und die Anwendung des internationalen Haftungsregimes nicht ausschliesst. Bei der vorgeschlagenen Bestimmung handelt es sich um eine Kausalhaftung, d. h. die Betreiberin haftet unabhängig davon, ob sie ein Verschulden am Eintritt oder Umfang des Schadens trifft. Ihre Haftung rechtfertigt sich deswegen, weil sie durch ihre Tätig- keit eine Gefahr geschaffen hat. Die Kausalhaftung ist jener im Strassenverkehrsge- setz vom 19. Dezember 195864 (Art. 58 ff. SVG), jener im Kernenergiehaftpflichtgesetz vom 13. Juni 200865 (KHG) und jener im Luftfahrtgesetz (Art. 64 LFG) nachgebildet. Im Einzelfall könnte es sich ergeben, dass die Verpflichtung zur Leistung von Schaden- ersatz die Finanzkraft einer Betreiberin überfordert und dass sie deswegen in Konkurs fällt. Bestehen solche Anhaltspunkte für einen drohenden Konkurs, müsste die Auf- sichtsbehörde den Notfallplan nach Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe k aktiveren oder eine Ersatzmassnahme nach Artikel 33 Absatz 5 anordnen, um zu verhüten, dass die Welt- raumgegenstände der konkursiten Betreiberin herrenlos werden. Absatz 2: Diese Bestimmung enthält die bei Kausalhaftungen üblichen Haftungsentlas- tungsgründe (vgl. z. B. Art. 59 Abs. 1 SVG). Absatz 3: Diese Bestimmung bildet gewissermassen das Spiegelbild zu Artikel XI Zif- fer 2 des Haftungsübereinkommens. Danach ist ein Verfahren nach dem Haftungs- übereinkommen ausgeschlossen, wenn Schadenersatzansprüche vor einem nationa- len Gericht oder einer nationalen Verwaltungsbehörde geltend gemacht werden. Um- gekehrt soll nach schweizerischem Recht festgelegt werden, dass die zivilrechtliche Betreiberhaftung nach dieser Bestimmung ausgeschlossen ist, wenn ein Entschädi- gungsverfahren nach dem Haftungsübereinkommen rechtshängig ist. Der gleiche Sachverhalt soll nicht vor zwei verschiedenen Instanzen gleichzeitig geltend gemacht respektive überprüft werden können.

Artikel 24 Haftung bei Schäden an oder auf einem anderen Weltraumgegenstand Diese Bestimmung stipuliert nach dem Modell von Artikel III des Haftungsübereinkom- mens eine Verschuldenshaftung für die Betreiberin, wenn ein Weltraumgegenstand, der im schweizerischen Weltraumregister registriert ist oder für dessen Betrieb die Schweiz eine Bewilligung erteilt hat, anderswo als auf der Erdoberfläche einen anderen Weltraumgegenständen beschädigt oder an Bord eines solchen Weltraumgegenstand einen Personen- oder Sachschaden verursacht. Erfasst werden somit auch Schäden, die sich bereits während der Startphase ereignen.

Artikel 25 Anwendung des Obligationenrechts Für Haftungsfragen, die im RFG nicht spezialgesetzlich geregelt werden, sind die Vor- schriften des Obligationenrechts anwendbar. Dies betrifft insbesondere auch die Ver- jährung von Haftpflichtansprüchen.

64 SR 741.01 65 SR 732.44 42/66

Artikel 26 Haftpflichtversicherung Grundsätzlich soll es der Betreiberin überlassen werden, zu entscheiden, ob sie für die Deckung ihrer Risiken eine Versicherung abschliessen will. Dabei kann sie davon aus- gehen, dass die Versicherung des Startunternehmens, dessen Leistungen sie in An- spruch nimmt, mindestens alle Schäden deckt, die während der Startphase entstehen können. Diese Versicherung würde also auch Schäden decken, die durch ihren Welt- raumgegenstand verursacht werden, wenn er infolge eines misslungenen Startmanö- vers unkontrolliert abstürzt. Dementsprechend könnte der Bund seine Regressansprü- che gemäss Artikel 28 in einem solchen Fall bei jener Versicherung geltend machen. Sobald sich ein Weltraumgegenstand nach einem erfolgreichen Start vom Trägerfahr- zeug gelöst hat und von der Startversicherung (die möglicherweise noch eine gewisse Dauer seit dem Start abdeckt) nicht mehr gedeckt ist, ist der Abschluss einer Versiche- rung für die weitere Raumfahrtaktivität in der vollen Verantwortung der Betreiberin. Es ist deshalb ihre Sache, die Risiken während der Betriebsphase abzuschätzen und die potenziellen finanziellen Risiken zu versichern.

Bei Aktivitäten, die mit erhöhten Risiken verbunden sind, soll es der Aufsichtsbehörde aber möglich sein, den Abschluss einer Haftpflichtversicherung mit einer bestimmten Versicherungssumme zu verlangen. Der Bundesrat kann zudem eine Mindestversiche- rungssumme festlegen. Die Risiken sind im Rahmen des Bewilligungsverfahrens zu prüfen. Anhand der Risikoprüfung kann die Bewilligungsbehörde im Einzelfall eine be- stimmte Versicherungssumme festsetzen. Dabei kann die Aufsichtsbehörde die Betrei- berin zur Mitwirkung verpflichten (vgl. Art. 13 VwVG) und von ihr die erforderlichen Do- kumentationen einfordern. Wenn die Risiken als erhöht beurteilt werden, wird die Be- willigung nur unter der Bedingung erteilt werden, dass der Abschluss einer entspre- chenden Versicherung nachgewiesen wird. Sollte es sich zeigen, dass erhöhte Risiken nur während bestimmter Betriebsphasen bestehen (z.B. während der Phase einer kon- trollierten Rückführung des Weltraumgegenstandes auf die Erde), wird man die Pflicht zum Abschluss der Versicherung auf diese Betriebsphasen begrenzen können.

Anzumerken ist, dass auch die Gesetze jener Staaten, die keine direkte Haftung der Betreiberin vorsehen, mindestens eine Klausel enthalten, die es der Bewilligungsbe- hörde ermöglicht, im Einzelfall den Abschluss einer Versicherung zu verlangen, welche dann den Regress des Staates absichert (so z. B. das belgische und das finnische Gesetz). In einzelnen Rechtsordnungen wird ausdrücklich vorgesehen, dass die Versi- cherungsgesellschaft oder die Bank jeweils von den Betreiberinnen unabhängig sein müssen (so z. B. Art. 6 Abs. 4 des luxemburgischen Raumfahrtgesetzes vom 15. De- zember 2020 und Art. 8 Abs. 1 des Weltraumgesetzes des Fürstentums Liechtenstein vom 3. Oktober 2023). In der Schweiz wird in vergleichbaren Gesetzen auf eine derar- tige Anforderung verzichtet (vgl. z. B. Art. 9 Abs. 1 des Kernenergiehaftpflichtgesetzes vom 13. Juni 2008 [KHG]).

Geprüfte und verworfene Variante «generelle Versicherungspflicht für die gesamte Le- bensdauer des Satelliten»: Es ist erwogen worden, die Betreiberinnen von Raum- fahrtaktivitäten grundsätzlich zu verpflichten, eine Haftpflichtversicherung abzuschlies- sen. Nur im Fall eines Nachweises, dass bestimmte Aktivitäten mit geringen Risiken verbunden sind, wäre eine Betreiberin im Einzelfall von der Versicherungspflicht befreit worden. Nach Abklärungen mit der Versicherungsbranche hat sich jedoch gezeigt, dass die Haftpflichtrisiken in den meisten Fällen als äusserst gering eingeschätzt wer-

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den. Deshalb wäre die Einführung einer generellen Versicherungspflicht nicht gerecht- fertigt. Vielmehr ist es angezeigt, eine Haftpflichtversicherung nur in jenen Einzelfällen zu verlangen, in denen sich tatsächlich erhöhte Risiken manifestieren.

5.8 8. Abschnitt: Verfahren bei Geltendmachung von Ansprüchen des Bundes

nach dem Haftungsübereinkommen und Rückgriff

Artikel 27 Verfahren Die Haftungsregelung nach Artikel 23 gilt nur, wenn eine schweizerische (oder eine ausländische) Rechtsträgerin einen Schaden erlitten hat, der von einem Weltraumge- genstand verursacht worden ist, für dessen Betrieb die Schweiz eine Bewilligung erteilt hat oder der im schweizerischen Weltraumregister eingetragen ist. Wird eine schwei- zerische Rechtsträgerin hingegen von einem Weltraumgegenstand geschädigt, für dessen Betrieb eine ausländische Bewilligung erteilt worden ist oder der in einem aus- ländischen Register registriert worden ist, so richtet sich die Haftung nach dem Haf- tungsübereinkommen oder nach einer allenfalls bestehenden (ausländischen) nationa- len Haftungsregelung. In einem solchen Fall soll die geschädigte (schweizerische) Rechtsträgerin die Möglichkeit haben, der zuständigen Bundesbehörde den Antrag zu stellen, ein Verfahren nach Artikel VIII ff. des Haftungsübereinkommens einzuleiten (Abs. 1). Die Behörde soll auf einen solchen Antrag eintreten, es sei denn, im auslän- dischen Staat bestehe eine Haftungsregelung, die mit dem schweizerischen Recht gleichwertig ist. In einem solchen Fall ist es zumutbar, den Antrag abzulehnen und die geschädigte Person zu veranlassen, den Schadenersatzanspruch nach dem ausländi- schen nationalen Recht geltend zu machen (Abs. 2).

Wenn kein ausländischer Staat die fragliche Raumfahrtaktivität bewilligt hat, muss sich die zuständige Bundesbehörde an jene Staaten wenden, die als Startstaaten in Frage kommen (Abs. 3). Es kann indessen sein, dass die zuständige Bundesbehörde aus Opportunitätsgründen auf die Einleitung eines internationalen Schadenersatzverfah- rens verzichten möchte. Dies kann z. B. bei geringfügigen Schäden der Fall sein, bei denen die Einleitung und Durchführung eines Verfahrens nach dem Haftungsüberein- kommen mit unverhältnismässig hohen Kosten verbunden wäre und eine direkte Scha- dendeckung für den Bund günstiger wäre. In einem solchen Fall soll die zuständige Bundesbehörde den Schaden decken, den die schweizerische Rechtsträgerin erlitten hat. In einzelnen Fällen könnte sich die Einleitung eines Verfahrens nach dem Haf- tungsübereinkommen auch aus aussenpolitischen Gründen als inopportun erweisen. Deshalb soll es der zuständigen Bundesbehörde offenstehen, in einem solchen Fall den Schaden zu decken, statt aussenpolitisch unerwünschte Reaktionen zu provozie- ren (Abs. 4).

Wenn der Bund aufgrund eines Verfahrens nach dem Haftungsübereinkommen einen Schadenersatz erhalten hat, muss er diesen an die geschädigte Rechtsträgerin weiter- leiten. Er darf aber einen angemessenen Teil der Kosten, die für die Durchführung des Verfahrens nach dem Haftungsübereinkommen aufgelaufen sind, von der Schadener- satzsumme abziehen. Je nachdem, wie hoch der Schadenersatz ist, ist zu entscheiden, welchen Anteil der Verfahrenskosten auf den Geschädigten überwälzt werden kann (Abs. 5).

