Bundesgesetz über Cannabisprodukte (Cannabisproduktegesetz, CanPG) – Umsetzung der parlamentarischen Initiative 20.473

20.473

Parlamentarische Initiative Regulierung des Cannabismarktes für einen besseren Jugend- und Konsumentenschutz Erläuternder Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates

vom 3. Juli 2025

Übersicht

Cannabis ist seit langem die am häufigsten konsumierte illegale Droge in der Schweiz. Mit ihrer Vorlage will die Kommission für soziale Sicherheit und Gesund- heit des Nationalrates (SGK-N) den Umgang mit Cannabis neu regeln. Die öffent- liche Gesundheit und der Jugendschutz sollen dabei im Mittelpunkt stehen. Er- wachsene sollen legal Zugang zu Cannabis erhalten. Anbau, Herstellung und Verkauf sollen klar geregelt werden, ohne den Konsum zu fördern.

Ausgangslage Der Anbau, die Herstellung, der Handel und der Konsum von Cannabis zu nicht me- dizinischen Zwecken sind in der Schweiz verboten. Bei Erwachsenen wird der Konsum mit einer Ordnungsbusse bestraft, der Besitz einer geringfügigen Menge ist straffrei. Seit 2023 können bereits konsumierende Personen im Rahmen von befristeten, wis- senschaftlichen Pilotversuchen kontrolliert Cannabis erwerben. Trotz dieses Verbots ist der Konsum von Cannabis eine gesellschaftliche Realität. Ge- mäss der Schweizer Gesundheitsbefragung haben im Jahr 2022 vier Prozent der 15- bis 64-Jährigen im letzten Monat Cannabis konsumiert. Der Konsum ist besonders verbreitet zwischen den 15- bis 24-Jährigen. Gerade in jungen Jahren kann regelmäs- siger Konsum Auswirkungen auf die psychische und soziale Entwicklung haben. Prob- lematisch ist generell, wenn über eine längere Zeit regelmässig und viel konsumiert wird. Für die Kommission ist der Umgang mit Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken seit längerer Zeit unbefriedigend. Aus ihrer Sicht hat das Verbot seine Wirkung ver- fehlt. Die Konsumierenden werden aufgrund des Verbots kriminalisiert. Sie setzen sich erheblichen gesundheitlichen Risiken aus, da das auf dem illegalen Markt erwor- bene Cannabis mitunter verunreinigt ist. Das Verbot erschwert wirksame und glaub- würdige Präventionsmassnahmen. Gleichzeitig besteht ein beträchtlicher illegaler Markt, auf dem hohe Gewinne erzielt werden. Die Kosten für die Behandlung der gesundheitlichen Folgen des Cannabiskonsums und zur Bekämpfung des illegalen Markts hat dagegen die Allgemeinheit zu bezahlen.

Mit der Vorlage will die Kommission die Cannabispolitik neu ausrichten und dabei die öffentliche Gesundheit und den Jugendschutz ins Zentrum stellen. Sie schlägt vor, den Umgang mit Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken in einem «Cannabispro- duktegesetz» umfassend zu regeln. Das Verbot von Cannabis soll aufgehoben werden. Anbau, Herstellung und Verkauf von Cannabis sollen reguliert werden, ohne den Konsum zu fördern. Cannabis soll deshalb weiterhin als Betäubungsmittel gelten. Ein legaler Zugang zu Cannabis in einem kontrollierten Markt erlaubt es aus Sicht der Kommission besser, die Bevölkerung vor den negativen Auswirkungen des Kon- sums von Cannabis zu schützen und Jugendliche vom Konsum abzuhalten. Zudem soll der illegale Markt eingedämmt werden. Insgesamt soll die Vorlage einen risikoärme- ren und verantwortungsvolleren Umgang mit Cannabis ermöglichen. Damit soll die

Vier-Säulen-Politik effektiver umgesetzt werden und die Schweiz ihre Pionierrolle in der Drogenpolitik fortführen. Die Vorlage soll erwachsenen, in der Schweiz wohnhaften Personen erlauben, Zu- gang zu Cannabis zu erhalten. Sie sollen für den Eigengebrauch bis zu drei Pflanzen in Blütephase anbauen dürfen. Für den Besitz im privaten und öffentlichen Raum sind Höchstmengen vorgesehen. Der Passivrauchschutz soll auch für Cannabis gelten. Cannabisprodukte sollen in einer limitierten Anzahl Verkaufsstellen vor Ort gekauft werden können. Das Verkaufsrecht soll den Kantonen zukommen, sie sollen das Recht an Gemeinden übertragen oder entsprechende Konzessionen vergeben können. Zu- sätzlich soll der Bund eine Konzession für einen einzigen, schweizweiten Händler für den Online-Verkauf vergeben können. Der Verkauf von Cannabisprodukten muss da- bei nicht gewinnorientiert erfolgen. Allfällige Gewinne sollen in die Prävention, Scha- denminderung und Suchthilfe investiert werden. Dagegen soll eine gewinnorientierte, gewerbliche Produktion erlaubt werden, der An- bau von Cannabis und die Herstellung von Cannabisprodukten müssen aber vom Bund bewilligt werden. Für spezifische Zwecke kann auch die Ein- oder die Ausfuhr von Cannabis bewilligt werden. Es sollen strenge Anforderungen an die Produktequa- lität gelten. Cannabisprodukte müssen zudem neutral, ohne Markenelemente und mit Warnhinweisen verpackt werden. Eine strikte Trennung von gewinnorientierter Produktion und nicht gewinnorientier- tem Verkauf und die elektronische Nachverfolgung des Cannabis vom Anbau bis zum Verkauf sollen für eine hohe Marktkontrolle sorgen. Ein umfassendes Werbeverbot und eine Lenkungsabgabe sollen dazu beitragen, dass der Konsum von Cannabis nicht gefördert wird. Die Lenkungsabgabe soll auch schädlichere Produkte verteuern. Bei Verstössen gegen die Vorschriften zur Produktion oder zum Verkauf kann die Be- willigung oder die Konzession entzogen werden und es drohen strafrechtliche Sank- tionen. Verstossen Private gegen die erlaubten Höchstmengen, können sie gebüsst werden. Weitergehende Verstösse oder die Abgabe an Minderjährige sollen mit einer Geld- oder Freiheitsstrafe bestraft werden. Die Nulltoleranz im Strassenverkehr soll zudem beibehalten werden. Der Bund und die Kantone sollen gemeinsam über die neue Regelung informieren.

Landesweite Aufgaben wie das System zur Nachverfolgung, die Lenkungsabgabe und die Bewilligung der Produktion soll der Bund übernehmen, während den Kantonen eine wesentliche Rolle bei der Kontrolle und dem Verkauf der Cannabisprodukte so- wie bei der Prävention bei Jugendlichen zukommen soll. Gemäss Schätzungen soll die Regelung die öffentliche Gesundheit deutlich verbessern. Die Vollzugskosten sollen über Entschädigungen und Gebühren finanziert werden. Es sollen keine Einnahmen generiert werden, die in anderen Politikbereichen eingesetzt werden können. Eine Minderheit der Kommission lehnt eine Neuausrichtung der Cannabispolitik prin- zipiell ab. Weitere achtzehn Minderheiten der Kommission beantragen teilweise um- fangreiche Änderungen an der Vorlage.

Übersicht 2

1 Entstehungsgeschichte 6

1.1 Parlamentarische Initiative 20.473 6

1.2 Arbeiten der Kommission und der Subkommission 6

2 Ausgangslage 8

2.1 Geltendes Recht 8

2.1.1 Historischer Abriss 8

2.1.2 Gesetzliche Grundlagen zu Cannabis zu nicht

medizinischen Zwecken 10

2.2 Handlungsbedarf und Ziele 13

2.2.1 Ausmass und Folgen des Cannabiskonsums 13

2.2.2 Handlungsbedarf 16

2.3 Geprüfte Alternativen 18

2.3.1 Auf Selbstversorgung beschränkte Regelung 18

2.3.2 Einschluss THC-armer Hanfprodukte in die Regelung zu

Cannabis 19

3 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht 20

3.1 Mitgliedstaaten der EU 20

3.1.1 Entkriminalisierung von Cannabis 21

3.1.2 Legalisierung der Selbstversorgung mit Cannabis 22

3.2 Weitere Staaten 23

4 Grundzüge der Vorlage 29

4.1 Umfassende Regulierung von Cannabis zu nicht medizinischen

Zwecken 29

4.1.1 Gegenstand und Geltungsbereich 30

4.1.2 Selbstversorgung, Besitz und Konsum 31

4.1.3 Anbau und Herstellung 33

4.1.4 Verkauf 35

4.1.5 Lenkungsziele und Lenkungsabgabe 39

4.1.6 Sanktionen 41

4.1.7 Vollzug durch Bund und Kantone 42

4.2 Minderheitsanträge 44

4.2.1 Nichteintreten 44

4.2.2 Minderheitsanträge zu einzelnen Bestimmungen 45

5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln 49

6 Auswirkungen 153

6.1 Auswirkungen auf den Bund 153

6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane

Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 155

6.2.1 Kantonale Unterschiede und interkantonale Koordination 156

6.2.2 Konzessionierung und Kontrolle von Konzessionären und

von Anbau- und Herstellungsbetrieben 157

6.2.3 Verstärkte Massnahmen zu Prävention,

Schadenminderung und Behandlung 157

6.2.4 Strafverfolgung und Strafvollzug 157

6.2.5 Auswirkungen auf die Städte, Agglomeration und

Berggebiete 158

6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 158

6.3.1 Auswirkungen auf den Cannabismarkt 159

6.3.2 Bruttowertschöpfung 161

6.3.3 Staatseinnahmen 162

6.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 162

6.4.1 Auswirkungen auf die Nachfrage nach Cannabis 162

6.4.2 Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit 163

6.4.3 Auswirkungen auf den Jugendschutz 165

6.4.4 Auswirkungen auf die öffentliche Sicherheit 165

6.5 Auswirkungen auf die Umwelt 166

7 Rechtliche Aspekte 167

7.1 Verfassungsmässigkeit 167

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 170

7.2.1 Betäubungsmittelkontroll-Übereinkommen der UNO 171

7.2.2 Menschenrechte 172

7.2.3 Schengener Durchführungsübereinkommen vom 19. Juni

1990 173

7.2.4 Konformität mit dem internationalen Handelsrecht 174

7.2.5 Erfahrungen anderer Staaten 175

7.2.6 Gesamtbeurteilung der völkerrechtlichen Verpflichtungen 176

7.3 Erlassform 177

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 177

7.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der

fiskalischen Äquivalenz 178

7.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 179

7.7 Datenschutz 182

Literaturverzeichnis

Bericht

1 Entstehungsgeschichte

1.1 Parlamentarische Initiative 20.473

Am 25. September 2020 reichte der damalige Nationalrat Heinz Siegenthaler (Die Mitte-Fraktion, BDP, BE) die parlamentarische Initiative 20.473 mit folgendem Wortlaut ein: Anbau, Produktion, Handel und Konsum von THC-haltigem Cannabis ist nach den Empfehlungen der eidgenössischen Kommission für Suchtfragen EKSF gesetzlich neu zu regeln. Dies mit folgenden Zielen:

• Das 4 Säulenmodell der schweizerischen Drogenpolitik wird berücksichtigt;

• Kontrolle der Produktion und des Handels durch staatliche Organe, insbe- sondere betreffend Jugendschutz, Konsumentenschutz und Information;

• Trennung von medizinischem und nicht-medizinischem Markt;

• Austrocknung des Schwarzmarktes durch Aufhebung der Prohibition;

• Regelung der Besteuerung und Bewerbung;

• Regelung des Anbaus für den persönlichen Gebrauch. In der Begründung führt der Initiant aus, dass das Verbot von Cannabis seinen Zweck, die Bevölkerung zu schützen, nur ungenügend erfülle und angesichts der wissen- schaftlichen Erkenntnisse über die Schädlichkeit von Cannabis nicht verhältnismässig sei. 300 000 Personen konsumierten regelmässig Cannabis, führt der Initiant weiter an. Der Schwarzmarkt floriere. Das dort erworbene Cannabis sei weder rückverfolg- bar noch kontrollierbar, so dass es keinen Schutz und keine Information für die Kon- sumierenden gebe. Nur eine gesetzliche Regelung könne diesen Problemen begegnen und die Anforderungen der schweizerischen Suchtpolitik erfüllen. Ein effektiver Ju- gendschutz erfordere einen regulierten Markt. Der Initiant wies darüber hinaus auch auf das ökologische und wirtschaftliche Potenzial der Nutzpflanze Hanf hin. Am 28. April 2021 prüfte die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates (SGK-N) die parlamentarische Initiative vor. Die Kommission be- schloss mit 13 zu 11 Stimmen bei 1 Enthaltung, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Am 19. Oktober 2021 stimmte die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates (SGK-S) diesem Entscheid mit 9 zu 2 Stimmen zu.

1.2 Arbeiten der Kommission und der Subkommission

Am 6. April 2022 entschied die Kommission mit 13 zu 6 Stimmen bei 3 Enthaltungen, einen Erlassentwurf auszuarbeiten und eine Subkommission mit diesen Arbeiten zu

betrauen. An der nächsten Sitzung legte die Kommission fest, dass die Subkommis- sion aus neun Mitgliedern1 bestehen soll, und verabschiedete den Auftrag der Sub- kommission. Darin wurde festgehalten, dass die Subkommission bei der Ausarbeitung des Erlassentwurfs die bisherigen Ergebnisse der Pilotversuche berücksichtigen und Erkenntnisse aus anderen Ländern, Forschungsergebnisse sowie weitere Grundlagen einbeziehen soll. Die Subkommission begann ihre Arbeiten Mitte August 2022 und hielt insgesamt elf Sitzungen ab. In einer ersten Phase von Mitte August 2022 bis Mitte April 2024 be- fasste sie sich mit der inhaltlichen Ausgestaltung einer Cannabisregulierung. An den ersten zwei Sitzungen verschaffte sie sich einen Überblick über verschiedene Regu- lierungsmodelle. An den zwei darauffolgenden Sitzungen beschloss sie die Ziele und grundlegenden Eckwerte einer zukünftigen Regelung. An vier weiteren Sitzungen dis- kutierte sie verschiedene weiterführende Fragen, die sich aus den Eckwerten ergaben und geklärt werden mussten, damit die gesetzlichen Bestimmungen ausgearbeitet werden konnten. In dieser ersten Phase der Arbeiten führte die Subkommission zudem Anhörungen durch mit der Eidgenössischen Kommission für Suchtfragen und nicht- übertragbare Krankheiten (EKSN) sowie mit Vertretungen von Fachverbänden im Be- reich der Sucht- und Drogenpolitik, Vertretungen der hanfproduzierenden Industrie sowie der Kantone und Städte. Ausserdem hörte sie im November 2022 Fachpersonen aus der Provinz Québec in Kanada und aus Deutschland an. Zumal diese Arbeiten der Subkommission Zeit benötigten, beantragte die Kommis- sion ihrem Rat am 31. August 2023 mit 15 zu 7 Stimmen bei 2 Enthaltungen, die Frist zur Ausarbeitung des Erlassentwurfs um zwei Jahre zu verlängern. Eine Minderheit beantragte, die parlamentarische Initiative abzuschreiben. Am 28. September 2023 hiess der Nationalrat die Fristverlängerung mit 104 zu 69 Stimmen gut. Gestützt auf Artikel 112 Absatz 1 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 20022 zogen die Subkommission und die Kommission für ihre Arbeiten Sachverständige des Bundesamtes für Gesundheit (BAG) bei. Da die Regelung von Cannabis zu nicht me- dizinischen Zwecken nicht nur Fragen des Gesundheitsschutzes, sondern beispiels- weise auch Bereiche des Wirtschafts- und Steuerrechts, des Strassenverkehrsrechts

oder des Völkerrechts betrifft, zogen die Sachverständigen des BAG weitere An- sprechpersonen aus den jeweils zuständigen Bundesstellen bei. Sie gaben auch ver- schiedene Studien und Gutachten in Auftrag, um wesentliche Aspekte einer zukünfti- gen Regelung zu analysieren. In Zusammenarbeit mit dem Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) gab das BAG zudem eine vertiefte Regulierungsfolgeabschätzung (RFA) in Auftrag. Schliesslich bildete auch der im November 2023 publizierte Bericht des Bundesrates «Rechtssicherheit bei Produktion, Handel und Gebrauch von

1 Ursprüngliche Zusammensetzung: Barbara Gysi (Präsidium), Céline Amaudruz, Thomas de Courten, Verena Herzog (bis Nov. 2023), Lorenz Hess, Jörg Mäder (bis Nov. 2023), Léonore Porchet, Andri Silberschmidt (bis Okt. 2024) und Flavia Wasserfallen (bis Nov. 2023). Weitere Mitglieder: Martina Bircher (Nov. 2023 bis Dez. 2024), Vroni Thalmann-Bieri (ab Nov. 2023), Sarah Wyss (ab Nov. 2023), Regine Sauter (ab Nov. 2024), Thomas Aeschi (ab Jan. 2025). 2 SR 171.10

Hanf/Cannabisprodukten» in Erfüllung des Postulates Minder 21.32803 eine wesent- liche Grundlage für die Arbeiten der Subkommission. In einer zweiten Phase der Arbeiten der Subkommission von Ende Oktober bis Mitte Dezember 2024 beriet die Subkommission dann den Vorentwurf, den die Verwaltung auf der Grundlage der Ziele, Eckwerte und weiterführenden Fragen ausgearbeitet hatte. Am 9. Dezember 2024 verabschiedete die Subkommission ihren Vorentwurf mit 5 zu 4 Stimmen zuhanden der Kommission. Am 13. und 14. Februar 2025 beriet die Kommission den Vorentwurf der Subkom- mission. Sie trat mit 14 zu 8 Stimmen bei 3 Enthaltungen auf den Vorentwurf ein und nahm ihn mit 14 zu 9 Stimmen bei 2 Enthaltungen in der Gesamtabstimmung an. Am 3. Juli 2025 verabschiedete die Kommission den redaktionell bereinigten Vorentwurf und den erläuternden Bericht in die Vernehmlassung. Um die Arbeiten am Vorentwurf weiterführen zu können, beantragte die Kommission zudem ihrem Rat ebenso am 3. Juli 2025 ohne Gegenantrag, die Frist zur Ausarbei- tung des Erlassentwurfes um weitere zwei Jahre zu verlängern.

2 Ausgangslage

2.1 Geltendes Recht

2.1.1 Historischer Abriss

Die Frage, wie Cannabis reguliert werden soll, wird seit Längerem diskutiert. Im Juni 2004 scheiterte ein Vorschlag des Bundesrates zur weitgehenden Entkriminalisierung von Cannabis im Parlament. Der Nationalrat hatte zweimal beschlossen, nicht auf die Vorlage einzutreten. Dieser Vorschlag zur Entkriminalisierung von Cannabis war ein wesentliches Element einer umfassenden Teilrevision des Betäubungsmittelgesetzes vom 3. Oktober 19514 (BetmG), die der Bundesrat im März 2001 dem Parlament un- terbreitete.5 Gemäss dem Entwurf des Bundesrates sollte der Konsum von Cannabis straffrei werden. Unter gewissen Umständen sollten auch die Produktion von Canna- bis und die Abgabe an erwachsene Personen in Verkaufsstellen toleriert werden. Prä- ventionskampagnen sowie verstärkte Beratungs- und Frühinterventionsangebote soll- ten diese weitgehende Entkriminalisierung von Cannabis begleiten. Kurz nach der Ablehnung der umfassenden Teilrevision des BetmG ergriff die SGK- N eine parlamentarische Initiative, um die mehrheitsfähigen Elemente der gescheiter- ten Teilrevision zügig im Gesetz zu verankern.6 National- und Ständerat verabschie- deten die Vorlage der SGK-N zur Änderung des BetmG am 20. März 2008, die

3 Bericht abrufbar unter: www.parlament.ch > 21.3280 > Bericht in Erfüllung des parlamen- tarischen Vorstosses. 4 SR 812.121 5 Botschaft und Entwurf des Bundesrates vom 9. März 2001 über die Änderung des Betäu- bungsmittelgesetzes (BBl 2001 3715, BBl 2001 3812), Geschäft-Nr. 01.024. 6 Bericht und Entwurf der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des National- rates vom 4. Mai 2006 (BBl 2006 8573, BBl 2006 8629), Geschäft-Nr. 05.470.

Stimmbevölkerung hiess sie in der Referendumsabstimmung am 30. November 2008 gut. Die Gesetzesänderung trat per 1. Juli 2011 in Kraft.7 Mit dieser Änderung wurde das Vier-Säulen-Modell bestehend aus den Bereichen Prävention, Therapie und Wie- dereingliederung, Schadenminderung und Überlebenshilfe sowie Kontrolle und Re- pression gesetzlich verankert und die heroingestützte Behandlung definitiv eingeführt. Weiter wurde die beschränkte medizinische Anwendung von Cannabis und anderen illegalen Betäubungsmitteln ermöglicht. Während die Stimmbevölkerung der Teilrevision des BetmG zustimmte, lehnte sie am gleichen Tag mit 63,3 Prozent der Stimmen eine Volksinitiative zur Legalisierung von Cannabis ab. Die Volksinitiative «Für eine vernünftige Hanf-Politik mit wirksa- mem Jugendschutz» verlangte, dass der Konsum, der Anbau und der Besitz von Can- nabis für den Eigenbedarf straffrei sind.8 Die Produktion, die Ein- und Ausfuhr sowie der Handel von Cannabis sollten geregelt werden.

2009 nahm die SGK-N die Frage der Regelung von Cannabis wieder auf und be-

schloss, eine Änderung des BetmG auszuarbeiten, um den Konsum von Cannabis mit einer Ordnungsbusse zu ahnden.9 Ziel der Änderung war, die Strafverfolgung zu ver- einheitlichen und zu vereinfachen. National- und Ständerat verabschiedeten die Vor- lage am 28. September 2012. Die Änderung trat per 1. Oktober 2013 in Kraft. Seither ist der Konsum von Cannabis durch Erwachsene grundsätzlich dem Ordnungsbussen- verfahren unterstellt. Der Besitz zum persönlichen Gebrauch von bis zu zehn Gramm Cannabis ist straffrei. Die Regelung zum Ordnungsbussenverfahren wurde per Januar

2018 in das zwischenzeitlich erlassene Ordnungsbussengesetz vom 18. März 2016 10

(OBG) verschoben. Im Februar 2019 unterbreitete der Bundesrat dem Parlament eine befristete Änderung des BetmG zur Durchführung von wissenschaftlichen Pilotversuchen mit Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken.11 Er reagierte damit auf fünf gleichlautende Motionen und eine parlamentarische Initiative der SGK-N, die eingereicht wurden, nachdem Forschungsprojekte mangels Rechtsgrundlage nicht bewilligt werden konnten. Nati- onal- und Ständerat verabschiedeten die Gesetzesänderung am 25. September 2020. Sie trat am 15. Mai 2021 in Kraft und gilt bis am 14. Mai 2031. Sie ermöglicht örtlich, zeitlich und sachlich begrenzte, wissenschaftliche Pilotversuche mit Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken. Parallel zu den Beratungen über die Pilotversuche präsentierte der Bundesrat im Juni 2020 zusätzlich eine Vorlage zur Aufhebung des Verbots zur Verwendung von

7 Art. 3e und 3f BetmG traten bereits per 1. Januar 2010 in Kraft (AS 2011 2559). 8 Botschaft des Bundesrates vom 15. Dezember 2006 (BBl 2007 245), Geschäft-Nr. 06.106. 9 Bericht und Entwurf der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des National- rates vom 26. Oktober 2011 (BBl 2011 8195, BBl 2011 8215), Geschäft-Nr. 04.439. Die zwei weiteren, damals hängigen parlamentarischen Initiativen zur Cannabisregelung wur- den zurückgezogen (04.443) bzw. abgeschrieben (04.459). 10 SR 314.1 11 Botschaft und Entwurf des Bundesrates vom 27. Februar 2019 (BBl 2019 2529, BBl 2019 2561), Geschäft-Nr. 19.021.

Cannabis zu medizinischen Zwecken.12 Grundlage dafür bildete ein Bericht in Umset- zung einer Motion aus dem Jahr 2014.13 National- und Ständerat stimmten der Geset- zesänderung am 19. März 2021 zu; sie trat per August 2022 in Kraft. Seither können Ärztinnen und Ärzte Cannabisarzneimittel verschreiben und benötigen keine Ausnah- mebewilligung des BAG mehr. Am 30. April 2024 wurde zudem der Text der eidgenössischen Volksinitiative «Can- nabis-Legalisierung: Chancen für Wirtschaft, Gesundheit und Gleichberechtigung» publiziert.14 Diese Volksinitiative sieht namentlich vor, dass Erwachsene Cannabis anbauen und besitzen dürfen. Die geforderten Höchstmengen für den Eigenbedarf und für eine Teilnahme am Strassenverkehr sind dabei im Vergleich zu Regelungen in anderen Ländern hoch. Der kommerzielle Anbau und der Verkauf sollen auch erlaubt werden, benötigen aber eine Lizenz. Weiter sollen die Einnahmen aus der Besteue- rung von Cannabisprodukten für die Bildung, Prävention und Aufklärung eingesetzt werden. Die Sammelfrist läuft bis am 30. Oktober 2025.

2.1.2 Gesetzliche Grundlagen zu Cannabis zu nicht

medizinischen Zwecken Als Cannabis im Sinne des Betäubungsmittelrechts gelten Hanfpflanzen oder Teile davon, die einen durchschnittlichen Gesamtgehalt von Tetrahydrocannabinol (THC) von mindestens 1,0 Prozent aufweisen. Als Cannabis gelten auch sämtliche Gegen- stände und Präparate, die einen Gesamt-THC-Gehalt von mindestens 1,0 Prozent auf- weisen oder aus Hanf mit einem entsprechenden Gehalt hergestellt werden. Dieser THC-Grenzwert gilt folglich auch für Cannabisextrakte, Cannabisharz (Haschisch), Cannabisöl oder -tinkturen. Er gilt zudem auch für Cannabissamen und -stecklinge, sofern daraus Pflanzen mit einem Gesamt-THC-Gehalt von mindestens 1,0 Prozent gezogen werden können. Diese Definitionen sind in der Betäubungsmittelverzeich- nisverordnung des EDI15 vom 30. Mai 2011 (BetmVV-EDI) verankert. Hanf, der einen Gesamt-THC-Gehalt von weniger als 1,0 Prozent aufweist, gilt dage- gen nicht als Betäubungsmittel und kann ohne betäubungsmittelrechtliche Kontrollen angebaut, in Verkehr gebracht sowie unter Umständen ein- und ausgeführt werden. Andere Cannabinoide wie beispielsweise Cannabidiol (CBD) unterstehen auch nicht dem Betäubungsmittelrecht, sofern sie nicht im Betäubungsmittelverzeichnis aufge- führt sind. Bei Hanfprodukten mit einem Gesamt-THC-Gehalt von weniger als 1 Pro- zent sind je nach Verwendungszweck unterschiedliche Rechtsgrundlagen massge- blich. Je nach dem können das Heilmittel-, das Lebensmittel-, das Tabakprodukte-

12 Botschaft und Entwurf des Bundesrates vom 24. Juni 2020 (BBl 2020 6069, BBl 2020 6109), Geschäft-Nr. 20.060. 13 Siehe parlament.ch > Ratsbetrieb > Curia Vista > 14.4164 > Bericht in Erfüllung des par- lamentarischen Vorstosses

14 BBl 2024 941

15 Anhang 1 BetmVV-EDI, SR 812.121.11

oder das Chemikalienrecht zur Anwendung kommen. Ist kein Spezialgesetz anwend- bar, gilt das Bundesgesetz über die Produktesicherheit16 vom 12. Juni 2009 (PrSG). Für CBD-Produkte ohne definierten Verwendungszweck gilt das Chemikalienrecht. 17 Betäubungsmittel des Wirkungstyps Cannabis sind gemäss Artikel 8 Absatz 1 Buch- stabe d BetmG grundsätzlich verboten, soweit sie nicht zu medizinischen Zwecken verwendet werden. Das bedeutet, dass der Anbau, die Einfuhr, die Herstellung, das Inverkehrbringen und der Konsum von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken grundsätzlich verboten und strafbar sind. Das BAG kann aber ausnahmsweise das In- verkehrbringen von Cannabis zum Zweck der wissenschaftlichen Forschung oder für Bekämpfungsmassnahmen bewilligen, sofern dem kein internationales Abkommen entgegensteht (Art. 8 Abs. 5 und 8 BetmG). Zudem ist im Rahmen der vom BAG bewilligten wissenschaftlichen Pilotversuche der Verkauf von Cannabis zu nicht me- dizinischen Zwecken erlaubt (Art. 8a BetmG). Die dabei erworbenen Produkte dürfen zum Eigenbedarf und ausserhalb von öffentlich zugänglichen Räumen konsumiert werden. Widerhandlungen gegen das Verbot von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken werden je nach Schweregrad und Alter unterschiedlich gehandhabt (Art. 19–27 BetmG). Der Cannabiskonsum einer erwachsenen Person wird grundsätzlich als ein- fache Gesetzesübertretung behandelt und mit einer Ordnungsbusse von 100 Franken geahndet, sofern keine anderen Widerhandlungen vorliegen (Art. 1 Abs. 1 Bst. a

Ziff. 10 OBG, Anhang 2 Ordnungsbussenverordnung18 vom 16. Januar 2019). Der

persönliche Besitz einer geringfügigen Menge von Cannabis – festgelegt auf maximal zehn Gramm – ist dagegen straffrei (Art. 19b Abs. 2 BetmG). Im Strassenverkehr gilt die Nulltoleranz: Sobald THC im Blut nachweisbar ist, gilt eine Person unabhängig von weiteren Beweisen und individueller Verträglichkeit als fahrunfähig. Der mess- technische Nachweisgrenzwert, der sogenannt «analytische Grenzwert», ist auf Ver- ordnungsebene festgelegt. Er beträgt 1,5 µg/L THC im Vollblut.19 Die Polizei kann jedoch eine Untersuchung des Blutes nur anordnen, wenn sie Auffälligkeiten fest- stellt. Wird THC im Blut festgestellt, bedeutet dies eine schwere Widerhandlung, die mit dem Entzug des Führerausweises und in der Regel mit einer Geldstrafe bestraft wird. Bei Cannabiskonsum oder anderen Widerhandlungen von Minderjährigen kommt schliesslich das Jugendstrafrecht zur Anwendung. Es erlaubt im Sinne des Grundsatzes «Erziehung vor Strafe» eine Vielzahl an erzieherischen oder therapeuti- schen Massnahmen.20

16 SR 930.11 17 Für detaillierte Ausführungen siehe Bericht in Erfüllung des Postulates 21.3280 Minder, S. 27–43. 18 SR 314.11 19 Art. 34 der Verordnung des ASTRA zur Strassenverkehrskontrollverordnung (VSKV- ASTRA, SR 741.013.1) und Art. 2 Abs. 2 der Verkehrsregelnverordnung (VRV, SR 741.11). Siehe auch Art. 31 Abs. 2 und Art. 55 Abs. 7 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01). 20 Siehe Bericht des BAG vom November 2019 zu «Jugendschutz im Bereich des Suchtmit- telkonsums», abrufbar unter: www.parlament.ch > 19.021 > Öffentliche Kommissionsun- terlagen.

Die Anforderungen an die wissenschaftlichen Pilotversuche sind in einer Verord- nung21 detailliert geregelt. Pilotversuche sollen insbesondere Erkenntnisse liefern zu den Auswirkungen auf die physische und psychische Gesundheit der Konsumieren- den, auf das Konsumverhalten, auf sozioökonomische Aspekte, auf den illegalen Markt, auf den Jugendschutz oder auf die öffentliche Ordnung und Sicherheit. Sie dürfen maximal fünf Jahre dauern, eine einmalige Verlängerung um zwei Jahre ist möglich. Sie sind auf eine oder mehrere Gemeinden zu begrenzen und dürfen maximal

5 000 Teilnehmende umfassen. Die Teilnehmenden müssen volljährig sein, nachweis-

lich bereits regelmässig Cannabis konsumieren und ihren Wohnsitz in dem Kanton haben, in dem der Pilotversuch stattfindet. Gefährdete Personengruppen wie Schwan- gere oder urteilsunfähige Personen sind von der Teilnahme ausgeschlossen. Das ver- kaufte Cannabis muss in der Schweiz nach biologischen Standards und den Regeln der guten landwirtschaftlichen Praxis angebaut werden. Es gelten Anforderungen an die Produktequalität und -information. Die Pilotversuche müssen ein Sicherheits-, Ge- sundheits- und Jugendschutzkonzept aufweisen, das Verkaufspersonal muss geschult sein. Zur Überwachung des Gesundheitszustands der Teilnehmenden müssen die Pi- lotversuche über einen Studienarzt oder eine Studienärztin verfügen. Die Verkaufs- menge pro teilnehmende Person ist beschränkt. Werbung für Cannabisprodukte, die Abgabe an Dritte und der Konsum im öffentlichen Raum sind verboten. Schliesslich müssen die Verantwortlichen der Pilotversuche dem BAG jährlich über den Verlauf des Versuchs Bericht erstatten. Das BAG muss die Öffentlichkeit informieren und die Forschungsberichte laufend sowie nach Abschluss der Pilotversuche auswerten. Per Ende 2024 liefen sieben Pilotversuche, an denen insgesamt 7 712 Personen teil- nahmen.22 Die Pilotversuche finden in den Kantonen Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Bern, Genf, Luzern, Waadt und Zürich statt. Die Verkaufsstellen befinden sich in den Städten Basel, Bern, Biel, Lausanne, Winterthur und Zürich sowie in Allschwil und Liestal (BL), Vernier (GE), Dübendorf, Horgen, Schlieren und Wetzikon (ZH). Die Forschungsfragen der Pilotversuche unterscheiden sich. Es werden sowohl nicht ge- winnorientierte als auch gewinnorientierte Regulierungsmodelle erprobt. Als Ver- kaufsstellen dienen je nach Pilotversuch Apotheken, städtische Stellen, Fachgeschäfte für Cannabisprodukte oder von Vereinen betriebene «Social Clubs». In gewissen «Social Clubs» kann Cannabis auch vor Ort konsumiert werden. Es wird ein breites Sortiment an Cannabisprodukten angeboten. Die Produkte dürfen maximal 20 Prozent Gesamt-THC-Gehalt umfassen, es werden aber auch Produkte mit tieferem THC- Gehalt ab etwa 5 Prozent angeboten. Die Pilotversuche sind zumeist über öffentliche Mittel und die Verkaufserträge finanziert, teilweise auch über private Geldgeber.

21 Verordnung über Pilotversuche nach dem Betäubungsmittelgesetz vom 31. März 2021 (BetmPV), SR 812.121.5 22 Mavrot, C. / Hadorn, S. / Novet, B. (2024b): Executive Summary: Analyse der Ergebnisse der Pilotversuche mit Cannabis in Schweizer Städten - Erster Teil, 2023 bis Mitte 2024. Im Auftrag des BAG. Université de Lausanne. Siehe auch detaillierter Bericht auf Fran- zösisch.