Artikel 28 Rückgriff Diese Bestimmung betrifft im Gegensatz zu Artikel 27 Fälle, in denen Geschädigte mit Sitz oder Wohnsitz im Ausland ihren Heimtatstaat veranlasst haben, gegen die Schweiz ein Schadenersatzbegehren nach dem Haftungsübereinkommen einzuleiten. Muss der Bund aufgrund des völkerrechtlichen Verfahrens Schadenersatz leisten, 44/66

so nimmt er auf die schadensverursachende Betreiberin oder gegebenenfalls auf ihre Versicherung Rückgriff (Abs. 1). Bei der Ausübung des Rückgriffsrechts ist es jedoch von zentraler Bedeutung, dass die zuständige Behörde in Absprache mit der Aufsichts- behörde darauf achtet, dass die Raumfahrtaktivitäten der Betreiberin gesetzes- und bewilligungskonform weiterbetrieben oder allenfalls beendigt werden können. Sollte sich durch den ausgeführten Rückgriff des Bundes der Konkurs der Betreiberin ab- zeichnen und sollte sie nicht mehr in der Lage sein, ihre Satelliten zu kontrollieren oder zu steuern, so muss die Aufsichtsbehörde den Notfallplan nach Artikel 9 Absatz 1 Buch- stabe k aktiveren oder eine Ersatzmassnahme nach Artikel 33 Absatz 5 anordnen, um sicherzustellen, dass die Satelliten der Betreiberin keinen Schaden verursachen.

5.9 9. Abschnitt: Aufsicht und Rechtsschutz

Artikel 29 Aufsichtsbehörde Nach Artikel 8 Absatz 1 und 43 RVOG hat der Bundesrat eine umfassende Organisa- tionskompetenz.66 Er soll folglich in der Verordnung festlegen, welche Verwaltungsein- heit (z. B. Bundesamt für XX, Staatssekretariat für YY) als Aufsichtsbehörde nach die- sem Gesetz eingesetzt wird. Die Bestimmung ermöglicht es dem Bundesrat auch, für Raumfahrtaktivitäten militärischer Verwaltungseinheiten eine eigene Aufsichtsbehörde einzusetzen, wie dies z. B. bereits im Bereich der Militärluftfahrt der Fall ist (vgl. Art. 3 Abs. 2 LFG).

Geprüfte und verworfene Varianten «unabhängige Anstalt» und «Behördenkommis- sion»: Geprüft wurden auch die Möglichkeiten einer unabhängigen Anstalt des Bundes sowie einer Eidgenössischen Raumfahrtkommission:

Mit der Auslagerung der Aufsicht an eine unabhängige Anstalt nach dem Muster der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) könnte das für die Aufsicht erforderli- che Fachwissen mit maximaler Unabhängigkeit konzentriert werden. Die Erteilung von Bewilligungen würde von der Aufsichtsbehörde gelöst werden, was jedoch dazu führen würde, dass neben der Aufsichtsanstalt (mit einem eigenen Verwaltungsrat und einer Geschäftsstelle, eigenem Personal und eigener Infrastruktur etc.) eine selbständige Bewilligungsbehörde (ebenfalls mit eigenem Personal und Infrastruktur) geschaffen werden müsste. Diese Doppelspurigkeit würde die Vollzugsstrukturen für die Umset- zung des RFG unverhältnismässig aufblähen. Abgesehen davon ist die Trennung von Aufsicht und Bewilligungserteilung nicht zwingend. Im Hinblick darauf, dass die Raum- fahrtindustrie gegenwärtig und in absehbarer Zukunft kaum die Grössenverhältnisse des Finanzmarktes erreichen dürfte, erscheint es nach Auffassung des Bundesrates nicht angebracht, für die Aufsicht über die Raumfahrtaktivitäten eine unabhängige An- stalt einzusetzen.

Nach dem Muster der ElCom oder der ComCom wäre es auch möglich, eine unabhän- gige Behördenkommission als Aufsichtsbehörde zu installieren. Diese müsste wohl von einer professionellen Geschäftsstelle unterstützt werden. Die Organisation dieser Ge- schäftsstelle und die Festlegung ihrer Aufgaben wäre Sache des Bundesrates. Im Er- gebnis würde diese Geschäftsstelle so funktionieren wie ein Bundesamt. Welche Vor- teile eine Kommissionsstruktur in diesem Fall hätte, ist für den Bundesrat nicht ersicht-

66 Vorbehalten sind Fälle, in denen der Gesetzgeber die Organisationskompetenz des Bundesrates aus- drücklich einschränken will (siehe dazu THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsge- setz RVOG, 2. Auflage, 2022, Art. 8, N 17 ff., v.a. 20 ff.; Botschaft des Bundesrates vom 5. Juni 2001 zur Anpassung von Organisationsbestimmungen des Bundesrechts, BBl 2001 3845 ff., 3851 f.). 45/66

lich. Anders als in den Fällen der ElCom und der ComCom geht es bei einer Aufsichts- behörde über die Raumfahrt nicht um marktregulierende Aufgaben, sondern um Auf- gaben der wirtschaftspolizeilichen Aufsicht. Aus diesen Gründen hat der Bundesrat diese Option verworfen.

Artikel 30 Aufgaben der Aufsichtsbehörde Die Aufzählung der Aufgaben ist nicht abschliessend. Sie legt lediglich die zentralen Aufsichtstätigkeiten fest. An anderen Stellen überträgt das Gesetz der Aufsichtsbe- hörde weitere Kompetenzen oder Aufgaben, so z. B. betreffend die Amtshilfe. Zudem kann der Bundesrat der Aufsichtsbehörde weitere Aufgaben übertragen.

Buchstabe a: Die Prüfungspflicht erstreckt sich nicht nur auf die Bewilligung für Raum- fahrtaktivitäten, sondern auch auf andere Bewilligungen, z. B. für die Übertragung einer Bewilligung. Dass die Aufsichtsbehörde bei der Prüfung von Gesuchen andere mitbe- troffene Dienststellen einbeziehen muss, ergibt sich schon aus Artikel 14 f. RVOV und muss deshalb hier nicht festgehalten werden. Dass die Bewilligungen von der Auf- sichtsbehörde (also nicht von einer eigenständigen Bewilligungsbehörde) erteilt wer- den, ist im Polizeirecht die Regel (vgl. z. B. die Aufsicht des BAV über die Eisenbahnen und die Erteilung von Sicherheitsgenehmigungen und Netzzugangsbewilligungen, Art. 8a und 8d des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 195767 [EBG], ähnlich Art. 17 und 22 des Seilbahngesetzes vom 23. Juni 200668 [SebG] betreffend Betriebs- bewilligungen für Seilbahnen sowie Artikel 27 und 56 ff. LFG betreffend Betriebsbewil- ligung von kommerziellen Lufttransportunternehmen sowie Prüfung und Bescheinigung der Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen). Es bestehen keine Gründe, von diesem Stan- dardmodell im Raumfahrtbereich abzuweichen. Theoretisch denkbare Interessenkon- flikte zwischen Bewilligungserteilung und Aufsicht69 sind kaum zu erwarten. Wenn sie sich im Lauf der Zeit doch manifestieren sollten, wird der Bundesrat in der Verordnung vorsehen, dass die Erteilung von Bewilligungen und die Ausübung der Aufsicht inner- halb der Behörde auf verschiedene Verwaltungszweige aufgeteilt werden. Anzumerken ist, dass auch in Fällen, in denen eine unabhängige Aufsichtsbehörde besteht, die Be- willigungserteilung nicht von der Aufsicht getrennt wird (vgl. z. B. die Bewilligungsertei- lung durch die FINMA für Banken, Art. 3 BankG und für andere Finanzmarktinfrastruk- turen, Art. 4 FinfraG, obwohl die FINMA diese Akteure des Finanzmarkts beaufsichtigt und überdies den Finanzmarkt auch mit Verordnungen, Richtlinien und dergleichen re- guliert, vgl. Art. 5 ff. des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 200770 [FIN- MAG]).

Buchstabe b: Das Zustimmungserfordernis für den Beizug eines Drittunternehmens gilt auch, wenn das Drittunternehmen seinen Geschäftssitz oder das operationelle Ge- schäftszentrum im Ausland hat. Dass die Aufsichtsbehörde dessen Geeignetheit nach Artikel 14 prüft, stellt noch keinen verbotenen Hoheitsakt auf ausländischem Territo- rium dar.

Buchstabe c: Die laufende Aufsicht über die bewilligten Tätigkeiten ist eine anspruchs- volle Aufgabe. Es ist denkbar, dass die Aufsichtsbehörde einzelne Aufsichtsaufgaben auf eine geeignete nationale oder internationale Institution überträgt. Das könnte z. B.

67 SR 742.101 68 SR 743.01 69 Ein Konflikt könnte auftreten, wenn die Aufsichtsbehörde nachträglich zur Einsicht gelangt, dass ihr bei der Bewilligungserteilung ein Fehler unterlaufen ist. In einem solchen Fall wird sie die Bewilligung anpassen müssen (vgl. dazu Art. 18 und die entsprechenden Erläuterungen). 70 SR 956.1 46/66

ein technisches Institut mit den erforderlichen Ressourcen sein (vgl. dazu Art. 48 Abs. 2 Bst. d). Zur Aufsicht über Drittunternehmen: Die beigezogenen Drittunternehmen sind zwar keine Bewilligungsträgerinnen, sind aber vertraglich daran gebunden, die Bewilligungs- auflagen einzuhalten (Art. 14). Daher ist es zulässig, dass auch sie einer uneinge- schränkten Aufsicht unterliegen.

Buchstabe d: Um eine Zahlungsunfähigkeit der Betreiberin zu vermeiden, ist es wichtig, dass die Aufsichtsbehörde rechtzeitig eingreift und eine Aktivierung der Notfallplanung anordnet.

Buchstabe e: Die Aufsichtsbehörde als Verwaltungseinheit soll im Interesse der Kohä- renz auch zuständig sein, um Bundesratsgeschäfte vorzubereiten, welche sich auf die- ses Gesetz beziehen. Zu denken ist namentlich an Revisionen des RFG und der dazu- gehörigen Verordnung.

Artikel 31 Informationspflicht und Mitwirkungspflicht Hat eine Betreiberin oder ein beigezogenes Drittunternehmen den Geschäftssitz oder das operationelle Geschäftszentrum im Ausland, so muss die Aufsichtsbehörde die In- formationsbeschaffung unter Umständen auf dem Amtshilfeweg durchsetzen (siehe dazu unten Art. 52). Bei inländischen Betreibern und Drittunternehmen könnte sie die Informationsbeschaffung gestützt auf eine Verfügung mit dem sogenannten unmittel- baren Verwaltungszwang durchsetzen (vgl. dazu Art. 41 Abs. 1 Bst. b, Abs. 2 und 3 VwVG).

Artikel 32 Beizug von Sachverständigen Es ist davon auszugehen, dass die Aufsichtsbehörde bei ihrer Tätigkeit in manchen Fällen auf einschlägiges Expertenwissen angewiesen ist, z. B. für die Beurteilung der Sicherheit oder der Umweltverträglichkeit eines Weltraumgegenstandes. Dabei muss sie in der Regel rasch handeln können, sei es bei der Prüfung von Bewilligungsgesu- chen oder bei der laufenden Ausübung der Aufsicht. Eine allenfalls nach dem Bundes- gesetz über das öffentliche Beschaffungswesen vom 21. Juni 201971 (BöB) notwendige Ausschreibung von Expertenmandaten würde dieser Anforderung zuwiderlaufen. Des- halb ist es angezeigt, die Anwendung des BöB auf solche Expertenmandate auszu- schliessen. Die Expertenmandate müssen konkrete Prüfaufträge enthalten. Es kann nicht darum gehen, einfach eine summarische Beurteilung eines Gesuchs anzufordern. Unter Umständen kann es angezeigt sein, für die Beurteilung bestimmter Fragen eine internationale Organisation wie die Europäische Weltraumorganisation ESA beizuzie- hen. Beauftragte Sachverständige bzw. Organisationen mit Sitz in der Schweiz unter- liegen dem Amtsgeheimnis nach Artikel 320 des Strafgesetzbuches (StGB)72. Haben solche Beauftragte ihren Sitz oder Wohnsitz im Ausland, so ist die Geheimhaltung im Vertrag mit dem Beauftragten sicherzustellen.