2.2 Handlungsbedarf und Ziele

2.2.1 Ausmass und Folgen des Cannabiskonsums

Ausmass des Cannabiskonsums Cannabis ist die am häufigsten konsumierte illegale Substanz in der Schweiz. Gemäss der Schweizerischen Gesundheitsbefragung haben im Jahr 2022 insgesamt 7,6 Pro- zent der 15- bis 64-Jährigen in der Schweiz in den letzten 12 Monaten Cannabis kon- sumiert.23 4,0 Prozent der 15-bis 64-Jährigen oder über 220 000 Personen haben in den letzten 30 Tagen Cannabis konsumiert. Rund ein Drittel der 15- bis 64-Jährigen in der Schweiz hat bereits Erfahrungen mit Cannabis. Am häufigsten ist der Konsum in der Altersgruppe der 15- bis 24-Jährigen, ab 35 Jahren nimmt der Konsum deutlich ab. Generell ist der Konsum verbreiteter unter Männern. In den letzten fünf Jahren ist der Konsum insgesamt stabil geblieben, seit den letzten 20 Jahren hat er tendenziell zugenommen.24 Was den problematischen Konsum betrifft, haben gemäss der Schweizerischen Ge- sundheitsbefragung 0,8 Prozent der 15- bis 74-Jährigen im Jahr 2022 an 20 Tagen o- der mehr im letzten Monat Cannabis konsumiert. Etwa die Hälfte dieser Konsumie- renden hat auch täglich Tabak geraucht.25 Laut der Suchthilfestatistik haben sich im Jahr 2023 an einem üblichen Betriebstag zudem knapp 3 300 Personen hauptsächlich wegen Problemen mit Cannabis ambulant oder stationär beraten oder behandeln las- sen. Diese Personen sind im Vergleich zu Personen, die aus anderen Gründen Sucht- hilfe in Anspruch nahmen, die mit Abstand die jüngste Gruppe. Die Anzahl Eintritte zur medizinischen oder psychosozialen Behandlung im stationären Bereich aufgrund von Cannabiskonsumstörungen betrug im Jahr 2023 1069 bzw. 109. Dies entspricht 7,2 bzw. 8,2 Prozent der suchtbedingten Eintritte. Den höchsten Anteil stellen Ein- tritte aufgrund von Alkoholkonsumstörungen (56,1 bzw. 46,1 Prozent), gefolgt von Kokain (13,4 bzw. 21 Prozent) und Opioiden (9,7 Prozent).26 Jugendliche beginnen bereits früh mit dem Konsum von Cannabis. Gemäss der Schweizer Schülerinnen- und Schülerbefragung haben im Jahr 2022 etwa 5 Prozent der 14-Jährigen und etwa 10 Prozent der 15-Jährigen mindestens einmal in den letzten 30 Tagen Cannabis konsumiert. Jeweils etwa ein Fünftel davon hat Cannabis an mehr als 10 Tagen konsumiert. Ausprobiert haben Cannabis bereits etwa 11 Prozent der 14- Jährigen und etwa 18 Prozent der 15-Jährigen.27 In einer anderen Studie, die eine

23 BFS (2024): Schweizerische Gesundheitsbefragung 2022, Cannabiskonsum.

24 Abwasseranalysen zeigen, dass sich in Städten der Schweiz nach Städten in Kroatien, den Niederlanden, Spanien und Slowenien die höchsten Konzentrationen mit Rückständen an THC feststellen lassen. Gleichzeitig zeigen sie, dass sich der Konsum in der Schweiz nicht auf die grossen Städte beschränkt. Siehe fedpol (2024): Abwasseranalyse und Drogen – Resultate 2023 einer Europäischen und Schweizer Studie. 25 Obsan und BAG (2024): Substanzkonsum: Mehrfaches Risikoverhalten (Alter 15-74). Mo- nAM Schweizer Monitoring-System Sucht und nichtübertragbare Krankheiten.

26 BAG (2024): act-info Jahresbericht 2023.

27 Delgrande, M. / Balsiger, N. / Schmidhauser, V. (2023): Consommation de substances psychoactives chez les 11 à 15 ans en Suisse – Situation en 2022 et évolution dans le temps. Résultats de l’étude Health Behaviour in School-Age Children (HSBC). Lausanne: Sucht Schweiz.

Gruppe an Kindern aus Zürich seit 2004 begleitet, wurde deutlich häufigerer Konsum von Cannabis festgestellt. So haben im Jahr 2013 42 Prozent der 15-Jährigen angege- ben, dass sie schon einmal Cannabis konsumiert haben, zwei Jahre später mit 17 Jah- ren lag dieser Anteil bei etwa 64 Prozent.28 Gesundheitliche Auswirkungen Der Konsum von Cannabis ist stets mit gesundheitlichen Risiken behaftet, aus Sicht der öffentlichen Gesundheit ist aber vor allem problematisch, wenn häufig, viel und über längere Zeit hinweg Cannabis konsumiert wird und der Konsum bereits in jungen Jahren beginnt. Die Wirkung von Cannabis ist je nach Zusammensetzung und Dosis beruhigend, euphorisierend bis leicht halluzinogen. Bei einem sporadischen Konsum von Cannabis sind die gesundheitlichen Risiken verglichen mit anderen psychoakti- ven Substanzen eher gering, aber keineswegs unbedenklich.29 Die Risiken sind grös- ser, wenn über eine längere Zeit viel konsumiert wird. Durch langfristigen Risikokon- sum steigt bei Cannabiskonsumierenden die Wahrscheinlichkeit von psychischen Erkrankungen wie Depressionen, Angststörungen und Persönlichkeitsstörungen. Ebenso birgt der längerfristige Konsum von Cannabis das Risiko, eine psychische Abhängigkeit zu entwickeln. Das Risiko von psychischen Erkrankungen oder psycho- tischen Episoden nimmt auch mit dem THC-Gehalt zu. Wenn Cannabis geraucht wird, erhöht sich zudem das Risiko von Entzündungen der Atemwege und Krebserkrankun- gen, wobei die Beimischung von Tabak das Risiko noch steigert. Bei Cannabis mit einem hohen THC-Gehalt und bei der Einnahme von Cannabis über den Magen- Darm-Trakt ist auch das Risiko einer Überdosierung grösser. Auf dem illegalen Markt erworbenes Cannabis kann schliesslich mit Streckmitteln oder gesundheitsschädigen- den Stoffen verunreinigt sein und sein THC-Gehalt ist nicht bekannt.30 Forschungsergebnisse weisen darauf hin, dass ein Konsum in jungen Jahren die Hirn- entwicklung beeinträchtigen kann, vor allem bei häufigem oder hoch dosiertem Kon- sum.31 Ein dauerhafter Konsum wirkt sich negativ auf die Aufmerksamkeit, Konzent- ration und Lernfähigkeit aus. Nach heutigem Kenntnisstand sind diese Beeinträchtigungen grösstenteils reversibel, wenn der Konsum eingestellt wird. Weit- gehend unbestritten ist, dass Cannabis bei Personen mit entsprechender Veranlagung

psychotische Spektrumsstörungen auslösen beziehungsweise deren Entwicklung be- schleunigen und den Krankheitsverlauf verschlechtern kann.

28 Quednow, B. B. / Steinhoff, A. / Bechtiger, L. / Ribeaud, D. / Eisner, M. / Shanahan, L. (2021): High Prevalence and Early Onsets : Legal and Illegal Substance Use in an Urban Cohort of Young Adults in Switzerland. European Addiction Research, 28(3): 186-198. 29 Hall, W. (2014): What has research over the past two decades revealed about the adverse health effects of recreational cannabis use? Addiction, 110(1): 19-35. 30 Bernhard, W. / Ambach, L. / König, S. / Nussbaumer, S. / Weinmann, W. (2017): Unter- suchung von Cannabis auf Streckmittel, Verschnittstoffe, Pestizide, mikrobiologische und anorganische Kontaminationen. Im Auftrag des BAG. 31 Hall, W. / Leung, J. / Lynskey, M. (2020): The Effects of Cannabis Use on the Development of Adolescents and Young Adults. Annual Review of Developmental Psychology, 2(1): 461-483.

Volkswirtschaftliche und gesellschaftliche Auswirkungen Der jährliche, direkte Umsatz des illegalen Cannabismarktes in der Schweiz wird in einer Studie aus dem Jahr 2022 auf 582 Millionen Franken geschätzt.32 Diese Schät- zung basiert auf einem jährlichen Konsum von 39,3 Tonnen getrocknetem Cannabis und 16,7 Tonnen Haschisch. 60 Prozent dieser nachgefragten Menge wird von den Personen verwendet, die fast täglich Cannabis konsumieren. Dazu kommen ge- schätzte Kosten von 22 Millionen Franken für cannabisbedingte medizinische Be- handlungen sowie von 57 Millionen Franken für die Tätigkeiten von Polizei und Jus- tiz.33 Die Kosten für Präventionsaktivitäten oder andere Kosten von Sucht wie Erwerbsausfälle wurden nicht einberechnet. Der direkte Umsatz des illegalen Can- nabismarktes ist gemäss der Studie so hoch, da durch den illegalen Handel äusserst hohe Gewinnmargen erzielt werden können. Mit zusätzlichen Modellberechnungen34 wird in der Studie aufgezeigt, dass der Umsatz des Cannabismarktes nach der Schaf- fung eines regulierten Marktes deutlich tiefer wäre, da die hohen Margen sinken wür- den. Gleichzeitig könnten durch eine Regulierung die Kosten der Tätigkeiten für Po- lizei und Justiz verringert und Steuereinnahmen generiert werden. Die meisten Verstösse im Zusammenhang mit dem Konsum von Betäubungsmitteln betreffen immer noch Cannabis, der Anteil ist jedoch seit Jahren rückläufig. Gemäss der Kriminalstatistik aus dem Jahr 2024 betrafen 35,6 Prozent der Verstösse im Zu- sammenhang mit dem eigenen Konsum von Betäubungsmitteln den Konsum von Cannabis. Bei den zusätzlich 21,8 Prozent der Verstösse, bei denen mehrere Substan- zen registriert wurden, könnte ebenfalls Cannabiskonsum vorgekommen sein. Gene- rell sinkt seit 2015 die Zahl der polizeilich registrierten Straftraten wegen Verstössen gegen das BetmG. 2024 wurden 14,5 Prozent weniger Straftaten betreffend den Ei- genkonsum verzeichnet als 2023.35 Zudem hat sich die Vollzugspraxis aufgrund Bun- desgerichtsurteilen verändert.36 In Bezug auf den Cannabiskonsum im Strassenver- kehr gibt es schliesslich keine spezifischen Statistiken.37

32 Hoff, O. (2022): Cannabis in der Schweizer Volkswirtschaft. Ökonomische Effekte aktu- eller und alternativer Regulierung. Zürich: Seismo. 33 Die direkte Wertschöpfung des Cannabismarkts und der Aktivitäten im Bereich der Ge- sundheit, Polizei und Justiz wird auf 0,06 Prozent des Bruttoinlandprodukts geschätzt. 34 In der Studie werden drei Regulierungsmodelle betrachtet: Selbstversorgung mit Vereinen (Cannabis Social Clubs), minimal und stark regulierter Markt. 35 BFS (2025): Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS). Jahresbericht 2024 der polizeilich re- gistrierten Straftaten, S. 5 und 53. In der Statistik wird von «Hanfprodukten» statt «Canna- bis» gesprochen. 36 Bericht in Erfüllung des Postulats 17.4076 Rechsteiner «Perspektiven der schweizeri- schen Drogenpolitik», S. 49, abrufbar unter: www.parlament.ch > 17.4076 > Bericht in Erfüllung des parlamentarischen Vorstosses. Siehe auch BGE 6B_1273/2016, BGE 37 Siehe ASTRA (2025): Statistik der Administrativmassnahmen (ADMAS) 2024, sowie Obsan / BAG (2025): Verkehrsunfälle mit Substanzeinfluss. MonAM, Schweizer Monito- ring-System Sucht und nichtübertragbare Krankheiten.

2.2.2 Handlungsbedarf

Aus Sicht der Kommission soll die Cannabispolitik neu ausgerichtet werden, da das Verbot seine Wirkung verfehlt hat und die aktuelle Situation äusserst unbefriedigend ist. Der Konsum von Cannabis ist heute eine gesellschaftliche Realität in der Schweiz. Trotz Verbot stagniert er seit Jahren auf hohem Niveau. Die Konsumierenden werden durch das Verbot kriminalisiert, ohne dass dies eine Wirkung auf den Konsum hätte. Sie setzen sich dabei Risiken aus, da illegal erworbenes Cannabis häufig verunreinigt oder mit schädlichen Mitteln gestreckt ist. Aufgrund des illegalen Konsums ist wenig über die Konsumierenden bekannt und es gelingt nicht, sie mit gezielter Prävention zu erreichen. Ausserdem beginnt der Konsum bereits im Schulalter. Der Konsum in jungem Alter ist aber besonders problematisch, da die Hirnentwicklung zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen ist und ein dauerhafter Cannabiskonsum negative Auswirkungen auf die psychische und soziale Entwicklung sowie die schulische Leis- tung haben kann. Auch hier hat das Verbot seine Wirkung verfehlt, da Jugendliche trotzdem an Cannabis gelangen und eine glaubwürdige Prävention angesichts des ver- breiteten, illegalen Konsums erschwert wird. Polizei und Justiz sehen sich zudem mit einem etablierten illegalen Markt konfrontiert. Dieser erzielt enorme Gewinne, wäh- rend der Staat und die Gesellschaft die Kosten der gesundheitlichen und sozialen Fol- gen des Konsums und der Strafverfolgung tragen. Insgesamt erachtet die Kommission den prohibitiven Ansatz daher als gescheitert. Die Kommission hält einen legalen, aber strikt geregelten Zugang zu Cannabis für Erwachsene für besser geeignet, um die öffentliche Gesundheit zu schützen. Durch eine höhere Produktequalität und -sicherheit können die Konsumierenden besser ge- schützt werden. Sie können auch sachlich über die Produkte und die Risiken des Kon- sums von Cannabis informiert werden. Da die Konsumierenden keine Strafverfolgung mehr fürchten müssen, können sie generell besser erreicht werden. Dies soll eine wirk- samere Prävention und bessere Früherkennung von problematischem Konsum ermög- lichen. Ebenso können risikoärmere Konsumformen gefördert werden. Ein legaler Rahmen erlaubt es auch besser, Jugendliche vor dem Kontakt mit Cannabis zu schüt- zen und sie vom Konsum abzuhalten. Durch ein striktes Abgabeverbot von Cannabis

an Minderjährige kann der Zugang zu Cannabis erschwert werden. Jugendliche sollten auch dem illegalen Markt weniger ausgesetzt sein, wenn dieser verringert wird. Mit begleitenden Vorschriften wie einem umfassenden Werbeverbot und preislichen Mas- snahmen kann sichergestellt werden, dass Cannabis trotz des legalen Zugangs nicht attraktiver wird. Diese Vorschriften können auch generell dazu beitragen, die Bevöl- kerung vor den negativen Auswirkungen des Konsums von Cannabis zu schützen. Ebenso kann durch einen legalen Zugang zu Cannabis für Erwachsene der illegale Markt eingedämmt werden. Insgesamt können so Ressourcen gezielt eingesetzt wer- den für die Reduktion des problematischen Konsums von Cannabis, die Gewährleis- tung des Jugendschutzes und die Bekämpfung des illegalen, organisierten Handels. Zum Schutz der öffentlichen Gesundheit will die Kommission daher einen legalen Rahmen schaffen, der den Umgang mit Cannabis als schädlicher Substanz regelt, ohne den Konsum zu fördern. Cannabis ist eine psychoaktive Substanz, deren Konsum ge- sundheitsschädlich ist. Es soll deshalb weiterhin als Betäubungsmittel gelten und nicht als normales Konsumgut («ordinary commodity») gehandelt werden. Cannabis soll

nicht kommerzialisiert werden. Vielmehr soll die Regelung einen verantwortungsvol- leren und risikoärmeren Umgang mit Cannabis erlauben und damit eine effektivere Umsetzung der vier Säulen Prävention, Therapie, Schadenminderung und Repression im Bereich Cannabis ermöglichen. Angesichts der seit langem unbefriedigenden Situation ist es aus Sicht der Kommis- sion an der Zeit, die Cannabispolitik nach mehreren punktuellen Anpassungen neu auszurichten. Die Einführung des Ordnungsbussenverfahrens brachte Vereinfachun- gen, konnte aber das Problem des verbreiteten, illegalen Konsums nicht lösen. Das Verbot für Cannabisarzneimittel wurde bereits aufgehoben. Damit wurde die medizi- nische Verwendung klar vom freizeitlichen Konsum getrennt. Die Pilotversuche er- lauben es aktuell zudem einer begrenzten Anzahl von Konsumierenden, während der Dauer der Versuche legal Cannabisprodukte zu erwerben. Eine Bevölkerungsbefra- gung von 2021 zeigt, dass über zwei Drittel der Bevölkerung die Pilotversuche unter- stützt und auch eine Legalisierung von Cannabis befürwortet.38 Mit der Umsetzung der parlamentarischen Initiative soll die Pionierrolle der Schweiz in der Drogenpolitik fortgeführt und eine zeitgemässe Cannabispolitik realisiert werden. Diese umfassende Neuregelung von Cannabis kann sich dabei auf die Erfahrungen stützen, die in der Zwischenzeit in anderen Ländern gemacht worden sind (vgl. Ziff. 3.1.2, 3.2). So hat Uruguay 2013 als erstes Land die Verwendung von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken erlaubt. Seit 2014 haben 24 US-Bundesstaaten, drei Territorien und Washington, DC, Cannabis für den nicht medizinischen Konsum le- galisiert. Kanada hat im Oktober 2018 ein Rahmengesetz zur Verwendung von Can- nabis zu nicht medizinischen Zwecken erlassen. In den kanadischen Provinzen haben sich seither diverse Modelle zum Verkauf von Cannabis etabliert. In Europa sammeln Malta, Luxemburg sowie Deutschland erste Erfahrungen mit der legalen Selbstver- sorgung von Cannabis. Schliesslich bietet die Neuregelung von Cannabis die Chance, Lehren aus den langjährigen Erfahrungen mit der Regulierung von Tabak und Alkohol zu ziehen. Für die konkrete Ausgestaltung der neuen Regelung sollen auch die bisherigen Er- kenntnisse aus den Pilotversuchen in den Schweizer Städten berücksichtigt werden. Eine erste Analyse der Pilotversuche zeigt, dass diese gut angelaufen sind. Es sind

weder unerwünschte gesundheitliche Ereignisse eingetreten, noch wurde die öffentli- che Sicherheit oder Ordnung gestört.39 Die Analyse zeigt auch, dass durch die Pilot- versuche Personen erreicht werden konnten, die bisher nicht sichtbar und bekannt wa- ren. Die Teilnehmenden nutzen das legale Angebot auch über die Zeit und können besser mit präventiven und schadensmindernden Botschaften erreicht werden. Wei- tere, erste Beobachtungen aus den Pilotversuchen deuten zudem darauf hin, dass ein auf Gewinne ausgerichteter Verkauf auch bei einem strikten rechtlichen Rahmen un- weigerlich zu verkaufsfördernden Aktivitäten führt. Darüber hinaus zeigt sich auch die führende Rolle der Städte bei den Pilotversuchen. Im Rahmen der Umsetzung der Pilotversuche konnten sie relevantes Wissen aufbauen und eine enge Zusammenarbeit

38 Sotomo (2021): Einstellungen Legalisierung und Regulierung von Cannabis. Zürich.

39 Mavrot, C. et al. (2024b), S. 5.

zwischen den beteiligten Stellen aus den Bereichen Gesundheit, Soziales und Sicher- heit etablieren. Insgesamt liefern die Pilotversuche damit aus Sicht der Kommission bereits wertvolle Erkenntnisse für die vorgeschlagene Regelung.

2.3 Geprüfte Alternativen

Die Kommission und insbesondere die Subkommission haben sich ausführlich mit verschiedenen Modellen zur Regulierung von Cannabis befasst. Das Ziel dabei war, die öffentliche Gesundheit und den Jugendschutz in das Zentrum einer zukünftigen Regelung zu stellen. Es ging stets darum, durch eine Regulierung einen legalen Rah- men zu schaffen. Ansätze zur Entkriminalisierung40 hat die Kommission daher nicht näher diskutiert. Weiter fokussierten die Diskussionen vor allem darauf, wie die ein- zelnen Elemente der Regulierung eines Cannabismarktes ausgestaltet werden sollen. Im Folgenden werden daher nur die wesentlichen Alternativen präsentiert, welche die Subkommission oder die Kommission prüften.41 Die Ausgestaltung der einzelnen Elemente der vorgeschlagenen Regelung wird unter Ziffer 4 «Grundzüge der Vor- lage» detailliert begründet.

2.3.1 Auf Selbstversorgung beschränkte Regelung

Die Kommission hat sich zu Beginn ihrer Arbeiten mit einem Modell auseinanderge- setzt, das sich zumindest in einem ersten Schritt auf die Schaffung eines legalen Rah- mens für die Selbstversorgung beschränken würde. Bei der Selbstversorgung wird in der Regel der individuelle Anbau, Besitz und Konsum von Cannabis zum eigenen Gebrauch erlaubt. Teilweise wird auch der Anbau in nichtgewinnorientierten Verei- nen erlaubt. Ein auf die Selbstversorgung beschränktes Modell hätte den Vorteil, dass es rasch umgesetzt werden könnte, geringe gesellschaftliche Risiken zu erwarten sind und andere Länder bereits Erfahrungen damit gemacht haben. Da es nur auf die Kon- sumierenden abzielt, die selbst Cannabis anbauen können und wollen, wäre keine be- deutende Zunahme des Konsums zu erwarten. Zudem würden die Kosten für die Straf- verfolgung der Konsumierenden wegfallen. Schliesslich ist eine Entkriminalisierung des Konsums und Besitzes zum eigenen Gebrauch grundsätzlich mit Einheits-Über- einkommen von 1961 über die Betäubungsmittel (EHÜ) 42 vereinbar, während ein kommerzieller Verkauf von Cannabis zu nicht-medizinischen Zwecken unvereinbar ist.

40 Unter Entkriminalisierung versteht man in der Regel die Abschaffung der strafrechtlichen Sanktionen für den Konsum und Besitz zum Zweck des eigenen Konsums einer verbotenen, kontrollierten Substanz. Im Bereich des Cannabis gibt es auch Länder, die zusätzlich den Anbau entkriminalisiert haben. Anstelle strafrechtlicher Sanktionen werden meistens ad- ministrative, zivilrechtliche Sanktionen oder Ordnungsbussen verhängt. 41 Für eine Übersicht der diversen Regulierungsmodelle siehe Kapitel 6.5 im Bericht des Bun- desrates in Erfüllung des Postulates Minder 21.3280. 42 SR 0.812.121

Für die Kommission bringt ein auf die Selbstversorgung beschränktes Modell aber zu wenig Vorteile aus Sicht des Gesundheits- und Jugendschutzes und erfüllt damit die Ziele der parlamentarischen Initiative nicht. Die Konsumierenden würden zwar ent- stigmatisiert, aber sie könnten nur bedingt erreicht werden. Entsprechend könnte der problematische Konsum kaum verringert werden. Weiter ist die Qualität der selbst angebauten Produkte ungewiss. Ein gewichtiger Nachteil ist auch, dass der illegale Markt im Wesentlichen weiterbestehen würde, da nur ein kleiner Teil der Konsumie- renden selbst Cannabis anbauen dürfte. Gemäss Erfahrungen in den USA und Kanada betrifft dies bis zu 10 Prozent der Konsumierenden.43 Wird auch der Betrieb von Ver- einen erlaubt, kann die Reichweite erhöht und die Konsumierenden können besser erreicht werden. Ein Modell mit Verkaufsstellen und gewerblicher Produktion kann jedoch den Jugend- und Gesundheitsschutz besser sicherstellen. Aus diesen Gründen sieht die Kommission den eigenen Anbau von Cannabis nur als Ergänzung in einem regulierten Markt vor.

2.3.2 Einschluss THC-armer Hanfprodukte in die

Regelung zu Cannabis Die Subkommission hat sich mehrfach mit der Frage befasst, ob die Regelung auch Hanfprodukte umfassen soll, die den THC-Grenzwert von 1 Prozent nicht erreichen, aber auch zu nicht medizinischen, so genannt rekreativen Zwecken verwendet wer- den. Der THC-Grenzwert wurde 2011 bei der Umsetzung der Revision des BetmG auf Vorschlag der Schweizerischen Gesellschaft für Rechtsmedizin (SGRM) einge- führt. Ziel war es, ein objektives Unterscheidungskriterium von Nutzhanf und Canna- bis («Drogenhanf») zu etablieren, mit dem sich die schwierige Zweckabwägung er- übrigt und der Vollzug vereinfacht werden sollte. In der Folge wurde Hanf aber nicht nur für industrielle Zwecke verwendet, sondern es entwickelte sich auch ein Markt für THC-arme Hanfprodukte zum Konsum. Für diese THC-armen Hanfprodukte gelten je nach Verwendungszweck unterschiedliche Regelungen (vgl. Ziff. 2.1.2). Während THC-arme Hanfprodukte zum Rauchen oder Erhitzen unter dem Tabakprodukterecht auf den Markt gebracht werden können, bereitet vor allem die rechtliche Einordnung von CBD-Tinkturen und Extrakten zur oralen Einnahme Schwierigkeiten. Für diese Produkte ist je nach Hauptzweck das Lebensmittel- oder Heilmittelrecht anwendbar. Sie können die Anforderungen des Lebensmittelrechts allerdings nicht erfüllen, da dort nur minimale THC-Rückstände zulässig sind. Zudem lassen sich kantonale Un- terschiede im Vollzug beobachten. Im Bericht in Erfüllung des Postulats Minder

21.3280 hat der Bundesrat die Problematik bei THC-armen Hanfprodukten zu rekre-

ativen Zwecken ausführlich dargelegt. Er hat auch Varianten zur Regelung dieser Pro- dukte zur Diskussion gestellt, darunter auch den Einschluss dieser Produkte in eine mögliche Regelung von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken. 44

43 Pardal, M. / Kilmer, B. / d’Auria, S. / Strabel, T. / Galimberti, S. / Hoorens, S. / Decorte, T. / Senator, B. (2023): Alternatives to profit-maximising commercial models of cannabis supply for non-medical use. RAND Europe. 44 Siehe Kapitel 4.4 bis 4.11 des Berichts des Bundesrates in Erfüllung des Postulats Minder

21.3280. Die Varianten sind in Kapitel 4.10.3 dargelegt.

Die Subkommission hat sich wiederholt dafür ausgesprochen, den THC-Grenzwert beizubehalten und THC-arme Hanfprodukte von der Regelung auszuschliessen. Ein Absenken des THC-Grenzwertes hätte zwar den Vorteil, dass er an die international verbreiteteren Werte von 0,2 oder 0,3 Prozent angepasst werden könnte. Mit dem Ab- senken des THC-Grenzwertes würde aber die in der Schweiz klare und bewährte Re- gel zur Einstufung der Betäubungsmittel mit Wirkungstyp THC abgeschafft. Der THC-Grenzwert von 1 Prozent zielt auf die psychotrope Wirkung ab. Cannabis mit weniger als 1 Prozent THC wirkt kaum berauschend und erzeugt keine Abhängigkeit. Auch eine freiwillige Unterstellung von THC-armen Hanfprodukten in die Regelung von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken hat die Subkommission abgelehnt. Dies würde die gesamte Regelung verkomplizieren, Unklarheiten schaffen und den Aufwand beim Vollzug vergrössern. Gewisse im Vorentwurf vorgesehene Vorschrif- ten wie das Werbeverbot dürften so für die THC-armen Hanfprodukte mangels ihrer psychotropen Wirkung nicht verhältnismässig sein. Die Subkommission ist daher zum Schluss gekommen, dass sich die Regelung im Sinne der parlamentarischen Initiative auf Cannabis mit psychoaktiver Wirkung fokussieren soll.

3 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen

Recht

3.1 Mitgliedstaaten der EU

In Bezug auf die Verwendung von Betäubungsmitteln, so auch Cannabis, gibt es kein vollumfänglich harmonisiertes EU-Recht. Es liegt grundsätzlich in der Verantwortung der EU-Mitgliedstaaten, wie sie den Konsum von Betäubungsmitteln regeln. Die EU hat jedoch gestützt auf Artikel 83 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäi- schen Union (AEUV) legislative Kompetenzen im Bereich des grenzüberschreitenden illegalen Drogenhandels. Gestützt auf diese Kompetenz hat der Rat 2004 den Rah- menbeschluss 2004/757/JI45 erlassen. Dieser legt Mindestvorschriften über die Tat- bestandsmerkmale strafbarer Handlungen im Bereich des illegalen Handels mit Dro- gen und Grundstoffen46 fest. Massnahmen in Bezug auf den persönlichen Konsum wurden explizit ausgeklammert. Ferner kann die EU ergänzende Vorschriften in Be- zug auf die Massnahmen der Mitgliedstaaten zur Verringerung drogenkonsumbeding- ter Gesundheitsschäden einschliesslich der Informations- und Vorbeugungsmassnah- men erlassen (Art. 168 Abs. 1 AEUV). Alle EU-Mitgliedstaaten haben das EHÜ ratifiziert. Es gibt keinen Mitgliedstaat der EU, der eine vergleichbare Marktregelung zu Canna- bis für nicht medizinische Zwecke hat, wie sie der Vorentwurf vorsieht. In den meis- ten Mitgliedstaaten der EU ist die nicht medizinische Verwendung von Cannabis ver- boten. In einigen europäischen Ländern gab es indes in den letzten Jahren

45 Rahmenbeschluss 2004/757/JI des Rates vom 25. Oktober 2004 zur Festlegung von Min- destvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Strafen im Bereich des illegalen Drogenhandels. 46 Grundstoffe sind Stoffe, die keine Abhängigkeit erzeugen, die aber in Betäubungsmittel oder psychotrope Stoffe überführt werden können.

Entwicklungen hin zu einer Neuregelung von Cannabis zu nicht medizinischen Zwe- cken. Die Staaten gehen in diesen Bestrebungen unterschiedlich weit. Einige haben den Besitz zum Eigenbedarf und Konsum entkriminalisiert während andere diesen legalisiert haben. Alle bis dato verfolgte Ansätze sind aus Sicht der jeweiligen Staaten mit dem EU-Recht und dem EHÜ vereinbar, weil der kommerzielle Handel nicht le- galisiert wurde.

3.1.1 Entkriminalisierung von Cannabis

Portugal In Portugal wurde der Konsum und Besitz geringfügiger Mengen von sämtlichen Dro- gen im Jahr 2001 entkriminalisiert. Das portugiesische Modell unterscheidet zwischen Konsumierenden und illegalen Händlern, wobei es grundsätzlich keine cannabisspe- zifische Regelung gibt.47 Konsumierende sind als Patientinnen und Patienten zu be- trachten, denen Unterstützung angeboten werden muss. Illegale Händler hingegen werden weiterhin strafrechtlich verfolgt. Der Schwerpunkt dieses Modells liegt auf der Behandlung und Schadensminderung für Konsumierende.48 Der Verkauf und Konsum von Cannabis bleiben illegal.49 Tschechische Republik In der Tschechischen Republik wurde 1990 der Besitz von Drogen zum persönlichen Gebrauch von einer Straftat auf eine Gesetzeswidrigkeit herabgestuft. Ab 1999 wur- den für die verschiedenen Betäubungsmittel Mengen definiert, bei denen der Besitz weiterhin straflos bleiben sollte. 2009 schliesslich wurde die Mengenbeschränkung für Cannabis wieder aufgehoben.50 Überdies gibt es derzeit Diskussionen innerhalb der Regierung und des Parlamentes über eine Legalisierung von Cannabis für nicht medizinische Zwecke. Die Details sind jedoch noch nicht festgelegt. Spanien Seit Anfang der 90er Jahre haben sich in Spanien in einigen Regionen nicht gewinn- orientierte Anbauvereine – sogenannte Cannabis Social Clubs (CSC) – etabliert, in denen Mitglieder zum Eigenkonsum Cannabis beziehen und konsumieren können. 51 Sie bewegen sich in einer rechtlichen Grauzone und stützen sich auf eine Rechtspre- chung, welche nahelegt, dass Handlungen im privaten Raum (Konsum, Produktion, Weitergabe ohne Profit) nicht strafrechtlich verfolgt werden.52

47 Eine geringfügige Menge entspricht zehn Tagesrationen, die je nach Substanz unterschied- lich ist. 48 Hofmann, R. (2025): The Regulation of Cannabis in Europe. Of Highs and Laws. Lon- don: Routledge.

49 Lei n.º 30/2000. Regime jurídico do consumo de estupefacientes.

50 Zabransky, T. / Mravcik, V. / Gajdosikova, H. / Milovsky, M. (2001): Impact Analysis Project of New Drugs Legislation: Summary Final Report. Prag: Büro der Tschechischen Regierung, Sekretariat der Nationalen Drogenkommission.

51 Pardal, M. et al. (2023).

52 Philibert, A. / Zobel, F. (2019): Revue internationale des modèles de régulation du canna- bis. Genève, S. 37ff.

Niederlande In den Niederlanden ist Cannabis zwar per Gesetz nach wie vor verboten, seit 1976 ist aber der Verkauf, Besitz und Konsum von Kleinmengen an Cannabis de facto le- galisiert. Das heisst, dass dieser Handel in sogenannten Coffeeshops toleriert wird. Nicht toleriert wird jedoch die Produktion und der Vertrieb von Cannabis, was zu gewissen Widersprüchen dieses Ansatzes führt (sog. «backdoor-Problem»). 2017 nahm das Parlament in den Niederlanden deshalb ein Experimentiergesetz zur befris- teten, örtlich begrenzten Legalisierung des Anbaus von Cannabis an. Ziel ist es zu klären, ob die gesamte Wertschöpfungskette vom Anbau über die Lieferung bis zum Verkauf in den Coffeeshops unter staatlicher Kontrolle abgewickelt werden kann.53 Der auf vier Jahre befristete Versuch ist 2025 angelaufen und soll ähnlich wie die Schweizer Pilotversuche wissenschaftlich ausgewertet werden.54 Belastbaren Er- kenntnisse liegen noch nicht vor.

3.1.2 Legalisierung der Selbstversorgung mit Cannabis

Luxemburg In Luxemburg wurde der Eigenanbau für erwachsene Personen im Jahr 2023 legali- siert. Erlaubt ist der Anbau von bis zu vier Pflanzen pro Haushalt, insofern diese nicht vom öffentlichen Raum aus ersichtlich sind. Die Verpackungen von Cannabissamen müssen mit Warnhinweisen versehen werden. Der Konsum von Cannabis im öffent- lichen Raum bleibt verboten.55 Malta Als erstes europäisches Land hat Malta Ende 2021 den Anbau zur Selbstversorgung und CSC erlaubt. Seither können Erwachsene in Malta bis zu sieben Gramm Cannabis mit sich führen, bis zu vier Pflanzen pro Haushalt anbauen und bis zu 50 Gramm ge- trocknetes Cannabis zuhause aufbewahren. Die CSC erfordern eine Bewilligung der Authority for the Responsible Use of Cannabis. Die CSC müssen nicht gewinnorien- tiert sein und es gilt ein Werbeverbot. Ihre Mitgliederzahl ist auf 500 beschränkt. Die Bezugsmenge für Mitglieder ist pro Tag auf sieben Gramm und pro Monat auf 50 Gramm getrocknetes Cannabis limitiert. Touristinnen und Touristen sowie Perso- nen unter 18 Jahren ist die Mitgliedschaft verwehrt. Der Cannabiskonsum im öffent- lichen Raum bleibt verboten.56 Deutschland In Deutschland ist das Konsumcannabisgesetz seit April 2024 in Kraft. Seitdem dür- fen Erwachsene legal Cannabis konsumieren und zur Selbstversorgung anbauen. Er- wachsene dürfen zuhause bis zu drei Pflanzen anbauen. Der Besitz von bis zu

53 Hofmann R. (2025).

54 www.government.nl > Topics > Controlled Cannabis Supply Chain Experiment, 6. Mai 2025. 55 Loi du 10 juillet 2023 portant modification de la loi modifiée du 19 février 1973 concernant la vente de substances médicamenteuses et la lutte contre la toxicomanie.