Artikel 33 Massnahmen Absatz 1: Dass die Behörde bei der Fristansetzung die Betreiberin zuerst anhören muss, ergibt sich aus Artikel 30 VwVG. Liegt die Rechtsverletzung auf Seiten eines beigezogenen Drittunternehmens, muss die Betreiberin innert der gesetzten Frist dafür

71 SR 172.056.1 72 SR 311.0 47/66

sorgen, dass das Drittunternehmen seine Pflichten erfüllt. Gelingt dies nicht, muss sie die Zusammenarbeit mit dem Drittunternehmen beenden (vgl. Art. 14 Abs. 2).

Absätze 2 und 3: Mit der Sanktionsdrohung wird der Druck erhöht, dass die Betreiberin den rechtswidrigen Zustand beseitigt (Abs. 2). Kann dies nicht erreicht werden, so muss in Form einer Aufgabenübertragung eine Ersatzlösung getroffen werden. Sie kann die Pflichten auf ein anderes Unternehmen übertragen (siehe dazu die Erläute- rungen zu Art. 16) bzw. eine andere Verwaltungseinheit oder internationale Organisa- tion, die Raumfahrtaktivitäten durchführen, darum ersuchen, die Pflichten zu überneh- men. In beiden Fällen geschieht dies auf Kosten der Betreiberin (Abs. 3).

Absatz 4: Im Fall eines drohenden Konkurses der Betreiberin wird die Aufsichtsbehörde anordnen, dass gegebenenfalls die finanzielle Notfallplanung aktiviert wird, damit der sichere Betrieb der bewilligten Raumfahrtaktivität gewährleistet bleibt.

Absatz 5: Wenn es sich trotz Anordnung von Aufsichtsmassnahmen aufgrund der vor- stehenden Absätze herausstellt, dass eine Betreiberin nicht mehr in der Lage oder nicht mehr willens ist, einen rechtmässigen Betrieb ihrer Aktivitäten sicherzustellen, bleibt als letzte Möglichkeit nur mehr der Entzug der Bewilligung und damit verbunden die Übertragung der Aktivitäten auf eine andere geeignete Betreiberin oder auf eine inter- nationale Organisation. Als geeignete internationale Organisation käme unter Umstän- den die Europäische Weltraumorganisation ESA in Frage. Die daraus erwachsenden Kosten müssten der übernehmenden Rechtsträgerin angemessen entgolten werden.

Absatz 6: Im Sinne der sog. polizeilichen Generalklausel muss die Aufsichtsbehörde ermächtigt werden, bei unmittelbarer Gefährdung von Leib und Leben, von nationalen Sicherheitsinteressen und der Umwelt Sofortmassnahmen anzuordnen. Bei solchen dringlichen Anordnungen muss die Betreiberin nicht zuvor angehört werden (vgl. Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG).

Artikel 34 Untersuchung von Unfällen und schweren Vorfällen Sollte sich aufgrund von Raumfahrtaktivitäten ein Unfall oder ein schwerer Vorfall er- eignen, müssen die Umstände, der Verlauf und die Ursache des Unfalls und der schwe- ren Vorfälle untersucht werden. Hierfür soll der Bundesrat eine geeignete Organisation zur Durchführung der Untersuchung beauftragen können. Der Auftrag kann im Einzel- fall oder generell-abstrakt in der Verordnung erteilt werden. Zu Beginn der Geltungs- dauer des Gesetzes wird es wohl eher um Einzelfall-Zuweisungen gehen. Für die Er- teilung solcher Aufträge ist das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen nicht anwendbar (Abs. 3). Sofern Verfahrensvorschriften nötig sind, wird der Bundesrat sie in der Verordnung vorsehen. Ebenso wird er regeln, wie die anfallenden Kosten zu decken sind (Abs. 4). Für die Kostendeckung kann sich der Bundesrat an Artikel 26a LFG orientieren. Diese Bestimmung sagt, dass Teil der Kosten dem Verursacher des Schadens auferlegt werden können, dass die Bergungskosten dem Luftfahrzeughalter (in der Raumfahrt wohl der Betreiberin) auferlegt werden und dass der Kanton, auf dessen Gebiet die Unfallstelle liegt, die Kosten für die Überwachung der Unfallstelle trägt.

Artikel 35 Rechtsschutz Verfügungen der Aufsichtsbehörde unterliegen der Beschwerde nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesverwaltungsrechtspflege. Besteht unmittelbar Gefahr für die Sicherheit und Gesundheit von Personen oder für nationale Sicherheitsinteres- sen oder für die Umwelt auf Erde, im Luft- oder Weltraum (Art. 33 Abs. 6), so kann 48/66

die Aufsichtsbehörde eine Verfügung erlassen und ihr die aufschiebende Wirkung ent- ziehen. Es rechtfertigt sich, eine Erteilung der aufschiebenden Wirkung in einem sol- chen Fall, bei dem die Sicherheit oberste Priorität hat, auch im Einzelfall auszuschlies- sen.

5.10 10. Abschnitt: Raumfahrtaktivitäten des Bundes

Artikel 36 Raumfahrtaktivitäten ziviler Verwaltungseinheiten Möchte eine zivile zentrale oder dezentrale Verwaltungseinheit oder eine öffentlich- rechtliche Anstalt des Bundes für die Erfüllung ihrer Aufgabe in eigener Regie einen Satelliten betreiben, so stellt sich die Frage, ob sie dafür auch eine Bewilligung der Aufsichtsbehörde benötigt. Ob eine solche Verwaltungseinheit überhaupt eine Raum- fahrtaktivität durchführen darf, ist nach der für sie anwendbaren materiellen Gesetzge- bung zu beurteilen. Hauptkriterium ist, ob die fragliche Raumfahrtaktivität dazu dient, dass die fragliche Einheit ihre Aufgaben rationell erfüllen kann. In diesem Fall wäre die Raumfahrtaktivität als administrative Hilfstätigkeit zu betrachten, für die es keine ge- setzliche Grundlage braucht.73 Denkbar wäre z. B., dass die swisstopo für ihre Aufga- ben nach dem Geoinformationsgesetz und der Landesvermessungsverordnung vom 21. Mai 200874 (LVV) einen Satelliten betreiben will. Zwischen Bundesbehörden kön- nen indessen keine Bewilligungen erteilt werden, da sie demselben Gemeinwesen (Bund) angehören und einander verwaltungshierarchisch gleichgestellt sind. Eine Aus- nahme von diesem Prinzip gibt es im Fernmelderecht. Staatliche Nutzer von Frequen- zen unterliegen denselben Regeln der Frequenzzuweisung wie private Frequenznut- zer. Der Vorentwurf sieht eine sinngemässe Lösung vor, indem er vorsieht, dass die Aufsichtsbehörde einem entsprechenden Vorhaben zustimmen muss (Abs. 1). Für die Zustimmung sollen die Bewilligungsvoraussetzungen grundsätzlich sinngemäss gel- ten; ausgenommen sind der Abschluss einer Haftpflichtversicherung75 und die Vorlage einer finanziellen Notfallplanung (Abs. 2). Für Raumfahrtaktivitäten einer militärischen Verwaltungseinheit soll das Gesetz (wie das LFG im Bereich der Luftfahrt, Art. 106 Abs. 2 LFG) grundsätzlich nicht gelten. Der Bundesrat kann jedoch wesentliche Ele- mente für anwendbar erklären (siehe sogleich Art. 37).

Sollte die Aufsichtsbehörde in einem Einzelfall ihre Zustimmung verweigern, kann nicht ein ordentliches Rechtsschutzverfahren stattfinden, weil Bundesbehörden als Angehö- rige desselben Gemeinwesens nicht gegeneinander Beschwerde führen können. Statt- dessen soll in einem solchen Fall ein Eskalationsverfahren stattfinden, das beim Bun- desrat endet (Abs. 3). Dasselbe muss gelten für allfällige Anordnungen der Aufsichts- behörde gegenüber einer betreffenden Verwaltungseinheit (Abs. 4 und 5). Zu betonen ist, dass das Gesagte nicht gilt, wenn es um rechtlich verselbstständigte Einheiten geht, die der Bund kapital- und stimmenmässig beherrscht (z. B. RUAG Holding oder RUAG International, Post, SBB und Swisscom). Solche Einheiten unterliegen der ordentlichen Bewilligungspflicht und Aufsicht.

Anzumerken ist, dass für Bundesprogramme die Erklärung europäischer Regierungen über die Phase des Einsatzes der Träger Ariane, Vega und Sojus vom Raumfahrtzent- rum Guayana aus76 zu beachten sein wird. Diese für die beteiligten Staaten verbindli-

73 PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2022, § 4 N 71-75 und § 19 N 413 und 414. 74 SR 510.626 75 Der Bund versichert seine Haftpflichtrisiken grundsätzlich nicht, vgl. Art. 50 Abs. 2 und 3 der Finanzhaus- haltverordnung (FHV, SR 611.01). 76 SR 0.425.124 49/66

che Erklärung ist 2017 revidiert worden. Die Schweiz hat den revidierten Text unter- zeichnet und ratifiziert. Die revidierte Fassung ist aber bisher mangels genügender An- zahl von Ratifikationen noch nicht in Kraft getreten.

Artikel 37 Raumfahrtaktivitäten militärischer Verwaltungseinheiten Für militärische und sicherheitspolitische Raumfahrtaktivitäten soll das RFG unter Vor- behalt der Haftungsregelung in Artikel 38 zwar grundsätzlich nicht gelten, doch soll der Bundesrat jene Teile des RFG (unter Umständen mit gewissen Anpassungen) für an- wendbar erklären, die für das Erreichen der Sicherheits-, Umwelt- und Nachhaltigkeits- ziele wesentlich sind.

Artikel 38 Haftung Verwaltungseinheiten des Bundes und Rechtsträgerinnen, die vom Bund unmittelbar mit der Erfüllung von Bundeaufgaben betraut werden, haften für allfällige Schäden, die durch ihre Tätigkeit verursacht werden, grundsätzlich nach dem Verantwortlichkeitsge- setz (vgl. Art. 1, 3 ff. und 19 des Verantwortlichkeitsgesetzes vom 14. März 195877 [VG]).78 Dieses Haftungsregime wäre im vorliegenden Zusammenhang jedoch aus den folgenden Gründen nicht sachgerecht: Die Haftung nach dem VG setzt mit dem Krite- rium der «Widerrechtlichkeit» der schädigenden Handlung eine hohe Hürde, 79 die nach dem Haftungsübereinkommen für die Staatshaftung nicht gilt. Daher soll sich die Haf- tung «bundeseigener» Betreiber (auch des militärischen Sektors) von Raumfahrtaktivi- täten materiellrechtlich nach dem RFG richten.80 Nur das Verfahren soll sich nach dem VG richten, wenn eine Raumfahrtaktivität als Erfüllung einer Bundesaufgabe zu be- trachten ist.

5.11 11. Abschnitt: Registrierung

Artikel 39 Aufgaben der Aufsichtsbehörde Mit dem Übereinkommen über die Registrierung von in den Weltraum gestarteten Ge- genständen (Registrierungsübereinkommen) hat sich die Schweiz verpflichtet, ein na- tionales Register für Weltraumgegenstände einzuführen. Die wichtigsten Bestimmun- gen dazu sind auf Gesetzesstufe zu verankern. Die direkt anwendbaren Bestimmungen des Registrierungsübereinkommens, z. B. Artikel II, III, VI und VII, müssen hingegen nicht umgesetzt werden. Es ist naheliegend, die Führung des Registers der Aufsichts- behörde zu übertragen. Sie soll dem EDA auch Antrag stellen, damit dieses die vom Registrierungsübereinkommen geforderten Informationen an den UN-Generalsekretär übermittelt.

Artikel 40 Registereinträge In das schweizerische Weltraumregister werden jene Weltraumgegenstände eingetra- gen, für deren Betrieb die Schweiz eine Bewilligung erteilt hat. Diese werden von Amtes wegen in das Register eingetragen. Artikel IV Absatz 1 des Registrierungsübereinkom- mens ist ausreichend präzis formuliert, so dass ohne weiteres darauf verwiesen wer- den kann. In der Verordnung wird der Bundesrat eine vollständige Liste der Informati-

77 SR 170.32 78 Vorbehalten sind Fälle, in denen der Bund «als Subjekt des Zivilrechts auftritt» (Art. 11 Abs. 1 VG). Dann haftet der Bund bzw. eine vom Bund beherrschter Rechtsträger (z.B. die RUAG International) nach zivil- rechtlichen Vorschriften. Dies wird vorliegend für rein kommerzielle Raumfahrtaktivitäten solcher Rechts- träger zutreffen.

79 Siehe dazu TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O. Fn. 73, § 62 N 1735 ff.

80 Analog: Art. 106 Abs. 1 LFG betreffend Schäden durch schweizerische Militärluftfahrzeuge. 50/66

onen festlegen und dabei auch die UNO-Resolution A/RES/62/101 und weitere ein- schlägige Regelwerke der UNO81 berücksichtigen. Betreffend Umlaufbahnen wird er die Einträge im MIFR übernehmen.

Artikel 41 Änderung von Registereinträgen Änderungen am Register sind von Amtes wegen vorzunehmen. Die Löschung betrifft den Fall, dass sich ein Weltraumgegenstand endgültig nicht mehr im Weltraum befin- det. Wird ein Satellit hingegen auf eine «Friedhofposition» befördert, so wird der Eintrag entsprechend korrigiert. Eine solche Änderung ist der Generalsekretärin oder dem Ge- neralsekretär der Vereinten Nationen entsprechend mitzuteilen.

Artikel 42 Einsichtnahme Das Register soll alle relevanten Daten enthalten. Das können unter Umständen auch Daten sein, die dem Geschäftsgeheimnis unterliegen oder an denen z. B. aus sicher- heitspolitischen Gründen ein Geheimhaltungsinteresse besteht. Deshalb soll das Re- gister nicht generell öffentlich sein. Vielmehr soll der Bundesrat in der Verordnung fest- legen, welche Registereinträge öffentlich zugänglich sind und auf welchem Weg man in das Register Einsicht nehmen kann.

5.12 12. Abschnitt: Gebühren

Artikel 43 Gebührenpflicht Es ist üblich, für einzelne Leistungen der Verwaltung, die nicht der Allgemeinheit zu- gutekommen, Gebühren zu erheben. Dabei gelten das Kostendeckungs- und das Äqui- valenzprinzip. Dies bedeutet, dass die Gebühreneinnahmen insgesamt nicht höher sein dürfen als die Kosten für die verrechneten Leistungen und dass jede Gebühr im Einzelfall in einem angemessenen Verhältnis zur erbrachten Leistung steht. Die Ge- bühr für einzelne Kontrolltätigkeiten (Bst. b) wird gegebenenfalls noch mit einer Kos- tenüberbindung für Ersatzmassnahmen nach Artikel 33 Absatz 3 und 5 ergänzt.

Artikel 44 Gebührenansätze Der Bundesrat wird die Gebührenansätze in der Verordnung festlegen. Dafür bestehen verschiedene Möglichkeiten (z. B. fixe Beträge für bestimmte Leistungen oder variable Beträge, die nach Zeitaufwand bemessen werden, usw.). Bei der Festlegung der Ge- bührenansätze wird der Bundesrat auch darauf achten, ein international konkurrenzfä- higes Gebührenregime zu erreichen.

Artikel 45 Auslagen Prüfaufträge und Gutachten sind keine Leistungen der Verwaltung, verursachen aber jeweils Fremdkosten. Diese können deshalb ganz oder teilweise als Auslagen in Rech- nung gestellt werden (Abs. 1). Eine nur teilweise Überwälzung von Auslagen fällt na- mentlich in Betracht, wenn eine Expertise neue Erkenntnisse enthält, die auch von spä- teren Gesuchstellerinnen (und von der Aufsichtsbehörde) genutzt werden können. In einem solchen Fall wäre es stossend, die gesamten Kosten jener Gesuchstellerin an- zulasten, deren Gesuch die Expertise veranlasst hat. In der Verordnung wird dies ent- sprechend vorzusehen sein.

81 Wie z. B. die «Guidelines on the Long-term Sustainability of Outer Space Activities» (A/74/20, Annex II und A/RES/74/82), insbesondere die Leitlinie A.5. 51/66

Es kann sein, dass ein Prüfauftrag oder ein Gutachten gemäss der Offerte der beige- zogenen Organisation oder des beigezogenen Experten bedeutende Kosten verursa- chen wird. In einem solchen Fall soll die Gesuchstellerin die Gelegenheit erhalten, das Gesuch zurückzuziehen und die erforderlichen Prüfungen allenfalls selber in Auftrag zu geben (Abs. 2). Es steht ihr frei, später ein überarbeitetes Gesuch mit den erforder- lichen technischen Unterlagen einzureichen. Beim Erlass der Verordnung wird zu prü- fen sein, ob es angezeigt ist, für die Informationspflicht der Aufsichtsbehörde einen Mindestbetrag festzulegen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Kosten jeweils im Verhältnis zu jenen Kosten zu beurteilen sind, welche die geplante Raumfahrtaktivität der Betreiberin verursachen wird.

5.13 13. Abschnitt: Sanktionen

Artikel 46 [ohne Titel] Pekuniäre Verwaltungssanktionen finden sich häufig in Erlassen der sog. Wirtschafts- aufsicht.82 Sie unterscheiden sich von Strafbestimmungen durch folgende Merkmale: Adressiert werden ausschliesslich Unternehmen, nicht natürliche Personen. Solche Verwaltungssanktionen werden grundsätzlich verschuldensunabhängig verhängt83; dem Unternehmen muss aber immerhin die Verletzung einer objektiven Sorgfaltspflicht nachgewiesen werden («Organisationsverschulden»; dieses ergibt sich jedoch nach der Rechtsprechung bereits aus einem nachweisbar rechtswidrigen Verhalten84). Ver- waltungssanktionen sind rechtlich keine Strafurteile, sondern Verfügungen und werden deshalb nach dem VwVG verhängt. Dabei sind die Vorschriften des VwVG aber unter Berücksichtigung der strafprozessualen Garantien gemäss BV und der Konvention vom 4. November 195085 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) auszulegen.86 Gegenüber Unternehmen mit Sitz im Ausland können Verwal- tungssanktionen nur auf dem Weg der Amtshilfe verhängt werden.

Absatz 1: Die Sanktionsdrohung (10% des Jahresumsatzes) entspricht einem weit ver- breiteten Modell (vgl. z. B. Art. 60 FMG, Art. 90 des Radio- und Fernsehgesetzes vom 24. März 200687 [RTVG] oder Art. 25 des Postgesetzes vom 17. Dezember 201088 [PG]). Sie ermöglicht es, kommerziell erfolgreichen, aber rechtswidrigen Praktiken nachträglich den wirtschaftlichen Erfolg zu entziehen und damit einen Anreiz zu einem rechtskonformen Verhalten zu setzen. Auch ein Unternehmen, das eine Raumfahrtaktivität im Widerspruch zu Artikel 22 von einer ausländischen Betreiberin übernimmt, fällt unter diese Sanktionsdrohung, wenn es die Tätigkeit ohne schweizerische Bewilligung durchführt. Die Schweiz wird sich in einem solchen Fall zwar nicht als Startstaat betrachten, doch aufgrund ihrer potenziel- len völkerrechtlichen Verantwortung ist sie befugt und verpflichtet, gegen rechtswidrige Zustände einzuschreiten. Die allfällige Sanktionierung des ursprünglichen Unterneh- mens richtet sich nach dem anwendbaren ausländischen Recht (Bst. a). Mit den «Rechtsvorschriften» sind auch Verordnungsbestimmungen erfasst, welche die Betrei- ber unter Umständen zur Umsetzung internationaler Empfehlungen und Normen ver- pflichten. Sachlich muss es aber immer um die Sicherheit von Raumfahrtaktivitäten 82 Vgl. dazu den Bericht des Bundesrates vom 23. Februar 2022 zu den pekuniären Verwaltungssanktionen, BBl 2022 776, nachfolgend «Bericht Verwaltungssanktionen». 83 Das bedeutet, dass man dem Unternehmen bzw. den für sie handelnden natürlichen Personen weder ei- nen Vorsatz noch eine Fahrlässigkeit nachweisen muss.

84 Siehe dazu Ziff. 4.3 des Berichts Verwaltungssanktionen.

85 SR 0.101

86 Siehe dazu Ziff. 2.5 und 5 des Berichts Verwaltungssanktionen.

87 SR 784.40 88 SR 783.0 52/66

sowie um die Vermeidung von Umweltbelastungen und von Weltraumschrott gehen (Bst. b).

Absatz 2: Es ist zwar nicht üblich, aber doch nicht ausgeschlossen, auch leichtere Rechtsverstösse mit Verwaltungssanktionen zu ahnden. Der Vorteil liegt im vorliegen- den Fall darin, dass für alle Sanktionen dasselbe Verfahren angewendet wird. Betref- fend Buchstaben b – d ist es bedeutsam, dass man bei derartigen Melde-, Nachweis- und Mitwirkungspflichten nicht nur die Unterlassung bzw. Verweigerung sanktionieren kann, sondern auch die Erteilung wahrheitswidriger oder unvollständiger Informatio- nen.

Absatz 3: Bei der Bemessung einer Sanktion soll neben der Schwere des Verstosses auch die finanzielle Leistungsfähigkeit des Unternehmens berücksichtigt werden. Dies ist vor allem mit Blick darauf bedeutsam, dass die Aufsichtsbehörde unter Umständen kein Interesse daran hat, ein Unternehmen mit einer Sanktion in den Ruin zu treiben und dann für Ersatzmassnahmen sorgen zu müssen. Nur in Fällen, in denen eine Raumfahrtaktivität ohne Bewilligung durchgeführt wird, dürfte der Ruin eines Unterneh- mens infolge einer Sanktion durchaus erwünscht sein.

Absatz 4: Im Sinne einer positiven Sicherheitskultur («positive safety culture»89) sollte von einer Sanktionierung abgesehen werden, wenn ein einmaliger leichter Pflicht- verstoss weder die Sicherheit von Raumfahrtaktivitäten gefährdet noch zu einer Um- weltbelastung oder zum Entstehen von Weltraumschrott geführt hat.

Absatz 5: Das geltende allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht enthält keine aus- drücklichen Bestimmungen über die Verjährung der «Verfolgbarkeit» von Handlungen oder Unterlassungen, für die Verwaltungssanktionen ausgesprochen werden können. Deshalb soll hierfür eine Frist von vier Jahren festgelegt werden, sodass für die Betrei- berinnen eine gewisse Rechtssicherheit besteht. Die Frist entspricht jener für die Ver- jährung verwaltungsstrafrechtlicher Übertretungen (vgl. Art. 11 Abs. 1 des Bundesge- setzes vom 22. März 197490 über das Verwaltungsstrafrecht [VStrR]).

Absatz 6: Gemäss Artikel 6 Absatz 1 EMRK sind Urteile öffentlich zu verkünden. Erst- instanzliche Verfügungen über Verwaltungssanktionen werden von diesem Gebot zwar nicht erfasst, doch ist es gerechtfertigt, im RFG vorzusehen, dass die Aufsichtsbehörde ihre Verfügungen über die Anordnung von Verwaltungssanktionen veröffentlichen und dabei die sanktionierten Unternehmen benennen kann. Durch die Veröffentlichung der Entscheide kann die Transparenz bezüglich der korrekten Anwendung der einschlägi- gen Rechtsvorschriften durch die Behörde sichergestellt werden, indem ihre Sanktion- spraxis der Öffentlichkeit und den Medien zur Kenntnis gelangt (vgl. zum Ganzen auch den Bericht des Bundesrates «Pekuniäre Verwaltungssanktionen” vom 23. Februar 202291, Ziff. 5.7.2). Bei der Veröffentlichung einer Sanktionsverfügung wird die Auf- sichtsbehörde darauf zu achten haben, dass Geschäftsgeheimnisse gewahrt werden, indem die entsprechenden Passagen der Verfügung eingeschwärzt werden. Geprüfte und verworfene Option «Strafbestimmung»: Unter dem Abschnitt «Sanktio- nen» wurde auch die Option «Strafbestimmung» anstelle der nun vorgeschlagenen pe- kuniären Verwaltungssanktion geprüft. Diese wurde verworfen, weil Widerhandlungen von der Aufsichtsbehörde nach den Vorschriften des VStrR verfolgt und beurteilt wer-

89 Siehe dazu den Bericht des Bundesrates vom 9. Dezember 2022 «Fehlerkultur: Möglichkeiten und Gren- zen ihrer rechtlichen Verankerung», www.bj.admin.ch >Publikationen & Service > Berichte und Gutachten. 90 SR 313.0

91 BBl 2022 776 53/66

den müssten, was wiederum voraussetzen würde, dass sich die Aufsichtsbehörde ne- ben dem Verwaltungsverfahrensrecht auch mit strafprozessrechtlichen Methoden ver- traut machen müsste. Dies scheint vorliegend nicht sinnvoll.