56 Act No. LXVI of 2021. Authority on the Responsible Use of Cannabis Act.

25 Gramm getrocknetem Cannabis im öffentlichen Raum ist straffrei. Für den priva- ten Raum gilt die Grenze von 50 Gramm getrocknetem Cannabis. Der öffentliche Konsum von Cannabis ist beschränkt. So gilt zum Beispiel ein Konsumverbot in Fuss- gängerzonen von 7 bis 20 Uhr. Cannabis darf nicht in Gegenwart von Minderjährigen konsumiert werden. Verboten ist auch der Konsum in Sichtweite von Schulen, Kin- derspielplätzen, Kinder- und Jugendeinrichtungen oder Sportstätten geben. Für Per- sonen unter 18 Jahren bleibt der Besitz von Cannabis nach wie vor verboten. Es gibt ein allgemeines Werbe- und Sponsoringverbot für Cannabis und für Anbauvereini- gungen.57 Seit Juli 2024 haben Anbauvereinigungen die Möglichkeit, Cannabis anzubauen. Ziel ist es, dass sich Konsumierende legal mit Cannabis versorgen können, die dieses selbst nicht anbauen können oder wollen. Die Anbauvereinigungen benötigen eine Erlaubnis von der zuständigen Behörde des jeweiligen Bundeslandes. Sie dürfen höchstens 500 Mitglieder haben und die Mitglieder erhalten höchstens 25 Gramm Cannabis pro Tag und höchstens 50 Gramm Cannabis pro Monat zum Eigenkonsum. Der Konsum in- nerhalb der Anbauvereinigung ist nicht erlaubt.58 In einem zweiten Schritt ist ange- dacht, dass künftig in den Bundesländern ähnlich den Pilotversuchen in der Schweiz befristete regionale Modellprojekte mit weitergehenden Verkaufsmöglichkeiten durchgeführt und wissenschaftlich evaluiert werden.59 In Deutschland gibt es erste Anzeichen, dass das auf Selbstversorgung basierende Modell die Nachfrage an Cannabis nicht zu decken vermag. Der illegale Markt dürfte daher nur bedingt verdrängt werden.

3.2 Weitere Staaten

Erfahrungen mit der Legalisierung von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken in Uruguay, Kanada und mehreren US-Bundesstaaten sind von besonderem Interesse, weil es sich dabei um umfassende Marktregulierungen handelt. Andere Länder haben den Gebrauch, Konsum und Besitz von Cannabis entkriminalisiert. Dazu gehören bei- spielsweise Südafrika, Australien oder Jamaika. USA In den USA gibt es derzeit 24 Bundesstaaten, 3 Territorien und den District of Colum- bia, welche einen legalen Zugang für Cannabis geschaffen haben. Es handelt sich da- bei ausschliesslich um gliedstaatliche Regelungen, welche bislang durch die Bundes- regierung toleriert wurden. Eine übergeordnete nationale Gesetzgebung existiert nicht und es gibt entsprechend Unterschiede zwischen den US-Bundesstaaten. Washington und Colorado waren die ersten Bundestaaten, die Cannabis zu nicht medizinischen

57 Gesetz zum Umgang mit Konsumcannabis (Konsumcannabisgesetz, KCanG) vom

27. März 2024. 58 www.bundesgesundheitsministerium.de > Themen > Cannabis > FAQ Cannabisgesetz, 6. Mai 2025. 59 Die Realisierung dieser zweiten Phase unter der neuen Bundesregierung ist aktuell unge- wiss.

Zwecken 2012 legalisierten (Marktöffnung im Jahr 2014). Ende 2023 lebte mehr als die Hälfte der US-Bevölkerung in Bundesstaaten, in denen der Konsum von Cannabis für Erwachsene ab 21 Jahren legalisiert war. 60 Derzeit sind alle Verkaufsstellen kommerziell ausgerichtet und werden von privaten Unternehmen betrieben. Unterschiede zwischen den Bundesstaaten gibt es beispiels- weise betreffend die Bezugsmengen. So dürfen Verbraucher in Connecticut beispiels- weise eine halbe Unze (ca. 14 Gramm) Cannabis pro Einkauf erwerben.61 Im Bundes- staat New York sind es drei Unzen (ca. 85 Gramm).62 Auch bei den Verpackungsrichtlinien gibt es Unterschiede. In den Bundesstaaten New Jersey und Maryland müssen die Verpackungen neutral gehalten sein (sog. plain packaging). Weitere Unterschiede gibt es in Bezug auf Standort- und Altersbeschränkungen, Si- cherheitsanforderungen und die Frage, ob Online-Bestellungen und Hauslieferungen erlaubt sind. Die Ergebnisse bezüglich der Auswirkungen der Legalisierung von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken in den USA escheinen sehr heterogen und oft widersprüch- lich. Dies ist auch auf die unterschiedlichen Regulierungsmodelle in den einzelnen Staaten zurückzuführen. Zudem ist die Legalisierung in den meisten Staaten erst vor relativ kurzer Zeit erfolgt. Daher sind in vielen Bundesstaaten noch keine Daten ver- fügbar. In einigen Bundesstaaten ist der Verkauf im Einzelhandel zudem noch nicht vollständig umgesetzt. Eine 2024 veröffentlichte Auswertung von 33 wissenschaftlichen Studien ergab, dass bei Jugendlichen in 10 Studien keine Veränderung der Prävalenz des Cannabiskon- sums im Zusammenhang mit der Legalisierung festgestellt wurde, in 6 Studien ein Rückgang und in 7 Studien ein Anstieg. Bei jungen Erwachsenen zeigten 8 Studien einen Anstieg bei mindestens einem Indikator, 4 Studien zeigten keine Veränderung und 1 Studie einen Rückgang.63 Eine andere, 2023 veröffentlichte Auswertung von 32 in den USA durchgeführten Studien ergab, dass die Monatsprävalenz des Cannabiskonsums bei Personen ab 26 Jahren nach der Legalisierung deutlich zugenommen zu haben scheint, während bei jungen Erwachsenen (18–25 Jahre) und Jugendlichen (12–17 Jahre) kein signifikanter Anstieg des Cannabiskonsums zu verzeichnen ist.64

60 Substance Abuse and Mental Health Services Administration (SAMSHA) (2023): National Survey on Drug Use and Health. 61 State of Connecticut, Department of Consumer Protection (2023): Department of Con- sumer Protection Announces Adult-Use Cannabis Transaction Limit Increase. Medienmit- teilung vom 31.10.2023. 62 nyc.gov/site/doh/index.page > health-topics > Cannabis (Marijuana), 6. Mai 2025. 63 O’Grady, M. A. / Iverson, M. G. / Suleiman, A. O. / Rhee, T. G. (2024): Is legalization of recreational cannabis associated with levels of use and cannabis use disorder among youth in the United States? A rapid systematic review. European Child & Adolescent Psychiatry, 33(3): 701-723. 64 Athanassiou, M. / Dumais, A. / Zouaoui, I. / Potvin, S. (2023): The clouded debate: A systematic review of comparative longitudinal studies examining the impact of recrea- tional cannabis legalization on key public health outcomes. Frontiers in psychiatry, 13.

Die Studienlage zum Bundesstaat Kalifornien zeigt auf, dass die monatliche Prävalenz des Cannabiskonsums nach der Legalisierung sowohl bei Erwachsenen als auch bei jungen Erwachsenen gestiegen ist. Im Zuge der zunehmenden Verfügbarkeit von le- galem Cannabis ist auch der Mischkonsum von Cannabis und Alkohol durch Jugend- liche gestiegen. Einige Studien ergaben, dass die Nähe zu Verkaufsstellen mit einem Anstieg des Cannabiskonsums verbunden war. Mehrere Studien zeigten auch, dass die Konsumierenden Cannabis nach der Legalisierung als weniger schädlich ansahen als zuvor.65 Zu beachten ist, dass die Verkaufsstellen, die in den US-Bundesstaaten mit einem legalen Cannabismarkt existieren, alle kommerziell ausgerichtet sind. Kommerzielle Verkaufsmodelle werden mit negativen Auswirkungen in Verbindung gebracht, da sie die grössten Treiber für die Absatzförderung und damit letztlich den Konsum sind.66 Unerwünschte Legalisierungsfolgen wie die Zunahme des risikoreichen Konsums, der Anstieg der Verkehrsunfälle und Eintritte in die Notfallaufnahmen werden vor dem Hintergrund diverser problematischer Aktivitäten der neuen Cannabisindustrie inter- pretiert, die nach Gewinnmaximierung trachtet.67 Uruguay Als erster souveräner Staat hat Uruguay Cannabis im Jahr 2013 legalisiert. Politisch wurde die Legalisierung mit dem Schutz der menschlichen Gesundheit und der Men- schenrechte begründet.68 Das südamerikanische Land wählte eine strenge Regulie- rung mit umfassender staatlicher Kontrolle.69 Diese beinhaltet ein Konsumentenregis- ter: Erwachsene, die Cannabis konsumieren wollen, müssen sich beim Instituto de regulación y control del cannabis (IRCCA) für eine von drei möglichen Bezugsquel- len registrieren lassen. Die drei Optionen sind Cannabis aus der Selbstversorgung, Cannabis aus Anbauvereinigung (bestehend aus 15 bis maximal 45 Mitgliedern), oder Cannabis aus der kontrollierten Abgabe durch lizenzierte Apotheken. Die erlaubte Bezugsmenge an getrockneten Blüten ist bei allen Bezugsquellen ähnlich.70 In den Apotheken werden keine anderen Cannabisprodukte wie Haschisch, Öl oder essbare Produkte angeboten. Die Produktion, der THC-Gehalt und der Preis für das Cannabis werden durch den Staat festgelegt. Das Cannabis für die Apotheken stammt von Pro- duzenten, die eine staatliche Lizenz besitzen, die vom IRCCA vergeben wird. Nur

uruguayische Staatsbürgerinnen und Staatsbürger mit ständigem Wohnsitz in Uru- guay können sich beim IRCCA registrieren lassen. Jegliche Werbung ist verboten. Rauchen von Cannabis ist dort verboten, wo ein allgemeines Rauchverbot gilt. Gemäss dem IRCCA waren im Jahr 2023 36 Prozent der Konsumierenden registriert. Davon bauten 72 Prozent ihr Cannabis selbst an, 13 Prozent bezogen es aus CSC, und

65 Hoorens, S. / Pardal, M. / Martinelli, T. / Slootweg, R. / Laar, M. V. (2024): Internatio- nale ontwikkelingen in cannabisbeleid voor recreatief gebruik: Eindrapport. RAND.

66 Pardal, M. et al. (2023).

67 Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates Minder 21.3280.

68 Hofmann R. (2025).

69 Lei Nº 19.172, Marihuana y sus derivados.

70 Höchstens 480 Gramm getrocknete Blüten aus dem Eigenanbau pro Jahr, Höchstens 40 Gramm getrocknete Blüten pro Monat aus Apotheken und aus CSC (d.h. 480 Gramm pro Jahr).

15 Prozent kauften es in Apotheken. Ein bedeutender Anteil der Konsumierenden ist nicht registriert, aber bezieht es von registrierten Personen. Dieser «Graumarkt» könnte gemäss den Schätzungen bis zu einem Drittel der Konsumierenden ausma- chen.71 Der Anteil des illegalen Marktes bleibt also bedeutend. Ein Grund dafür ist die beschränkte Anzahl Apotheken und lizenzierter Produzenten, was zu Versor- gungsproblemen führt. Als Erklärung herbeigezogen wird zudem auch eine unzu- reichende Umsetzung der Massnahmen gegen die Weitergabe. Stark kritisiert wird schliesslich auch die mit Aufwand verbundene Registrierungspflicht, die einen Teil der Konsumierenden dazu bewegt, auf den illegalen Markt und auf den «Graumarkt» auszuweichen. Eine Studie aus dem Jahr 2020 fand keine Belege für eine Auswirkung der Legalisie- rung auf den Cannabiskonsum oder das wahrgenommene Risiko des Konsums unter Jugendlichen.72 Eine weitere Studie zeigte, dass die Legalisierung nicht mit einem allgemeinen Anstieg des risikoreichen oder häufigen Cannabiskonsums bei Personen zwischen 12 und 21 Jahren in Verbindung gebracht werden kann. 73 Kanada Das kanadische Gesetz zur Legalisierung von Cannabis ist im Oktober 2018 in Kraft getreten.74 Die Regelung legt einen starken Fokus auf die öffentliche Gesundheit und den Gesundheitsschutz. Das Cannabisgesetz gilt landesweit, aber die einzelnen Pro- vinzen und Territorien können weitgehend selbst bestimmen, wie sie den Verkauf von Cannabis regeln. Folgende Grundsätze sind auf nationaler Ebene geregelt: Anbau und Herstellung; Mindestvoraussetzungen für den Verkauf, wie z. B. Verkaufsverbot für Minderjährige; Online-Verkauf; Möglichkeit des Eigenanbaus; Werbeverbot. Die Provinzen regeln die Details zum Verkauf und Vertrieb von Cannabis. Der Verkauf erfolgt ausschliesslich über lizenzierte Verkaufsstellen. Die Provinzen entscheiden, ob sie Eigenanbau zulassen oder weitergehend regeln wollen. Sie können zudem wei- tergehende Regelungen in den Bereichen Altersbeschränkungen, Besitzmengen und öffentlicher Konsum erlassen. So haben etwa alle Provinzen mit Ausnahme von Al- berta das Mindestalter für den Besitz durch Erwachsene auf 19 Jahre erhöht. Québec erhöhte das Mindestalter auf 21 Jahren. Die Selbstversorgung ist in Québec und Ma- nitoba verboten. Betreffend Cannabiskonsum in der Öffentlichkeit haben alle Provin-

zen Verbote oder Beschränkungen für den öffentlichen Konsum erlassen, meistens übereinstimmend mit den bestehenden Regeln zum Rauchen von Tabak. Was die Marktregelung anbelangt, gibt es Provinzen mit kommerziellen Verkaufsmodellen, während in anderen Provinzen ein staatliches Verkaufsmonopol gilt oder sowohl staatliche wie privatwirtschaftliche Vertriebsmodelle nebeneinander existieren.

71 IRCCA (2024): Cannabis sector in Uruguay. November 2024.

72 Laqueur, H. / Rivera-Aguirre, A. / Shev, A. / Castillo-Carniglia, A. / Rudolph, K. E. / Ramirez, J. / ... / Cerdá, M. (2020): The impact of cannabis legalization in Uruguay on ad- olescent cannabis use. International Journal of Drug Policy, 80. 73 Rivera-Aguirre A. Castillo‐Carniglia, A. / Laqueur, H. S. / Rudolph, K. E. / Martins, S. S. / Ramírez, J. / ... / Cerdá, M. (2022): Does recreational cannabis legalization change can- nabis use patterns? Evidence from secondary school students in Uruguay. Addic- tion, 117(11).

74 Cannabis Act (S.C. 2018, c.16).

Ein aus Sicht des Gesundheitsschutzes interessantes Verkaufsmodell findet sich in der Provinz Québec.75 In Québec ist die einzige autorisierte Vertreiberin von Cannabis- produkten die dazu beauftragte staatliche Société québécoise du cannabis (SQDC). Neben Verkaufsstellen betreibt sie auch den Online-Verkauf. Das Personal in den Verkaufsstellen muss geschult sein. Angeboten werden Cannabisblüten, Haschisch, Cannabisprodukte zum Schlucken (sog. edibles) und Cannabisextrakte. Die Gewinne aus dem staatlichen Cannabisverkauf werden für Präventions- und Schadenminde- rungsmassnahmen im Suchtbereich und für die Cannabisforschung eingesetzt. Eigen- anbau ist in Québec verboten. Der Konsum ist nur in privaten Räumen erlaubt. Die maximale Bezugsmenge pro Einkauf beträgt 30 Gramm getrocknetes Cannabis, was der nationalen Regelung entspricht und der THC-Gehalt ist auf maximal 30 Prozent beschränkt. An bestimmten Orten, wie etwa Schulen, darf kein Cannabis auf sich ge- tragen werden. Gemäss der im Jahr 2024 veröffentlichten Evaluation, die eine Expertengruppe im Auftrag der kanadischen Regierung durchführte, konnten Fortschritte in Bezug auf die Ziele der Cannabisgesetzgebung erzielt werden.76 Dazu gehören insbesondere die Verbesserung des Jugendschutzes, die Versorgung der Konsumierenden mit einem diversifizierten Angebot an sichereren Cannabisprodukten und Fortschritte bei der Verdrängung des illegalen Marktes.77 Der Cannabiskonsum unter Jugendlichen ist seit der Legalisierung stabil geblieben. Kanada bleibt aber eines der Länder mit dem höchsten Cannabiskonsum unter Ju- gendlichen. Die Expertengruppe führt dies darauf zurück, dass präventive Massnah- men zu wenig unterstützt wurden. Bemängelt werden auch die unzureichenden Be- mühungen der kanadischen Gesundheitsbehörde, zielgerichtet über die potenziellen Risiken der unbeabsichtigten Einnahme von Cannabisprodukten (insbesondere sog. edibles) zu sensibilisieren. Denn seit der Legalisierung gibt es zunehmend Berichte über eine Zunahme von Intoxikationen durch Cannabis bei Kindern. Gemäss der Expertengruppe weist die derzeit verfügbare Studienlage darauf hin, dass der Anstieg von Vorfällen im Gesundheitswesen betreffend cannabisbedingte Psycho- sen mit der Ausweitung der Produktepalette (d.h. Cannabisextrakte oder Cannabis- produkte zum Schlucken) und der Ausweitung des kommerziellen Verkaufs zusam-

menfällt. Die Expertengruppe empfiehlt, dass Konsumierende die Möglichkeit erhalten, Produkten mit geringerer Potenz zu wählen und besser über die Risiken hochpotenter und neuartiger Produkte sensibilisiert zu werden. Die Evaluation schliesst auch eine striktere Produktregulierung (z. B. Verbot von Aromen oder stär- kere THC-Begrenzung) und die Verteuerung von risikoreichen Cannabisprodukten mittels einer Steuer nicht aus, sollte die Nachfrage weiter zunehmen. Hochpotente Cannabisprodukte ganz aus dem Sortiment zu nehmen, empfiehlt die Expertengruppe

75 C-5.3. Loi encadrant le cannabis, Gouvernement du Québec.

76 Rosenberg, M. / Ayonrinde, O. / Conrod, P. J. / Levesque, L. / Selby, P. (2024): Legisla- tive Review of the Cannabis Act. Final report of the Expert Panel. 77 2024 bezogen laut Umfrageergebnissen nur noch drei Prozent der Konsumierenden Can- nabis aus illegalen Quellen.

indes nicht, weil die Nachfrage ansonsten durch den illegalen Markt gedeckt würde, wodurch die Gesundheitsrisiken noch grösser wären.78 Es lassen sich jedoch Unterschiede zwischen den Provinzen feststellen: In Quebec scheint die vergleichsweise deutlich striktere Regelung zu weniger negativen Auswir- kungen geführt zu haben. Untersuchungen zeigen zum Beispiel, dass es weniger can- nabisbedingte Vergiftungen bei Kindern gibt als in anderen Provinzen.79 Zudem ist der Anteil der (fast) täglich Konsumierenden zwischen 2018 und 2024 von 4 Prozent der Bevölkerung auf 3 Prozent zurückgegangen. Was die 12-Monats-Prävalenz an- geht, so stieg diese kanadaweit zwischen 2018 und 2024 um 4 Prozentpunkte von

22 Prozent auf 26 Prozent, während der Anstieg in Québec 2 Prozentpunkte von

16 Prozent auf 18 Prozent betrug.80

In der Evaluation wird zudem ein stärkeres Engagement der Polizei und Justiz gefor- dert, damit das geltende Recht und der Kampf gegen illegale Aktivitäten besser durch- gesetzt werden können. Eine unzureichende Durchsetzung würde kriminelle Akteure ermutigen und könnte von Konsumierenden fälschlicherweise so interpretiert werden, dass illegale Cannabisaktivitäten keine Gesundheits- oder Sicherheitsbedenken auf- werfen.81 Was die Verkehrssicherheit anbelangt, sind die bisherigen Erfahrungen gemischt. Ka- nadaweit ist das Fahren nach Cannabiskonsum gemäss Selbstauskünften drei Jahre nach der Legalisierung (2021) von 27 Prozent auf 16 Prozent zurückgegangen und in den folgenden drei Jahren mehr oder weniger stabil geblieben.82 Eine Studie aus Bri- tish Columbia – eine Provinz mit einer der liberalsten Regelungen in Kanada – zeigt, dass die Legalisierung mit einem Anstieg des Anteils positiver THC-Tests bei Perso- nen mit mittelschweren Verkehrsunfällen assoziiert war. 83 In den Provinzen Alberta und Ontario wurde kurz nach der Legalisierung keine Veränderung bei der Zahl der Notaufnahmen von Verkehrsunfällen festgestellt.84

78 Rosenberg, M. et al. (2024), S. 30-32.

79 Hoorens, S. et al. (2024).

81 Rosenberg, M. et al. (2024).

82 health-infobase.canada.ca/cannabis/data-exploration.html > Abbildung 5 “Operated a ve- hicle after cannabis use in the past 12 months, 2018 to 2024”, 6. Mai 2025. 83 Brubacher, J. R. / Chan, H. / Erdelyi, S. / Staples, J. A. / Asbridge, M./ Mann, R. E. (2022): Cannabis Legalization and Detection of Tetrahydrocannabinol in Injured Drivers. The New England Journal of Medicine 386 (2): 148-156. 84 Callaghan, R. C. / Sanches, M. / Vander Heiden, J. / Asbridge, M. / Stockwell, T. / Mac- donald, S. / ... / Kish, S. J. (2021): Canada's cannabis legalization and drivers' traffic-in- jury presentations to emergency departments in Ontario and Alberta, 2015-2019. Drug and alcohol dependence, 228.

4 Grundzüge der Vorlage

4.1 Umfassende Regulierung von Cannabis zu nicht

medizinischen Zwecken Mit der Vorlage soll ein Spezialgesetz zur Regelung von Cannabis zu nicht medizini- schen Zwecken geschaffen werden: Das Bundesgesetz über Cannabisprodukte (Can- nabisproduktegesetz, CanPG). Erwachsenen Personen soll der Zugang zu Cannabis ermöglicht werden, ohne den Konsum zu fördern. Der Anbau, die Herstellung, der Verkauf und der Besitz von Cannabis sollen umfassend reguliert werden. Das Gesetz soll konsequent auf die öffentliche Gesundheit ausgerichtet sein und sich in die Vier- Säulen-Politik einfügen. Ziel des Gesetzes ist es, die schädlichen, gesundheitlichen Auswirkungen des Cannabiskonsums und den problematischen Konsum zu reduzie- ren. Minderjährige sollen vor dem Kontakt mit Cannabis geschützt und vom Konsum abgehalten werden. Personen, die kein Cannabis konsumieren, sollen vor den schäd- lichen Auswirkungen des Konsums geschützt werden (Art. 1). In Übereinstimmung mit der Ausrichtung auf die öffentliche Gesundheit sollen fol- gende Grundsätze gelten:

• Cannabis soll nicht als gewöhnliches Produkt gehandelt und weiterhin als Betäubungsmittel eingestuft werden (Art. 2).

• Jegliche Abgabe von Cannabis oder Cannabissamen und -stecklingen an Minderjährige soll verboten sein (Art. 8).

• Es soll ein umfassendes Werbeverbot für Cannabis, für Cannabissamen und -stecklinge sowie für Zubehör zum Cannabiskonsum gelten. Verkaufsför- derung, Sponsoring und auch die Gratisabgabe sollen ebenso verboten sein (Art. 11).

• Der Anbau von Cannabis und die Herstellung von Cannabisprodukten sol- len nur mit einer Bewilligung des Bundes erlaubt sein (Art. 15).

• Der Verkauf von Cannabisprodukten soll nicht gewinnorientiert erfolgen. Das Recht zum Verkauf in Verkaufsstellen soll den Kantonen zukommen, das Recht zum Online-Verkauf dem Bund (Art. 39 und 48). Die Kantone müssen das Recht wahrnehmen, es an Gemeinden übertragen oder via Kon- zessionen an eine begrenzte Anzahl Organisationen weitergeben. Der Bund kann eine Konzession für den Online-Verkauf vergeben (Art. 40 und 49).

• Gemäss dem Verbot der vertikalen Integration sollen sich Anbauer oder Hersteller nicht am Verkauf von Cannabisprodukten beteiligen dürfen. Um- gekehrt sollen sich Inhaber einer Konzession für den Verkauf nicht am An- bau oder an der Herstellung beteiligen dürfen (Art. 9).

• Cannabis soll vom gewerblichen Anbau bis zum Verkauf oder zur Entsor-

gung mittels eines elektronischen Systems nachverfolgt werden (Art. 85). - Cannabisprodukte sollen mit einer Lenkungsabgabe belegt werden. Die Lenkungsabgabe soll umso höher ausfallen, je schädlicher die Konsumform und je höher der THC-Gehalt ist (Art. 63).

4.1.1 Gegenstand und Geltungsbereich

Gegenstand des Vorentwurfs ist die nicht medizinische Verwendung von Cannabis (Art. 2). Entscheidend für die Definition von Cannabis ist der THC-Gehalt. Dabei soll der heutige THC-Grenzwert von mindestens 1 Prozent weiterhin gelten. Zu Cannabis zählen auch die Cannabisprodukte und die Rohstoffe oder Zwischenprodukte, aus de- nen Cannabisprodukte hergestellt werden. Cannabisprodukte sind verwendungsfer- tige Produkte, die für den Verkauf aufbereitet worden sind. Sie werden dabei grund- sätzlich je nach Konsumform unterschieden: Cannabisprodukte zum Rauchen, Verdampfen, Schlucken oder Schnupfen sowie Cannabisprodukte zur Anwendung im Mund oder auf der Haut (Art. 5). Cannabissamen und -stecklinge sind auch Gegenstand des Vorentwurfs, sie sollen aber nicht mehr als Betäubungsmittel gelten. Sie enthalten kein THC oder nur sehr geringe Mengen an THC. Zudem soll so die Umsetzung des Gesetzes erleichtert wer- den. Da Cannabissamen und -stecklinge aber primär verwendet werden, um Cannabis herzustellen, gelten für sie teilweise die gleichen Vorgaben wie für Cannabisprodukte. Dies soll erlauben, die Vorschriften zum Jugend- und Gesundheitsschutz sowie zur Marktkontrolle durchzusetzen und allfällige Möglichkeiten zur Umgehung dieser Vorschriften zu verhindern. Nicht zum Geltungsbereich des Vorentwurfs gehört dagegen Cannabis, das zu medi- zinischen oder wissenschaftlichen Zwecken verwendet wird. Ebenfalls nicht zum Gel- tungsbereich zählen Produkte, die einen THC-Gehalt von weniger als 1 Prozent ent- halten, etwa die im Handel verbreiteten CBD-Produkte. Kein Gegenstand des Vorentwurfs und verboten gemäss dem BetmG bleiben schliesslich künstlich herge- stellte, cannabinoidähnliche Substanzen (Cannabinoidmimetika, sogenannte «synthe- tische Cannabinoide»). Zumal Cannabis weiterhin als Betäubungsmittel eingestuft werden soll, sollen ver- schiedene Vorgaben des BetmG auch bei der Verwendung von Cannabis zu nicht me- dizinischen Zwecken anwendbar sein (Art. 3). So sollen sich die Massnahmen in den Bereichen der Prävention, der Therapie und der Schadenminderung nach den entspre- chenden Bestimmungen im BetmG richten. Damit soll die Vier-Säulen-Politik kohä- rent umgesetzt und der Jugend- und Gesundheitsschutz konsequent berücksichtigt werden. Um den Besonderheiten des Konsums von Cannabis Rechnung zu tragen,

sollen die Massnahmen nach BetmG neu auch explizit auf problematischen Konsum abzielen. Problematischer Konsum bezeichnet generell einen Konsum, der negative Auswirkungen auf das Leben der betroffenen Person oder ihr Umfeld hat. Er kann auch ohne eine Abhängigkeit vorliegen und umfasst auch den situationsunangepass- ten Konsum. Zudem soll die Aufklärungsarbeit der Kantone in den Bildungsstätten im BetmG verankert werden. Mit diesen Ergänzungen des BetmG wird die aktuelle Praxis verdeutlicht. Im BetmG aufgehoben werden sollen dagegen die Bestimmungen im Zusammenhang mit dem Verbot von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken. Da für die wissen- schaftliche Erforschung des Umgangs mit Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken keine Ausnahmebewilligung mehr erforderlich sein wird, soll auch die Bestimmung zu den Pilotversuchen mit einer Übergangsbestimmung aufgehoben werden.

4.1.2 Selbstversorgung, Besitz und Konsum

Selbstversorgung Volljährige Personen sollen künftig Cannabis für den Eigengebrauch anbauen dürfen. Die Kommission hält die Selbstversorgung für eine sinnvolle Ergänzung zum gewerb- lichen Anbau. Sie dürfte nur für einen kleinen Teil der Konsumierenden in Frage kom- men, die Cannabis selbst anbauen können und wollen. Gleichzeitig scheinen die mit der Selbstversorgung einhergehenden Risiken aus Sicht der öffentlichen Gesundheit vertretbar (vgl. Ziff. 2.3.1). Da nur für den Eigengebrauch angebaut wird, würden auch die Folgen eines unsachgemässen Anbaus sehr wenige Personen betreffen. Zu- dem gibt es keine Anreize zur Absatzförderung. Aus diesen Gründen soll der Bereich der Selbstversorgung im Vorentwurf möglichst schlank geregelt werden. Eine solche schlanke Regelung scheint verhältnismässig und soll auch den Vollzug vereinfachen. Der Vorentwurf sieht vor, dass eine erwachsene Person maximal drei weibliche Pflan- zen in Blütephase in ihrer Wohnung und dem dazugehörigen Innen- sowie Aussenbe- reich anbauen darf (Art. 12). Privat soll 75 Gramm THC gelagert werden dürfen. Dies entspricht 500 Gramm getrockneten Cannabisblüten mit einem durchschnittlich er- warteten THC-Gehalt von 15 Prozent (Art. 14). Die zulässigen Höchstmengen der Er- zeugnisse und die zulässige Anzahl Pflanzen sind im Vorentwurf festgehalten, damit im Vollzug klar zwischen der Selbstversorgung und dem gewerblichen Anbau unter- schieden werden kann und Verstösse eindeutig festgestellt werden können. Die Kom- mission hält drei Pflanzen für ausreichend, da so gerade im meistens praktizierten Anbau in der Wohnung bereits beträchtliche Erträge möglich sind. Ausserdem gelten die Vorgaben nur für Pflanzen in Blütephase und pro Person. Die Höchstmenge der Erzeugnisse ist so angesetzt, dass die unterschiedlichen Anbaubedingungen berück- sichtigt werden, aber gleichzeitig keine übermässigen Mengen gelagert werden sollen. Dies soll auch eine Weitergabe an Minderjährige oder einen illegalen Verkauf verhin- dern. Es soll in der Verantwortung der Konsumierenden liegen, für die Qualität ihrer Er- zeugnisse und die Sicherheit zu sorgen. Als Orientierungshilfe soll auf den Verpa- ckungen von Cannabissamen und Stecklingen stehen, welcher Ernteertrag und wel- cher Gesamt-THC und Gesamt-CBD-Gehalt durchschnittlich erzielt werden können

(Art. 28). Zudem soll der Bund über die Selbstversorgung und besonders über einen sicheren Anbau informieren (Art. 89). Die sichere Aufbewahrung liegt ebenso in der eigenen Verantwortung. Insbesondere muss dafür gesorgt werden, dass Minderjährige keinen Zugang zum selbst angebauten Cannabis haben. Besitz im öffentlichen Raum und unentgeltliche Abgabe Eine erwachsene Person soll Cannabisprodukte oder selbst angebautes Cannabis in öffentlich zugänglichen Bereichen wie beispielsweise Pärken oder Restaurants mit- führen dürfen, es gelten aber auch hierfür Höchstmengen (Art. 7). Bei Cannabispro- dukten liegt die Höchstmenge bei fünf Gramm Gesamt-THC-Gehalt. Für Erzeugnisse aus der Selbstversorgung gelten sinngemäss ähnliche Höchstmengen. Dabei sollen je- weils nur Cannabisprodukte oder eines der Erzeugnisse der Selbstversorgung mitge- führt werden dürfen.

Gemäss dem Vorentwurf ist jede Abgabe von Cannabisprodukten, von selbst ange- bautem Cannabis und auch von Cannabissamen und Stecklingen an Minderjährige verboten (Art. 8). Zwar geht Cannabiskonsum noch bis zu einem Alter von 25 Jahren mit einem erhöhten Risiko einher, da die Hirnentwicklung bis dann noch nicht abge- schlossen ist. Die Kommission hält die Altersgrenze von 18 Jahren aber für ein geeig- netes Kriterium, da sie auch für Tabak und Spirituosen gilt und die Volljährigkeit als Kriterium den geltenden internationalen Standards entspricht. Erwachsenen Personen soll dagegen erlaubt sein, Cannabisprodukte oder Erzeugnisse aus der Selbstversor- gung unentgeltlich an andere Erwachsene weiterzugeben. Diese unentgeltliche Ab- gabe ist dabei auf die Höchstmengen beschränkt, die für den öffentlichen Raum gel- ten. Konsum Mit der Aufhebung des Verbots von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken ist auch der Konsum von Cannabis nicht mehr strafbar. Entsprechend werden die gelten- den Ordnungsbussen abgeschafft. Analog zu Tabakprodukten soll das Rauchen oder Verdampfen von Cannabisprodukten oder von selbst angebautem Cannabis in öffent- lich zugänglichen, geschlossenen Räumen oder an Arbeitsplätzen grundsätzlich ver- boten sein (Art. 4). Beim Konsum im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr sieht der Vorentwurf keine Änderung vor. Demnach gilt eine Person als fahrunfähig, sobald in ihrem Blut THC nachgewiesen werden kann. Die Kommission hält die aktuelle Regelung weiter- hin für geeignet. Es besteht unter Expertinnen und Experten kein etablierter Konsens dazu, welchen Aufschluss die THC-Konzentration im Blut auf die Fahrfähigkeit gibt. THC kann deutlich länger als Alkohol im Blut nachweisbar sein. Die THC- Konzentration kann zudem schwanken und tief sein, während eine psychoaktive Wir- kung besteht oder umgekehrt hoch sein ohne Vorliegen einer psychoaktiven Wir- kung.85 Die gewählte Regelung soll daher absolute Sicherheit bieten und unmissver- ständlich verdeutlichen, dass das Führen eines Fahrzeuges nach dem Konsum von Cannabis unzulässig ist. Sanktionen Wer gegen die Vorschriften zur Selbstversorgung, zum Besitz im öffentlichen Raum oder zur unentgeltlichen Abgabe an Erwachsene verstösst, soll mit Busse bestraft wer- den (Art. 74). Im Gegensatz dazu sieht der Vorentwurf eine Freiheitsstrafe von bis zu

drei Jahren bei jeglicher Abgabe von Cannabis an Minderjährige vor (Art. 75). Diese härtere Sanktion soll den Jugendschutz gewährleisten und entspricht dem heute gel- tenden Recht. Im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr und auch bei Verstössen von Minderjährigen kommen weiterhin die heute geltenden Regeln zur Anwendung (vgl. Ziff. 2.1.2). Die Ein- oder Ausfuhr von Cannabis ist für Privatpersonen in jedem Fall verboten (Art. 57).