5.14 14. Abschnitt: Datenschutz

Artikel 47 [ohne Titel] Mit dem neuen Datenschutzgesetz vom 25. September 202092 (DSG), das am 1. Sep- tember 2023 in Kraft getreten ist, wurden die Artikel 57h – 57t RVOG umfassend revi- diert. Die neuen Bestimmungen des RVOG bilden die Grundlage für die Bearbeitung von Daten juristischer Personen durch Verwaltungseinheiten des Bundes. Gestützt auf diese Bestimmungen darf die Aufsichtsbehörde beispielsweise Bewilligungsgesuche für Raumfahrtaktivitäten in Geschäftsverwaltungssystemen registrieren und die darin enthaltenen Daten für die Erledigung ihrer Aufgaben bearbeiten (Art. 57hbis und Art. 57r RVOG).

Absatz 1: Die Verweisung auf die genannten Bestimmungen des RVOG im ersten Satz ist zwar deklaratorischer Natur, sie ist aber für das Verständnis des zweiten Satzes notwendig. Mit dieser Vorschrift werden die genannten Bestimmungen, die nur für die Bearbeitung von Daten juristischer Personen gelten, auf die Bearbeitung von Daten einfacher Gesellschaften ausgedehnt. Diese Ausdehnung drängt sich vorliegend auf, weil zu erwarten ist, dass Raumfahrtaktivitäten in manchen Fällen von Unternehmens- konsortien durchgeführt werden, die projektbezogen in Form einer einfachen Gesell- schaft gebildet werden. Es wäre nicht sachgerecht, die Bearbeitung von Daten solcher Konsortien datenschutzrechtlich anders zu behandeln als die Bearbeitung von Daten jener Unternehmen, die als juristische Person auftreten. Anzumerken ist, dass der Be- griff der juristischen Person im vorliegenden Zusammenhang in der Doktrin in einem erweiterten Sinn verstanden wird. Auch Personengesellschaften, die keine eigene Per- sönlichkeit im rechtlichen Sinn haben, aber partei- und prozessfähig sind, zählen dem- nach zu den juristischen Personen (z. B. Kollektivgesellschaften). Einfache Gesell- schaften werden jedoch auch durch dieses weite Verständnis der juristischen Person nicht erfasst.

Absatz 2: Nach Artikel 57r RVOG darf die Aufsichtsbehörde bei der Erfüllung ihrer Auf- gaben die Daten juristischer Personen, einschliesslich bestimmter schützenswerter Da- ten (z.B. Daten über Sanktionsverfahren), bearbeiten. Diese Bestimmung deckt jedoch nicht die Bearbeitung besonders schützenswerter Personendaten, die bei der Aufga- benerfüllung ebenfalls anfallen können. Deshalb muss für die Bearbeitung solcher Per- sonendaten eine spezialgesetzliche Grundlage geschaffen werden. Nach der vorge- schlagenen Bestimmung soll die Aufsichtsbehörde im Rahmen von Bewilligungsver- fahren und bei der Ausübung der Aufsicht jene Daten natürlicher Personen bearbeiten dürfen, die sich auf ihre Vertrauenswürdigkeit beziehen.

5.15 15. Abschnitt: Internationale Zusammenarbeit und Amtshilfe

Artikel 48 Internationale Zusammenarbeit Absatz 1: Der Abschluss von Staatsverträgen unterliegt grundsätzlich der Genehmi- gung durch die Bundesversammlung (Art. 166 Abs. 2 BV). Das Gesetz kann aber den Abschluss solcher Verträge an den Bundesrat delegieren. Zweck der Übertragung der Vertragsabschlusskompetenz an den Bundesrat ist es, die Bundesversammlung von

92 SR 235.1 54/66

einer Vielzahl von Vertragsgeschäften zu entlasten, die einen bestimmten Themen- komplex oft technischer Natur betreffen und sich materiell auf ein klar abgegrenztes Gebiet beschränken.93 Abgesehen von solchen auf ein Sachgebiet bezogenen Dele- gationen kann der Bundesrat bereits nach Artikel 7a Absatz 2 und 3 RVOG generell völkerrechtliche Verträge abschliessen, soweit sie «von beschränkter Tragweite» sind. Von beschränkter Tragweite sind insbesondere Staatsverträge, die dem Vollzug von völkerrechtlichen Verträgen dienen, welche die Bundesversammlung genehmigt hat und welche die behördliche Zusammenarbeit regeln (vgl. Art. 7a Abs. 3 RVOG). Mit Blick darauf, dass im Raumfahrtbereich in Zukunft vermehrt (vor allem bilaterale) Ab- kommen über die internationale Zusammenarbeit abgeschlossen werden und es dabei darum gehen wird, die grundlegenden Weltraum-Übereinkommen zu konkretisieren, rechtfertigt es sich vorliegend, eine solche Delegation an den Bundesrat vorzusehen. Weiterhin in die Zuständigkeit der Bundesversammlung fallen aber Verträge, welche dem fakultativen Staatsvertragsreferendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterliegen94 sowie Verträge, die Ausgaben verursachen, welche bestimmte Grenzbe- träge übersteigen.

Absatz 2: Mit dieser Bestimmung wird die Delegationsnorm konkretisiert, um die Rechtsanwendung zu vereinfachen. Die Auflistung ist nicht abschliessend. Gestützt auf Buchstabe a und b könnte der Bundesrat z. B. neue UNO-Übereinkommen über die Vermeidung von Raumfahrtrückständen selbstständig abschliessen (soweit sie nicht durch ein Bundesgesetz umzusetzen wären). Die Verträge betreffend Aufsicht und Amtshilfe (Bst. c – e) dürften hingegen in der Regel bilateraler Natur sein. Die allfällige Beteiligung des Bundes an einer juristischen Person, die Raumfahrtaktivitäten durch- führt (Bst. f), fände eine Begrenzung in den Finanzlimiten nach Absatz 1. Zu denken wäre hier an Universitäten oder Private, die z. B. Space Tracking durchführen, um zu beobachten, wo sich ein bestimmter Weltraumgegenstand befindet.

Artikel 49 Amtshilfe Absätze 1 und 2: Diese Bestimmungen betreffen in erster Linie die Amtshilfe unter Bundesbehörden. In gewissen Fällen (wie z. B. bei Tierversuchen im Weltraum) könn- ten aber auch kantonale Dienststellen betroffen sein. Die Amtshilfe ist für den effizien- ten Vollzug der Gesetzgebung von essenzieller Bedeutung. So soll sich z. B. das BAKOM an die Aufsichtsbehörde wenden können, wenn es feststellt, dass einer auf das FMG abgestützten Verfügung über die Beseitigung von Frequenzstörungen nicht Rechnung getragen wird. Und die Aufsichtsbehörde ist dann verpflichtet, durch eine raumfahrtrechtliche Intervention gegenüber der Betreiberin des Satelliten für Abhilfe zu sorgen und als Ultima Ratio die raumfahrtrechtliche Bewilligung zu entziehen. Umge- kehrt soll die Aufsichtsbehörde andere zuständige Behörden informieren, wenn sie feststellt, dass auf einem Satelliten Aktivitäten stattfinden, die möglicherweise nach an- deren Erlassen nicht zulässig sind oder vom erlaubten Rahmen abweichen. Man kann sich dabei etwa den Fall vorstellen, dass ein Tierversuch im Weltall unter bestimmten Auflagen bewilligt worden ist, diese Auflagen aber möglicherweise nicht eingehalten

93 BBl 2001 4699

94 Dazu gehören insbesondere Staatsverträge, die den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorse- hen, sowie solche, die «wichtige rechtsetzende Bestimmungen» enthalten oder deren Umsetzung den Er- lass von Bundesgesetzen erfordert. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, muss im Einzelfall mit Blick auf die diesbezügliche Praxis entschieden werden. Zur Praxis vgl. z. B. ASTRID EPINEY/STEFAN DIEZIG, in: Wald- mann/Belser/Epiney, Basler Kommentar Bundesverfassung, 1. Aufl. 2015 (nachfolgend: BSK BV), Art. 141 Rz. 33 ff.; OLIVER DIGGELMANN, in: Ehrenzeller/Egli/Hettich/Hongler/Schindler/Schmid/Schweizer [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung – St. Galler Kommentar (nachfolgend: SGK BV), 4. Aufl. 2023, Art. 141 Rz. 40 ff. 55/66

werden. In diesem Fall ist es nicht Sache der Aufsichtsbehörde, beim für den Tierver- such verantwortlichen Unternehmen zu intervenieren, sondern sie soll sich an die zu- ständige kantonale Tierschutzbehörde wenden, welche dann die Federführung für eine Intervention beim verantwortlichen Unternehmen übernimmt. Wenn der rechtswidrige Zustand anders nicht beseitigt werden kann, kann die Tierschutzbehörde der Aufsichts- behörde beantragen, die raumfahrtrechtliche Bewilligung zu entziehen, weil eine der Voraussetzungen, nämlich die Rechtskonformität des Tierversuchs, nicht mehr erfüllt ist. Die Amtshilfe wird nicht nur für Bundesstellen vorgesehen, die für einzelne Raum- fahrtaktivitäten zuständig sind, sondern auch für Behörden, welche damit zusammen- hängende Aktivitäten kontrollieren. Gemeint ist damit z. B. das Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, das die Einfuhr und Ausfuhr von Waren, Technologie und Software kontrolliert, die für die Durchführung von Raumfahrtaktivitäten genutzt werden.

Zur Datenbekanntgabe im Rahmen der Amtshilfe: Nach Artikel 57s RVOG muss für die Bekanntgabe von Daten juristischer Personen an andere Behörden eine gesetzliche Grundlage bestehen. Dies betrifft insbesondere die Bekanntgabe besonders schüt- zenswerter Daten. Nach den vorgeschlagenen Bestimmungen soll die Aufsichtsbe- hörde anderen für einzelne Raumfahrt- oder Weltraumaktivitäten zuständigen Dienst- stellen sowie den Strafverfolgungsbehörden bestimmte besonders schützenswerte Da- ten bekanntgeben dürfen. Dies betrifft besonders schützenswerte Daten der juristi- schen Person (z. B. über ihre finanzielle Leistungsfähigkeit) und schützenswerte Per- sonendaten. Umgekehrt sollen auch die anderen für Raumfahrt- oder Weltraumaktivi- täten zuständigen Behörden der Aufsichtsbehörde die für ihre Aufsicht erforderlichen Daten, einschliesslich besonders schützenswerter Daten, bekannt geben (vgl. dazu z. B. Art. 114 Abs. 2 des Zollgesetzes vom 18. März 200595).

Absätze 3 und 4: Diese Bestimmungen regeln die internationale Amtshilfe, soweit sie nicht durch einen bilateralen Staatsvertrag geregelt ist. Es geht also gewissermassen um eine Art freiwilliger Amtshilfe gegenüber anderen Staaten, mit denen (je nachdem: noch) kein Abkommen über die Amtshilfe geschlossen worden ist. Umgekehrt schafft die Schweiz mit dieser freiwilligen internationalen Amtshilfe die Basis dafür, dass sie im Rahmen des Gegenrechts von einer freiwilligen ausländischen Amtshilfe profitieren kann. Die Bedingungen, die für die freiwillige Amtshilfe formuliert werden, entsprechen den Regelungen in andern Rechtsgebieten.

Absatz 5: Diese Bestimmung ist datenschutzrechtlich notwendig, damit die fraglichen Daten der ausländischen Behörde bekanntgegeben werden dürfen. Es geht z. B. um die Daten der verantwortlichen Personen, die im Rahmen von Bewilligungsverfahren oder in Aufsichtsverfahren anfallen oder um Daten über die finanzielle Leistungsfähig- keit einer Betreiberin.

5.16 16. Abschnitt: Schlussbestimmungen

Artikel 50 Vollzug Absatz 2: Ermöglicht wird damit, nicht-verbindliche Instrumente als solche zu bezeich- nen oder sie als direkt verbindlich zu erklären. Im zweiten Fall müssen die Bewilligungs- trägerinnen die Instrumente umsetzen und die Verletzung dieser Pflicht kann sanktio- niert werden. Nach Artikel 14 Absatz 2 des Publikationsgesetzes vom 18. Juni 200496 wird der Bundesrat in der Verordnung festlegen können, dass die nicht-verbindlichen

95 SR 631.0 96 SR 170.512 56/66

Instrumente nicht in allen drei Amtssprachen oder in keiner Amtssprache veröffentlicht werden.

Artikel 51 Änderung anderer Erlasse Siehe unten «Anhang».

Artikel 52 Übergangsbestimmungen Es ist davon auszugehen, dass es bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits schweizeri- sche Betreiberinnen gibt, die Raumfahrtaktivitäten durchführen. Deshalb muss vorge- sehen werden, dass diese Betreiber ihre Aktivitäten der Aufsichtsbehörde innert sechs Monaten melden und dass die entsprechenden Weltraumgegenstände dann im schweizerischen Weltraumregister eingetragen werden (Abs. 1 und 2). Grundsätzlich sollen die bestehenden Raumfahrtaktivitäten als bewilligt gelten. Gibt es hingegen An- zeichen, dass die Raumfahrtaktivitäten einer Betreiberin nicht im Einklang mit diesem Gesetz stehen, soll die Aufsichtsbehörde die Kompetenz haben, im Einzelfall innert 12 Monaten nach Inkraftsetzung des Gesetzes die Einreichung eines Bewilligungsge- suchs zu verlangen und nachträglich die erforderlichen Auflagen anzuordnen (Abs. 3 und 4). Die Regelung in Absatz 5 dient der Anwendung der Sanktionsvorschrift, wenn ein Unternehmen seit weniger als drei Geschäftsjahren tätig ist.

Artikel 53 Referendum und Inkrafttreten Als Bundesgesetz untersteht das RFG dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe a BV (Abs. 1). Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten, sodass dieses mit dem vom Bundesrat zu erarbeitenden Vollzugsrecht koordiniert werden kann (Abs. 2).

5.17 Anhang: Änderung anderer Erlasse (Artikel 51)

5.17.1 Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008

Die Kantone werden verpflichtet, ein Gericht zu bezeichnen, welches als einzige kan- tonale Instanz über Schadenersatzklagen entscheidet, die wegen eines Ereignisses aufgrund von Raumfahrtaktivitäten erhoben werden. Die Raumfahrtaktivitäten als Spe- zialmaterie rechtfertigen eine Konzentration des rechtlichen und fachlichen Wissens bei einem einzigen kantonalen Gericht. Dies liegt auch im Interesse der Verfahrensöko- nomie, indem ein kantonaler Rechtsmittelzug ausgeschlossen wird. Die Entscheide der einzigen kantonalen Instanz können nach den Bestimmungen des Bundesgerichtsge- setzes vom 17. Juni 200597 (BGG) an das Bundesgericht weitergezogen werden.

5.17.2 Luftfahrtgesetz vom 21. Dezember 1948

Luftfahrzeuge und Flugkörper können für eine begrenzte Zeit in den Weltraum geflogen werden, ohne jedoch eine Erdumlaufbahn zu erreichen (zur Abgrenzung zwischen dem Luft- und Weltraum und zur verworfenen Begriffsbestimmung «Weltraum» im RFG siehe die Erläuterungen zu Art. 3 RFG in Ziff. 5.1). Mit den vier Änderungen im LFG soll sichergestellt werden, dass Suborbitalflüge den luftfahrtrechtlichen Regelungen un- terstehen. Nach Artikel 2 Absatz 3 und dem neuen Artikel 108 Absatz 1 Buchstabe abis in Verbindung mit Artikel 108 Absatz 2 LFG kann der Bundesrat für solche Flüge und die entsprechenden Flugkörper Sonderregeln aufstellen. Damit wird der Bundesrat den Besonderheiten von Suborbitalflügen Rechnung tragen können. Er wird, soweit dies zweckmässig erscheint, auch gewisse Vorschriften des RFG, z. B. über die Bewilligung

97 SR 173.110 57/66

und über die Übertragung der Bewilligung, für sinngemäss anwendbar erklären kön- nen.

Unter Umständen könnte es angezeigt sein, für «Suborbital-Flugkörper» ein eigenes Regime zu erlassen. Dabei wäre das auf suborbitale Flüge dannzumal geltende Recht der EU zu berücksichtigen. Die Kompetenz des Bunderates ergäbe sich aus Artikel 2 Absatz 3 LFG.

Eine besondere Betrachtung erheischt die Haftung für Personen- und Sachschäden. Wenn ein Suborbitalflug von der Schweiz aus gestartet wird, wird die luftfahrtrechtliche Haftung für alle Schäden gelten, die während des gesamten Fluges entstehen können, also auch z. B. für Schäden bei Kollisionen des Flugkörpers mit einem Satelliten wäh- rend der kurzen Flugphase im Weltraum. Ebenso wird die in der Schweiz anwendbare Haftungsregelung gelten, wenn ein Suborbitalflug auf ausländischem Territorium ge- startet wird, der Schaden aber im schweizerischen Luftraum oder auf schweizerischem Territorium eintritt. Tritt der Schaden in einem solchen Fall (Start ab ausländischem Territorium) hingegen in der Phase ein, in der sich der Flugkörper im Weltraum befindet (z. B. Kollision mit einem Satelliten), so könnte eine geschädigte Person entweder die Haftung nach dem Haftungsübereinkommen oder die allenfalls bestehende nationale Haftungsregelung des Startstaates in Anspruch nehmen.

Artikel 108 Absatz 1 Buchstabe abis Bei Suborbitalflügen können Luftfahrzeuge oder Flugkörper zum Einsatz kommen. Die Luftfahrzeuge werden entweder speziell für diesen Verwendungszweck neu konstruiert oder ein bereits bestehendes Luftfahrzeug wird dafür technisch angepasst. Die hierzu notwendigen Zulassungsvorschriften können gestützt auf das geltende Luftfahrtrecht erlassen werden. Es bietet in diesem Bereich die notwendige Flexibilität, um auf Ver- ordnungsstufe bestehende Vorschriften anzupassen, oder neue zu erlassen. Anders sieht es bei den operationellen Vorschriften aus, die den Rahmen enger abstecken. Um auch hier den notwendigen Spielraum zu haben, soll dem Bundesrat die Kompe- tenz delegiert werden, allfällige abweichende Vorschriften erlassen zu können. Artikel 108 LFG bietet hier eine Grundlage, indem er dem Bundesrat die Möglichkeit gibt, bei Luftfahrzeugen besonderer Kategorien von den Bestimmungen dieses Gesetzes abzu- weichen, oder für diese Luftfahrzeuge Sonderregeln aufzustellen. Welche Luftfahr- zeuge unter diese Kategorie fallen, wird in einer Aufzählung aufgeführt. Darunter fallen heute beispielsweise Staatsluftfahrzeuge oder sogenannte Ultraleichtflugzeuge. Mit ei- nem neuem Buchstaben abis werden Luftfahrzeuge, welche für Suborbitalflüge einge- setzt werden, in der Aufzählung ergänzt. Damit wird die Möglichkeit geschaffen, den rechtlichen Rahmen für Suborbitalflüge wo notwendig flexibel gestalten zu können. Für Flugkörper besteht dieser Spielraum bereits heute. Der Bundesrat kann hier gestützt auf Artikel 2 Absatz 3 LFG besondere Vorschriften erlassen. Er hat hiervon bisher nur zurückhaltend Gebrauch gemacht. Rudimentäre Vorschriften zu Flugkörpern finden sich heute nur in Artikel 23 der Verordnung vom 14. November 197398 über die Luftfahrt (LFV) und Artikel 72 der Verordnung vom 23. November 199499 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL). Sie regeln lediglich Feuerwerkkörper, Modellraketen sowie Hagel- abwehrgeschosse und verlangen für bemannte oder unbemannte Raketen eine Bewil- ligung des BAZL. Für die Anpassung dieser bestehenden, oder den Erlass weiterer Vorschriften besteht volle Flexibilität.

98 SR 748.01 99 SR 748.131.1 58/66

5.17.3 Fernmeldegesetz vom 30. April 1997

Artikel 25 Absatz 1 erster Satz In Artikel 25 Absatz 1 erfolgt eine Präzisierung sowie eine sprachliche Anpassung an die Terminologie der internationalen Vereinbarungen im Zusammenhang mit der Fre- quenznutzung für den Betrieb von Satelliten. Insbesondere wird verdeutlicht, dass das BAKOM die der Schweiz zustehenden Frequenznutzungsrechte und alle zugehörigen Orbitalpositionen für den Betrieb von Satelliten unter Beachtung der internationalen Vereinbarungen verwaltet.

Überdies wird der italienische Text («assegnati alla Svizzera») an die deutsche und französische Fassung angeglichen.

Artikel 25a Die Internationale Fernmeldeunion (International Telecommunication Union, ITU) ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen, die unter anderem für die Koordina- tion und Verwaltung des Funkfrequenzspektrums und allen zugehörigen Orbitalpositi- onen für den Betrieb von Satelliten zuständig ist.

Im Weltraum gilt gestützt auf die Konstitution der Internationalen Fernmeldeunion vom 22. Dezember 1992100 der Grundsatz, dass allen Mitgliedern der Union – d.h. auch der Schweiz – ein gleichberechtigter Zugang zu Frequenznutzungsrechten und allen zuge- hörigen Orbitalpositionen für den Betrieb von Satelliten im Weltraum ermöglicht werden muss. Gleichzeitig wird dadurch eine effiziente Nutzung dieser Frequenzressourcen gewährleistet. Gewisse Frequenznutzungsrechte für den Betrieb von Satelliten im Weltraum sind durch einen Plan vorgegeben (sog. geplante Bänder). Der überwie- gende Teil der Frequenznutzungsrechte im Weltraum müssen ein Koordinationsver- fahren nach den Regeln der ITU durchlaufen (sog. ungeplante Bänder).

Das BAKOM führt diese Koordinationsverfahren bzw. sogenannte Satelliten-Filings (SAT-Filing) auf Gesuch hin durch. Der SAT-Filing Prozess wird über die ITU abgewi- ckelt und umfasst mehrere Schritte. Das BAKOM fungiert bei der ITU als notifizierende Behörde, weshalb alle Massnahmen im Zusammenhang mit der Anmeldung, dem Ko- ordinierungs- oder Notifizierungsverfahren für ein Satellitennetzwerk durch die Schweiz über das BAKOM erfolgen.

Absatz 1: In Absatz 1 wird in abstrakter Weise das Frequenzkoordinationsverfahren dargestellt. Dieses folgt der Konstitution der Internationalen Fernmeldeunion, der Kon- vention der Internationalen Fernmeldeunion vom 22. Dezember 1992 101 und dem Ra- dioreglement vom 17. November 1995102. Nach einem erfolgreich durchgeführten Ver- fahren und der Eintragung in das Internationale Frequenzregister (MIFR) verfügt die Schweiz über entsprechende Frequenznutzungsrechte an den entsprechenden Or- bitalpositionen.