85 SGRM (2024b): THC-Grenzwert im Strassenverkehr. Im Auftrag des ASTRA.

4.1.3 Anbau und Herstellung

Organisationen oder Unternehmen sollen künftig Cannabis gewinnorientiert anbauen und Cannabisprodukte herstellen dürfen, sofern sie eine entsprechende Bewilligung haben. Eine gewinnorientierte Produktion ist, sofern sie umfassend reguliert und kon- trolliert wird, aus Sicht der Kommission vereinbar mit einer auf die öffentliche Ge- sundheit ausgerichteten Regelung. Die Konsumierenden sind dank Anforderungen an die Qualität und Sicherheit der Produkte besser geschützt. Innovationen könnten auch zu weniger schädlichen Produkten beitragen. Die hohen Anforderungen an die Pro- duktesicherheit erfordern erhebliche Investitionen, welche von nicht-kommerziellen Akteuren kaum aufgebracht werden dürften (vgl. Ziff. 6.3.1). Um den Gesundheits- schutz zu wahren, müssen diese Tätigkeiten aber kontrolliert werden. Eine engma- schige Kontrolle des Umgangs mit Cannabis ergibt sich auch aus den internationalen Verpflichtungen gemäss dem EHÜ (vgl. Ziff. 7.2.1). Das Bewilligungssystem und das Nachverfolgungssystem sollen diese Kontrolle gewährleisten. Aus Sicht der öffentlichen Gesundheit zentral ist das Verbot der vertikalen Integra- tion: Anbauenden und herstellenden Unternehmen soll verboten werden, sich am Ver- kauf von Cannabisprodukten zu beteiligen. Auf diese Weise soll ein zu starker und zu direkter Einfluss der Anbauer und Hersteller auf die Konsumierenden vermieden wer- den. Ohne ein solches Verbot könnten die Konsumierenden dazu verleitet werden, bestimmte Produkte, die eine hohe Gewinnmarge abwerfen und stärker abhängig ma- chen, gegenüber risikoärmeren Produkten zu bevorzugen. Der nichtgewinnorientierte Verkauf würde zudem unterlaufen. Schliesslich sollen durch das Verbot der vertikalen Integration auch Monopolstellungen von Unternehmen über die gesamte Handelskette verhindert werden. Erteilung von Bewilligungen für den Anbau und die Herstellung Der Vorentwurf sieht vor, dass für den Anbau von Cannabis und für die Herstellung von Rohstoffen, Zwischenprodukten oder Cannabisprodukten eine Bewilligung des BAG benötigt wird (Art. 15). Die Bewilligung wird dabei stets für die ersuchte Tätig- keit erteilt. Die Bewilligung kann sich auf einzelne Tätigkeiten beziehen, sie kann aber auch den gesamten Prozess der Herstellung oder den Anbau und die Herstellung umfassen. Die Bewilligungen werden erteilt, sofern die Anforderungen erfüllt sind (Art. 15).

Bewilligungen sollen nur an juristische Personen mit Schweizer Sitz vergeben wer- den. Generell müssen die Gesuchsteller die fachlichen und betrieblichen Vorausset- zungen aufweisen, um die Anforderungen und Pflichten im Zusammenhang mit der beantragten Tätigkeit zu erfüllen. An die Bewilligung sind verschiedene Pflichten und Rechte geknüpft. Um die Markt- kontrolle und das Verbot der vertikalen Integration zu gewährleisten, gelten Verkaufs- beschränkungen. Inhaber einer Anbaubewilligung dürfen ihre Ernte nur an Inhaber einer Herstellungsbewilligung verkaufen. Inhaber einer Herstellungsbewilligung wie- derum dürfen Rohstoffe oder Zwischenprodukte nur an andere Hersteller verkaufen, Cannabisprodukte nur an konzessionierte Organisationen (Art. 10). Gestützt auf die Bewilligung zum Anbau oder zur Herstellung kann Swissmedic gemäss dem betäu- bungsmittelrechtlichen Kontrollsystem eine spezifische Bewilligung zur Einfuhr oder Ausfuhr erteilen (Art. 58 und 60, i.V.m. Art. 5 Abs. 1 BetmG). Weiter müssen die

Bewilligungsinhaber den gesamten Anbau- und Herstellungsprozess im elektroni- schen Nachverfolgungssystem dokumentieren (Art. 85). Sie müssen mangelhafte Pro- dukte zurückrufen und zurücknehmen (Art. 36). Schliesslich haben sie verschiedene Pflichten im Zusammenhang mit der Meldung an und der Kontrolle durch die Behör- den. Bei Verstössen kann eine Bewilligung eingeschränkt oder entzogen werden und es können zusätzlich strafrechtliche Massnahmen drohen (vgl. Ziff. 4.1.6). Anforderungen an die Cannabisprodukte Cannabisprodukte sollen strenge Anforderungen in Bezug auf die Qualität, die Sicher- heit und die Verpackung erfüllen müssen. Der Vorentwurf sieht im Gegensatz zu den Vorschriften im Rahmen der Pilotversuche keine Anforderungen an die Anbauqualität vor. Es werden lediglich die Anforderungen an die Cannabisprodukte geregelt. Die Hersteller sind dafür verantwortlich, dass diese Anforderungen erfüllt werden (Art. 33). Zusätzlich zu dieser Selbstkontrolle führen die Behörden Kontrollen durch. Damit wird ein ähnlicher Ansatz verfolgt wie etwa bei pflanzlichen Arzneimitteln. Namentlich sollen Cannabisprodukte folgende Anforderungen erfüllen:

• Alle Cannabisprodukte dürfen keine Verunreinigungen enthalten, beispiels- weise durch Schimmelpilze oder Rückstände von Pflanzenschutzmitteln (Art. 19).

• Unverarbeitete Cannabisprodukte ohne Zusatzstoffe wie Cannabisblüten dürfen maximal 20 Prozent THC enthalten, verarbeitete Cannabisprodukte ohne Zusatzstoffe wie Haschisch maximal 60 Prozent (Art. 20).

• Cannabisprodukte dürfen kein Nikotin, Alkohol, Koffein sowie keine Süss- , Farb- oder Aromastoffe enthalten. Zusatzstoffe, die mit einem geringeren Risiko assoziiert werden könnten, wie etwa Vitamine, sind auch verboten (Art. 21).

• Cannabisprodukte müssen in versiegelten, neutralen Einheitsverpackungen ohne Markenelemente verpackt sein (Art. 27). Farben sollen nur im Rah- men eines einheitlichen Schemas eingesetzt werden dürfen.

• Cannabisprodukte zum Schlucken oder zur Anwendung im Mund müssen kindersicher verpackt sein und sich in ihrer Präsentation von Lebensmitteln unterscheiden (Art. 27).

• Es ist vorgeschrieben, welche Informationen Verpackungen enthalten müs- sen und welche zusätzlich angebracht werden dürfen (Art. 28).

• Auf den Verpackungen müssen Warnhinweise zu den Gesundheits- und Si- cherheitsrisiken des Cannabiskonsums aufgedruckt sein (Art. 29-31).

• Jedes Cannabisprodukt muss über einen Beipackzettel oder über eine via QR-Code abrufbare elektronische Zusatzinformation verfügen (Art. 28).

• Cannabissamen und -stecklinge müssen ebenso in neutralen Einheitsverpa- ckungen ohne Markenelemente verpackt sein. Auf den Verpackungen sind auch Warnhinweise aufzudrucken. Ein Beipackzettel oder eine elektroni- sche Zusatzinformation wird ebenfalls benötigt.

Aus Sicht der Kommission sind strenge und detaillierte Anforderungen an die Can- nabisprodukte ein zentrales Element einer auf die öffentliche Gesundheit ausgerich- teten Regelung. Vorschriften zu den Zusatzstoffen sollen die Produkte weniger attrak- tiv machen, gerade für Minderjährige und Nichtkonsumierende. Standardisierte und neutrale Verpackungen verhindern eine Vermarktung und ermöglichen es, Warnhin- weise besser sichtbar zu machen. Die aktuelle Studienlage zu den Erfahrungen in den USA und Kanada stützt die Wirksamkeit dieses sogenannt «Plain Packaging» für den Jugend- und Gesundheitsschutz.86 Im Rahmen der Pilotversuche werden unterschied- liche Verpackungen eingesetzt, sie sind aber grundsätzlich im neutralen Stil gestaltet. So werden etwa im Rahmen des Pilotversuchs in Lausanne Farben zur Kennzeichnung des THC-Gehalts verwendet. Genaue und sachliche Angaben zu den Produkten kön- nen weiter dazu beitragen, die Konsumierenden – gerade auch unerfahrene Konsu- mierende – besser über die verschiedenen THC-Gehalte und Konsumformen sowie die damit verbundenen Risiken zu informieren.87 Schliesslich sollen die Vorgaben auch für die Cannabissamen und -stecklinge gelten, um einerseits eine indirekte Wer- bung für Cannabisprodukte zu verhindern. Anderseits soll sichergestellt werden, dass auch Personen, die selbst Cannabis anbauen, auf die gesundheitlichen Risiken ihrer Erzeugnisse aufmerksam gemacht werden.

4.1.4 Verkauf

Cannabisprodukte sollen in Verkaufsstellen oder online gekauft werden können, der Verkauf soll aber einem staatlichen Monopol unterstehen und darf nicht gewinnori- entiert erfolgen. Generell erachtet es die Kommission als notwendig, zusätzlich zur Selbstversorgung auch den Verkauf zu erlauben, um einen breiten Zugang zu Can- nabisprodukten zu ermöglichen und den illegalen Markt besser verdrängen zu können. Die Vergabe von Konzessionen und ein nicht gewinnorientierter Verkauf sollen we- sentlich dazu beitragen, dass der Konsum nicht gefördert, der problematische Konsum verringert und Minderjährige geschützt werden. Ein staatliches Monopol zum Verkauf von Cannabisprodukten erscheint aus mehreren Gründen verhältnismässig und zumutbar. Cannabis soll weiterhin als Betäubungsmit- tel gelten. Bisher war jeglicher Handel damit verboten. Entsprechend besteht ein er- hebliches gesundheitspolizeiliches Interesse, dass der Staat den neu erlaubten Handel umfassend kontrolliert.88 Ein staatliches Monopol kann grundsätzlich einen effekti-

86 Goodman, S. / Leos-Toro, C. / Hammond, D. (2019): Impact of plain packaging and health warnings on consumer appeal of cannabis products. Drug and alcohol depend- ence, 205. Goodman, S. / Rynard, V. L. / Iraniparast, M. / Hammond, D. (2021): Influ- ence of package colour, branding and health warnings on appeal and perceived harm of cannabis products among respondents in Canada and the US, Preventive Medicine, 153. Rosenberg, M. et al. (2024). 87 Für die Erfahrungen in den Bereichen Alkohol und Tabak siehe Ritter, A. / Barrett, L. / O’Reilly, K. / Wilkinson, C. / Belackova, V. / Room, R. (2022): Lessons learnt from alco- hol and tobacco for cannabis regulation. Sydney: DPMP, UNSW. 88 Uhlmann, F. / Fleischmann, F. (2023): Gutachten zuhanden des BAG betreffend die Re- gulierung des Cannabismarktes. Zürich. Abrufbar unter: www.parlament.ch > 20.473 > Öffentliche Kommissionsunterlagen.

ven Schutz der öffentlichen Gesundheit gewährleisten, da sich die zentralen Massnah- men einfacher und mit weniger Aufwand kontrollieren und durchsetzen lassen als bei einem freien Handel mit einer unübersichtlichen Anzahl an Akteuren. Zudem ergibt sich aus dem EHÜ eine staatliche Verpflichtung, den Handel mit Cannabis umfassend zu kontrollieren und einzuschränken (vgl. Ziff. 7.1 und 7.2.1). Schliesslich ist ein Sys- tem mit Konzessionierungen geeignet, weil Konzessionen im Gegensatz zu Bewilli- gungen in ihrer Anzahl beschränkt werden können und den Kantonen so einen gewis- sen Spielraum ermöglichen. Gleichzeitig bleibt der Aufwand aufgrund der Beschränkung verhältnismässig gering. Durch den nicht gewinnorientierten Verkauf soll primär der Anreiz unterbunden wer- den, mehr Cannabisprodukte verkaufen zu wollen und damit den Konsum zu fördern. Die Erfahrungen bei der Legalisierung von Cannabis in Nordamerika und der Regu- lierung von Alkohol und Tabak zeigen, dass ein gewinnorientierter Verkauf der grösste Treiber für die explizite und implizite Absatzförderung ist.89 Gerade die in den USA teilweise beobachteten unerwünschten Folgen wie eine Zunahme des risi- koreichen Konsums, der Verkehrsunfälle oder der Einweisungen in Notfallaufnahmen werden mit den dort verbreiteten gewinnorientierten Verkaufsmodellen in Verbin- dung gebracht (vgl. Ziff. 3.2). Erfolgt der Verkauf nicht gewinnorientiert, kann das Verkaufspersonal glaubhafter Botschaften zur Prävention und hin zu einem risikoär- meren Konsum anbringen. Zu beachten ist jedoch, dass auch bei einem nicht gewinn- orientierten Verkauf Gewinne erzielt werden dürften. Darauf weisen auch Beobach- tungen aus den Pilotversuchen hin.90 Deshalb sieht der Vorentwurf vor, dass die Gewinne, soweit sie die angemessene Verzinsung des Eigenkapitals übersteigen, in Prävention, Therapie und Suchthilfe investiert werden müssen. Erteilung von Konzessionen für den Verkauf in Verkaufsstellen und online Die Kantone sollen das Recht zum Verkauf von Cannabisprodukten in Verkaufsstel- len selbst wahrnehmen, es namentlich an Gemeinden übertragen oder eine be- schränkte Anzahl an Konzessionen dafür vergeben (vgl. Art. 39). Bei der Vergabe der Konzessionen stützen sie sich auf gesundheits- und sicherheitspolizeiliche Überlegun- gen. Sie sollen etwa die Verteilung der Bevölkerung berücksichtigen. Kleinere Kan-

tone können auch zusammen eine Konzession vergeben. Aus Sicht der Kommission soll das Recht für den Verkauf vor Ort den Kantonen zukommen, da diese die lokalen Gegebenheiten besser beurteilen können als der Bund. Sie können besser einschätzen, ob sich ein bestimmter Standort für eine Verkaufsstelle eignet und auch allfällige Er- fahrungen mit den Pilotversuchen einfliessen lassen. Die Kommunikationswege in- nerhalb der Kantone sind aufgrund des Vollzugs des BetmG und der Tätigkeiten im Suchtbereich eingespielt. Die Kantone dürften unerwünschte Entwicklungen rascher bemerken und können auch rascher darauf reagieren. Zudem sind die Kantone auch

89 Pardal, M. et al. (2023), Philibert, A. (2022): Lessons learned und Good Practice der Can- nabisregulierung. Studie im Auftrag der EKSN. Nicht gewinnorientierte Verkaufsmodelle wurden erst in einzelnen Ländern im Bereich des Alkohols oder Glückspiels erprobt. Im Rahmen der Pilotversuche mit Cannabis werden sie etwa in Lausanne oder Genf getestet. 90 Mavrot, C. / Hadorn, S. / Novet, B. (2024a): Analyse des résultats des essais pilotes de cannabis dans les villes suisses – Première partie, 2023 à mi-2024. Étude sur mandat de l’OFSP. Université de Lausanne.

für allfällige sicherheitspolizeiliche Massnahmen im Zusammenhang mit dem Ver- kauf von Cannabisprodukten zuständig. In Bezug auf den Online-Verkauf sieht der Vorentwurf dagegen vor, dass der Bund eine einzige Konzession dafür vergeben kann (Art. 48). Da der Online-Verkauf kan- tonsübergreifend ist, wäre eine kantonale Zuständigkeit für diesen Verkaufskanal nicht zweckmässig. Die Kommission sprach sich explizit dafür aus, dass der Online- Verkauf zwar erlaubt wird, aber nicht zwingend eingeführt werden muss. Auf diese Weise kann der Bund abwarten, bis sich der Markt mit Verkaufsstellen etabliert hat. Das Online-Angebot kann anschliessend subsidiär ausgestaltet und allenfalls einge- schränkt werden. Für den Online-Verkauf spricht aus Sicht der Kommission, dass Konsumierende so unabhängig von ihrem Wohnort oder ihrer Mobilität Zugang zum Markt erhalten. Heute wird zudem ein beträchtlicher Teil des illegalen Handels mit Cannabis online abgewickelt. Dieser breite Zugang und der Vertrieb über den Online- Kanal sollen dazu beitragen, den illegalen Handel effektiver zu verdrängen. Durch Massnahmen wie eine Registrierungspflicht oder Online-Beratungsangebote sollen Nachteile wie die Anonymität des Online-Verkaufs reduziert werden. Es müssen weitgehend dieselben Voraussetzungen erfüllt werden, damit eine Konzes- sion zum Verkauf in Verkaufsstellen oder online erteilt werden kann (Art. 40 bzw. 49). So sollen Konzessionen nur an eine juristische Person des privaten Rechts mit Sitz in der Schweiz erteilt werden. Dies können beispielsweise gemeinnützige Orga- nisationen, aber auch Aktiengesellschaften sein. Generell haben die Konzessionsin- haber zudem aufzuzeigen, dass sie den Verkauf gemäss den Anforderungen durchfüh- ren und eine einwandfreie Geschäftstätigkeit gewährleisten können. Sie müssen auch nachweisen, dass sie branchenübliche Löhne und keine Verkaufsprovisionen bezah- len. Mit der Konzession verbunden sind auch Melde- und Berichterstattungspflichten. Weiter sind die Konzessionäre bei Kontrollen der Behörden gehalten, Auskünfte zu geben und die Räumlichkeiten zugänglich zu machen (Art. 45 und 53). Bei Verstössen kann eine Konzession entzogen oder eingeschränkt werden, und es können zusätzlich strafrechtliche Sanktionen drohen (vgl. Ziff. 4.1.6). Anforderungen an die Verkaufsstellen und an den Online-Verkauf

Der Vorentwurf sieht folgende Anforderungen an die Verkaufsstellen vor (Art. 42):

• Die Verkaufsstellen müssen über Sicherheits-, Jugendschutz- und Konsu- mentenschutzkonzepte verfügen und diese umsetzen.

• Das Verkaufspersonal muss ausreichend ausgebildet sein. Es muss die Kon- sumierenden auf die Risiken des Cannabiskonsums hinweisen und sie in Bezug auf risikoärmere Konsumformen oder Produkte beraten. Die Ver- kaufsstellen müssen deswegen auch Cannabisprodukte mit geringem THC- Gehalt und Alternativen zu Cannabisprodukten zum Rauchen anbieten. Ne- ben einer allgemeinen Beratungspflicht muss das Verkaufspersonal auch Konsumierende auf problematischen Konsum ansprechen können.

• Cannabisprodukte dürfen nur an erwachsene Personen verkauft werden, die dauerhaft in der Schweiz wohnen. Touristinnen und Touristen oder Perso- nen mit einer Kurzaufenthalts- oder Grenzgängerbewilligung dürfen keine Cannabisprodukte erwerben. Das Alter muss kontrolliert werden.

• In Übereinstimmung mit der zulässigen Höchstmenge im öffentlichen Raum dürfen pro Kauf Cannabisprodukte mit einem Gesamt-THC-Gehalt von maximal fünf Gramm bezogen werden.

• Der Verkauf ist nur vor Ort gestattet. Es gilt ein Nachtverkaufsverbot.

• Die Verkaufsstellen sollen grundsätzlich nur Cannabisprodukte, schaden- mindernden Zubehör zum Konsum, Cannabissamen und -stecklinge sowie Zubehör zur Selbstversorgung verkaufen. Die Kantone können den Verkauf weiterer Produkte erlauben – mit Ausnahme von Alkohol oder Tabakpro- dukten.

• Die Verkaufsstellen können zusätzlich einen unbedienten Konsumraum be- treiben. Der Konsum von Alkohol in den Konsumräumen ist verboten, für Minderjährige ist der Zutritt verboten (Art. 43).

• Mittels Testkäufen sollen die Vorschriften zur Abgabe und zur Beratung kontrolliert werden. (Art. 46). Für den Online-Verkauf sollen sinngemäss dieselben Anforderungen gelten, gewisse Vorgaben sind aber aufgrund des fehlenden Kontakts vor Ort angepasst (Art. 52). So muss qualifiziertes Personal für ein Online-Beratungsgespräch zur Verfügung stehen. Lassen die Einkäufe auf problematischen Konsum schliessen, ist eine Beratung anzu- bieten. Weiter müssen sich Konsumierende für den Online-Verkauf registrieren, da- mit der Jugendschutz sichergestellt wird. Zudem sollen online keine anderen Produkte als Cannabisprodukte, Cannabissamen und -stecklinge oder Zubehör verkauft werden dürfen. Insgesamt sind die Voraussetzungen zur Erteilung der Konzession und die Anforde- rungen an den Verkauf so geregelt, dass verschiedene Arten von Verkaufsstellen mög- lich sind, die auch in den Pilotversuchen erprobt werden. Durch die Übertragung des Verkaufsrechts wäre etwa der Verkauf in städtischen Stellen möglich, wie er in Lausanne oder der Stadt Zürich erprobt wird. Auch könnten Nichtregierungsorgani- sationen oder Vereine ein Gesuch für eine Konzession stellen. Dies gilt folglich auch für die in der Stadt Zürich erprobten «Social Clubs». Apotheken oder möglicherweise auch andere Unternehmen, die hauptsächlich andere Produkte als Cannabisprodukte

anbieten, könnten auch eine Konzession erhalten. Der Verkauf in Apotheken wird etwa in den Städten Basel, Bern, Biel, Luzern und Zürich erprobt. Vorläufige Erkennt- nisse aus den Pilotversuchen zeigen, dass sich aus Sicht der öffentlichen Gesundheit Verkaufsorganisationen bewähren, die nicht gewinnorientiert sind oder einen starken Fokus auf den Gesundheitsschutz haben.91 Die Kommission hält die strengen Vorschriften für den Verkauf für notwendig, damit der Verkauf effektiv nicht gewinnorientiert erfolgt und der Konsum nicht gefördert

91 Mavrot, C. et al. (2024a).

wird. Die Vorgaben zur Entlöhnung sollen etwa verhindern, dass der nicht gewinn- orientierte Verkauf umgangen wird. Weiter soll eine Zunahme des Konsums verhin- dert werden, indem Cannabisprodukte nicht jederzeit verfügbar sind und eine Höchst- menge bezogen werden darf. Das Nachtverkaufsverbot soll die öffentliche Ordnung gewährleisten. Konsumräume könnten auch dazu beitragen, dass weniger in der Öf- fentlichkeit konsumiert wird. Schliesslich soll die Höchstmenge pro Kauf verhindern, dass Cannabisprodukte aus dem legalen Verkauf in grösserem Umfang auf den ille- galen Markt gelangen.

4.1.5 Lenkungsziele und Lenkungsabgabe

Um die gesundheitlichen Auswirkungen des Cannabiskonsums zu verringern, soll eine Lenkungsabgabe auf Cannabisprodukten erhoben werden. Sie soll umso höher ausfallen, je risikoreicher ein Produkt ist. Aus Sicht der Kommission stellt die Len- kungsabgabe ein zentrales Instrument dar, um die Ziele des Gesetzes zu erreichen. Die Lenkungsabgabe soll dazu beitragen, den risikoreichen Konsum zu reduzieren und den Konsum in der Bevölkerung nicht zu fördern. Erfahrungen mit der Regulie- rung von Alkohol und Tabakprodukten zeigen, dass preisliche Massnahmen am wirk- samsten sind, um den Konsum von Suchtmitteln zu reduzieren.92 In den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes erscheint es jedoch unrealistisch, dass der Konsum sinkt, weil Cannabis erstmals legal zugänglich sein wird. Die Lenkungsabgabe soll deshalb dazu beitragen, dass es trotz legalen Zugangs nicht zu einer bedeutenden Kon- sumzunahme kommt. Cannabisprodukte mit einer Lenkungssteuer statt einer Len- kungsabgabe zu belegen, hat die Kommission verworfen. Aus ihrer Sicht würde es der angestrebten Reduktion des Konsums zuwiderlaufen, wenn Steuereinnahmen auf- grund des Kaufs und damit des Konsums der Cannabisprodukte generiert würden. Die Einführung einer Lenkungssteuer würde eine Verfassungsänderung benötigen. Die Lenkungsabgabe dürfte eine verstärkte Wirkung auf Neueinsteigerinnen und Neu- einsteiger, Gelegenheitskonsumierende und junge Erwachsene haben. Diese Gruppen, allen voran die jungen Erwachsenen, dürften empfindlicher auf preisliche Massnah- men reagieren. Die Lenkungsabgabe soll diese Gruppen vom Konsum abhalten, ihren Konsum reduzieren oder den Wechsel auf weniger schädliche Konsumformen be- günstigen. Abhängige Konsumierende gelten dagegen als wenig preissensibel. Sie dürften nicht unbedingt ihren Konsum reduzieren, wenn die Preise steigen. Bei dieser Gruppe steht folglich der Umstieg hin zu weniger schädlichen Konsumformen im Zentrum.93 Generell dürfte die Wirksamkeit der Lenkungsabgabe davon abhängen, wie sich die Preise und das Angebot im illegalen Markt entwickelt.

92 Ritter, A. et al. (2022).

93 Erste Analysen des Pilotversuches in Basel zeigen, dass der Konsum trotz legaler Verfüg- barkeit nicht zugenommen hat und gleichzeitig der problematische Konsum bei gewissen Gruppen reduziert werden konnte. Siehe Baltes‐Flueckiger, L. / Steinauer, R. / Meyer, M. / Guessoum, A. / Herrmann, O. / Mosandl, C. F. / ... / Walter, M. (2025): Effects of legal access versus illegal market cannabis on use and mental health: A randomized controlled trial. Addiction.

Lenkungsziele Die Lenkungsziele sollen den gesundheitspolitischen Zustand beschreiben, der mit dem Gesetz mittel- bis langfristig erreicht werden soll. Dazu werden zwei Ziele zur Reduktion des risikoreichen Konsums und ein Ziel zur Begrenzung des allgemeinen Konsums definiert. Erstens soll der Anteil an Cannabisprodukten zum Rauchen und vergleichbar schäd- lichen Produkten an allen verkaufen Cannabisprodukten ab dem zehnten Jahr nach Inkrafttreten weniger als 50 Prozent betragen. Ab dem fünfundzwanzigsten Jahr soll der Anteil noch weniger als 20 Prozent betragen (Art 62 Abs. 1). Das Rauchen von Cannabis stellt eines der grössten Gesundheitsrisiken des Cannabiskonsums dar. Die angestrebte Reduktion auf 50 beziehungsweise 20 Prozent erscheint ambitioniert, da gemäss Befragungen aktuell rund 95 Prozent der Konsumierenden vorwiegend Can- nabis rauchen.94 Es kann deshalb davon ausgegangen werden, dass über 90 Prozent des konsumierten Cannabis geraucht wird. Die Erfahrungen in den USA und Kanada legen aber nahe, dass sich nach einer Legalisierung rasch alternative Produkte ver- breiten könnten.95 Dabei dürften Konsumierende vor allem auf Produkte zum Ver- dampfen umsteigen. Zweitens sollen ab dem zehnten Jahr nach Inkrafttreten mindestens 30 Prozent aller verkauften Cannabisprodukte ohne Zusatzstoffe einen Gesamt-THC-Gehalt von höchstens 10 Prozent haben. Dieser Anteil soll ab dem fünfundzwanzigsten Jahr auf mindestens 50 Prozent anwachsen (Art. 62 Abs. 2). Der Zusammenhang zwischen dem THC-Gehalt und den Risiken für die psychische Gesundheit ist gut belegt. 96 Auch die angestrebte zunehmende Verbreitung THC-ärmerer Produkte erscheint am- bitioniert, da der THC-Gehalt von Cannabis auf dem illegalen Markt heute durch- schnittlich bei 15 Prozent liegt. Zudem werden auch weitaus potentere Produkte ge- handelt.97 Erste Erkenntnisse aus den Pilotversuchen deuten jedoch darauf hin, dass bei einem entsprechenden Angebot, Beratung und preislichen Anreizen durchaus eine Nachfrage nach THC-ärmeren Produkten entstehen kann. Das dritte Ziel betrifft den Konsum in der Bevölkerung: Ab dem zehnten Jahr nach Inkrafttreten des Gesetzes soll die jährlich verkaufte Menge an Gesamt-THC pro Kopf nicht mehr als 10 Prozent über der Menge liegen, die im Durchschnitt zwischen dem fünften und dem neunten Jahr nach Inkrafttreten verkauft wurde (Art. 62 Abs. 3). Bei

diesem Ziel geht es darum, einer übermässigen Zunahme des Cannabiskonsums nach Einführung des legalen Marktes entgegenzuwirken. In den ersten Jahren ist indes eine Zunahme beabsichtigt, da es zu einer allmählichen Verschiebung vom illegalen zum legalen Markt kommen soll. Aus diesem Grund werden die ersten vier Jahre nach

94 Chavanne, J. / Schmidhauser, V. / Udrisard, R. / Zobel, F. (2025): Enquête Européenne en Ligne sur les Drogues – Principaux résultats de l’enquête suisse 2024. Lausanne : Sucht Schweiz.

95 Rosenberg, M. et al. (2024).

96 WHO (2016): The health and social effects of nonmedical cannabis use.

97 Der genannte Durchschnitt bezieht sich auf sämtliche Produkte. 2023 wurde bei getrock- netem Cannabis ein durchschnittlicher THC-Gehalt von rund 12 Prozent gemessen, bei Ha- schisch von rund 29 Prozent. Während der THC-Gehalt von getrocknetem Cannabis in den letzten zehn Jahren stabil geblieben ist, hat derjenige von Haschisch zugenommen (vgl. SGRM (2024a): THC Statistik 2023, SGRM Gruppe Forensische Chemie).

Inkrafttreten nicht berücksichtigt. Nach zehn bis fünfzehn Jahren sollte sich der legale Markt etabliert haben. Ausgestaltung der Lenkungsabgabe In Übereinstimmung mit den Zielen setzt sich die Lenkungsabgabe aus einer Abgabe auf das anwendungsspezifische Gesundheitsrisiko des Produkts und aus einer Abgabe auf den THC-Gehalt zusammen (Art. 63). Für die Abgabe auf das anwendungsspezi- fische Gesundheitsrisiko sollen die Cannabisprodukte in sogenannte Risikoklassen eingeteilt werden. Insgesamt setzt sich der Bruttopreis eines Cannabisproduktes daher zusammen aus den Nettopreisen für Anbau, Herstellung, Vertrieb und Verkauf, der Abgabe auf das anwendungsspezifische Gesundheitsrisiko und den THC-Gehalt so- wie anschliessend zuzüglich der Mehrwertsteuer. Der Vorentwurf sieht vor, dass der Bundesrat die Abgabesätze festlegt. Die Kommis- sion erachtet dies für sinnvoll, da das Festlegen der Abgabesätze technisch ist und die Abgabesätze rasch an die Marktentwicklung angepasst werden müssen. Wie hoch die Abgabesätze angesetzt werden sollen, hängt neben den im Vorentwurf definierten Grundsätzen von diversen Faktoren ab, namentlich von den Produktionskosten und den Entwicklungen auf dem illegalen Markt.98 Generell kann davon ausgegangen werden, dass die Abgabesätze erst tiefer sein müssen, um gegen den illegalen Markt bestehen zu können. Inwiefern der illegale Markt verdrängt werden kann, hängt je- doch nur bedingt von der Lenkungsabgabe ab. Vielmehr benötigt es ein Zusammen- spiel verschiedener Massnahmen, wie etwa ein genügend attraktives Sortiment, ein breiter Zugang sowie eine gezielte Bekämpfung illegaler Aktivitäten. Die Lenkungsabgabe soll beim Verkauf erhoben werden (Art. 64). Aufgrund ihres Charakters als Lenkungsabgabe ist ihr Ertrag zurück an die Bevölkerung zu verteilen (Art. 65). Diese Rückverteilung soll via die obligatorische Krankenpflegeversiche- rung erfolgen. Der Ertrag der Lenkungsabgabe bemisst sich aus den Einnahmen ab- züglich einer Entschädigung für die Vollzugskosten beim Bund (vgl. Ziff. 4.1.7; Art. 65).

4.1.6 Sanktionen

Bewilligungs- und Konzessionsinhaber sollen mit verwaltungs- und strafrechtlichen Massnahmen sanktioniert werden können. Der Vorentwurf sieht einen Entzug der Be- willigung oder Konzession bei schweren Verstössen vor (Art. 18, 47 und 54). Dies betrifft etwa Verstösse gegen das Verbot der vertikalen Integration, das Werbeverbot oder das Abgabeverbot an Minderjährige. Eine Konzession soll zudem entzogen wer- den, wenn die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefährdet sind oder wenn der Ver- kauf während einer längeren Zeit nicht umgesetzt wird. Bewilligungen und Konzes- sionen sollen auch entzogen werden, wenn die Voraussetzungen dafür nicht mehr erfüllt sind oder sie auf der Grundlage falscher Angaben erteilt wurden. Bei falschen Angaben im Gesuch drohen zusätzlich Geldstrafen (Art. 78). Eine Freiheits- oder

98 Siehe EBP Schweiz (2024): Besteuerungsvarianten für Cannabis in der Schweiz. Zürich. Abrufbar unter: www.parlament.ch > 20.473 > Öffentliche Kommissionsunterlagen.

Geldstrafe ist vorgesehen bei Verstössen gegen die Anforderungen an die Cannabis- produkte oder an den Verkauf und bei Verstössen gegen das Abgabeverbot an Min- derjährige (Art. 75-77). Tätigkeiten, die ohne eine dafür notwendige Bewilligung oder Konzession erfolgen, sollen mit einer Freiheits- oder Geldstrafe geahndet werden (Art. 73 Abs. 1). Dieser Tatbestand soll angewendet werden, sobald die in Artikel 74 definierten Übertretun- gen gegen die Selbstversorgung überschritten werden, beispielsweise wenn mehr als zehn weibliche Cannabispflanzen in Blütephase gleichzeitig angebaut werden. Bei diesen Delikten wird der Strafrahmen des BetmG übernommen. Da derselbe Strafrah- men künftig nur für Cannabis und nicht auch noch für andere illegale Drogen gelten soll, führt dies zu einer Verschärfung. Der höchste Strafrahmen kommt für den illegalen, organisierten Handel oder die ge- werbsmässige Abgabe an Minderjährige zum Tragen (Art. 73 Abs. 2). Diese Verstösse werden mit einer Freiheitsstrafe von einem bis zu zehn Jahren geahndet und gelten damit als Verbrechen. In der Folge soll für Ausländerinnen und Ausländer bei diesen Verstössen zusätzlich eine obligatorische Landesverweisung ausgesprochen werden (Art. 66a VE-StGB). Ein Strafrahmen von zehn Jahren erscheint im Vergleich mit anderen Rechtsbereichen verhältnismässig. Ausserdem dürften bei organisierter Kriminalität zusätzliche Tatbestände vorliegen.

4.1.7 Vollzug durch Bund und Kantone

Bund und Kantone sollen bei der Umsetzung des Gesetzes zusammenarbeiten und ihre Massnahmen aufeinander abstimmen. Sie können zu diesem Zweck auch weitere betroffene Behörden und Organisationen einbeziehen (Art. 83). Der Vorentwurf sieht vor, dass zentrale Aufgaben von Bund und Kantonen im Verbund erfüllt werden. Dies betrifft etwa die Kontrolle des Marktes und des Werbeverbotes oder die Gewährleis- tung des Gesundheitsschutzes. Da Cannabis ein Betäubungsmittel bleibt, sollen Bund und Kantone weiterhin ihre Aufgaben in den Bereichen Prävention, Therapie und Schadenminderung wahrnehmen (Art. 3 VE-CanPG bzw. 1a. Kapitel BetmG). Schliesslich ist im Vorentwurf verankert, dass Bund und Kantone die Öffentlichkeit über die gesundheitlichen Risiken des Cannabiskonsums sowie über die Umsetzung und die Kontrolle des Gesetzes informieren (Art. 89). Diese Informationstätigkeiten sind aus Sicht der Kommission angesichts der Neuausrichtung der Cannabispolitik zentral. Aufgaben der Kantone In Übereinstimmung mit dem Föderalismus sieht der Vorentwurf vor, dass die Kan- tone das Gesetz vollziehen, sofern nichts anderes festgelegt ist (Art. 87). Die Kantone sind namentlich für die folgenden wichtigen Massnahmen zuständig: - Die Kantone kontrollieren, dass die Cannabisprodukte die Anforderungen betreffend Qualität, Sicherheit und Verpackung erfüllen (Art. 37). Dazu führen sie stichprobenmässig Laboranalysen durch.

• Die Kantone nehmen das Recht zum Verkauf von Cannabisprodukten in Verkaufsstellen selbst wahr, übertragen es an Gemeinden oder vergeben da- für Konzessionen (Art. 39). Sie kontrollieren den Verkauf. Dazu führen sie unter anderem Testkäufe durch (Art. 45 und 46).