Absatz 2: In der Schweiz führt das BAKOM auf Gesuch hin die Anmeldung, Koordinie- rung und Notifizierung bei der ITU durch. Nach erfolgreicher Notifizierung werden der Gesuchstellerin die daraus resultierenden Frequenznutzungsrechte in Form einer Funkkonzession nach Artikel 22 ff. FMG eingeräumt. Dabei werden allerdings die Fre-

100 SR 0.784.01

101 SR 0.784.02

102 SR 0.784.403.1 59/66

quenznutzungsrechte nicht abgetreten, sondern der Gesuchstellerin lediglich zur Nut- zung überlassen. Die Zuteilung der Frequenznutzungsrechte nach dem hier beschrie- benen Verfahren berechtigt nicht unmittelbar zur Frequenznutzung von Satellitenerd- funkstellen. Hierfür gelten jeweils die nationalen Bestimmungen im Hoheitsbereich des Standortes der Erdfunkstelle.

Absatz 3: In Absatz 3 werden die Voraussetzungen für die Einleitung eines Koordine- rungs- und Notifizierungsverfahrens vor der ITU und für die Einräumung von entspre- chenden Frequenznutzungsrechten aufgeführt. Nebst den im Fernmelderecht gemäss Artikel 23 ff. FMG i.V.m. Artikel 16 ff. der Verordnung über Nutzung des Funkfre- quenzspektrums vom 18. November 2020103 (VNF) geltenden Konzessionsvorausset- zungen werden in den Buchstaben a bis c zusätzliche Voraussetzungen festgelegt. Es rechtfertigt sich, eine Sitz- oder Wohnsitzpflicht in der Schweiz zu fordern, da Fre- quenznutzungsrechte im Weltraum nicht per se einen Bezug zur Schweiz aufweisen. Da das Koordinierungs- und Notifizierungsverfahren den von der ITU vorgegebenen Bestimmungen folgt, muss dem BAKOM die Möglichkeit eingeräumt werden, zusätzli- che Bedingungen festzulegen. Ausserdem hat die Gesuchstellerin für die Kosten auf- zukommen, die für das Verfahren vor der ITU entstehen.

Absatz 4: Durch diesen Absatz wird dem BAKOM die Möglichkeit eingeräumt, Gesu- che um Anmeldung, Koordinierung und Notifizierung bei der ITU abzulehnen, wenn der beantragten Frequenznutzung öffentliche Interessen entgegenstehen. Zu denken ist an Konstellationen, die dem ordre public der Schweiz widersprechen, offensichtlich rechtswidrige Zwecke verfolgen oder die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährden könnten.

6 Auswirkungen

6.1 Auswirkungen auf den Bund

Institutionelle Voraussetzung für die Wahrnehmung der mit diesem Gesetz verbunde- nen neuen Aufgaben ist die Schaffung einer Aufsichtsbehörde für Raumfahrtaktivitäten. Diese nimmt die zentralen Aufsichtsaufgaben nach Artikel 31 wahr. Sie erfüllt alle wei- teren Aufgaben, die das Gesetz oder der Bundesrat ihr zuweist, beispielsweise betref- fend die internationale Zusammenarbeit und Amtshilfe. Die Aufsichtsbehörde wird in einer bestehenden Verwaltungseinheit der zentralen Bundesverwaltung anzusiedeln sein, welche bei Bedarf externes Expertenwissen beiziehen kann oder einzelne Auf- sichtsaufgaben auf eine geeignete nationale oder internationale Institution übertragen kann. Bei der Ansiedlung der Aufsichtsbehörde in einer bestehenden Verwaltungsein- heit mit Beizug von externem Expertenwissen handelt sich um die wirtschaftlichste der unter Ziffer 5.9 geprüften Varianten. Nach heutiger Planung wird die Gesetzgebung nicht vor 2028 in Kraft treten. Zu diesem Zeitpunkt muss die neue Behörde ihre Tätig- keit aufgenommen haben. Die neue Behörde wird für den Bund Kosten nach sich zie- hen (Ressourcen, Infrastruktur, Sachaufwand). Der Vorentwurf hat insofern keine zu- sätzlichen Auswirkungen auf den Personalbestand des Bundes, als bereits heute eine enge Koordination zwischen den betroffenen Bundesämtern stattfindet.

Mit dem Vorentwurf soll ein gewisses Gleichgewicht zwischen den Interessen des Bun- des und den Interessen des Privatsektors geschaffen werden. Aufgrund seiner beste- henden internationalen Verpflichtungen trägt der Bund das Haftungsrisiko für Schäden, die durch private Akteure verursacht wurden. Dieses Risiko soll mit einer nationalen Betreiberhaftung ausgeglichen werden. Bei risikoreichen Raumfahrtaktivitäten soll es

103 SR 784.102.1 60/66

daher möglich sein, eine Versicherungsdeckung der Betreiberin zu verlangen. Bei Schäden, die durch Private verursacht wurden und der Schweiz zuzurechnen sind, ist ein Rückgriff auf das Unternehmen vorgesehen, sofern eine geschädigte Person ein Verfahren nach dem internationalen Haftungsübereinkommen veranlasst hat und der Bund zu einer Schadenersatzzahlung verpflichtet worden ist. Der Bund mindert im Wei- teren seine Haftungsrisiken durch die Einführung einer zivilrechtlichen direkten Haftung der Betreiberinnen.

Neben den Kosten, die für den Bund entstehen, generiert er durch die Erhebung von Gebühren, die durch das Bewilligungsverfahren erhoben werden, auch Einnahmen. Grundsätzlich sollen die Gebühren dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip ent- sprechen.

6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Ag-

glomerationen und Berggebiete Durch das unter Ziffer 5.7 erläuterte Haftungsregime (Betreiberhaftung) fallen Scha- denersatzklagen nach diesem Gesetz in die Zuständigkeit der kantonalen Zivilgerichte. In konkreten Haftungsfällen kann der Ressourcenaufwand bedeutsam sein. Ansons- ten führt der Vorentwurf zu keinem Mehraufwand für die Kantone oder Gemeinden. Es ist jedoch denkbar, dass sich die Aufsichtsbehörde an die zuständigen kantonalen Dienststellen wendet, wenn sie administrative Unterstützung bei der Ausführung ihrer Aufgaben benötigt (siehe Amtshilfe, Art. 49, Ziff. 5.15).

6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

In der Schweiz sind heute rund 250 Akteure in allen Landesteilen in der Raumfahrt aktiv. Der Anwendungsbereich der Vorlage ist jedoch eng begrenzt und erfasst nur einen sehr kleinen Teil dieser Akteure, hauptsächlich sind dies Betreiberinnen von Sa- telliten. Nach heutigem Stand sind dies weniger als 10 Unternehmen. Herstellerinnen und Zuliefererinnen von Komponenten oder Subsystemen von Weltraumgegenstän- den und Nutzerinnen von Weltraumanwendungen fallen nicht darunter. Die Auswir- kungen dieser Vorlage auf die Volkswirtschaft ist daher gering. Aus diesem Grund wurde auf eine Regulierungsfolgenabschätzung verzichtet.

Für die bewilligungspflichtigen Betreiberinnen von Raumfahrtaktivitäten fallen Kosten an. Neben einmaligen Kosten zur Erlangung der Bewilligung sind dies auch wieder- kehrende Kosten im Rahmen der Berichterstattung, damit die zuständige Behörde die Aufsicht wahrnehmen kann, und laufende Kosten insbesondere zur Umsetzung der Sorgfaltspflichten während der gesamten Dauer der Raumfahrtaktivität. Mit der Vor- lage wird für bestimmte Fälle eine Kausalhaftung der Betreiberinnen eingeführt, was ihre Haftungsrisiken tendenziell erhöht. Bei Betreiberinnen mit Aktivitäten, die mit er- höhtem Risiko verbunden sind, werden bei den Unternehmen Prämien für eine Haft- pflichtversicherung anfallen, um zivilrechtliche Schadenersatzforderungen oder einen Rückgriffanspruch des Bundes decken zu können. Bei komplexeren Vorhaben können im Rahmen des Bewilligungsverfahrens und der Aufsicht zudem zusätzliche Abklärun- gen getätigt werden, die zulasten der Gesuchstellerin anfallen können. Schliesslich müssen unter Umständen angemessene organisatorische Massnahmen, etwa zur Schulung des Personals, getroffen werden. Die Höhe der einmaligen und wiederkeh- renden Kosten zulasten der Unternehmen lassen sich im Voraus nicht beziffern, da diese stark von der beantragten Raumfahrtaktivität und den damit verbundenen Risi- ken abhängen. Beispielsweise wird die Bewilligung für den Betrieb eines kleinen For- schungssatelliten in niedriger Erdumlaufbahn wesentlich weniger Aufwand verursa- chen als die Bewilligung einer grossen Satellitenkonstellation, einer Raumstation 61/66

oder eines geostationären Satelliten von der Grösse eines Lastwagens. Um diesen Umständen Rechnung zu tragen, sieht die Vorlage vor, dass die Aufsichtsbehörde Be- treiberinnen, die Aktivitäten durchführen, die mit geringen Risiken verbunden sind, un- ter Wahrung der Ziele des Gesetzes von regulatorischen Belastungen erleichtern kann.

Die gegenwärtige fehlende Regulierung kann auf die günstige Entwicklung von Satel- litenbetreiberinnen in der Schweiz und auf die Ansiedlung neuer Unternehmen hem- mend wirken. Keine Bewilligung für ihre Raumfahrtaktivitäten vorweisen zu können, erweist sich für sie zunehmend als Hindernis. Das neue Bundesgesetz wird diesen Marktteilnehmenden erlauben, ihre Geschäftstätigkeit in einem klaren und modernen regulatorischen Rahmen und unter Aufsicht auszuüben, und ein fortschrittlicher Rechtsrahmen kann für sie auch einen Marktvorteil bedeuten. Die Schweiz positioniert sich mit dem neuen Raumfahrtgesetz als attraktiv für die Ansiedlung innovationsba- sierter Raumfahrtunternehmen. Insgesamt geht der Bundesrat davon aus, dass sich die vorgeschlagene Neuregelung positiv auf den Innovations- und Wirtschaftsstandort Schweiz auswirkt.

6.4 Auswirkungen auf die Umwelt

Im Einklang mit der Weltraumpolitik 2023 des Bundesrates berücksichtigt die Vorlage die langfristige Nachhaltigkeit von Weltraumaktivitäten und die Vermeidung von Um- weltbelastungen auf der Erde und im Weltraum mit dem Ziel, den Zugang zum Welt- raum für zukünftige Generationen zu bewahren. Voraussetzung für den Erhalt einer Bewilligung für eine Raumfahrtaktivität ist deshalb auch, dass die Betreiberin Massnah- men getroffen hat, um die Entstehung von Raumfahrtrückständen («Weltraumschrott») bestmöglich zu vermeiden und die Auswirkungen die Umwelt bestmöglich zu schonen (Art. 9 Bst. f). Im Rahmen der Rechtsanwendung wird zu definieren sein, welche Krite- rien und Standards dabei anzuwenden sind. Damit wird eine Anpassung an rechtliche, wissenschaftliche, technische oder gesellschaftliche Entwicklungen in diesem Bereich ermöglicht.

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit

Das beantragte Bundesgesetz stützt sich auf Artikel 87 BV, wonach die Gesetzgebung über die Raumfahrt Sache des Bundes ist. Bisher wurde die in der Bundesverfassung von 1999 begründete umfassende Kompetenzgrundlage nicht in landesrechtliche Aus- führungserlasse umgesetzt.104 Mit dieser Vorlage soll dies nun geändert werden und von der umfassenden Kompetenz zur Gesetzgebung und Vollzug des Bundes im Be- reich der Raumfahrt Gebrauch gemacht werden.

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Schweiz hat in den 1960er und 1970er Jahren vier der fünf internationalen UNO- Verträge über Weltraumaktivitäten ratifiziert: − Vertrag vom 27. Januar 1967105 über die Grundsätze zur Regelung der Tätigkei- ten von Staaten bei der Erforschung und Nutzung des Weltraums einschliesslich des Mondes und anderer Himmelskörper, den die Schweiz am 18. Dezember

104 MARKUS KERN, in: BSK BV (Fn. 94), Art. 87 Rz. 27.

105 SR 0.790 62/66

1969 ratifiziert hat und der gleichentags für sie in Kraft getreten ist. Der Vertrag wurde von 115 Staaten ratifiziert; − Übereinkommen vom 22. April 1968106 über die Rettung und die Rückführung von Raumfahrern sowie die Rückgabe von in den Weltraum gestarteten Gegen- ständen, das von der Schweiz ebenfalls am 18. Dezember 1969 ratifiziert wurde und für sie gleichentags in Kraft getreten ist. Das Übereinkommen wurde von

100 Staaten ratifiziert;

− Übereinkommen vom 29. März 1972107 über die völkerrechtliche Haftung für Schäden durch Weltraumgegenstände, das die Schweiz am 22. Januar 1974 ratifiziert hat und gleichentags für sie in Kraft getreten ist. Das Übereinkommen wurde von 100 Staaten ratifiziert; − Übereinkommen vom 12. November 1974108 über die Registrierung von in den Weltraum gestarteten Gegenständen, das die Schweiz am 15. Februar 1978 ra- tifiziert hat und gleichentags für sie in Kraft getreten ist. Das Übereinkommen wurde von 76 Staaten ratifiziert.

Das beantragte Bundesgesetz setzt drei dieser vier eingegangenen Verpflichtungen um und präzisiert sie. Die Bestimmungen des Übereinkommens über die Rettung und die Rückführung von Raumfahrern sowie die Rückgabe von in den Weltraum gestarte- ten Gegenständen gelten als «self-executing»109 und müssen daher nicht speziell in nationales Recht umgesetzt werden. Die Vorlage setzt die im Weltraumvertrag aufer- legten Pflichten, insbesondere die Bewilligungspflicht, die Aufsicht und die Führung ei- nes nationalen Registers, in nationales Recht um. Die Einführung eines nationalen Haf- tungsregimes ist keine völkerrechtliche Pflicht, ist jedoch zulässig. Die vorgeschlagene Lösung ist, was die Haftungsvoraussetzungen betrifft, jener des Haftungsübereinkom- mens nachgebildet. Zusätzlich wird ein nationales Verfahren zur Verfügung gestellt, welches die Geltendmachung eines Schadens nach dem Haftungsübereinkommen konkretisiert (Art. 27). Den Aspekten der Nachhaltigkeit von Raumfahrtaktivitäten und dem Schutz der Umwelt wird im Rahmen des Bewilligungsverfahrens (vgl. Art. 9 Abs. 1 Bst. f) und der Aufsicht Rechnung getragen. Der Bundesrat schlägt diesbezüglich Lö- sungen vor, die über die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz hinausgehen, um diesen wichtigen Anliegen Rechnung zu tragen. Alle vorgeschlagenen Regelungen sind mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz ohne weiteres vereinbar.

Nicht zu den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz gehören eine Reihe von rechtlich nicht bindenden Instrumenten und politischen Absichtserklärungen mit Bezug zu Weltraumaktivitäten, sog. Soft Law, sowie eine Reihe von technischen Normen, z. B. ISO-Standards. Beispielhaft seien erwähnt: die Resolution 62/10113 vom 17. Dezem- ber 2007110 der Generalversammlung der Vereinten Nationen über die Registrierung von Weltraumgegenständen, die Richtlinien vom 21. Juni 2019111 des Ausschusses der Vereinten Nationen für die friedliche Nutzung des Weltraums (Committee on the Peaceful Uses of Outer Space, COPUOS) für die langfristige Nachhaltigkeit von Welt- raumtätigkeiten, die ESA Space Debris Mitigation Requirements vom 30. Oktober

106 SR 0.790.1

107 SR 0.790.2

108 SR 0.790.3

109 Vgl. zu dieser Charakteristik BGE 140 II 185 E. 4.1.

110 A/RES/62/113.

111 A/RES/74/82. 63/66

2023112 und die ISO-Norm 24113:2023 «Space systems — Space debris mitigation re-

quirements» vom 3. Mai 2023113. Diese und weitere rechtlich nicht bindende Instru- mente wurden bei den Vorarbeiten berücksichtigt, soweit sie Raumfahrtaktivitäten be- treffen. Die betreffenden Aspekte werden im Rahmen der Rechtsanwendung zu kon- kretisieren sein. Es wird namentlich zu klären sein, wie weit man schweizerisch bewil- ligte Raumfahrtaktivitäten an die Einhaltung dieser Soft Law-Instrumente und techni- schen Normen binden will. Dabei sind unterschiedliche Grade an Verbindlichkeit denk- bar (siehe oben Ziff. 5, Art. 11 Abs. 1 Bst. b Ziff. 2 und 3).

7.3 Erlassform

Die Vorlage enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen betreffend die Ausübung von Raumfahrtaktivitäten, die nach Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe a BV und Artikel 22 Absatz 1 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002114 (ParlG) in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Als solches untersteht das Gesetz dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV).

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden keine neuen Subventionsbestimmungen geschaffen, die ein- malige Subventionen von mehr als 20 Millionen Franken oder wiederkehrende Sub- ventionen von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.

7.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen

Äquivalenz Bei der Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben ist der Grundsatz der Subsidia- rität zu beachten (Art. 5a BV). Gemäss Artikel 43a Absatz 1 BV übernimmt der Bund nur die Aufgaben, welche die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen. Gleichzeitig hat der Bund von seinen Kompeten- zen einen schonenden Gebrauch zu machen und den Kantonen ausreichend Raum für die Aufgabenerfüllung zu überlassen.

Der Bund verfügt gemäss Artikel 87 BV über eine umfassende Gesetzgebungskompe- tenz im Bereich der Raumfahrt, die in der Lehre teils als konkurrierend, teils als aus- schliesslich qualifiziert wird. Im vorliegenden Kontext kommt dieser Frage allerdings nur eine beschränkte Bedeutung zu, da bis zum heutigen Zeitpunkt kein Kanton die Regelung der Raumfahrt aufgenommen hat. Die umfassende Bundeskompetenz schliesst aber die Möglichkeit ein, eine Kompetenzdelegation an die Kantone vorzu- nehmen,115 was in der titelerwähnten Vorlage jedoch nicht vorgesehen ist, aber in Zu- kunft auch nicht ausgeschlossen ist. Die umfassende Zuständigkeit des Bundes schliesst neben der Gesetzgebung auch den Vollzug mit ein.116

Auch die Anforderungen der fiskalischen Äquivalenz (Art. 43a Abs. 2 und 3 BV) werden mit dem neuen Bundesgesetz eingehalten.

112 ESSB-ST-U-007 Issue 1.

113 Die Norm kann kostenlos eingesehen und gegen Bezahlung bezogen werden bei der Schweizerischen

Normen-Vereinigung (SNV), Sulzerallee 70, 8404 Winterthur; www.snv.ch. 114 SR 171.10

115 MARKUS KERN, in: BSK BV (Fn. 94), Art. 87 Rz. 9; FELIX UHLMANN/MARTIN LENDI, in: SGK BV (Fn. 94),

Art. 87, Rz. 43.

116 MARKUS KERN, in: BSK BV (Fn. 94), Art. 87 Rz. 10.

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7.6 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Die Vorlage zielt nicht darauf ab, Finanzhilfen oder Abgeltungen an Private zu leisten. Das Gesetz sieht auch keine finanziellen Erleichterungen für private Akteure vor, die man als indirekte Subvention ansehen kann.

7.7 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Rechtsetzungsbefugnisse können durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen ist (Art. 164 Abs. 2 BV). Als allgemeine Beschränkung der Delegation gilt gemäss Verfassung insbesondere das Erfordernis, wonach wichtige, grundlegende Bestimmungen in der Form des Gesetzes zu erlassen sind (Art. 164 Abs. 1 BV).

Die Vorlage sieht in einigen Bestimmungen die Kompetenz des Bundesrates zum Er- lass von Ausführungsrecht vor. Das ist im Lichte von Artikel 164 Absätze 1 und 2 BV gerechtfertigt, weil die Grundsätze in diesen Fällen auf Gesetzesstufe geregelt werden und damit der Rahmen abgesteckt ist, innerhalb dessen sich die Regelung durch den Bundesrat bewegen muss. Zudem ist es überall dort sinnvoll, Kompetenzen des Bun- desrates zum Erlass von Ausführungsbestimmungen vorzusehen, wo künftig eine ra- sche Anpassung an neue technologische Entwicklungen und an eine internationale Harmonisierung zu erfolgen hat. Zudem sollen Regelungen, die einen hohen Konkreti- sierungsaufwand mit sich bringen, auf Verordnungsstufe angesiedelt sein. Delegatio- nen sind in folgenden Artikeln enthalten: − Artikel 7 Absatz 2: Der Bundesrat kann für die Nutzung von Weltraumgegen- ständen Mindestanforderungen festlegen, um das Entstehen von Personen- und Sachschäden zu vermeiden und Umweltbelastungen auf der Erde und im Welt- raum zu begrenzen und nationale öffentliche Interessen zu wahren. − Artikel 9 Absatz 2: Im Zusammenhang mit den Bewilligungsvoraussetzungen bestimmt der Bundesrat, unter Berücksichtigung der mit den geplanten Raum- fahrtaktivitäten verbundenen Risiken, welche Anforderungen die Nachweise er- füllen müssen und in welchem Zeitpunkt des Verfahrens diese einzureichen sind. − Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe c: Der Bundesrat kann weitere Tatsachen regeln, die der Aufsichtsbehörde gemeldet werden müssen. − Artikel 21: Der Bundesrat regelt, welche Tatsachen die Unternehmen, die auf- grund einer ausländischen Bewilligung Raumfahrtaktivitäten durchführen und ih- ren Sitz in der Schweiz haben, der Aufsichtsbehörde nachweisen oder melden müssen. − Artikel 26: Der Bundesrat kann eine Mindestversicherungssumme festlegen. − Artikel 29: Der Bundesrat bestimmt die Aufsichtsbehörde. − Artikel 37 Absätze 1 und 2: Regelung, welche Vorschriften des RFG auch für militärische Verwaltungseinheiten gelten. − Artikel 40 Absatz 3: Regelung über weitere Angaben im schweizerischen Welt- raumregister. − Artikel 42: Der Bundesrat legt fest, welche Einträge in das Weltraumregister öf- fentlich zugänglich sind und auf welchem Weg man in das Register Einsicht nehmen kann. − Artikel 44: Regelung der Gebührensätze. 65/66

− Artikel 52 Absatz 1: Im Rahmen der Übergangsbestimmungen soll der Bundes- rat bestimmen, welche Informationen für bereits bestehende Raumfahrtaktivitä- ten an die Aufsichtsbehörde erteilt werden müssen.

7.8 Datenschutz

Bei den durch die Aufsichtsbehörde zu bearbeitenden Daten handelt es sich überwie- gend um Daten juristischer Personen. Das totalrevidierte Datenschutzgesetz ist auf die Bearbeitung von Daten juristischer Personen nicht länger anwendbar. Diese wird neu in den Artikeln 57h – 57t RVOG geregelt. Im Rahmen des Bewilligungsverfahrens und im Rahmen der Ausübung von Aufsichtsaufgaben kann es notwendig sein, dass die Aufsichtsbehörde besonders schützenswerte Daten bearbeiten und bekanntgeben muss. Dabei kann es sich um besonders schützenswerte Daten juristischer Personen nach RVOG (Daten über Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse), wie auch um besonders schützenswerte Personendaten (Daten über die Gesundheit) handeln, die vom DSG erfasst werden. Mit dem Artikel 47 werden die dafür notwendigen formell- gesetzlichen Grundlagen geschaffen.

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