• Die Kantone setzen die Vorgaben zum Schutz vor Passivrauchen um, die mit dem Vorentwurf auf Cannabis erweitert werden und auch für Konsum- räume gelten sollen (Art. 43). Sie können weitergehende Vorschriften er- lassen.99

• Die Kantone sind für die Strafverfolgung zuständig (Art. 81). Sie sind auch für die öffentliche Sicherheit und Ordnung verantwortlich.

• Analog zum Verfahren bei den Cannabisarzneimitteln sind die Kantone für die Entsorgung von Rohstoffen, Zwischenprodukten und Cannabisproduk- ten zuständig (Art. 88). Zur Erfüllung ihrer Aufgaben müssen die Kantone die notwendigen gesetzlichen Bestimmungen erlassen. Sie sollen dem BAG alle zwei Jahre über die Umsetzung des Gesetzes Bericht erstatten (Art. 87). Gemäss dem Vorentwurf beaufsichtigt der Bund den Vollzug durch die Kantone. Er koordiniert auch die Vollzugsmassnahmen und die Informationstätigkeit der Kantone, wenn dies für einen einheitlichen Vollzug notwendig ist (Art. 84). Zu diesem Zweck soll der Bund den Kantonen auch vorschreiben können, gewisse Massnahmen zu tref- fen und ihn über die Vollzugsmassnahmen zu informieren. Weiter kann er eine Koor- dinationsplattform schaffen, an der sich Bund, Kantone und betroffene Organisatio- nen beteiligen. Die Umsetzung des Gesetzes wird durch ein Monitoring und Evaluation begleitet (Art. 68 und 69). Das Monitoring soll erlauben, die Auswirkun- gen des Gesetzes auf die öffentliche Gesundheit und öffentliche Sicherheit zu be- obachten. Damit Bund und Kantone ihre Aufgaben wahrnehmen können, enthält der Vorentwurf schliesslich auch Datenschutzbestimmungen (Art. 70-72). Aufgaben des Bundes Verschiedene Aufgaben soll der Bund erfüllen, um den Vollzug zu vereinfachen oder zu vereinheitlichen. Dies betrifft folgende Aufgaben:

• Der Bund erteilt Bewilligungen für den Anbau von Cannabis und die Her- stellung von Cannabisprodukten (Art. 15-17). Er informiert auch über all- fällige Mängel bei Cannabisprodukten und einen allfälligen Rückruf (Art. 38).

• Der Bund kann allenfalls eine Konzession für den Online-Verkauf vergeben und ist dann auch für die Kontrolle zuständig (Art. 48 und 53).

• Der Bund erhebt die Lenkungsabgabe (Art. 64).

• Der Bund betreibt das elektronische Nachverfolgungssystem für Cannabis (Art. 85).

99 Siehe Art. 4 des Bundesgesetzes zum Schutz vor Passivrauchen, SR 818.31

- Der Bund ist zuständig für die internationale Zusammenarbeit (Art. 86). Er ist auch zuständig für die Grenzkontrollen sowie die Erteilung von Bewilli- gungen zur Ein-, und Ausfuhr von Cannabis oder Cannabisprodukten (Art. 58 und 61). Gebühren und Entschädigungen Der Vorentwurf sieht vor, dass der Bund und die Kantone zur Finanzierung ihrer Auf- gaben Gebühren und Entschädigungen erheben können. Konkrete Aufwände wie etwa das Erteilen einer Konzession sollen mittels Gebühren finanziert werden (Art. 66 und Art. 67). Andere Aufwände im Zusammenhang mit der Regulierung von Cannabis sollen mit einer Entschädigung finanziert werden. Für die Aufwände des Bundes wird eine Vollzugsentschädigung von der Lenkungsabgabe abgezogen. Damit sollen na- mentlich die Abwicklung der Lenkungsabgabe, die Kontrolle des Marktes, das Moni- toring sowie die Massnahmen zu Jugendschutz, zur Prävention und zur Schadensmin- derung finanziert werden (Art. 65). Die Kantone können für Aufwände, die nicht durch Gebühren gedeckt sind, eine Aufsichtsabgabe bei den Verkaufsstellen erheben (Art. 67). Insgesamt sollen auf diese Weise die Aufwände für den Vollzug möglichst verursachergerecht finanziert werden.

4.2 Minderheitsanträge

4.2.1 Nichteintreten

Eine Minderheit (de Courten, Aeschi, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, nicht auf den Vorentwurf einzutreten. Sie lehnt es prin- zipiell ab, das Verbot von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken aufzuheben und einen regulierten Markt einzuführen. Die Minderheit erinnert daran, dass Cannabis kein Genussmittel, sondern ein Sucht- und Rauschmittel ist. Eine Aufhebung des Ver- bots würde den Konsum normalisieren. Es würde der Bevölkerung – und gerade den besonders vulnerablen Jugendlichen – fälschlicherweise signalisieren, dass der Kon- sum von Cannabis unbedenklich sei. Folglich würde damit der Konsum begünstigt. Die Legalisierung von Cannabis steht aus Sicht der Minderheit klar im Widerspruch zum Jugendschutz und auch zu den Bestrebungen, den Konsum von Tabak und Alko- hol zu reduzieren und die Gesundheit zu fördern. Neben dieser falschen Signalwirkung ist eine Legalisierung von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken aus Sicht der Minderheit auch mit diversen gesundheitlichen und gesellschaftlichen Risiken verbunden. Erfahrungen aus anderen Ländern zeigten verschiedene negative Auswirkungen. So habe etwa in einigen US-Bundesstaaten der risikoreiche Konsum zugenommen und die Anzahl der Verkehrsunfälle sei angestie- gen. Weiter habe die kürzlich in Deutschland erfolgte Legalisierung Probleme mit der organisierten Kriminalität offenbart. Die Minderheit bezweifelt auch, dass der illegale Markt durch eine Legalisierung verdrängt werden kann. Illegale Anbieter, so die Min- derheit, könnten deutlich flexibler reagieren als Organisationen, die den Anforderun- gen eines stark regulierten Marktes nachkommen müssen. In der Schweiz angebaute und hergestellte Cannabisprodukte, die Qualitätsanforderungen zu erfüllen haben, seien preislich nicht konkurrenzfähig mit illegal im Ausland produzierten Cannabis.

Zudem zeigten auch die Erfahrungen aus anderen Ländern, dass der illegale Markt weiterhin bestehen werde. Schliesslich weist die Minderheit darauf hin, dass die Ein- führung eines regulierten Marktes eine Reihe an neuen Aufgaben und Verantwortlich- keiten der Behörden bringt, die alle ausgeführt und kontrolliert werden müssten. An- gesichts dieses hohen Aufwands stellt sie in Frage, inwiefern die Legalisierung Verwaltung und Polizei im Gegensatz zur heutigen Situation effektiv entlasten würde.

4.2.2 Minderheitsanträge zu einzelnen Bestimmungen

Insgesamt liegen 18 Minderheitsanträge vor, mit denen mehr oder weniger weitrei- chende Änderungen am Vorentwurf beantragt werden. Zwei dieser Minderheitsan- träge hätten eine Umstrukturierung des Vorentwurfs zur Folge: Die «Zusatzvariante zur Selbstversorgung», beantragt von einer Minderheit Porchet, sowie das «Alterna- tivkonzept betreffend die Besteuerung», beantragt von einer Minderheit Aeschi. Es liegen deshalb keine ausformulierten Gesetzestexte vor. Die Minderheitsanträge wer- den im Folgenden entlang der Struktur des vorangehenden Kapitels präsentiert. Grundsätze der Regelung Eine Minderheit (de Courten, Aeschi, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Vietze, Wyssmann) beantragt, Artikel 1 zum Zweck des Gesetzes zu ergänzen: Hauptzweck solle sein, den Cannabiskonsum in der Bevölkerung, insbesondere bei Jugendlichen und gefährdeten Personen, zu reduzieren. Die Minderheit will damit ein allgemeineres Ziel zur Reduktion des Konsums setzen als die Version der Mehrheit, die auf den problematischen Konsum und den Konsum bei Minderjährigen abzielt. Eine Minderheit (Graber, Aeschi, de Courten, Glarner, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, bei Artikel 11 Absatz 1 zu präzisieren, dass auch Rekla- meschilder sowie Laden- und Schaufensterbeschriftung als Werbung zählen. Damit soll eindeutig aufgezeigt werden, dass das Werbeverbot umfassend und deutlich strik- ter ist als die geltenden Regelungen im Bereich des Alkohols und der Tabakprodukte. Selbstversorgung, Besitz und Konsum Eine Minderheit (Porchet, Crottaz, Gysi Barbara, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Weichelt, Wyss) beantragt eine Zusatzvariante, mit der auch der vereinsmäs- sige, nicht gewinnorientierte Anbau erlaubt werden soll (3. Kapitel, «Zusatzvariante zur Selbstversorgung»). Als Eckwerte sieht die Minderheit vor, dass die Mitglieder gemeldet werden müssen und ihre Anzahl beschränkt ist. Zudem soll die Anzahl Pflanzen pro Mitglied und insgesamt beschränkt werden. Die Bedingungen der Pro- duktion und der Abgabe der Cannabisprodukte sollen im Gesetz geregelt werden. Da- bei soll der Verein auf kantonaler Ebene via eine Konzession zugelassen werden. Die Minderheit will so Personen, die nicht selbst anbauen können oder wollen, eine Al- ternative zur gewinnorientierten Produktion bieten. Im Gegensatz zum gewinnorien-

tierten Anbau bestehe bei einem nicht gewinnorientierten Verein kein inhärenter An- reiz, die Nachfrage zu steigern. Zudem biete der soziale Rahmen des Vereins die Möglichkeit, dass sich Konsumierende über einen risikoärmeren Konsum austau- schen. Die Minderheit weist weiter darauf hin, dass dieses Modell in Spanien gut funktioniere. Schliesslich wären strenge Vorschriften für die Vereine vorgesehen.

Eine Minderheit (Porchet, Crottaz, Gysi Barbara, Hess Lorenz, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Weichelt, Wyss) beantragt, Artikel 12 so zu ändern, dass jede Person fünf statt drei weibliche Cannabispflanzen in Blütephase anbauen darf. Sie will auf diese Weise den Anbau im Aussenbereich begünstigen. Weiter sollen so auch Per- sonen erreicht werden, die regelmässig und viel konsumieren. Schliesslich sei die Be- schränkung auf drei Pflanzen nicht verhältnismässig im Vergleich mit den Vorgaben zum Verkauf. Dort sei nur die Menge pro Kauf beschränkt, nicht aber die Menge, die man zuhause besitzen oder die man bei verschiedenen Stellen kaufen dürfe. Zwei Minderheiten beantragen, den Vorentwurf um eine Änderung des Strassenver- kehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958100 (SVG) zu ergänzen: Eine Minderheit (Thalmann-Bieri, de Courten, Aeschi, Glarner, Graber, Gutjahr, Pa- hud, Roduit, Wyssmann) beantragt, das heute geltende Fahrverbot unter Einfluss von Cannabis in Artikel 55 des SVG zu verankern. Damit soll allen Konsumierenden, be- sonders auch den Neulenkerinnen und Neulenkern, eindeutig signalisiert werden, dass man kein Fahrzeug lenken dürfe, wenn man Cannabis konsumiere. Eine Minderheit (Gysi Barbara, Crottaz, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Porchet, Weichelt, Wyss) beantragt dagegen, das SVG so zu ändern, dass die Wider- handlungen gegen das Fahrverbot unter Einfluss von Cannabis in Abhängigkeit vom THC-Gehalt bestraft werden (Ziff. 2a. Art. 16a-16c VE-SVG und weitere). Zu diesem Zweck soll zwischen dem analytischen Grenzwert und einem Risikogrenzwert unter- schieden werden. Der analytische Grenzwert würde gleich wie heute angeben, ab wann ein messbarer Konsum vorliegt. Der Risikogrenzwert würde über dem analyti- schen Grenzwert liegen und wäre noch festzulegen. Er würde anzeigen, ab wann von einer qualifizierten THC-Konzentration im Blut ausgegangen werden kann. Die Stra- fen und administrativen Massnahmen wie namentlich der Führerausweisentzug sollen im Gegensatz zu heute weniger streng ausfallen, wenn Cannabiskonsum messbar ist, aber die THC-Konzentration unter dem Risikogrenzwert liegt. Ab Überschreiten des Risikogrenzwertes oder bei Mischkonsum von Cannabis und Alkohol soll eine schwere Widerhandlung vorliegen. Aus Sicht der Minderheit ist dieses Konzept ko- härent mit einem legalen Zugang zu Cannabis. Die Sicherheit im Strassenverkehr

werde beibehalten, da weiterhin jede messbare THC-Konzentration geahndet werde. Gleichzeitig sollen Personen, die ab und zu Cannabis konsumieren, nicht übermässig kriminalisiert werden. Anbau und Herstellung Eine Minderheit (Porchet, Crottaz, Gysi Barbara, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Weichelt, Wyss) beantragt, Artikel 19 um ein Verbot zur Verwendung von synthetischen Pflanzenschutzmitteln bei der Herstellung von Cannabisprodukten zu ergänzen. Mit diesem Verbot sollen die Konsumierenden geschützt werden, da syn- thetische Pflanzenschutzmittel und ihre Rückstände schädliche Auswirkungen auf die Umwelt, die Biodiversität und die Gesundheit haben.

100 SR 741.01

Verkauf Eine Minderheit (Sauter, Aellen, Aeschi, de Courten, Glarner, Graber, Gutjahr, Pa- hud, Silberschmidt, Thalmann-Bieri, Vietze, Wyssmann) beantragt, Artikel 39 so zu ändern, dass Kantone ihr Recht zum Verkauf nicht an Gemeinden übertragen können. Aus ihrer Sicht soll der Verkauf von Cannabisprodukten nicht als Aufgabe der öffent- lichen Hand betrachtet werden. Private Organisationen, die eine entsprechende Kon- zession erhalten haben, sollen Cannabisprodukte verkaufen. Es soll klar abgegrenzt werden zwischen Verkaufsstellen für Cannabis, das legal zugänglich gemacht werden soll, und Abgabestellen für andere Drogen. Die Minderheit weist weiter darauf hin, dass Gemeinden oder Städte einen Verein gründen könnten, wenn sie Verkaufsstellen betreiben wollten. Auf diese Weise wäre auch die Buchführung getrennt von den öf- fentlichen Finanzen. Eine Minderheit (de Courten, Aeschi, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, den Online-Verkauf von Cannabisprodukten nicht zu er- lauben und entsprechend sämtliche Bestimmungen dazu zu streichen (4./5. Abschnitt des 5. Kapitels und weitere). Aus ihrer Sicht würde ein Online-Angebot die Ziele des Gesundheits- und Jugendschutzes unterlaufen. Konsumierende könnten online viel einfacher, bequemer, anonymer und diskreter Zugang zu Cannabisprodukten erhalten. Ohne direkten Kontakt vor Ort sei es schwieriger, die Konsumierenden auf die Risi- ken des Cannabiskonsums zu sensibilisieren. Zudem sei es ihnen zuzumuten, eine Verkaufsstelle vor Ort aufzusuchen. Eine Minderheit (Porchet, Crottaz, Gysi Barbara, Hess Lorenz, Lohr, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Rechsteiner Thomas, Roduit, Weichelt, Wyss) bean- tragt, den Vorentwurf um einen Artikel 52a zu einem Nachtlieferverbot für den On- line-Verkauf zu ergänzen. Aus Sicht der Minderheit benötigt es eine vergleichbare Vorgabe zum Nachtverkaufsverbot für die Verkaufsstellen. Mit einem Nachtliefer- verbot solle der Zugang zu Cannabisprodukten beschränkt werden, da gerade nachts problematischer Mischkonsum beobachtet werde. Ausserdem seien positive Erfah- rungen mit nächtlichen Verkaufs- und Lieferverboten von Alkohol gemacht worden. Zwei Minderheitsanträge betreffen Artikel 40 und 49 zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Konzession für den Verkauf in Verkaufsstellen oder online: Eine Min-

derheit (de Courten, Aeschi, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Roduit, Thalmann-Bi- eri, Wyssmann) beantragt, dass Gewinne unter anderem für die enger gefassten Akti- vitäten der «Suchtbekämpfung» statt für die breiteren Aktivitäten der «Suchthilfe» verwendet werden sollen. Eine andere Minderheit (Aeschi, de Courten, Glarner, Gra- ber, Gutjahr, Pahud, Thalmann-Bieri, Wyssmann) beantragt, die Vorgabe zur Ent- schädigung des Verkaufspersonals zu streichen. Die restlichen Vorgaben seien aus- reichend, um die Nichtgewinnorientierung durchzusetzen. Zudem stellten sich mit dieser Vorgabe steuerrechtliche Fragen. Lenkungsabgabe Eine Minderheit (Aeschi, de Courten, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt in ihrem Alternativkonzept, dass der Verkauf von Can- nabisprodukten mit einer Steuer und nicht mit einer Lenkungsabgabe belegt wird («Alternativkonzept betreffend die Besteuerung»). Die Steuer soll dabei analog zur Tabaksteuer ausgestaltet werden. Für die Minderheit ist nicht nachvollziehbar, wieso

Cannabisprodukte anders behandelt werden sollen als Alkohol und Tabakprodukte. Cannabisprodukte sollen entsprechend auch besteuert und die Steuereinnahmen sollen für die Finanzierung der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) eingesetzt werden. Da die Erhebung von Steuern die Finanzautonomie der Kantone berührt, be- nötigt der Bund dafür eine ausdrückliche Grundlage in der Verfassung.101 Deshalb wäre der Vorentwurf inhaltlich im Sinne des Alternativkonzepts anzupassen und gleichzeitig ein zusätzlicher Entwurf zu einer Verfassungsänderung zu unterbreiten. Eine Minderheit (de Courten, Aeschi, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, in Artikel 62 kürzere Fristen für die Erreichung der Len- kungsziele zu setzen und zudem eine stärkere Begrenzung des Konsums in der Ge- samtbevölkerung anzustreben. Demnach sollen die Ziele zum problematischen Kon- sum bereits im elften statt im fünfundzwanzigsten Jahr nach Inkrafttreten erreicht werden. Im Gegenzug entfallen die im Vorentwurf vorgesehenen Zwischenziele ab dem zehnten Jahr nach Inkrafttreten. In Bezug auf das Ziel zum Konsum in der Be- völkerung soll festgehalten werden, dass die jährlich verkaufte Menge an Gesamt- THC pro Kopf ab dem sechsten Jahr nach Inkrafttreten nicht höher sein darf als die Menge, die in den ersten fünf Jahren nach Inkrafttreten im Durchschnitt verkauft wor- den ist. Die Minderheit hält die kürzeren Zeithorizonte für realistischer und besser überprüfbar. Ausserdem solle gesamthaft eine Reduktion oder Stagnation angestrebt werden, nicht aber eine Zunahme. Eine Minderheit (Aeschi, de Courten, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, Artikel 65 so anzupassen, dass der Ertrag der Lenkungs- abgabe in die AHV fliessen soll. Aus ihrer Sicht könnten auf diese Weise die Erträge auch an die Bevölkerung rückverteilt werden, allerdings in einem Bereich, in dem ein ausgewiesener Finanzierungsbedarf besteht. Die Minderheit weist darauf hin, dass die AHV eine obligatorische Versicherung für alle ist, die in der Schweiz wohnen oder erwerbstätig sind. Folglich würde die Rückverteilung via AHV der gesamten Bevöl- kerung zugutekommen. Die Minderheit weist zudem darauf hin, dass ein Teil der Er- träge der CO2-Abgabe auch zweckgebunden eingesetzt würde. Gemäss einer Notiz

des BJ102 würde die beantragte Rückverteilung an die AHV eine Verfassungsgrund- lage benötigen, weil dadurch ein finanzieller Zweck mit der Lenkungsabgabe verfolgt würde. Die Bevölkerung könnte so nicht frei darüber entscheiden, wofür sie das er- haltene Geld einsetzen will. Zudem würde die AHV im Umlageverfahren finanziert, so dass nicht die gesamte Bevölkerung bei der Rückverteilung berücksichtigt werde, sondern nur die Rentnerinnen und Rentner. Sanktionen Eine Minderheit (de Courten, Aeschi, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, in Artikel 74 eine Mindestbusse von 100 Franken und in

101 Für die Grundlage zur Besteuerung von Tabak und Tabakwaren siehe Art. 131 Abs. 1 Bst. a BV, für Alkohol siehe Art. 131 Abs. 1 Bst. b und c BV. Siehe auch Notiz des BJ vom 28. Januar 2025 zuhanden der SGK-N «Lenkungsabgaben und ihre Verteilung an die Be- völkerung», abrufbar unter www.parlament.ch > 20.473 > öffentliche Kommissionsunter- lagen. 102 Notiz des BJ vom 28. Januar 2025 zuhanden der SGK-N «Lenkungsabgaben und ihre Verteilung an die Bevölkerung».

Artikel 78 eine minimale Geldstrafe von vier Tagessätzen festzulegen. Diese Min- destbeträge sollen eine klare Grundlage für den Vollzug schaffen und zu spürbaren Sanktionen beitragen. Eine Minderheit (Glarner, Aeschi, de Courten, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, Artikel 66a des Strafgesetzbuches103 so zu ergänzen, dass nicht nur bei Verbrechen, sondern auch bei Vergehen eine obligatorische Lan- desverweisung ausgesprochen werden soll. Aus Sicht der Minderheit benötigt es für diese Delikte zwingende Vorgaben anstatt der fakultativen Landesverweisung. Vollzug durch Bund und Kantone Eine Minderheit (Hässig Patrick, Crottaz, Gysi Barbara, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Porchet, Weichelt, Wyss) beantragt, die Bestimmungen zur Aufgaben- teilung des Bundes und der Kantone einerseits verbindlicher zu formulieren und an- derseits zusätzliche Vorgaben zu Berichterstattung, Monitoring und Evaluation vor- zusehen (Art. 83 und weitere). Aus Sicht der Minderheit können die angestrebten Ziele nur erreicht werden, wenn Bund und Kantone bei der Umsetzung eng zusam- menarbeiten. So könne etwa das Verbot der vertikalen Integration nur in Zusammen- arbeit effektiv kontrolliert werden, da der Bund zuständig für den Anbau und die Her- stellung ist, die Kantone aber für den Verkauf vor Ort. Zudem will die Minderheit Vollzugslücken oder Cannabistourismus zwischen den Kantonen vermeiden.

5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Zweck Das künftige CanPG bezweckt insbesondere, die schädlichen Auswirkungen des Kon- sums von Cannabis auf die Gesundheit des Menschen zu verringern und den Jugend- schutz sicherzustellen (Bst. a). Dazu soll beispielsweise die Bevölkerung über die Ri- siken des Cannabiskonsums umfassend aufgeklärt werden (vgl. Art. 89), die Herstellerinnen und Hersteller sollen strenge Vorgaben an Produktequalität, Verpa- ckung sowie Kennzeichnung (vgl. 4. Kapitel, 2. und 3. Abschnitt) einhalten, und die Verkaufsstellen sollen die Konsumierenden über risikoärmere Produkte und Konsum- formen informieren (vgl. Art. 42). Um die schädlichen Auswirkungen des Can- nabiskonsums auf die menschliche Gesundheit zu verringern, muss auch der illegale Markt bekämpft werden. Auf einem illegalen Markt erworbenes Cannabis ist nicht kontrolliert und kann beispielsweise Schadstoffe oder Streckmittel enthalten. Ausser- dem wird der THC-Gehalt nicht deklariert und die Konsumierenden werden nicht über die mit dem Konsum verbundenen Risiken aufgeklärt. Minderjährige sollen generell vor dem Kontakt mit Cannabis geschützt und vom Kon- sum abgehalten werden (Bst. b). So ist es beispielsweise verboten, ihnen Cannabis oder Cannabisprodukte abzugeben (vgl. Art. 8). Dies umfasst auch ein Verkaufsverbot

103 SR 311.0

an Minderjährige sowie damit zusammenhängende Alterskontrollsysteme. Die Straf- bestimmung zum Verbot der Abgabe an Minderjährige sieht entsprechend einen stren- gen Strafrahmen vor. Im Sinne des Jugendschutzes sollen Cannabisprodukte zudem keine Zusatzstoffe enthalten, welche sie besonders attraktiv für Jugendliche machen (vgl. Art. 21). Cannabisprodukte müssen zudem wo nötig kindersicher verpackt sein (vgl. Art. 27 Abs. 2). Auch die Massnahmen der Prävention sollen sich gezielt an Jugendliche und junge Erwachsene richten (vgl. Art. 3b BetmG). Personen, die kein Cannabis konsumieren, sollen vor den schädlichen Auswirkungen von Cannabis geschützt werden (Bst. c). Dazu ist insbesondere die Anwendbarkeit des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 2008104 zum Schutz vor Passivrauchen vorgesehen, mit verschärften Bestimmungen zu allfälligen Konsumräumen in den Verkaufsloka- len (vgl. Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Art. 43 Abs. 4). Mit diversen Massnahmen soll dem problematischen Konsum (vgl. auch Erläuterun- gen zu Art. 1 Bst. c BetmG unter Änderung anderer Erlasse, Anhang 1, Ziff. 3) von Cannabis vorgebeugt und dieser verringert werden (Bst. d). In diesem Zusammenhang ist insbesondere die Lenkungsabgabe (vgl. 62 ff.) auf die Cannabisprodukte zu nen- nen, die umso höher ausfällt, je höher das Gesundheitsrisiko der Produkte ist (z.B. Cannabisprodukte zum Rauchen und mit hohem THC-Gehalt). Auch die Beratungs- pflicht in den Verkaufslokalen sowie Massnahmen der Früherkennung und Frühinter- vention dienen diesem Zweck (vgl. Art. 42). Der Verkauf von Cannabisprodukten soll so geregelt werden, dass der Konsum nicht gefördert wird (Bst. e). Cannabis bleibt deshalb – auch in Übereinstimmung mit den internationalen Definitionen (vgl. Art. 1 EHÜ, vgl. Ziff. 7.2.1) - weiterhin als Betäu- bungsmittel eingestuft. Die diversen, komplementären und aus Sicht der öffentlichen Gesundheit notwendigen Massnahmen nach dem Vorentwurf berücksichtigen die Ge- sundheitsrisiken von Cannabis und dessen Einstufung als Betäubungsmittel, wie bei- spielsweise das Werbeverbot (vgl. Art. 11), die Anforderungen an die Produktesicher- heit und die Verpackung (vgl. 4. Kapitel, 2. und 3. Abschnitt), der konzessionierte, strikt kontrollierte und nichtgewinnorientierte Verkauf (vgl. 5. Kapitel) oder die Len- kungsabgabe (vgl. 7. Kapitel). In Übereinstimmung mit der Einstufung als Betäu-

bungsmittel soll mittels dem elektronischen Nachverfolgungssystem (vgl. Art. 85) weiter die ganze gewerbliche Wertschöpfungskette kontrolliert werden. Durch die Schaffung eines kontrollierten Cannabismarktes soll zudem dem illegalen Markt entgegengetreten werden. Um den Cannabiskonsum nicht zu fördern, sollen gleichzeitig Massnahmen getroffen werden zur Verteuerung oder zur Einschränkung der Verfügbarkeit von Cannabisprodukten, die mit grösseren Gesundheitsrisiken ver- bunden sind.

Minderheit: Art. 1 Bst. a0 Eine Minderheit (de Courten, Aeschi, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Vietze, Wyssmann) beantragt, dass das künftige CanPG den Cannabiskonsum in der Bevölkerung, insbesondere bei Jugendlichen und gefährdeten Personen, redu- zieren solle.

104 SR 818.31

Art. 2 Gegenstand Der Vorentwurf sieht eine umfassende spezialgesetzliche Regelung von Betäubungs- mitteln des Wirkungstyps Tetrahydrocannabinol (THC) zu nicht medizinischen Zwe- cken vor. Der Begriff «Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC» schliesst insbeson- dere Cannabis, aber auch THC als Reinstoff mit ein. Gemein ist diesen Betäubungsmitteln, dass sie alle den Wirkstoff THC enthalten (vgl. die Erläuterungen zu Art. 3 und zur Änderung in Art. 2 Bst. a BetmG unter Änderung anderer Erlasse, Anhang 1, Ziff. 3). Der Vorentwurf regelt neben dem Besitz, der Abgabe, den Beschränkungen und den Verboten (Bst. a) insbesondere die Selbstversorgung (Bst. b), den gewerblichen An- bau von Cannabis und die gewerbliche Herstellung von Cannabisprodukten (Bst. c), den Verkauf (Bst. d) und die Ein-, Durch- und Ausfuhr (Bst. e). Der Vorentwurf sieht ferner eine Lenkungsabgabe zur preislichen Lenkung des Cannabiskonsums, eine Vollzugsentschädigung für den Bund und die Gebührenerhebung (Bst. f) sowie die Strafbestimmungen zur Sanktionierung von Verstössen gegen den Vorentwurf (Bst. g) vor.

Art. 3 Verhältnis zum Betäubungsmittelgesetz Absatz 1: Übereinstimmend mit der Beibehaltung der Einstufung von Cannabis und THC als Betäubungsmittel gelangen die in Absatz 1 genannten Bestimmungen des BetmG weiterhin zur Anwendung. So wird der Begriff Cannabis im Betäubungsmit- telrecht (vgl. dazu die Änderung in Art. 2 Bst. a Ziff. 3 BetmG unter Änderung anderer Erlasse, Ziff. 3) sowie in der BetmVV-EDI gemäss Artikel 2a BetmG definiert (Bst. a). Dort wird festgelegt, dass es sich bei Cannabis um ein Betäubungsmittel des Wirkungstyps Tetrahydrocannabinol handelt. Die Substanz «Cannabis» in den Ver- zeichnissen der BetmVV-EDI soll künftig in Übereinstimmung mit dem EHÜ Hanf- pflanzen oder Teile davon sowie die daraus hergestellten Gegenstände und Zuberei- tungen, insb. Cannabisextrakte, Cannabistinkturen, Cannabisöl und Cannabisharz (Haschisch) umfassen. Dies allerdings nur, sofern die Hanfpflanze oder die Zuberei- tungen daraus einen Gesamt-THC-Gehalt von mindestens 1 Prozent aufweisen. THC ist der psychotrope Wirkstoff in Cannabis. Der Gesamt-THC-Gehalt bezeichnet die Summe des frei vorliegenden Delta-9-Tetrahydrocannabinol sowie aller enthaltenen Delta-9-THC-Säuren.105 Damit unterscheidet sich der betäubungsmittelrechtliche Be- griff von Cannabis, wie er auch für den Vorentwurf relevant ist, vom botanischen Cannabisbegriff Cannabis sativa L., der unabhängig vom THC-Gehalt mit der Hanf- pflanze identisch ist. Der THC-Grenzwert für Cannabis wurde in der BetmVV-EDI auf Vorschlag der SGRM im Nachgang zur Revision des BetmG von 2008 eingeführt und ist seit dem 1. Juli 2011 in Kraft (vgl. Ziff. 2.1.2 und 3.1.2). Um den Umgang mit Cannabispflanzen-Vermehrungsmaterial zu erleichtern, sollen künftig Cannabissamen und -stecklinge nicht mehr als Betäubungsmittel eingestuft werden. Bisher waren Cannabissamen und -stecklinge in der BetmVV-EDI ebenfalls

105 Diese Säuren lassen sich durch eine sogenannte Decarboxylierung in psychotrop wirksa- mes THC umwandeln; ein Prozess, der auch beim Rauchen von Marihuana oder Haschisch abläuft.

betäubungsmittelrechtlich gelistet, sofern daraus Hanfpflanzen mit mindestens 1 Pro- zent Gesamt-THC-Gehalt gezogen werden können. Die Samen und Stecklinge ent- halten selbst aber kein oder nur sehr geringe Mengen an THC. Deren Einstufung als Betäubungsmittel ist deshalb fachlich eigentlich falsch und lässt sich mit der Aufhe- bung des Verbotes von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken nicht mehr recht- fertigen.106 Cannabissamen und -stecklinge unterstehen auch nicht dem internationa- len Drogenkontrollsystem, namentlich dem EHÜ. In gewissen Ländern wie Österreich kann dieses Pflanzenvermehrungsmaterial deshalb trotz geltendem Cannabisverbot kontrollfrei gehandelt werden. Im Rahmen des Vorentwurfs werden Cannabissamen und -stecklinge folglich nur noch dort geregelt, wo dies der Jugendschutz (vgl. Art. 8 Abs. 1 und Art. 11), der Gesundheitsschutz (vgl. Art. 27 Abs. 5, 28 Abs. 5, 29 Abs. 2) sowie die Marktkontrolle (vgl. Art. 85) erfordern. Die Prävention, Therapie und Schadenminderung (Bst. b) richten sich nach den ent- sprechenden Bestimmungen des BetmG (1a. Kapitel). Die Massnahmen des BetmG in diesen Bereichen sind – mit einigen kleineren Anpassungen (vgl. Anhang: Ände- rung anderer Erlasse, Ziff. 3) – auch bei einer Aufhebung des Verbots für Betäubungs- mittel des Wirkungstyp THC zweckmässig. Insbesondere sollen Bund und Kantone bei der Aufklärung, Beratung und Prävention weiterhin ihr besonderes Augenmerk auf den Schutz von Kindern und Jugendlichen legen. Insgesamt wird so auch künftig für Cannabis das bewährte Vier-Säulen-Prinzip nach Artikel 1a BetmG berücksich- tigt. Nicht einschlägig und somit nicht anwendbar ist die Bestimmung zur heroinge- stützten Behandlung (Art. 3e Abs. 3 BetmG). In Zusammenhang mit spezifischen Fragen des Datenschutzes und der Datenbearbei- tung finden die entsprechenden Datenbearbeitungsbestimmungen des BetmG Anwen- dung, etwa im Zusammenhang mit den Ein- und Ausfuhrbewilligungen von Swiss- medic nach Artikel 18a und 18e BetmG (Bst. c). Artikel 29b BetmG im Bereich der Bekämpfung des unerlaubten Betäubungsmittel- verkehrs soll ebenfalls weiterhin auf Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC an- wendbar sein, um dem Bundesamt für Polizei (fedpol) den Vollzug seiner entspre- chenden Aufgaben zu ermöglichen (Bst. d). Absatz 2: Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC zu medizinischen und wissen-

schaftlichen Zwecken werden nicht vom Geltungsbereich des Vorentwurfs erfasst, sondern unterstehen vollumfänglich dem BetmG und dem betäubungsmittelrechtli- chen Kontrollsystem der Swissmedic nach der Verordnung über die Betäubungsmit- telkontrolle vom 25. Mai 2011107 (BetmKV). So sollen etwa für die Verschreibung solcher Betäubungsmittel durch Ärztinnen und Ärzte auch weiterhin die im Vergleich zu anderen Arzneimitteln erhöhten Sorgfaltspflichten nach Artikel 11 BetmG gelten. Die nicht zweckgerichtete Grundlagenforschung mit Betäubungsmitteln des Wir- kungstyps THC, etwa die Forschung an der Substanz THC, sowie die anwendungs- orientierte Forschung zu nicht medizinischen Zwecken, bedurfte bis anhin einer Aus- nahmebewilligung durch das BAG nach Artikel 8 Absatz 5 BetmG. Mit der

106 Das Verbot von Cannabis zu medizinischen Zwecken wurde bereits mit der BetmG Ände- rung vom 19. März 2021 betr. Cannabisarzneimittel 2022 aufgehoben (AS 2022 385; BBl 2020 6069). 107 SR 812.121.1

Aufhebung des Cannabisverbots zu nicht medizinischen Zwecken wird diese For- schung neu mit einer Bewilligung des Kantons möglich (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. b BetmKV).

Art. 4 Verhältnis zu weiteren Bundesgesetzen Absatz 1 regelt das Verhältnis zum Tabakproduktegesetz vom 1. Oktober 2021108 (TabPG) und erklärt dieses auf Cannabisprodukte anwendbar, soweit dies im künfti- gen CanPG ausdrücklich vorgesehen ist. Dies ist z.B. nach Artikel 34 Absatz 3 der Fall für die Meldung von Cannabisprodukten mittels des elektronischen Informations- systems für die Meldung von Tabakprodukten (vgl. Art. 26 TabPG). Absatz 2 regelt das Verhältnis zum Bundesgesetz zum Schutz vor Passivrauchen und erklärt dieses als anwendbar auf Cannabisprodukte und Erzeugnisse aus der Selbst- versorgung, die geraucht oder verdampft werden. Überdies soll Artikel 2 des Bundes- gesetzes zum Schutz vor Passivrauchen analog der nun für Tabakprodukte vorgese- henen Änderungen angepasst werden. In öffentlich zugänglichen geschlossenen Räumen (vgl. Art. 1 Abs. 1 und 2 Bundes- gesetz zum Schutz vor Passivrauchen) soll das Rauchen von Cannabisprodukten und Erzeugnissen aus der Selbstversorgung verboten sein. Weiter soll der Zugang für Min- derjährige zu Raucherräumen, in denen von der Betreiberin das Rauchen und Ver- dampfen von Cannabisprodukten und Erzeugnissen aus der Selbstversorgung gestattet wird, verboten sein. Ebenso soll der Zugang für Minderjährige verboten sein, wenn das Rauchen und Verdampfen von Cannabisprodukten und Erzeugnissen aus der Selbstversorgung in Raucherbetrieben bewilligt wird (vgl. dazu Erläuterungen zu Än- derung anderer Erlasse, Ziff. 4).

Art. 5 Begriffe Absatz 1: Bei Cannabisprodukten handelt es sich um Produkte zu nicht medizinischen Zwecken, welche aus Betäubungsmitteln des Wirkungstyps THC bestehen oder sol- che enthalten (Bst. a). Das heisst, sie enthalten Cannabis oder teilsynthetisch oder synthetisch hergestelltes THC (vgl. Erläuterungen zu Art. 3 Abs. 1 Bst. a). Nicht da- runter fallen Hanfprodukte zum Rauchen oder Verdampfen, die einen Gesamt-THC- Gehalt von weniger als 1 Prozent enthalten (diese fallen unter das TabPG). Damit Cannabis zu einem Cannabisprodukt wird, muss es für den menschlichen Konsum in einer bestimmten Form aufbereitet worden und zum Verkauf bestimmt sein. Das heisst, es muss insbesondere den Qualitäts- und Sicherheitsanforderungen nach dem künftigen CanPG entsprechen (vgl. 2. Abschnitt des 4. Kapitels). Damit das Produkt auf dem Markt bereitgestellt werden darf, müssen zudem die Verpackungs- und De- klarationsvorschriften für die jeweilige Produktekategorie eingehalten werden (vgl. 3. Abschnitt des 4. Kapitels). So wird z.B. eine Cannabisblüte erst zu einem verwen- dungsfertigen Cannabisprodukt, wenn sie nach den entsprechenden Qualitätsvor- schriften hergestellt, verpackt und mit den vorgesehenen Warnhinweisen und Pro- dukteinformationen versehen worden ist. Unter den Begriff Cannabisprodukte fallen nach dem Vorentwurf unterschiedliche Produktekategorien: Produkte zum Rauchen,

108 SR 818.32

Produkte zum Verdampfen, Produkte zum Schlucken, Produkte zur Anwendung im Mund, Produkte zum Schnupfen und Produkte zur Anwendung auf der Haut. Ausgangsmaterial (Bst. b) bezeichnet Rohstoffe mit einem THC-Gehalt von mindes- tens 1 Prozent, welche dazu bestimmt sind, zu Cannabisprodukten weiterverarbeitet zu werden. Ausgangsmaterial ist nicht verwendungsfertig und darf so nicht an die Konsumierenden (bzw. die Endverbraucher) verkauft werden. Es kann sich dabei um Cannabisblüten oder andere Pflanzenteile, Cannabisextrakte oder auch teilsynthetisch beziehungsweise synthetisch hergestelltes THC handeln. Die betäubungsmittelrecht- liche Substanz «Cannabis» (vgl. Erläuterungen zu Art. 3 Abs. 1) kann nach diesem Vorentwurf folglich sowohl ein Cannabisprodukt (vgl. Bst. a) als auch Ausgangsma- terial für ein Cannabisprodukt sein. Cannabisprodukte zum Rauchen (Bst. c) werden mittels eines Verbrennungsprozesses entweder in unvermischter oder vermischter Form konsumiert. Unter Cannabispro- dukten zum Rauchen werden alle Produkte verstanden, die geraucht werden können, zum Beispiel konsumfertige Cannabiszigaretten (sog. «pre-rolls»). Unvermischte Produkte wie Cannabisblüten, Haschisch oder mit Lösungsmitteln extrahierte Can- nabisextrakte, die sowohl geraucht als auch anders konsumiert werden können (sog. «dual use»), werden grundsätzlich auch zu den Produkten zum Rauchen gezählt (vgl. aber Bst. d für Abweichungen). Cannabisprodukte zum Verdampfen (Bst. d) umfassen einerseits flüssige Cannabis- produkte (sog. «THC-Liquids», d.h. THC-haltige Flüssigkeiten), die mit einer elekt- ronischen Zigarette (sog. «Vape-Pens») verwendet werden. Diese Flüssigkeiten ent- halten einen THC-haltigen Extrakt aus der Cannabispflanze, der mit einer Trägerflüssigkeit (meist Propylenglykol und Glyzerin, wie bei elektronischen Ziga- retten) vermischt wurde. Es handelt sich folglich um ein mit Zusatzstoffen vermisch- tes Cannabisprodukt. Oder die Trägerflüssigkeit enthält (teil)synthetisch hergestelltes THC. Durch Erhitzen der THC-haltigen Flüssigkeit wird diese verdampft und inha- liert. Die Verwendung dieser Produkte ist analog zu jener von nikotinhaltigem Nach- füllmaterial für elektronische Zigaretten. Andererseits gibt es Cannabisprodukte zum Verdampfen, die aus unvermischtem Cannabis ohne Zusatzstoffe (Cannabisblüten, Haschisch und andere Cannabisext-

rakte) bestehen und mit einem Vaporisator (ähnlich einem Tabakerhitzer) zum Ver- dampfen und Inhalieren erhitzt werden. Diese Produkte entsprechen den Tabakpro- dukten zum Erhitzen (vgl. Art. 3 Bst. c TabPG). Damit das unvermischte Cannabis als Produkt zum Verdampfen gilt, muss es so konfektioniert worden sein, dass es als Nachfüllmaterial nur mit einem Erhitzergerät (Vaporisator) verwendet werden kann. Wenn dies nicht gewährleistet ist, gilt es als Cannabisprodukt zum Rauchen (vgl. Bst. c). Die elektronischen (Cannabis)Zigaretten und Vaporisatoren selbst gelten ebenfalls als Cannabisprodukte zum Verdampfen, wenn es sich um Geräte zur einmaligen Verwen- dung109 handelt, die bereits mit der THC-haltigen Flüssigkeit oder dem Cannabis vor-

109 Dabei ist zu beachten, dass das Parlament am 4. Juni 2025 die Motion 23.3109 Clivaz «Für ein Verbot elektronischen Einwegzigaretten (Puff Bars)» überwiesen hat. Damit wird der Bundesrat beauftragt, den Verkauf elektronischer Einwegzigaretten zu verbieten.

befüllt sind oder wenn sie eine geschlossene funktionale Einheit mit dem Nachfüll- material bilden, das spezifisch für Cannabis bzw. THC-haltige Flüssigkeiten entwi- ckelt wurde. Unter einer geschlossenen funktionalen Einheit ist etwa ein Vaporisator zu verstehen, der nur mit einem eigens für diesen entwickelten Cannabisprodukt be- füllt werden kann und nicht etwa auch mit Tabakprodukten kompatibel ist. 110 Cannabisprodukte zum Schlucken (Bst. e) sind Cannabisprodukte, die oral eingenom- men und über den Magen-Darm-Trakt verstoffwechselt werden. Sie enthalten Can- nabisextrakte oder synthetisch oder teilsynthetisch hergestelltes THC und sind zur besseren und angenehmeren Aufnahme typischerweise mit Zusatzstoffen vermischt. Es kann sich dabei etwa um Cannabisprodukte handeln, die von ihrer Form her Ähn- lichkeiten zu Nahrungsergänzungsmitteln oder Arzneimitteln aufweisen, z.B. Can- nabisöltropfen oder THC-haltige Tabletten, Kapseln, Pillen oder Dragées. Oder es handelt sich um Cannabiszubereitungen zum Essen oder Trinken (sog. «edibles»), d.h. mit Lebensmitteln vermischtes Cannabis. Cannabisprodukte zur Anwendung im Mund (Bst. f) sind Produkte zur sog. sublingu- alen («unter der Zunge») oder buccalen («im Mund», «unter der Lippe», «in der Ba- cke», «auf dem Zahnfleisch») Anwendung. Die Wirkstoffaufnahme erfolgt hier hauptsächlich über die Mundschleimhäute und weniger über den Magen-Darm-Trakt. Beispiele sind Cannabisöltropfen, THC-haltige Sprays oder «THC-Strips». Produkte zur Anwendung im Mund sind wegen der einfacheren Aufnahme typischerweise mit Zusatzstoffen vermischt und enthalten Cannabisextrakt oder (teil)synthetisch herge- stelltes THC. Daneben sind auch Snus-ähnliche Produkte denkbar, die verarbeitetes Cannabis enthalten, sofern diese nicht geraucht werden können (vgl. Bst. c). Cannabisprodukte zum Schnupfen (Bst. g) werden über die Nasenschleimhäute auf- genommen. Es kann sich dabei etwa um THC-haltige Nasensprays handeln. Denkbar sind aber auch pulverisierte Cannabismischungen, die ähnlich angewendet werden wie Schnupftabak, sofern diese nicht auch geraucht werden können. Cannabisproduk- ten zum Schnupfen enthalten typischerweise verarbeitetes und mit Zusatzstoffen ver- mischtes Cannabis. Sie können aber auch (teil)synthetisch hergestelltes THC enthal- ten. Cannabisprodukte zur Anwendung auf der Haut (Bst. h) sind sog. topische Anwen-

dungen, bei denen THC-haltige Salben, Lotionen oder Pflaster auf die Hautoberfläche aufgetragen werden. Das THC (und gegebenenfalls weitere Cannabinoide) dringen durch die Hautbarriere ein und wirken primär nur lokal. Eine psychotrope Wirkung ist bei dieser Anwendungsform nicht bekannt. Anders ist dies bei einer Anwendung solcher Produkte auf Schleimhäuten, wo eine systemische Aufnahme möglich ist. Ob- wohl Cannabisprodukte zur Anwendung auf der Haut in der Regel nicht zu einem rauschartigen Zustand führen, ist davon auszugehen, dass auch in der Schweiz eine gewisse Nachfrage entstehen wird.

110 Vom Begriff der geschlossenen funktionalen Einheit ist der Begriff der funktionalen Ein- heit im Allgemeinen zu unterscheiden. So umfasst das Werbeverbot sämtliche Gegen- stände, welche eine funktionale Einheit spezifisch mit Cannabisprodukten bilden und nicht nur solche, die ein geschlossene funktionale Einheit mit diesen bilden (vgl. Erläuterungen zu Art. 11).

Buchstabe i definiert « neuartige Cannabisprodukte » (vgl. dazu auch Art. 6). Dabei handelt es sich um Cannabisprodukte, die keiner der Kategorien nach Artikel 5 Ab- satz 1 Buchstaben c–h zugeordnet werden können, da sie in einer anderen Form ver- wendet werden. Es handelt sich um kaum bekannte Cannabisprodukte, die punktuell zum Beispiel in Kanada oder in den USA im Umlauf sind, beispielsweise THC-haltige Augentropfen. Ob sich solche Produkte überhaupt für den nicht medizinischen Be- reich eignen, ist derzeit schwer abzuschätzen. Selbstversorgung (Bst. j) bezieht sich auf den nichtgewerblichen Anbau und die Wei- terverarbeitung einer begrenzten Anzahl von Cannabispflanzen für den Eigenge- brauch. Dazu gehört die Gewinnung von Cannabisblüten, Haschisch oder anderen Cannabisextrakten für den Eigenkonsum. Absatz 2 ermöglicht dem Bundesrat, die Begriffe nach Absatz 1 gestützt auf neue Er- kenntnisse zu präzisieren oder näher ausführen. Die Begriffe sollen an neue Erkennt- nisse in Wissenschaft und Technik angepasst werden können, was der dynamischen Entwicklung eines neuen Marktes mit bis dato nicht verkehrsfähigen Produkten Rech- nung trägt.

Art. 6 Neuartige Cannabisprodukte Die ersten Erfahrungen mit den legalen Cannabismärkten in Nordamerika zeigen, dass fortlaufend neue Produkte auf den Markt kommen. Es ist durchaus denkbar, dass künf- tig auch vermehrt risikoärmere Produkte auf den Markt kommen, die von den vorlie- genden Produktekategorien ungenügend erfasst werden. Absatz 1 gibt daher dem Bun- desrat die Kompetenz, diese neuartigen Produkte einer der Kategorien nach Artikel 5 Absatz 1 Buchstaben c–h zuzuteilen, auch wenn das Produkt nicht alle Elemente der entsprechenden Definition erfüllt. Dazu müssen die neuartigen Cannabisprodukte je- doch grundsätzlich ähnlich angewendet werden und vergleichbare Risiken aufweisen, wie die Produkte in der Kategorie, der sie zugeordnet werden, so dass sich die Quali- tätsanforderungen der Kategorie zur Gewährleistung der Produktesicherheit übertra- gen lassen. Die neuartigen Produkte können dann entsprechend den Anforderungen dieser Kategorie in Verkehr gebracht werden. Das wäre z.B. der Fall, wenn ein Pro- dukt zur Anwendung auf bestimmten Schleimhäuten sich ähnlich wie Produkte zur Anwendung auf der Haut anwenden liesse und die gleichen Qualitätsanforderungen erfüllen müsste. Der Bundesrat kann auch neue Kategorien für Cannabisprodukte nach Artikel 5 Ab- satz 1 Buchstabe a vorsehen. Wenn es aus sachlichen Gründen, insbesondere deren Sicherheit, notwendig ist, kann er für eine Kategorie mit neuartigen Cannabisproduk- ten auch spezifische Qualitätsanforderungen vorsehen (Abs. 2).

2. Kapitel: Grundsätze

Art. 7 Besitz im öffentlichen Raum Diese Bestimmung regelt, welche Mengen an Cannabisprodukten oder Cannabis aus der Selbstversorgung im öffentlichen Raum durch Privatpersonen, mitgeführt werden

dürfen. Mit «öffentlichem Raum» sind öffentliche Flächen gemeint, z.B. öffentliche Strassen, Spazierwege, Pärke und Plätze. Zum öffentlichen Raum gehören auch die für die Öffentlichkeit zugänglichen Innenräume wie beispielsweise Restaurants oder Museen. Mit der Mengenbegrenzung soll der illegale Handel erschwert und den Straf- verfolgungsbehörden eine Grundlage für die Unterscheidung von Konsumierenden und illegalen Händlern gegeben werden (vgl. Strafbestimmungen). Der gewerbliche Transport im Auftrag von Bewilligungs- und Konzessionsinhabern ist durch diese Be- stimmung nicht betroffen; die transportierenden Personen sind beruflich im Rahmen entsprechender Bewilligungen oder Konzessionen unterwegs und nicht als «Privat- personen». Ob bei den mitgeführten Cannabisprodukten der maximal zulässige Ge- samt-THC-Gehalt von 5 Gramm eingehalten ist, lässt sich mithilfe der Angaben auf den Verpackungen nachweisen (Bst. a). Besteht der Verdacht einer strafbaren Hand- lung, kann der Inhalt von der Polizei zur weiteren Überprüfung eingezogen werden. Unter Buchstabe b werden die Mengen von Cannabiserzeugnissen aus der Selbstver- sorgung festgelegt, welche im öffentlichen Raum mitgeführt werden dürfen. Anders als bei Cannabisprodukten, bei denen der Gesamt-THC-Gehalt auf der Verpackung vermerkt werden muss, ist bei Cannabis aus der Selbstversorgung der THC-Gehalt nicht ohne Weiteres ersichtlich. Zwar muss der durchschnittliche THC-Gehalt bei Erntereife beim Verkauf auf der Verpackung von Cannabissamen oder -stecklinge für die Selbstversorgung angegeben werden (vgl. Art. 28 Abs. 5). Aber der effektive Ge- halt kann beim geernteten Cannabis von den Durchschnittswerten allenfalls substan- tiell abweichen. Zudem ist der effektive THC-Gehalt des geernteten Cannabis nicht deklariert. Der effektive THC-Gehalt liesse sich deshalb nur mit einer Analyse be- stimmen. Ein solch grosser Aufwand, um die im öffentlichen Raum zulässigen Men- gen zu überprüfen, wäre sowohl für die Selbstversorgerinnen und Selbstversorger als auch für die Polizeibehörden unverhältnismässig und nicht praktikabel. Daher sollen für den Besitz von Cannabis aus der Selbstversorgung im öffentlichen Raum zulässige Höchstmengen der Erzeugnisse selbst gelten. Dabei wird von einem durchschnittli- chen Gesamt-THC-Gehalt von 10 bis 15 Prozent und einem Maximalgehalt von

20 Prozent bei selbstangebautem unverarbeitetem und getrocknetem Cannabis ausge-

gangen.111 Ziffer 1: Die maximal zulässige Besitzmenge im öffentlichen Raum für unverarbeite- tes Cannabis soll deshalb auf 30 Gramm festgelegt werden, was bei einem durch- schnittlichen Gesamt-THC-Gehalt von 15 Prozent 4,5 Gramm Gesamt-THC und bei einem maximalen Gesamt-THC-Gehalt von 20 Prozent 6 Gramm Gesamt-THC ent- spricht. Die Höchstbesitzmenge von 30 Gramm unverarbeitetem Cannabis entspricht damit durchschnittlich in etwa der Höchstmenge von 5 Gramm Gesamt-THC-Gehalt in den Cannabisprodukten nach Buchstabe a. Aus Praktikabilitätsgründen für die Po- lizei wird bei den zulässigen Besitzmengen im öffentlichen Raum nicht zwischen ge- trocknetem und frischem Cannabis unterschieden. Ziffer 2: Aufgrund der höheren THC-Konzentration soll bei Haschisch und anderen Cannabisextrakten die im öffentlichen Raum zulässige Höchstbesitzmenge tiefer auf

111 Die potentesten Cannabissorten haben kaum je einen höheren THC-Gehalt als 20 Prozent. Der durchschnittliche Gesamt-THC-Gehalt von beschlagnahmtem, getrocknetem Canna- bis in der Schweiz betrug von 2013 – 2023 zw. 11 und 13 Prozent. Vgl. SGRM (2024a).

15 Gramm festgelegt werden. Für Haschisch aus der Selbstversorgung wird ein durch- schnittlicher Gesamt-THC-Gehalt von 20 bis 25 Prozent und ein maximaler Gesamt- THC-Gehalt von 30 Prozent angenommen. Unter Haschisch ist dabei das mittels mechanischer Siebung aus der Cannabispflanze gewonnene Cannabisharz zu verstehen. Noch potenter sind Cannabisextrakte, die mit- tels Lösungsmitteln wie CO2, BHO, Ethanol o.a. aus der Cannabispflanze gewonnen werden. Es handelt sich dabei um flüssige, halbfeste oder feste Zubereitungen aus Cannabisharz. Darunter fallen auch sog. Cannabisöle, bei denen der Cannabisextrakt mit einer ölhaltigen Lösung extrahiert wurde, Cannabistinkturen, bei denen der Can- nabisextrakt mit einer alkoholhaltigen Lösung extrahiert wurde und Cannabiszuberei- tungen mit weiteren Zusatzstoffen wie «Haschkekse». Bei lösungsmittelbasierten Cannabisextrakten wird der Gesamt-THC-Gehalt in der Praxis je nach Extraktions- verfahren und Beimengung von Zusatzstoffen stark variieren. Konservativ kann von einem durchschnittlichen Gesamt-THC-Gehalt von 50 bis 75 Prozent und einem ma- ximalen Gesamt-THC-Gehalt von 95 Prozent ausgegangen werden. Zur einfachen Kontrolle der Besitzmengen durch die Polizei im öffentlichen Raum soll auf eine Unterscheidung von Haschisch und anderen, mit Lösungsmitteln gewon- nenen Extrakten verzichtet werden. Dies im Unterschied zu den Besitzmengen im pri- vaten Bereich, wo aufgrund der viel höheren Mengenbegrenzungen eine Unterschei- dung zwischen Haschisch und anderen Cannabisextrakten erforderlich ist (vgl. Art. 14). Für eine Unterscheidung der Extrakttypen wäre eine Analyse der Proben notwendig, was in einer polizeilichen Kontrolle im öffentlichen Raum nicht möglich ist. Ein Einzug der Besitzmengen zwecks Analyse wäre bei diesen geringen Mengen unverhältnismässig. Da lösungsmittelbasierte Extrakte wesentlich aufwändiger her- zustellen und viel weniger verbreitet sind als Haschisch, wird die Höchstbesitzmenge für alle Cannabisextrakte eher an Haschisch ausgerichtet. Die 15 Gramm würden mit Bezug auf die maximale Besitzmenge an Cannabisprodukten im Umfang von

5 Gramm Gesamt-THC einem THC-Gehalt von 30 Prozent entsprechen.

Um den Vollzug weiter zu vereinfachen, dürfen im öffentlichen Raum jeweils nur entweder Cannabisprodukte nach Buchstabe a oder eine der zwei Kategorien von Er- zeugnissen aus der Selbstversorgung nach Buchstabe b mitgeführt werden. Es soll also nicht möglich sein, beispielsweise sowohl Cannabisblüten wie auch Haschisch aus der Selbstversorgung mit sich zu führen.

Art. 8 Abgabe Absatz 1 beinhaltet ein umfassendes Verbot der Abgabe von Cannabissamen und - stecklingen, Cannabis aus der Selbstversorgung und Cannabisprodukten an Minder- jährige. Der Konsum von psychoaktiven Substanzen stellt für Kinder und Jugendliche ein erhöhtes Risiko dar. Dadurch sollen Minderjährige vor jeglichem Kontakt mit Cannabisprodukten geschützt und vom Konsum abgehalten werden (vgl. Art. 1 Bst. b). Die Volljährigkeit als Altersgrenze für Cannabis entspricht der Altersgrenze für Tabak und Ethylalkohol (Spirituosen) sowie den geltenden internationalen Stan- dards. Cannabissamen und -stecklinge enthalten zwar kaum THC, aber daraus lassen sich auf einfache Weise Betäubungsmittel erzeugen. Die Abgabe von Cannabissamen und

-stecklingen an Minderjährige soll deshalb ebenfalls verboten sein. Gemäss Absatz 2 ist die unentgeltliche Abgabe von Cannabisprodukten und Cannabis aus der Selbst- versorgung unter erwachsenen Privatpersonen zulässig. Für die unentgeltliche Abgabe unter erwachsenen Privatpersonen gelten die zulässi- gen Höchstmengen nach Artikel 7. Die entgeltliche Abgabe von Cannabis und Can- nabisprodukten (inkl. Tausch gegen andere Güter) unter Privatpersonen ist hingegen untersagt und lediglich für Inhaber von entsprechenden Konzessionen zulässig. Absatz 3 sieht vor, dass Inhaber von Anbau- oder Herstellungsbewilligungen sowie von Konzessionen keine Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC unentgeltlich ab- gegeben dürfen. Ausgeschlossen ist auch der unentgeltliche oder vergünstigte Ver- kauf von Cannabisprodukten im Gegenzug für den Kauf von weiteren Artikeln (etwa Zubehör nach Bst. g). Damit soll die Verkaufsförderung verhindert werden, welche nach Artikel 11 verboten ist.

Art. 9 Verbot der vertikalen Integration Die vertikale Integration bezeichnet eine Strategie, bei der ein Unternehmen mehrere Tätigkeiten in der Produktionskette eines Produkts ausführt oder daran beteiligt ist. Die vertikale Integration der Produktion (Anbau und Herstellung) und des Verkaufs (Detailhandel) soll mit Artikel 9 ausgeschlossen werden. Auf diese Weise soll ein zu starker und zu direkter Einfluss der Anbauer und Hersteller auf die Konsumierenden vermieden werden. Aus diesen Gründen soll Artikel 9 vorsehen, dass Inhaber einer Anbau- oder Herstel- lungsbewilligung sich nicht am Online-Verkauf oder an Verkaufsstellen beteiligen dürfen (Abs. 1). Darunter ist beispielsweise die finanzielle Beteiligung an einem in diesen Bereichen tätigen Unternehmen oder das Halten von Anteilen daran zu verste- hen. Auch der Betrieb einer Verkaufsstelle oder die Mitarbeit in einer solchen ist nicht zulässig. Absatz 2 legt umgekehrt fest, dass Inhaber einer Konzession für den Verkauf keinen Cannabis anbauen, keine Cannabisprodukte herstellen oder einführen und sich zudem nicht wirtschaftlich am Anbau oder an der Herstellung im In- oder Ausland beteiligen dürfen.

Art. 10 Verkaufsbeschränkungen Welche Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC durch die unterschiedlichen ge- werblichen Marktteilnehmer innerhalb der Schweiz verkauft werden dürfen, hängt von deren Tätigkeitsbereich ab. Damit wird die Kontrolle des Marktes und die Pro- duktesicherheit besser gewährleistet, das Verbot der vertikalen Integration (Art. 9) eingehalten und das Risiko von Abzweigungen von Cannabis auf den illegalen Markt verringert. Aus Sicht der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit sind die Verkaufs- beschränkungen daher notwendig und verhältnismässig. Absatz 1: Inhaber einer Anbaubewilligung dürfen von ihnen angebautes Cannabis aus- schliesslich an bewilligte Hersteller weiterverkaufen. Nur die Hersteller haben eine Berechtigung, Cannabis weiter zu Cannabisprodukten zu verarbeiten und damit einen legitimen wirtschaftlichen Verwendungszweck für das von den Anbauern geerntete

Cannabis. Da es sich dabei um Ausgangsmaterial und keine verwendungsfertigen Cannabisprodukte handelt, soll ein Verkauf der Anbauer an die Verkaufsstellen nicht möglich sein.112 Ein Anbauer kann aber mit einer entsprechenden Herstellungsbewil- ligung gleichzeitig berechtigt sein, Cannabisprodukte herzustellen. Absatz 2: Die Herstellung von Ausgangsmaterial, das über den Anbau und die Ernte von Cannabis hinausgeht, erfordert eine Bewilligung für die Herstellung (vgl. Art. 15). Dazu gehört etwa die Herstellung von Cannabisextrakten aus Cannabis oder die synthetische oder teilsynthetische Herstellung von THC. Denkbar ist, dass sich bestimmte Hersteller auf die Herstellung von solchem Ausgangsmaterial spezia- lisieren und dieses nicht selbst zu einem verwendungsfertigen Cannabisprodukt wei- terverarbeiten. Es ist deshalb notwendig, dass Hersteller mit einer entsprechenden Be- willigung Ausgangsmaterial an andere bewilligte Hersteller weiterverkaufen können. Der Verkauf von solchem Ausgangsmaterial an Anbauer oder an Verkaufsstellen ist hingegen für deren bewilligte bzw. konzessionierte Tätigkeit nicht erforderlich. Inha- ber einer Herstellungsbewilligung dürfen deshalb Ausgangsmaterial, das im Herstel- lungsprozess von Cannabisprodukten verwendet wird, nur an andere bewilligte Her- steller weiterverkaufen. Absatz 3: Inhaber einer Herstellungsbewilligung dürfen Cannabisprodukte nur an In- haber einer Verkaufskonzession – bzw. an die Kantone, falls diese ihr Verkaufsrecht selber wahrnehmen wollen (vgl. Art. 39) – oder an den Inhaber der Konzession für den Online-Verkauf (vgl. Art. 48) verkaufen. Der Verkauf von Cannabisprodukten an die Konsumierenden soll aus Gründen der öffentlichen Gesundheit ausschliesslich den Inhabern der Konzessionen für den Verkauf vorbehalten bleiben. Auch ein Ver- kauf von Cannabisprodukten an Anbauer oder weitere Hersteller soll nicht möglich sein, da dies für deren bewilligte Tätigkeiten nicht erforderlich ist.

Art. 11 Werbeverbot Dieser Artikel sieht ein allgemeines Werbeverbot für Betäubungsmittel des Wir- kungstyps THC vor. Aufgrund der gesundheitlichen Risiken, die durch den Konsum von Cannabis und Cannabisprodukten entstehen, soll ein allgemeines Werbeverbot gelten (Abs. 1). Das Werbeverbot gilt für die gesamte Handelskette, vom Anbau über die Herstellung bis zum Verkauf. Im Tabak- und Alkoholbereich zeigt die Studien- lage, dass der Kontakt mit Werbung oder Verkaufsförderung mit einem steigenden Konsum der jeweiligen Produkte verbunden ist, insbesondere bei Jugendlichen.113 Es

112 Verkaufsstellen dürfen ihrerseits gar kein Ausgangsmaterial verkaufen, sondern nur Can- nabisprodukte, vgl. Art. 42 Abs. 1 Bst. g.

113 Ritter, A. et al. (2022).

ist davon auszugehen, dass Werbung für Cannabisprodukte zu einem ähnlichen Kon- sumanstieg führen würde.114 Das Werbeverbot gilt selbstverständlich auch für die Werbung von illegalen Händlern.115 Unter Werbung ist jede Form der kommerziellen Kommunikation zu verstehen, deren Ziel oder deren direkte oder indirekte Wirkung es ist, den Verkauf oder Konsum der in Absatz 1 genannten Produkte zu fördern (bspw. Reklameschilder, Plakate, Laden- oder Schaufensterbeschriftungen). Zur Werbung gehören auch Verkaufsförderung und Sponsoring. Sponsoring umfasst jede Form von öffentlicher oder privater Unter- stützung eines Anlasses, einer Aktivität oder einer Person mit dem Ziel bzw. der di- rekten oder indirekten Wirkung, den Verkauf der oben genannten Produkte zu fördern. Verkaufsförderung beinhaltet Merchandising, die kostenlose Abgabe von Produkten sowie die Verteilung von Geschenken oder Preisen, zum Beispiel beim gleichzeitigen Kauf mehrerer Produkte oder bei der Teilnahme an einem Wettbewerb. Sachliche Produktangaben und -informationen, die sich ausschliesslich an Fachpersonen der Branche richten, gelten nicht als Werbung und fallen nicht unter das Werbeverbot. Um eine Umgehung der Werbebestimmungen zu verhindern, müssen auch Cannabis- samen und -stecklinge dem Werbeverbot unterliegen. Diese enthalten zwar kaum THC, aber daraus lassen sich auf einfache Weise THC-haltige Betäubungsmittel er- zeugen. Jegliche Form der Werbung für Cannabissamen und -stecklinge ist damit nicht klar von der Werbung für Cannabis zu unterscheiden. Das Werbeverbot gilt zu- dem auch für Gegenstände, die eine funktionale Einheit mit einem Cannabisprodukt bilden (z.B. Pfeifen, Wasserpfeifen, Bongs, Vaporizer, Drehpapier, Filter für selbst- gedrehte Zigaretten, Zigarettenhalter). Der Begriff «funktionale Einheit» ist im glei- chen Sinne wie in Artikel 18 TabPG zu verstehen, d.h. die betreffenden Gegenstände gehen eine Verbindung mit dem Tabakprodukt ein, damit dieses konsumiert werden kann, wie zum Beispiel die Pfeife, die Wasserpfeife, das Zigarettenmundstück, das Zigarettenpapier oder die Zigarettenfilter. Bei Feuerzeugen ist dies hingegen nicht der Fall.116 Das Werbeverbot gilt nur für solche Gegenstände, die ausschliesslich oder vorwiegend zum Konsum von Cannabisprodukten dienen oder spezifisch als Can- nabiszubehör verkauft werden. Produkte wie etwa Zigarettenpapier oder Zigaretten-

filter, die nicht spezifisch als Cannabiszubehör verkauft werden, fallen nicht unter dieses Werbeverbot. Hingegen sind dafür die Einschränkungen der Werbung, Ver- kaufsförderung und des Sponsorings nach Artikel 18 ff. TabPG einschlägig. Nach Absatz 2 erfolgt die Kontrolle der Einhaltung des Werbeverbotes grundsätzlich durch die zuständigen Behörden der Kantone. Im Rahmen der Konzessionserteilung und -kontrolle prüfen die Kantone auch die Einhaltung des Werbeverbotes durch die Verkaufsstellen, inklusive deren Internetauftritte.

114 Dai, H. (2017): Exposure to Advertisements and Marijuana Use Among US Adolescents. Preventing chronic disease, 14. 115 Um sämtliche Werbeaktivitäten sowohl im legalen, bewilligten und konzessionierten Be- reich als auch im illegalen Bereich strafbewehrt abzudecken (vgl. auch Art. 78 Abs. 1 Bst. e), bezieht sich das Werbeverbot auf Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC allgemein und nicht nur auf die legal in Verkehr gebrachten Cannabisprodukte nach diesem Vorent- wurf.

116 BBl 2019 957

Das BAG ist zuständig für die Kontrolle der Einhaltung des Werbeverbots im Internet, in Applikationen und in anderen elektronischen Medien. Entsprechend kontrolliert das BAG das Internet, die sozialen Medien und die Online-Verkaufsstelle (vgl. Art. 48 ff.). Die Bundeskompetenz soll den Vollzug in diesem Bereich vereinfachen, insbesondere, wenn es um Firmen mit Sitz im Ausland geht. Die Kontrollen werden grundsätzlich stichprobenmässig durchgeführt. Eine ständige und umfassende Kon- trolle ist nicht realisierbar und wäre mit unverhältnismässig hohen Kosten verbunden. Gemäss Artikel 83 kann das BAG auch die kantonalen Behörden einbeziehen. Allen- falls kann auch der Einsatz eines Informatikhilfsmittels geprüft werden, welches sys- tematischere Kontrollen ermöglichen würde. Für die Kontrolle der Einhaltung der Werbevorschriften im Internet kann eine Lösung zur Anwendung kommen, welche auch für das Tabakproduktegesetz vorgesehen wird. Dies kann halbautomatisierte o- der automatisierte IT-basierte Systeme miteinschliessen.117 Festgestellte mögliche Verstösse gegen das Werbeverbot sind der zuständigen kanto- nalen Strafverfolgungsbehörden zu melden bzw. anzuzeigen (vgl. Art. 78 Abs. 1 Bst. e i.V.m. Art. 81 Abs. 1; vgl. auch die behördliche Melde- und Anzeigepflicht nach Art. 82). Minderheit: Art. 11 Abs. 1 Eine Minderheit (Graber, Aeschi, de Courten, Glarner, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt zu präzisieren, dass auch Reklameschilder sowie Laden- und Schaufensterbeschriftung als Werbung zählen. Es soll sich dabei um eine Präzi- sierung handeln – und nicht um eine abschliessende Aufzählung, was alles zu Wer- bung gehört.

3. Kapitel: Selbstversorgung

Der private Anbau von Cannabis für den Eigenbedarf soll es den Konsumierenden erlauben, sich selbst zu versorgen. Dieser Bereich soll möglichst schlank und unter Berücksichtigung der Eigenverantwortung der Selbstversorgerinnen und Selbstver- sorger geregelt werden.

Minderheit: Zusatzvariante zur Selbstversorgung (vereinsmässiger Anbau) Eine Minderheit (Porchet, Crottaz, Gysi Barbara, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Weichelt, Wyss) beantragt, den Vorentwurf so zu ergänzen, dass auch der vereinsmässige Anbau erlaubt wird.

Art. 12 Anbau Die Selbstversorgung, bzw. der Eigenanbau von Cannabis ist Personen ab dem voll- endeten 18. Lebensjahr erlaubt. Der Anbau von Cannabis ist räumlich eingeschränkt auf die Wohnung und die zugehörigen Innen- und Aussenbereiche. Dies kann auch Gemeinschaftsbereiche miteinschliessen, sofern das Einverständnis der Mitnutzer ge- geben ist. Der Begriff Wohnung ist weitgefasst zu verstehen als Ort, wo eine Person

117 BBl 2023 1478

wohnt. Der Begriff umfasst sowohl Mietwohnungen als auch selbstbewohntes Wohn- eigentum wie beispielsweise Einfamilienhäuser. Auch Zweitwohnungen werden vom Begriff «Wohnung» erfasst. Durch die räumliche Einschränkung des Anbaus von Cannabis zur Selbstversorgung können bei einer möglichen Kontrolle die jeweiligen Pflanzen besser zugeordnet werden. Nicht erlaubt werden soll hingegen die gemein- schaftliche Selbstversorgung ausserhalb der eigenen Wohnung, wie z.B. in sog. Can- nabis Social Clubs (vgl. Ziff. 2.3.1 und 3.1). Pro erwachsene Person können gleichzeitig höchstens drei weibliche Cannabispflan- zen in der Blütenphase gezogen werden.118 Durch diese Begrenzung der Anzahl lässt sich im Vollzug die Selbstversorgung von einem gewerblichen Anbau unterscheiden. Nur die weiblichen, blühenden Cannabispflanzen produzieren relevante Mengen an THC. Die Anzahl der männlichen Pflanzen sind deshalb nicht begrenzt.119 Die Grösse der Pflanzen spielt für die Mengenbegrenzung keine Rolle. Im Aussenbereich («Out- door») können grössere Pflanzen mit höheren Erträgen von durchschnittlich 200 bis

500 Gramm getrocknetem Cannabis gezogen werden, während im Innenbereich («In-

door») durchschnittliche Erträge von 50 bis 150 Gramm getrocknetem Cannabis pro Pflanze erzielt werden.120 Dafür ist im Aussenbereich normalerweise nur eine Ernte pro Jahr möglich, während im Innenbereich unter Kunstlicht ca. alle drei Monate ge- erntet werden kann. Mit der Begrenzung der Anzahl auf drei weibliche Pflanzen in der Blütenphase soll eine Selbstversorgung ermöglicht werden, ohne dabei zu einem Anbau und einer Lagerung von übermässigen Mengen zu führen. Mit drei Pflanzen kann auch ein möglicher Ernteausfall (durch Schädlingsbefall, schlechtes Wetter etc.) berücksichtigt werden. Die maximal erlaubten Besitzmengen im privaten Bereich nach Artikel 14 können bei einer optimalen Ernte auch überschritten werden. In die- sem Fall sind überschüssige Erträge zu vernichten. Die Regelung der Höchstzahl Pflanzen «pro erwachsene Person» ist der Mengenbe- grenzung «pro Haushalt» vorzuziehen, da sie den verschiedenen Lebens- und Haus- haltsformen (bspw. Familie oder Wohngemeinschaft) besser gerecht wird.

118 Die erlaubte Anzahl Cannabispflanzen pro Person kann z.B. bei Wochenaufenthaltern oder Personen mit Ferienwohnung auf mehrere Wohnungen, welche privat genutzt werden, ver- teilt werden. Die Begrenzung der Anzahl Pflanzen gilt jedoch insgesamt und nicht pro Wohnung. 119 Am Anfang der Wachstumsphase der Pflanze, bevor sie blühen, lassen sich weibliche und männliche Cannabispflanzen von blossem Auge kaum unterscheiden. Allerdings können für den Anbau Stecklinge von weiblichen Mutterpflanzen oder sog. feminisiertes Saatgut bezogen werden, womit sichergestellt werden kann, dass eine weibliche Pflanze angebaut wird. Andernfalls sind überzählige weibliche Pflanzen bei Anzeichen der Blütenphase um- gehend zu entsorgen. 120 Die effektive Erntemenge hängt neben der Anbaumethode stark von der Genetik der Sorte, der Beschaffenheit des Bodens bzw. Substrats, der Nährstoffzufuhr und Bewässerung, der Belichtung und Belüftung u.a. Faktoren ab. Aus 500 Gramm getrocknetem unverarbeitetem Cannabis können ca. 100 Gramm Haschisch oder anderer Cannabisextrakt hergestellt wer- den, wobei der resultierende Extrakt deutlich potenter als das getrocknete, unverarbeitete Cannabis ist.

Minderheit: Art. 12, Art. 14 Abs. 1 und Art. 74 Bst. c Eine Minderheit (Porchet, Crottaz, Gysi Barbara, Hess Lorenz, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Weichelt, Wyss) beantragt, fünf statt drei weibliche Cannabis- pflanzen in Blütephase zuzulassen. Entsprechend beantragt sie, die Höchstmenge für den Besitz im privaten Bereich gemäss Artikel 14 Absatz 1 auf 120 Gramm THC zu erhöhen und Übertretungen gemäss Artikel 74 Buchstabe c erst ab sechs Pflanzen mit Busse zu ahnden.

Art. 13 Verbot der teilsynthetischen und der synthetischen Herstellung von THC Cannabinoide, welche in natürlicher Form in der Pflanze vorkommen, sogenannte Phytocannabinoide wie beispielsweise THC, können auch teilsynthetisch oder syn- thetisch hergestellt werden. Dabei werden durch einen chemischen Prozess Ausgangs- stoffe so umgewandelt, dass das Endprodukt genau dem in der Pflanze vorkommen- den Cannabinoid entspricht und die gleichen Eigenschaften besitzt. In dieser Art wird beispielsweise seit Jahren THC für die medizinische Anwendung, das sogenannte Dronabinol hergestellt. Im Bereich der Selbstversorgung gilt ein Verbot für die teilsynthetische und die syn- thetische Herstellung von THC, beispielsweise durch Umwandlung von CBD mit Hilfe von Säuren. Zwar ist es auch möglich, diesen Prozess in kleinem Massstab durchzuführen. Für ungeübte Personen besteht jedoch eine erhebliche unmittelbare Gefahr durch allfällige unsachgemässe Verwendung von Chemikalien und Gerät- schaften oder eine indirekte Gefahr durch den Konsum von verunreinigten Erzeugnis- sen.

Art. 14 Besitz im privaten Bereich Damit die Selbstversorgung nicht für die illegale Cannabisproduktion und als Grund- lage für den illegalen Handel missbraucht werden kann, sollen maximale erlaubte Be- sitzmengen für Cannabiserzeugnisse aus der Selbstversorgung festgelegt werden. Diese Besitzmengen ermöglichen es den Vollzugsbehörden, die Selbstversorgung von einer (illegalen) gewerblichen Cannabisproduktion zu unterscheiden. Im Gegensatz zu Cannabisprodukten, die aus dem bewilligten gewerblichen Anbau und der bewilligten Herstellung hervorgehen, ist bei Cannabiserzeugnissen aus der Selbstversorgung ohne aufwändige Analyseverfahren nicht ersichtlich, wie hoch der THC-Gehalt ist. Deshalb muss die Besitzmenge des erlaubten THC-Gehalts anhand des Gewichts der verschiedenen Cannabiserzeugnisse bestimmt werden können. Da sich die unterschiedlichen Cannabiserzeugnisse aus der Selbstversorgung – nament- lich unverarbeitetes Cannabis, Haschisch und mit Lösungsmitteln gewonnener Can- nabisextrakt – in ihrem jeweiligen THC-Gehalt stark unterscheiden können, ist es

sinnvoll, festzulegen, von welchem THC-Gehalt pro Gewichtseinheit eines bestimm- ten Erzeugnisses auszugehen ist (vgl. dazu auch Erläuterungen zu Art. 7 betr. max. zulässigen Besitzmengen im öffentlichen Raum).121 Absatz 1 legt die maximale Menge an THC von Erzeugnissen aus der Selbstversor- gung, (vgl. Art. 12) die pro erwachsene Person im privaten Bereich gelagert werden dürfen, auf 75 Gramm fest. Im Vergleich dazu dürfen in den Pilotversuchen mit Can- nabis von den Teilnehmenden jeweils maximal 10 Gramm THC pro Monat, also 120 Gramm pro Jahr, bezogen werden. Nur ein kleiner Anteil an Personen haben diese Abgabemengenbegrenzungen jeweils ausgeschöpft. Im Durchschnitt wurden in den Versuchen nach vorläufigen Daten aus dem Jahr 2024 rund 2,5 Gramm Gesamt-THC pro Monat bzw. 30 Gramm pro Jahr bezogen.122 Eine erlaubte Lagermenge von

75 Gramm THC im privaten Bereich sollte somit auch den Jahresbedarf einer Person

abdecken, die einen hohen Konsum aufweist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die erlaubte Höchstmenge nicht pro Jahr gilt. Vielmehr handelt es sich um die Höchst- menge THC, die im privaten Bereich zeitgleich besessen werden darf. Bei einem durchschnittlichen THC-Gehalt von 15 Prozent in getrocknetem, unverar- beitetem Cannabis (Cannabisblüten) entsprechen 75 Gramm THC einem Gewicht von 500 Gramm dieses Erzeugnisses. Im internationalen Vergleich liegt diese Mengenbe- grenzung unter jener in Kanada, wo die Lagerung von 1 000 Gramm getrocknetem, unverarbeitetem Cannabis erlaubt ist. In Uruguay beträgt die erlaubte Höchstmenge

480 Gramm dieses Erzeugnisses. In Deutschland liegt die erlaubte Lagermenge bei

lediglich 50 Gramm Cannabisblüten. Diese letztgenannte Höchstmenge würde jedoch eine Selbstversorgung mittels Anbaus im Freien (Outdoor) verunmöglichen, da die geerntete Menge bei drei Cannabispflanzen pro Person (vgl. Art. 12) dann nicht über das Jahr verteilt konsumiert und gelagert werden dürfte, sondern zum grossen Teil vernichtet werden müsste. Eine realitätsferne Regelung der Besitzmengen würde die Gefahr erhöhen, dass das überschüssige Cannabis anderweitig abgegeben oder gar weiterverkauft wird. Die nach Absatz 2 festgelegten THC-Gehalte pro 100 Gramm Erzeugnis orientieren sich am durchschnittlichen THC-Gehalt der jeweiligen Erzeugnisse. Dabei spielt es keine Rolle, welchen tatsächlichen THC-Gehalt die gelagerten Erzeugnisse haben und ob der tatsächliche THC-Gehalt in der Summe die 75 Gramm THC-Gehalt überschrei- tet. Es wird eine gesetzliche Annahme getroffen, dass die jeweiligen Erzeugnisse pro

100 Gramm die genannten THC-Gehalte aufweisen. Die angenommenen THC-

Gehalte dürfen in der Summe den Wert von 75 Gramm nicht überschreiten. Bei einer Kontrolle wird somit nicht die Einhaltung des tatsächlichen THC-Gehalts gemessen, sondern lediglich kontrolliert, ob die sich aus dem Gewicht der Erzeugnisse ergebende

121 Bei der Bestimmung der maximalen Besitzmengen für die verschiedenen Erzeugnisse wurde auch der von der kanadischen Regierung zur Verfügung gestellte Online Rechner zur Umrechnung verschiedener Produkte einbezogen. www.canada.ca > Health > Drug and health products > Drugs and Medication > Cannabis > Personal use of cannabis > Online calculator: Limits for public possession of cannabis 122 Dies ergab eine Umfrage des BAG bei den Pilotversuchen im Juni 2024. Zusätzliche Be- züge auf dem illegalen Markt sind dabei allerdings nicht auszuschliessen, weshalb die ef- fektiv konsumierten Mengen höher liegen könnten.

fiktive THC-Menge nach Absatz 2 die Höchstmenge THC nach Absatz 1 nicht über- schreitet. Buchstabe a: Bei getrocknetem, unverarbeitetem Cannabis wird angenommen, dass der THC-Gehalt durchschnittlich 15 Gramm pro 100 Gramm des geernteten Erzeug- nisses beträgt (vgl. auch Erläuterungen zu Art. 7). Entsprechend darf eine erwachsene Person im privaten Bereich maximal 500 Gramm getrocknetes, unverarbeitetes Can- nabis besitzen. Buchstabe b: Frisches, unverarbeitetes Cannabis weist aufgrund des Feuchtigkeitsge- haltes ein fünffach höheres Gewicht aus als trockenes Cannabis. Beim Trocknungs- vorgang ist in der Regel mit einem Gewichtsverlust von mindestens 80 Prozent zu rechnen. Demgemäss enthalten 100 Gramm frisches, unverarbeitetes Cannabis durch- schnittlich rund 3 Gramm THC. Da häufig auch teiltrockenes Material vorliegen dürfte, wurde der angenommene THC-Gehalt in frischem, unverarbeitetem Cannabis auf 5 Gramm pro 100 Gramm festgelegt. Entsprechend darf eine erwachsene Person im privaten Bereich maximal 1 500 Gramm frisches, unverarbeitetes Cannabis besit- zen. Nicht dazu gerechnet werden die noch nicht geernteten Pflanzenteile (vgl. Art. 12). Buchstabe c: Bei Haschisch wird ein durchschnittlicher THC-Gehalt von 25 Gramm THC pro 100 Gramm angenommen (vgl. Erläuterungen zu Art. 7). Entsprechend darf eine erwachsene Person im privaten Bereich maximal 300 Gramm Haschisch besit- zen. Buchstabe d: Cannabisextrakte, die mittels Lösungsmittel gewonnen werden, sind in der Regel deutlich THC-haltiger als Haschisch (vgl. Erläuterungen zu Art. 7). Deshalb werden für den Besitz im privaten Bereich separate Höchstmengen festgelegt.123 Ext- rem hohe THC-Gehalte von 95 Prozent dürften in der Selbstversorgung ohne entspre- chende Laboreinrichtung selten erreicht werden (dafür sind auch die Mengen zu ge- ring). Mit relativ einfachen Methoden wie z.B. der Herstellung einer Lösung auf Alkohol- oder Ölbasis lassen sich auch Extrakte mit höherem THC-Gehalt erzielen. Entsprechend wird ein durchschnittlicher THC-Gehalt von 75 Gramm pro 100 Gramm angenommen. Eine erwachsene Person im privaten Bereich darf somit maxi- mal 100 Gramm Cannabisextrakt besitzen. Zu den lösungsmittelbasierten Cannabis- extrakten zählen auch alle in der Selbstversorgung hergestellten Ess- und Trinkwaren («edibles»), welche mit Cannabisextrakten vermischt sind und alle anderen Cannabis-

zubereitungen, die mit Zusatzstoffen vermischt sind. Die mit Zusatzstoffen vermisch- ten Cannabisextrakte können deutlich tiefere THC-Gehalte aufweisen als die reinen Extrakte. Dies ist aber mit Blick auf einen einfachen Vollzug dieser Bestimmungen in Kauf zu nehmen. Die Standardisierung der Erzeugnisse anhand eines angenommenen THC-Gehalts pro

100 Gramm erlaubt es auch, die Besitzmengen verschiedener Erzeugnisse rasch und

einfach anhand dieser «THC-Gehalt-Äquivalente» zu addieren. Wer somit zum Bei-

123 Im Zweifelsfall könnte zwischen Haschisch und mit Lösungsmitteln extrahierten Cannabi- sextrakten mittels eines Nachweises von feinen Pflanzenmaterialrückständen im Extrakt unterschieden werden.

spiel 200 Gramm Haschisch (Abs. 2 Bst. c) und zusätzlich 500 Gramm frisches, un- verarbeitetes Cannabis (Abs. 2 Bst. a) lagert, erreicht die erlaubte Höchstmenge von

75 Gramm THC nach Absatz 1.

Es ist zu beachten, dass Artikel 14 die Menge an Erzeugnissen aus der Selbstversor- gung betrifft, die im privaten Bereich gelagert werden darf. Davon darf aufgrund der geringeren erlaubten Besitzmengen im öffentlichen Raum (vgl. Art. 7) jeweils nur ein kleiner Teil mitgeführt werden. Für Cannabisprodukte, die in einer konzessionierten Verkaufsstelle erworben wurden, existieren keine Höchstmengen für den Besitz im privaten Bereich. Da diese Produkte gekauft werden müssen, wäre eine grössere Vor- ratshaltung entsprechend teuer. Es ist deshalb nicht davon auszugehen, dass grössere Mengen an gekauften Cannabisprodukten im privaten Bereich gelagert werden. Ein Weiterverkauf dieser Produkte auf dem illegalen Markt ist aufgrund der Mengenbe- grenzungen von 5 Gramm Gesamt-THC pro Kauf (vgl. Art. 42 Abs. 1 Bst. f und 52 Abs. 1 Bst. g) und der gelenkten Preise im Detailhandel (vgl. Lenkungsabgabe, 7. Ka- pitel) kaum interessant. Zudem drohen beim illegalen Weiterverkauf hohe Strafen (vgl. insb. Art. 73). Cannabiserzeugnisse aus der Selbstversorgung werden überdies nicht im elektronischen Nachverfolgungssystem (vgl. Art. 85) erfasst.

4. Kapitel: Gewerblicher Anbau und gewerbliche Herstellung

1. Abschnitt: Bewilligungen

Art. 15 Bewilligungspflicht und -voraussetzungen Aufgrund der internationalen Einstufung von Cannabis als kontrolliertem Betäu- bungsmittel muss der legale Umgang mit Cannabis eng kontrolliert werden (vgl.

Ziff. 7.2.1). Gemäss dem EHÜ ist es Aufgabe der Cannabis anbauenden Staaten zu

wissen, welche Mengen geerntet und in den kontrollierten Warenfluss geführt werden. Um dies zu gewährleisten, wird ein Bewilligungssystem vorgeschlagen, das ver- gleichbar ist mit dem bereits angewendeten Bewilligungssystem für den Anbau und die Herstellung von Cannabis zu medizinischen Zwecken. Ein ähnliches System wird für den Anbau von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken bereits im Kontext der Pilotversuche mit Cannabis verwendet. Auch die Staaten, die international den Ver- kauf von Cannabis legalisiert haben, kennen für den Anbau und die Herstellung ein staatliches Bewilligungssystem (sog. «Lizenzierungssystem»). Entsprechend sieht Absatz 1 für den gewerblichen Anbau von Cannabis und die ge- werbliche Herstellung von Cannabisprodukten eine Bewilligungspflicht vor. Für die Bewilligungserteilung zuständig ist das BAG. Die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung sind in Absatz 2 geregelt. Es han- delt sich dabei um sogenannte Betriebsbewilligungen. Das heisst, eine Bewilligung

wird für die Tätigkeit des Anbaus und/oder der Herstellung an sich erteilt.124 Die Be- willigungsvoraussetzung und die Überprüfung von einschlägigen Vorstrafen (z. B Strafregisterauszug nach Bst. f) dient unter anderem dazu, eine Unterwanderung der Produktion durch organisierte Kriminalität zu verhindern. Eine Bewilligung wird immer nur für die im Bewilligungsgesuch (vgl. Art. 16) nach- gefragte Tätigkeit vergeben. Eine Bewilligung für den Anbau erlaubt den gewerbli- chen Anbau von Cannabis. Sie soll auch die Erlaubnis enthalten, Cannabis im Rahmen der Bewilligung zu lagern und zu transportieren. Eine Anbaubewilligung berechtigt jedoch nicht zur Herstellung von Cannabisprodukten nach Artikel 5 Absatz 1 Buch- stabe a und deren Bereitstellung auf dem Markt. Zum Beispiel sind angebaute Can- nabisblüten noch kein Cannabisprodukt. Damit eine Cannabisblüte zum Cannabispro- dukt wird, muss diese entsprechend dem 2. und 4. Abschnitt aufbereitet und getestet werden. Damit diese Produkte in den Verkauf an die Konsumierenden gelangen dür- fen, müssen diese gemäss dem 3. Abschnitt verpackt und mit einer Produkteinforma- tion versehen werden. Für diese Tätigkeiten ist eine Herstellungsbewilligung erfor- derlich. Eine Bewilligung für die Herstellung berechtigt zur gewerblichen Herstellung von Ausgangsmaterial und/oder Cannabisprodukten. Sie soll auch die Erlaubnis ent- halten, hergestelltes Ausgangsmaterial und Cannabisprodukte im Rahmen der Bewil- ligung zu lagern und zu transportieren. Dabei kann sich die Bewilligung auf sehr spe- zifische Herstellungstätigkeiten wie die Herstellung von synthetischem THC als Ausgangsmaterial für die weitere Verarbeitung zu Cannabisprodukten oder die Her- stellung von THC-haltigen Flüssigkeiten für Cannabisprodukte zum Verdampfen be- schränken. Eine Bewilligung für die Herstellung kann aber – ausser dem Anbau – auch die gesamte Produktionskette von der Vorfertigung über die Weiterverarbeitung bis zur Verpackung und Beschriftung des Endprodukts für ein Produkt oder eine ganze Produktepalette umfassen. Ein Betrieb kann im Gesuch zudem beantragen, dass ihm sowohl der Anbau sowie auch die Herstellung bewilligt wird. Ebenso sollen die Be- willigungen für den Anbau deren Inhaber zur Beantragung einer Ausfuhrbewilligung von Cannabis bei Swissmedic ermächtigen. Die Inhaber einer Bewilligung für die

Herstellung sind berechtigt, eine Ein- und Ausfuhrbewilligung für Ausgangsmaterial und Cannabisprodukte bei Swissmedic zu beantragen (vgl. Art. 57 und 59). Die ein- zelnen bewilligten Tätigkeiten werden in der Bewilligung zu regeln sein.

124 Möglich wäre auch, wie bei der Bewilligung des Anbaus von Cannabis zu medizinischen Zwecken nach BetmKV, eine zusätzliche Einzelanbaubewilligung, bei der jede Produkti- onscharge einzeln bewilligt wird (wie viel für wen angebaut werden darf). Dies ist aber sowohl für die betroffenen Betriebe wie auch für die Bewilligungsbehörde sehr aufwändig und in einem legalen Markt für nicht medizinisches Cannabis kaum mit vernünftigem Auf- wand umsetzbar. Auf eine schwerfällige Einzelanbaubewilligung soll deshalb zugunsten eines elektronischen Nachverfolgungssystems nach Artikel 85 verzichtet werden. Das Nachverfolgungssystem erlaubt es den Anbauern und Herstellern, rasch und dynamisch auf Markterfordernisse zu reagieren, ohne dass eine Behördenbewilligung dazwischengeschal- tet wird. Gleichzeitig bleibt damit aber die Kontrolle über die produzierten und in Verkehr gebrachten Mengen an Cannabis und Cannabisprodukten immer gewährleistet.

Nach Buchstabe a muss der Gesuchsteller einer Bewilligung eine juristische Person des privaten Rechts mit Sitz in der Schweiz sein. Das können zum Beispiel Aktienge- sellschaften (vgl. Art. 620 ff. des Obligationenrechts vom 30. März 1911125 [OR]) oder Gesellschaften mit beschränkter Haftung (vgl. Art. 772 ff. OR), ins Handelsre- gister eingetragene Vereine (vgl. Art. 52 Abs. 1 und 60 ff des Schweizerischen Zivil- gesetzbuches vom 10. Dezember 1907126 [ZGB]) oder Stiftungen (vgl. Art. 80 ff. ZGB) sein. Buchstabe b verlangt vom Gesuchsteller die Gewährleistung, dass die fachlichen und betrieblichen Voraussetzungen für die Einhaltung der Anforderungen nach dem 2.– 4. Abschnitt erfüllt sind bzw. erfüllt werden können. D.h. er muss nachweisen, dass er über die notwendigen Erfahrungen und Qualifikationen verfügt und die be- trieblichen Voraussetzungen für den Anbau bzw. die Herstellung erfüllen kann. Als genügende fachliche Qualifikationen gelten beispielsweise landwirtschaftliche oder chemiewissenschaftliche Qualifikationen, die für den Anbau- oder Herstellungspro- zess notwendig sind. Die Anforderungen an die fachlichen und betrieblichen Voraus- setzungen für den Anbau und die Herstellung sind unterschiedlich und sollen im Ver- ordnungsrecht geregelt werden (vgl. Abs. 3). Gemäss Buchstabe c hat der Gesuchsteller eine adäquate Infrastruktur, insbesondere in Bezug auf die diebstahlsichere Aufbewahrung, nachzuweisen. Zur Sicherung vor Diebstahl könnten etwa folgende Massnahmen vorgesehen werden: eine Videoüber- wachung der Produktionsstätten und Entsorgungseinrichtungen sowie der Eingänge; Sonar- und Bewegungsalarmanlagen; gesicherte Lagerräume; gesicherte Entsor- gungsvorrichtungen; Zugangsbeschränkungen; ein Sicherheitsdienst (vgl. Abs. 3 Bst. a). Ferner soll die Infrastruktur auch für die spezifischen Tätigkeiten der Betriebe geeignet sein. Dies beinhaltet etwa Einrichtungen oder Räumlichkeiten, die einen Ein- fluss auf die Einhaltung der Qualitätsanforderungen haben, wie beispielsweise ein spezifischer Laborbereich für die Extraktion der Inhaltsstoffe. Dafür ungeeignet sind beispielsweise Räumlichkeiten, die ohne Kontrolle von allen Personen zugänglich sind oder in welchen leicht entzündbare Lösungsmittel in einer ungeeigneten Umge- bung gelagert werden. Mit «Qualitätssicherung» (Bst. d) gemeint sind qualitative Anforderungen an den Be-

trieb und dessen Produktionsprozesse, z.B. das Vorliegen von «Standard Operation Procedures» oder von ISO-Zertifikaten. Buchstabe e verlangt, dass eine für die Bewilligung verantwortliche Person bezeichnet wird, damit die Bewilligungsbehörde eine klare Ansprechperson hat. Die verantwort- liche Person trägt die Verantwortung zur Einhaltung der Voraussetzungen für die Er- teilung einer Bewilligung. Buchstabe f zielt darauf ab, dass Personen, die aufgrund von Verstössen gegen das Betäubungsmittelgesetz oder gegen das künftige CanPG vorbestraft sind, nicht zu ei- ner Bewilligung gelangen. Relevant sind Verstösse, die einen Eintrag ins Strafregister nach sich ziehen. Ins Strafregister eingetragen wird grundsätzlich jedes rechtskräftige

125 SR 220 126 SR 210

Urteil wegen eines Verbrechens oder Vergehens. Ausserdem wird jedes rechtskräftige Urteil wegen einer Übertretung, bei der eine Busse von mehr als 5 000 Franken oder gemeinnützige Arbeit von mehr als 180 Stunden verhängt wurde, im Strafregister ein- getragen (vgl. Art. 18 Strafregistergesetz vom 17. Juni 2016127). Damit soll das Risiko verringert werden, dass der illegale Betäubungsmittelhandel und das organisierte Ver- brechen in den legalen Cannabismarkt eindringen. Nicht relevant sind hingegen bei- spielsweise Vorstrafen ausschliesslich aufgrund von geringfügigem Cannabiskonsum vor Aufhebung des Cannabisverbots. Gemäss Absatz 3 soll der Bundesrat die technischen Anforderungen an den Diebstahl- schutz, die fachlichen und betrieblichen Voraussetzungen, sowie an die Qualitätssi- cherung (Bst. a) und das Bewilligungsverfahren (Bst. b) regeln. Hier ist ein Verfahren auf elektronischem Wege denkbar. Für den Anbau auf nur einer kleinen Fläche kann der Bundesrat nach Absatz 4 erleich- terte Anforderungen für den Kleinanbau festlegen. So könnten zur Gewährleistung des Diebstahlschutzes (gemäss Abs. 2 Bst. c) beispielsweise die folgenden Mindest- massnahmen für den Kleinanbau vorgesehen werden: Zugangsbeschränkung zu Pro- duktionsstätten sowie gesicherte Lagerräume und Entsorgungsvorrichtungen. Da der Aufwand bei der Bewilligungserteilung und bei der Kontrolle weniger aufwändig sein dürfte, könnten auch die Gebühren für eine Bewilligung für den Kleinanbau geringer ausfallen als bei der gewöhnlichen Anbaubewilligung. Den Kleinanbau zu erleichter- ten Bedingungen zu ermöglichen, erscheint aus wettbewerbspolitischen Überlegun- gen sinnvoll, um das Kleingewerbe zu fördern und Monopolisierungstendenzen bei der Cannabisproduktion entgegenzuwirken. Sehr hohe regulatorische Anforderungen an die Marktteilnehmer, wie sie in der Arzneimittel-, Lebensmittel- und Tabakindust- rie üblich sind, bergen das Risiko einer Marktdominanz durch multinationale Kon- zerne, welche im Gegensatz zu kleinen lokalen Produzenten über entsprechende Res- sourcen für die notwendige Compliance verfügen. Durch (zu) hohe Regulierungsstandards für die Produktion könnte es für kleinere Unternehmen schwierig sein, wettbewerbsfähig zu bleiben128. Wichtig ist jedoch, dass auch die Can- nabisprodukte, die aus Cannabis aus dem Kleinanbau hergestellt werden, die gleichen

Qualitäts- und Sicherheitsanforderungen nach dem 2. Abschnitt einzuhalten haben, wie die Produkte aus einem grösseren Anbau. Die maximale Fläche, welche für den Kleinanbau genutzt werden kann, beträgt 200 Quadratmeter. Diese Fläche gilt für alle Anbauformen, das heisst für Indoor, Out- door oder in Gewächshäusern. Solche Kleinanbaubewilligungen für Cannabis haben sich auch in Kanada bewährt. In Kanada wurde die maximale zulässige Anbaufläche für den Kleinanbau ebenfalls auf 200 Quadratmeter begrenzt. Eine Überschreitung der Anbaufläche nach Absatz 4 ist dem BAG zu melden (vgl. Art. 32) und kann unter Umständen ein Verstoss gegen die Bewilligungsvoraussetzungen (vgl. 1. Abschnitt) und/oder ein Verstoss gegen die Pflichten der Bewilligungsinhaber (vgl. 4. Abschnitt) darstellen. Das wiederum kann zu Einschränkungen der Bewilligung oder zum Entzug der Bewilligung nach Artikel 18 oder gar zu Strafsanktionen (Geldstrafe) namentlich nach Artikel 78 Absatz 1 Buchstabe b führen.

127 SR 330

128 Hoff, O. (2022).

Art. 16 Gesuch Um eine Bewilligung für den Anbau und/oder die Herstellung zu erlangen, ist beim BAG ein Gesuch einzureichen. Sind die Voraussetzungen nach Artikel 15 erfüllt, be- steht ein Anspruch auf Erteilung der entsprechenden Bewilligung. Damit die Voraussetzung nach Artikel 15 Absatz 2 Buchstabe f geprüft werden kann, ist dem Gesuch ein Strafregisterauszug der geschäftsleitenden Person beizulegen (Abs. 1). Weitere Einzelheiten zu den Inhalten und der Form des Gesuchs legt der Bundesrat fest (Abs. 2). Zum Beispiel soll die Einreichung des Gesuches aus Gründen der Kos- teneffizienz elektronisch erfolgen.

Art. 17 Übertragbarkeit, Gültigkeitsdauer und Erneuerung Gemäss Absatz 1 ist eine Bewilligung nicht übertragbar. Cannabis gilt weiterhin als Betäubungsmittel und soll strikt kontrolliert werden. Die Übertragung von Bewilli- gungen für den Anbau oder die Herstellung widerspricht der Anforderung der strikten Kontrollen über den Anbau von Cannabis und der Herstellung von Cannabisproduk- ten. Die Gültigkeitsdauer einer Bewilligung von höchstens zehn Jahren (Abs. 2) erlaubt eine ausreichende Planungssicherheit für die Betriebe. Die Bewilligung kann auf Ge- such hin erneuert werden (Abs. 3).

Art. 18 Entzug und Einschränkung Absatz 1 hält fest, unter welchen Umständen eine Bewilligung für den Anbau oder die Herstellung entzogen oder eingeschränkt werden kann. Die Verhängung von Mass- nahmen hat sich am Grundsatz der Verhältnismässigkeit auszurichten. Demnach kommt der Entzug der Bewilligung nur als ultima ratio in Frage. Ein Entzug wäre beispielsweise dann angezeigt, wenn Voraussetzungen zur Erteilung der Bewilligung gemäss Artikel 15 nicht mehr gegeben sind (Bst. a). Verschiebt z.B. der Bewilligungs- inhaber seinen Sitz ins Ausland oder sind die erforderlichen betrieblichen Vorausset- zungen zur Sicherstellung der Produktequalität nicht mehr gegeben, stellt dies ein Grund für einen Bewilligungsentzug dar. Auch andere Verstösse gegen die Vorgaben nach Artikel 15, welche nicht leicht sind und sich nicht in kurzer Frist beheben lassen, können zu einem Entzug der Bewilligung führen. Ein Entzug der Bewilligung erfolgt auch, wenn diese durch unvollständige oder unrichtige Angaben erwirkt worden ist (Bst. b). Relevant sind dabei für die Erteilung der Bewilligung wesentliche Angaben, die unrichtig oder unvollständig dargestellt werden und zu einer unberechtigten Ertei- lung der Bewilligung geführt haben. Zu beachten ist auch, dass nach Artikel 78 Absatz 1 Buchstabe a zusätzlich zu den verwaltungsrechtlichen Massnahmen nach Artikel 18 mit einer Geldstrafe bestraft werden kann, wer ein Gesuch mit unwahren Angaben stellt, um sich oder einem andern eine Bewilligung für den Anbau und die Herstellung zu verschaffen. Nach Buchstabe c ist die Bewilligung zudem zu entziehen, wenn der Bewilligungsinhaber oder eine Person, die mit der Geschäftsführung betraut ist, in schwerwiegender Weise oder wiederholt die ihr nach diesem Gesetz, den Ausfüh- rungsbestimmungen oder der Bewilligung auferlegten Pflichten verletzt. Dabei ist

etwa an Verstösse gegen das Verbot der vertikalen Integration nach Artikel 9, Verstösse gegen das Werbeverbot nach Artikel 11 oder an wiederholtes Nichterfassen von Cannabisprodukten im Nachverfolgungssystem zu denken (vgl. dazu auch die Strafbestimmung nach Art. 78 Abs. 1 Bst. d). Nach Absatz 2 kann in leichteren Fällen die Bewilligung eingeschränkt oder mit zu- sätzlichen Bedingungen und Auflagen versehen werden.

2. Abschnitt: Anforderungen an Qualität und Sicherheit der Cannabisprodukte

Kanada verlangt als Voraussetzung für eine Anbaulizenz einen detaillierten Qualitäts- standard («Good Production Practice», GPP), den die Produzenten erfüllen müssen. Dieser Standard basiert auf dem heilmittelrechtlichen Standard der guten Herstel- lungspraxis («Good Manufacturing Practices», abgekürzt GMP). Auch in der Verord- nung über Pilotversuche nach dem Betäubungsmittelgesetz vom 31. März 2021129 (BetmPV) wird für den Anbau ein Qualitätsstandard vorgegeben: Der Anbau für die Pilotversuche orientiert sich an der Good Agricultural an Collection Practice (GACP) for starting materials of herbal origin der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA).130 Die GACP-Richtlinie ist im Bereich von Phytoarzneimitteln die bewährte Norm zur Gewährleistung einer hohen und gleichbleibenden Qualität pflanzlicher Rohstoffe. Allerdings wird auch im Heilmittelrecht der Anbau von Heilpflanzen nicht direkt geregelt. Vielmehr gilt, dass die daraus hergestellten Arzneimittel die GMP- Standards einhalten müssen. Entsprechend soll auch hier auf eine Regelung der An- bauqualität für das Cannabis, welches zu Cannabisprodukten nach dem künftigen CanPG verarbeitet werden soll, verzichtet werden. Vielmehr werden die Anforderun- gen an die Produktequalität geregelt. Die Hersteller, welche für die Einhaltung der Produktequalität verantwortlich sind, müssen folglich darum besorgt sein, im Rahmen ihrer Selbstkontrollen zu prüfen, ob das Ausgangsmaterial dazu geeignet ist, Can- nabisprodukte herzustellen, die den Anforderungen dieses Gesetzes entsprechen. Es empfiehlt sich zu diesem Zweck, nach den GACP, den GPP oder vergleichbaren Stan- dards zu produzieren. Eine gesetzliche Vorschrift bestimmter Anbaustandards erüb- rigt sich jedoch. Die zuständigen Behörden des Bundes und der Kantone kontrollieren nur die Qualität der verwendungsfertigen Cannabisprodukte.

Art. 19 Allgemeine Anforderungen an Cannabisprodukte Cannabisprodukte von ungenügender Qualität (z.B. verunreinigte Produkte) erhöhen die gesundheitlichen Risiken des Cannabiskonsums. In auf dem illegalen Markt her- gestelltem Cannabis finden sich giftige Rückstände von Pflanzenschutzmitteln, mik- robiologischen Verunreinigungen und anderen Kontaminationen wie Düngemittel- rückständen und Schwermetallen.131 Deshalb müssen sämtliche Cannabisprodukte

129 SR 812.121.5 130 Die Guideline on good agricultural and collection practice (GACP) for starting materials of herbal origin der EMA können abgerufen werden unter www.ema.europa.eu > Human regulatory > Herbal products > Scientifics guidelines.

131 Bernhard, W. et al. (2017).

bestimmte allgemeine Qualitätsanforderungen erfüllen. Es liegt in der Verantwortung der jeweiligen Hersteller, die Prozesse zur Herstellung der Produkte und entspre- chende Massnahmen zur Einhaltung der Qualitätsanforderungen einzuhalten (Selbst- kontrolle; vgl. Art. 33 Abs. 1). Die entsprechenden Nachweise werden im System zur Rückverfolgung erfasst. Die Einhaltung der Qualitätsanforderungen nach dem 2. Ab- schnitt wird durch die zuständigen Behörden der Kantone kontrolliert (vgl. Art. 37 Abs. 2). Die allgemeinen Qualitätsanforderungen nach diesem Artikel gelten für sämt- liche Cannabisprodukte, auch für neuartige Cannabisprodukte nach Art. 6. Eine wie- derholte oder schwerwiegende Verletzung der Anforderungen an die Produktequalität könnte zum Bewilligungsentzug führen (vgl. Art. 18 Abs. 1 Bst a i.V.m. Art. 15 Abs. 2 Bst. b). Absatz 1: Die Cannabisprodukte dürfen keine gesundheitlich bedenklichen Gehalte an Verunreinigungen (Kontaminanten), insbesondere von fremden Bestandteilen, mik- robiellen Kontaminanten, Mykotoxinen, Schwermetallen, Pflanzenschutzmitteln und Lösungsmittelrückständen aus der Extraktion, aufweisen. Dies entspricht auch den Anforderungen, welche in der BetmPV an Cannabisprodukte für die Pilotversuche mit Cannabis gestellt werden und welche sich in diesem Rahmen bewährt haben. Unter- suchungen zeigen, dass etwa eine unsachgemässe Anwendung von Pflanzenschutz- mitteln auch beim legalen Cannabisanbau relativ häufig vorkommt. Absatz 2: Für Verunreinigungen nach Absatz 1 müssen Höchstgehalte für die Konta- minanten definiert werden, um problematische Rückstände von unbedeutenden Spu- ren unterscheiden zu können. Die Höchstgehalte sollen vom EDI festgelegt werden, um sicherzustellen, dass neue Erkenntnisse und Entwicklungen in diesem sehr tech- nischen Bereich möglichst rasch berücksichtigt werden können. Die Höchstgehalte für Kontaminanten können sich an jenen orientieren, die für die Pilotversuche mit Cannabis im Anhang der BetmPV festgelegt wurden. Gemäss Absatz 3 legt der Bundesrat weitere allgemeine für alle Cannabisprodukte geltende oder produktekategoriespezifische Anforderungen an die Produktesicherheit fest, sofern dies zur Gewährleistung des Gesundheitsschutzes erforderlich ist. Diese Delegation soll es dem Bundesrat ermöglichen, auf die kommenden Entwicklungen

des Marktes zu reagieren und neue wissenschaftliche Erkenntnisse zu berücksichti- gen. Voraussichtlich werden neue Produkte mit bisher unbekannten Inhaltsstoffzu- sammensetzungen angeboten werden, die zusätzlicher Anforderungen bedürfen. Möglich ist auch, dass bereits bekannte Inhaltsstoffe aufgrund neuer Erkenntnisse an- ders geregelt werden müssen.

Minderheit: Art. 19 Abs. 1bis Eine Minderheit (Porchet, Crottaz, Gysi Barbara, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Weichelt, Wyss) beantragt, die Verwendung von synthetischen Pflanzen- schutzmitteln bei der Herstellung von Cannabisprodukten zu verbieten.

Art. 20 Zusätzliche Anforderungen an Cannabisprodukte ohne Zusatzstoffe Absatz 1: Bei Cannabisprodukten ohne Zusatzstoffe aus unverarbeitetem Cannabis handelt es sich insbesondere um Cannabisblüten. Es kann sich aber auch um anderes

Cannabispflanzenmaterial handeln (inkl. Blüten und Blätter = Marihuana). Unter «un- verarbeitet» wird verstanden, dass dem Pflanzenmaterial nicht durch ein Extraktions- verfahren Cannabisharz entzogen wurde. Hingegen gehört das Entfernen («Trim- men») der Deckblätter von den Blüten oder das Schneiden der Blüten von der Pflanze oder deren anschliessende Trocknung nicht zur Verarbeitung in diesem Sinn. Für diese Produkte soll nach Buchstabe a ein maximaler Gesamt-THC-Gehalt von 20 Pro- zent gelten. Dies entspricht auch dem erlaubten Gesamt-THC-Höchstgehalt für Can- nabisprodukte in den Pilotversuchen mit Cannabis (vgl. Art. 9 Abs. 1 Bst. a BetmPV). Die ersten Daten aus den Pilotversuchen zeigen keinen Handlungsbedarf, den Höchst- gehalt für THC für Cannabisprodukte aus unverarbeitetem Cannabis anzupassen. Zu- dem existieren kaum Cannabissorten aus natürlicher Zucht, die einen höheren durch- schnittlichen Gesamt-THC-Gehalt aufweisen. Zwar gibt es einige abhängige Konsumierende, die sich aufgrund dieser Begrenzung in den Pilotversuchen zusätz- lich auf dem illegalen Markt eindecken. Diese Konsumentengruppe kann aber bei Be- darf auf Cannabisextrakte und andere verarbeitete Produkte zurückgreifen, die einen höheren THC-Gehalt aufweisen dürfen (vgl. Abs. 2). Die Wirkstoffkonzentration ist, gerade beim Outdoor-Anbau, sehr stark von den äusseren Bedingungen (Sonneneinstrahlung, Niederschlag, Bodenbeschaffenheit) ab- hängig. Dies bedeutet, dass der Wirkstoffgehalt einer Produktionscharge analysiert werden muss. Aber in unverarbeitetem Cannabis können selbst verschiedene Blüten derselben Pflanze aus demselben Anbauzyklus am gleichen Standort gewisse Schwankungen der Inhaltsstoffe aufweisen. Aus diesem Grund sollen die Wirkstoff- gehalte in unverarbeiteten Cannabisprodukten bis zu maximal 25 Prozent von den de- klarierten Angaben der Wirkstoffe nach Artikel 28 Absatz 1 Buchstabe d abweichen dürfen (Bst. b). Bei einem deklarierten THC-Gehalt von 15 Prozent in einem Produkt darf die Abweichung folglich nicht mehr als 3,75 Prozentpunkte betragen (tatsächli- che Gehalte zw. 11,25 und 18,75 Prozent).132 Diese Grössenordnung der tolerierten Abweichungen gibt einerseits den Konsumierenden die Sicherheit, dass tatsächlich ein Produkt mit einer THC-Potenz im Bereich des deklarierten Wirkstoffgehalts er-

worben wurde. Andererseits erhalten die Hersteller die Sicherheit, dass die natürliche Wirkstoffschwankung berücksichtigt wird. Dieser Toleranzwert hat sich für die Ka- tegorie der unverarbeiteten Cannabisprodukte in den Pilotversuchen zur kontrollierten Abgabe von Cannabis gemäss aktuellem Wissensstand bewährt. Absatz 2 regelt die spezifischen Anforderungen an Cannabisprodukte ohne Zusatz- stoffe, bei denen das Cannabis verarbeitet wurde. Bei diesen Produkten wurde in ei- nem Nachernteprozess Cannabisharz aus der Pflanze extrahiert, entweder durch Sie- bung (Haschisch) oder durch Lösungsmittelextraktion (lösungsmittelbasierte Cannabisextrakte). Dieser Verarbeitungsprozess führt zu einer Aufkonzentrierung des THC-Gehalts und der anderen im Cannabisharz enthaltenen Inhaltsstoffe (weitere Cannabinoide wie CBD, Terpene, Flavonoide, Lipide und Wachse). Der Gesamt- THC-Gehalt bei solchen verarbeiteten Cannabisprodukten kann über 90 Prozent be-

132 Bei schwächeren Produkten ist die erlaubte Abweichung zw. deklariertem und tatsächlich gemessenen Gehalt etwas geringer und bei stärkeren Produkten etwas höher.

tragen. Bei solchen Konzentraten ist die Gefahr der Überdosierung gerade für uner- fahrene Konsumierende beträchtlich. Zudem erhöhen hochpotente Produkte die Risi- ken einer Abhängigkeit oder negativer psychischer Folgen des Konsums und auch das Psychoserisiko signifikant, insbesondere bei jüngeren Konsumierenden.133 Es sind mehrheitlich regelmässige Konsumierende, welche solche starken Produkte beziehen möchten. Um zu verhindern, dass sich gerade diese Gruppe weiterhin mehrheitlich auf dem illegalen Markt versorgt, ist es wichtig, nicht einen zu tiefen THC-Grenzwert zu definieren. Es kann zudem bei solchen Konsumierenden der Schadenminderung dienen, wenn sie stärkere Produkte einnehmen können und dafür weniger häufig kon- sumieren, und insbesondere weniger rauchen. Der Gesamt-THC-Höchstgehalt solcher Produkte soll deshalb auf 60 Prozent begrenzt werden (Bst. a). Reinextrakte von THC müssen entsprechend mit anderen Inhaltsstoffen der Hanfpflanze oder geeigneten Zu- satzstoffen verdünnt werden.134 Der Wirkstoffgehalt darf bei diesen Produkten höchs- tens um 10 Prozent von deklarierten Angaben nach Artikel 28 Absatz 1 Buchstabe d abweichen, was berücksichtigt, dass die Wirkstoffschwankungen durch die Weiter- verarbeitung deutlich gesenkt werden können (Bst. b). Absatz 3 sieht vor, dass der Bundesrat bei Cannabisprodukten mit einem THC-Gehalt von mehr als 20 Prozent entsprechend ihrer erhöhten Risiken Anforderungen für de- ren Verkauf vorsehen kann. So könnte die Verfügbarkeit solcher Produkte limitiert werden, z.B. indem der Online-Verkauf nicht zugelassen wird oder indem zusätzliche Warnhinweise vorgeschrieben werden. Inwiefern solche zusätzlichen Regelungen er- forderlich werden, wird sich auch vor dem Hintergrund der Wirksamkeit anderer Mas- snahmen erweisen müssen. Mit der Lenkungsabgabe (vgl. 7. Kapitel) ist beispiels- weise bereits eine wirksame Massnahme zur Dämpfung des Konsums hochpotenter Produkte vorgesehen, die für sich genommen allerdings nicht verhindern kann, dass auch jüngere Erwachsene solche Produkte kaufen.

Art. 21 Zusätzliche Anforderungen an Cannabisprodukte mit Zusatzstoffen Dieser Artikel regelt die Anforderungen an Cannabisprodukte mit Zusatzstoffen. Diese Produktekategorie beinhaltet Cannabisprodukte, bei denen Cannabis oder syn- thetisch oder teilsynthetisch hergestelltes THC mit Zusatzstoffen vermischt werden, die also nicht ausschliesslich aus Betäubungsmitteln des Wirkungstyps THC beste- hen. Die Beimengung von Zusatzstoffen bezweckt, die Aufnahme zu erleichtern, die Bioverfügbarkeit der Wirkstoffe zu verbessern, deren Wirkung zu modifizieren, oder auch den Geschmack und/oder das Aussehen zu verändern. Cannabisprodukte mit Zu- satzstoffen können ganz unterschiedlichen Produktekategorien zugeordnet sein. Dazu gehören etwa Cannabiszigaretten zum Rauchen, denen andere Kräuter beigemengt wurden (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. c), THC-haltige Flüssigkeiten zum Verdampfen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. d), Cannabisprodukte zum Schlucken wie THC-haltige Pillen oder solche, die Lebensmittel enthalten wie THC-haltige Getränke (vgl. Art. 5 Abs. 1

133 Rigucci, S. / Marques, T. R. / Di Forti, M. / Taylor, H. / Dell'Acqua, F. / Mondelli, V. / ... / Dazzan, P. (2016): Effect of high-potency cannabis on corpus callosum microstructure. Psychological medicine, 46(4): 841-854. 134 Bei der Verdünnung mittels Zusatzstoffen fallen die resultierenden Produkte aber nicht mehr in die Kategorie der Cannabisprodukte ohne Zusatzstoffe, sondern unter jene mit Zu- satzstoffen, weshalb die Anforderungen nach Artikel 21 gelten.

Bst. e), THC-haltige Sprays oder Tropfen zur Anwendung im Mund (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. f) oder zum Schnupfen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. g), oder THC-haltige Salben zum Auftragen auf die Haut (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. h). Zusatzstoffe müssen nach Absatz 1 Buchstabe a von hoher Reinheit sein. Damit ist gemeint, dass sie frei von Verunreinigungen und unerwünschten Rückständen sein müssen, um gesundheitliche Risiken für Konsumentinnen und Konsumenten zu mini- mieren. So sind etwa Verunreinigungen durch unsaubere oder ungeeignete Herstel- lungsprozesse zu vermeiden (vgl. dazu auch Art. 6 Abs. 2 Bst. a TabPG betreffend die «hohe Reinheit» von Flüssigkeiten, die in elektronischen Zigaretten verwendet werden). Buchstabe b sieht vor, dass Cannabisprodukte keine Zusatzstoffe enthalten dürfen, die bei ihrem üblichen Gebrauch die Gesundheit unmittelbar oder längerfristig gefährden, oder eine psychotrope Wirkung haben (vgl. auch Art. 9 Abs. 1 Bst. d BetmPV und Art. 6 Abs. 1 TabPG, wobei sich die Bestimmungen im TabPG auf alle Zutaten in Tabakprodukten und nicht nur die Zusatzstoffe, beziehen). Zusatzstoffe dürfen folglich bei der vorgesehenen Anwendung des Produkts keine Toxizität auf- weisen, noch dürfen sie andere psychotrope Wirkstoffe als THC oder die in Cannabis natürlich vorkommenden Cannabinoide enthalten. Ausserdem dürfen Zusatzstoffe nach Buchstabe c kein Nikotin und keinen Alkohol enthalten. Die Vermischung mit anderen psychoaktiven Substanzen kann die Wirkung von THC verstärken und die Unfallgefahr und andere Gesundheitsrisiken erhöhen. Die Verwendung von Alkohol als Lösungsmittel bei der Herstellung von Cannabisextrakten ist möglich, es dürfen jedoch keine Rückstände vorhanden sein über allfällige Höchstgehalte für die Konta- mination nach Absatz 4 hinaus. Analog der Regelung von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken in Kanada und der Regelung von Tabak in der EU-Richtline 2014/40 für Tabakprodukte135 dürfen die mit Zusatzstoffen vermischten Cannabisprodukte nach Buchstabe d darüber hin- aus kein Koffein, Taurin und andere Zusatzstoffe enthalten, die mit Energie und Vi- talität assoziiert werden. Nach Buchstabe e dürfen sie auch keine Vitamin- und Mine- ralstoffzusätze oder sonstige Zusatzstoffe enthalten, die den Eindruck erwecken, dass ein Cannabisprodukt einen gesundheitlichen Nutzen hätte oder geringere Gesund-

heitsrisiken berge. Diese Bestimmungen bezwecken, die Vermarktung der Cannabis- produkte als Lifestyleprodukte oder als gesundheitsfördernd zu verhindern. Zum Bei- spiel wird der Zusatzstoff Taurin als leistungssteigernder Wirkstoff wahrgenommen, beziehungsweise in der Produktewerbung von Energy Drinks so dargestellt. Darüber könnte auch eine positive Konnotation von Cannabisprodukten erfolgen, insbesondere bei jüngeren Personen. Gemäss Buchstabe f werden entsprechend der kanadischen Regelung von Cannabis- produkten weitere Zusatzstoffe untersagt, die solche Produkte für Jugendliche beson- ders attraktiv machen können. Dies betrifft die Zugabe von Zucker, Süss-, Farb- oder Aromastoffen. Bei den mit Zusatzstoffen vermischten Cannabisprodukten, welche zum Schlucken bestimmt sind, bestünde bei solchen Zusatzstoffen zudem die Gefahr, dass diese versehentlich von Kindern eingenommen werden. Durch diese Regelung

135 Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Her- stellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Er- zeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG

nicht verhindert werden soll die Verwendung von Mineralstoffen und Vitaminen als Stabilisatoren, etwa die Verhinderung der Oxidation durch Zugabe von Vitamin C. Die dazu notwendige Menge darf indes nicht überschritten werden. Ebenfalls vom Verbot nicht tangiert werden sollen allenfalls natürlich vorkommende Mengen von Zucker oder anderen Stoffen in Cannabis. Verboten sind diese Substanzen nur als Zu- satzstoffe. In Absatz 2 wird der Bundesrat beauftragt, für Cannabisprodukte mit Zusatzstoffen die Gesamt-THC-Konzentration pro Konsumeinheit bei festen Produkten oder pro Flüssigkeitsvolumen bei flüssigen Produkten festzulegen. Eine Begrenzung des Ge- samt-THC-Gehalts in Prozent wie bei unvermischten Produkten ergibt bei vermisch- ten Produkten wenig Sinn, da dieser Wert von der Beigabemenge der Zusatzstoffe abhängt. Zum Beispiel weist eine THC-haltige Flüssigkeit von 10 Millilitern mit ei- nem Gramm Gesamt-THC einen relativen Anteil an Gesamt-THC von 10 Prozent auf. Wenn diese Flüssigkeit nun mit 90 Millilitern Wasser verdünnt wird, bleibt der abso- lute Gesamt-THC-Gehalt von einem Gramm gleich. Aber der relative Anteil an Ge- samt-THC beträgt jetzt nur noch ein Prozent. Die Wirkung der beiden Flüssigkeiten ist aber, wenn diese getrunken werden, identisch. Insbesondere bei mit Zusatzstoffen vermischten Produkten zum Schlucken ist das Überdosierungsrisiko hoch, da viel ra- scher viel grössere Mengen an THC aufgenommen werden können als etwa beim Rau- chen oder Verdampfen von Cannabisprodukten und es im Vergleich zum inhalativen Konsum aber gleichzeitig zu einem stark verzögerten Wirkungseintritt kommen kann. Das heisst, Konsumierende haben allenfalls bereits höhere Mengen an THC einge- nommen, als sie beabsichtigten, bevor überhaupt ein Effekt eintritt. Eine Begrenzung der THC-Menge pro Flüssigkeitsvolumen oder Konsumeinheit kann, kombiniert mit der Deklaration des THC-Gehalts (vgl. Art. 28 Abs. 1 Bst. e) auch weniger erfahrenen Konsumentinnen und Konsumenten helfen, die einzunehmende Menge zu steuern und eine Überdosierung zu verhindern. In den Pilotversuchen mit Cannabis nach der BetmPV und in Kanada wurden 10 Milligramm THC pro Konsumeinheit bei Produk- ten zum Schlucken als Konzentrationsgrenze festgelegt. Allerdings liegen dazu aus den Pilotversuchen noch kaum Erfahrungswerte vor, weshalb es sich empfiehlt, diese

Grenzwerte im Ausführungsrecht zu regeln. Bei Produkten zur Anwendung im Mund und bei THC-haltigen Flüssigkeiten zum Verdampfen können zudem andere Konzent- rationsgrenzen sinnvoll sein, unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Pharma- kokinetik der verschiedenen Konsumformen und der potenziellen Aufnahmemengen an THC. Zusätzlich wird in diesem Absatz dem Bundesrat übertragen, die Abwei- chungstoleranz der nach Artikel 28 Absatz 1 Buchstabe e auf den Produkten dekla- rierten Wirkstoffkonzentrationen festzulegen. Bei mit Zusatzstoffen vermischten Pro- dukten kann die Abweichungstoleranz tiefer liegen als bei den unvermischten Produkten, da sich durch den Herstellungsprozess und die Beigabe von Zusatzstoffen der Wirkstoffgehalt relativ exakt steuern lässt. Der Bundesrat soll nach Absatz 3 weitere Zusatzstoffe für alle oder bestimmte ver- mischte Cannabisprodukte verbieten, falls diese die Anforderungen an die Produkte- sicherheit nicht erfüllen. Dies können etwa die Zutaten sein, welche gemäss Artikel 7 Absatz 1 bzw. Anhang 1 TabPG in Tabakprodukten und elektronischen Zigaretten untersagt sind. Es hat sich in den letzten Jahren in Nordamerika gezeigt, dass der

Markt für Cannabisprodukte, insbesondere bei den vermischten Produkten, sehr dy- namisch ist und immer mehr neue Produkte, mit verschiedensten Inhaltsstoffkombi- nationen auf den Markt kommen können. Absatz 4: Für verbotene Zusatzstoffe müssen allenfalls Höchstgehalte für die Konta- mination festgelegt werden, da minimale Messrückstände bestimmter Stoffe in der Praxis oft schwierig zu vermeiden sind. Dies soll analog zu Artikel 19 Absatz 2 durch das EDI vorgenommen werden können. Dadurch ist sichergestellt, dass neue Erkennt- nisse und Entwicklungen in diesem sehr technischen Bereich rasch berücksichtigt werden können.

Art. 22 Zusätzliche Anforderungen an Cannabisprodukte zum Rauchen Die zusätzlichen Anforderungen für Cannabisprodukte zum Rauchen – die von der Konsumform her die gesundheitsschädlichsten Produkte sind – betreffen nur Can- nabiszigaretten (sog. «pre-rolls»), welche analog Tabakzigaretten konsumfertig zube- reitet sind. Im Gegensatz zu Cannabisprodukten ohne Zusatzstoffe wie Cannabisblü- ten, Haschisch oder gewisse andere Cannabisextrakte, die sowohl geraucht, verdampft oder anders konsumiert werden können (sog. «dual use» Produkte), können verwen- dungsfertige Cannabiszigaretten nach dem Verkauf nur geraucht werden. Es sollen deshalb minimale zusätzliche Anforderungen zum Verbraucherschutz an diese Pro- dukte gelten. Absatz 1 legt fest, dass verwendungsfertige Cannabiszigaretten mit einem Aktivkoh- lefilter ausgestattet sein müssen. Mit Aktivkohlefiltern lassen sich einige der im Rauch vorkommenden Schadstoffe (insb. gasförmige Verbindungen wie Formalde- hyd oder Benzol) bis zu einem gewissen Grad reduzieren.136 Allerdings bieten sie keinen vollständigen Schutz vor den zahlreichen krebserregenden und toxischen Schadstoffen im Cannabisrauch, weshalb das gesundheitliche Risiko insgesamt auch mit diesen Filtern hoch bleibt. Absatz 2 sieht vor, dass der Bundesrat, die Höchstmengen relevanter Emissionen von Cannabiszigaretten festlegen soll. Diese Bestimmung orientiert sich an Artikel 7 Ab- satz 2 TabPG und dem zugehörigen Anhang 2.

Art. 23 Zusätzliche Anforderungen an Cannabisprodukte zum Verdampfen Für Cannabisprodukte ohne Zusatzstoffe, die mit einem Vaporisator verdampft wer- den, gelten die Anforderungen an die Produktequalität nach Artikeln 19 und 20. Für flüssige Cannabisprodukte, die mit einer elektronischen Zigarette verdampft werden (THC-haltige Flüssigkeiten), gelten die Anforderungen nach Artikeln 19 und 21. Dar- über hinaus sind zusätzliche Anforderungen an die Sicherheit dieser flüssigen Can- nabisprodukte zum Verdampfen vorgesehen. Absatz 1 schreibt vor, dass flüssige Cannabisprodukte zum Verdampfen, abgesehen vom darin enthaltenen THC, weder in erhitzter noch in nicht erhitzter Form ein Risiko

136 Goel, R. / Bitzer, Z. T. / Reilly, S. M. / Bhangu, G. / Trushin, N. / Elias, R. J. / ... / Richie Jr, J. P. (2018): Effect of Charcoal in Cigarette Filters on Free Radicals in Mainstream Smoke. Chemical research in toxicology, 31(8):745-751.

für die Gesundheit darstellen dürfen. Diese Bestimmung geht über Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe b hinaus, indem sie nicht nur die Sicherheit der Flüssigkeit für den Kon- sum vorschreibt, sondern auch deren Sicherheit, falls diese beim Nachfüllen mit der Haut oder anderweitig mit dem Körper in Berührung kommen sollte. Absatz 1 ist an der Regelung für elektronische Zigaretten nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b TabPG angelehnt. Nach Absatz 2 müssen die Behälter für die flüssigen Cannabisprodukte zum Verdamp- fen kindersicher, bruchsicher und auslauffrei sein. Damit soll verhindert werden, dass die Flüssigkeiten insbesondere von Kindern aufgenommen. Absatz 2 entspricht der analogen Regelung für elektronische Zigaretten nach Artikel 16 TabPG.. Die technischen Einzelheiten zu den Anforderungen nach diesem Artikel an die THC- haltigen Flüssigkeiten für elektronische Zigaretten und andere Verdampfungsgeräte regelt nach Absatz 3 der Bundesrat.

Art. 24 Zusätzliche Anforderungen an Cannabisprodukte zum Schlucken oder zur Anwendung im Mund Sowohl bei der Aufnahme von THC über den Magen-Darm-Trakt wie bei Cannabis- produkten zum Schlucken als auch bei der Aufnahme von THC über die Mund- schleimhäute wie bei Cannabisprodukten zur Anwendung im Mund erfolgt der Wir- kungseintritt im Vergleich zur Inhalation von THC verzögert. Es kann – abhängig auch von der aufgenommenen Wirkstoffmenge – zu einer Verlängerung der Wir- kungsdauer kommen. Besonders die Verzögerung des Wirkungseintritts kann zu einer Überdosierung führen (vgl. auch Erläuterungen zu Art. 21 Abs. 2). Aus diesem Grund soll bei flüssigen Cannabisprodukten zum Schlucken oder zur Anwendung im Mund, wie z.B. Cannabisöltropfen oder THC-haltigen Sprays, eine Dosierungsvorrichtung vorgesehen werden, die eine standardisierte Dosierung ermöglicht (Abs. 1). Absatz 2 legt fest, dass Cannabisprodukte zum Schlucken oder zur Anwendung im Mund den für diese Kategorie anwendbaren lebensmittelrechtlichen Sicherheits- und Qualitätsanforderungen entsprechen sollen. Das Lebensmittelrecht enthält nicht nur für sogenannte «edibles», sondern auch für Produkte, die eher mit Arzneimitteln oder Nahrungsergänzungsmitteln vergleichbar sind (Sprays, Pillen, Schmelztabletten, Tropfen, etc.), einschlägige Bestimmungen, welche auch zur Gewährleistung der Si- cherheit solcher Cannabisprodukte herangezogen werden können. Durch das Einhal- ten lebensmittelrechtlicher Bestimmungen werden diese Produkte jedoch nicht zu Le- bensmitteln. Absatz 3 ermöglicht dem Bundesrat, die Einzelheiten zu den Absätzen 1 und 2 festzu- legen, insbesondere welche Sicherheits- und Qualitätsanforderungen aus dem Lebens- mittelrecht anwendbar sind. Grundsätzlich dürften viele dieser Bestimmungen auch auf Cannabisprodukte zum Schlucken oder zur Anwendung im Mund übertragen las- sen. Ausgenommen werden müssen aber mit Sicherheit die Höchstgehalte für Delta- 9-THC in Anhang 9 der Verordnung des EDI vom 16. Dezember 2016137 über die Höchstgehalte für Kontaminanten (VHK). Auch die Bestimmungen zur Zulassung

137 SR 817.022.15

neuartiger Lebensmittel138 müssen ausgenommen werden, da sie der Verwendung von Cannabinoiden und anderen Inhaltstoffen aus der Cannabispflanze entgegenstehen.

Art. 25 Zusätzliche Anforderungen an Cannabisprodukte zum Schnupfen oder zur Anwendung auf der Haut Nach Absatz 1 müssen auch Cannabisprodukte zum Schnupfen oder zur Anwendung auf der Haut den für die jeweilige Produktekategorie anwendbaren lebensmittelrecht- lichen Sicherheits- und Qualitätsanforderungen entsprechen. Zu denken ist dabei in erster Linie an lebensmittelrechtliche Bestimmungen, welche die gesundheitliche Un- bedenklichkeit der Zusatzstoffe und der Applikationsgeräte sicherstellen sollen. Auch diese Cannabisprodukte werden durch den Verweis auf die lebensmittelrechtlichen Bestimmungen nicht zu Lebensmitteln, sondern bleiben Betäubungsmittel. Absatz 2 sieht vor, dass der Bundesrat festlegt, welche Sicherheits- und Qualitätsan- forderungen aus dem Lebensmittelrecht anwendbar sind. Bei Cannabisprodukten zur Anwendung auf der Haut könnte insbesondere das Kosmetikrecht zur Anwendung kommen (vgl. Verordnung des EDI vom 16. Dezember 2016 über kosmetische Mittel,

Art. 26 Zusätzliche Anforderungen an Cannabisprodukte mit teilsynthetisch oder synthetisch hergestelltem THC Für Cannabisprodukte ohne Zusatzstoffe, die nur aus Cannabis bestehen, wurde der Höchstgehalt an Gesamt-THC in Artikel 20 festgelegt. Auch bei Cannabisprodukten, die teilsynthetisch oder synthetisch hergestelltes THC enthalten, soll der THC-Gehalt geregelt werden. Zu diesem Zweck ist es ausreichend, in Artikel 26 festzuhalten, dass Cannabisprodukte nicht ausschliesslich aus teilsynthetisch oder synthetisch herge- stelltem THC bestehen dürfen. Da bei einer (teil)synthetischen Herstellung von THC als Ausgangsmaterial die Substanz in Reinform produziert wird, muss diese zur Her- stellung eines Cannabisprodukts dann immer mit Zusatzstoffen vermischt werden. Aufgrund von Artikel 26 sind Cannabisprodukte, die (teil)synthetisch hergestelltes THC enthalten, folglich immer auch Cannabisprodukte mit Zusatzstoffen und entspre- chend müssen sie auch die Anforderungen nach Artikel 21 einhalten. Die vom Bun- desrat nach Artikel 21 Absatz 2 festgelegte maximale Gesamt-THC-Konzentration pro Konsumeinheit oder Flüssigkeitsvolumen und die Abweichungstoleranz der de- klarierten Wirkstoffe gemäss Artikel 28 Absatz 1 Buchstabe d gelten folglich auch für Cannabisprodukte, die synthetisch oder teilsynthetisch hergestelltes THC enthalten.

138 www.blv.admin.ch > Lebensmittel und Ernährung > Rechts- und Vollzugsgrundlagen > Bewilligung und Meldung > Bewilligung von neuartigen Lebensmitteln 139 SR 817.023.31

3. Abschnitt: Anforderungen an Verpackung, Produktinformationen und

Warnhinweise

Art. 27 Verpackung Die Hersteller müssen gewährleisten, dass die Verpackungen von Cannabisprodukten sowie Cannabissamen und -stecklingen zur Selbstversorgung alle für den Verkauf er- forderlichen Anforderungen erfüllen. Gemäss Artikel 37 Absatz 2 kontrollieren die zuständigen kantonalen Behörden die Einhaltung dieser Anforderungen. Gemäss Absatz 1 müssen Cannabisprodukte für den Verkauf in versiegelten, neutralen Einheitsverpackungen ohne spezifische Markenelemente verpackt sein («Plain Pack- aging»). Die Versiegelung ist eine Sicherheitsvorrichtung, die den Konsumierenden die Garantie gibt, dass die Verpackung vorher noch nicht geöffnet wurde und die das Öffnen für Kinder erschwert. Neutrale und einheitliche Verpackungen sind alle nach einheitlichem Farbcode gestaltet und unterscheiden sich im Design nicht von einer Marke zur anderen. Für oder auf Verpackungen können verschiedene Farben je nach THC-Gehalt der darin enthaltenen Cannabisprodukte eingesetzt werden, damit die Konsumierenden leicht zwischen Produkten mit geringem und solchen mit hohem THC-Gehalt unterscheiden können. Ebenso können für die Verpackungen Farben o- der graphische Elemente zur Unterscheidung der anwendungsspezifischen Gesund- heitsrisiken, die von den verschiedenen Cannabisproduktekategorien ausgehen (vgl. dazu die Erläuterungen zu Art. 63 Abs. 3), einheitlich verwendet werden. So fällt es dem Konsumierenden leichter, weniger gesundheitsschädliche Produkte zu erkennen. Der Name der Marke und/oder des Herstellers wird standardmässig, d. h. in einer vor- definierten Farbe, Grösse und Schriftart, angebracht. Es sind keine Logos oder unver- wechselbare grafische Elemente einer Marke zulässig. Absatz 2 sieht vor, dass Cannabisprodukte zum Schlucken oder zur Anwendung im Mund sowie Cannabisprodukte mit THC-haltigen Flüssigkeiten zum Verdampfen kindersicher verpackt werden müssen. Aufgrund der erhöhten Wahrscheinlichkeit, dass diese Produkte versehentlich oder absichtlich von Kindern verschluckt werden könnten, wird für die Verpackungen derartiger Cannabisprodukte eine zusätzliche Si- cherung verlangt. Absatz 3 hält fest, dass die Aufmachung von Cannabisprodukten zum Schlucken oder zur Anwendung im Mund sich klar von derjenigen von Lebensmitteln unterscheiden muss, um eine Verwechselbarkeit mit Lebensmitteln auszuschliessen. Diese Bestim- mung soll auch dem Schutz von Kindern dienen.

Absatz 4 legt fest, dass Cannabisprodukte für den Verkauf in Verpackungseinheiten mit einem Gesamt-THC- Gehalt von höchstens fünf Gramm abgepackt werden müs- sen. Diese Bestimmung soll – zusammen mit der maximalen Bezugsmenge pro Ver- kauf nach Artikel 42 Absatz 1 Buchstabe f – dazu beitragen, dass die Konsumierenden beim Kauf eines Produkts die THC-Höchstmenge, die nach Artikel 7 für den Besitz im öffentlichen Raum erlaubt ist, nicht überschreiten. Nach Absatz 5 müssen Cannabissamen und -stecklinge zur Selbstversorgung für den Verkauf ebenfalls in neutralen Einheitsverpackungen ohne Markenelemente verpackt sein. Cannabissamen und -stecklinge sollen zwar nicht mehr als Betäubungsmittel

eingestuft werden (vgl. Erläuterungen zu Art. 3). Da aus diesem Pflanzenvermeh- rungsmaterial jedoch relativ einfach Cannabis hergestellt werden kann, muss für sei- nen Verkauf dennoch die Anforderung einer neutralen und einheitlichen Verpackung gelten, wie dies auch bei Cannabisprodukten der Fall ist. Die Verpackung von Can- nabissamen und -stecklingen darf nicht dazu verwendet werden, den Eigenanbau von Cannabis oder indirekt Cannabisprodukte zu bewerben. Es ist zu beachten, dass diese Bestimmung nur für Cannabissamen und -stecklinge gilt, mit denen Cannabis im Sinne des Betäubungsmittelgesetzes angebaut werden kann (d.h. Pflanzen, die min- destens 1 Prozent Gesamt-THC enthalten). Im Gegensatz zu den Verpackungen von Cannabisprodukten müssen die Verpackungen von Cannabissamen und -stecklingen nicht versiegelt sein. Da Versiegelungen luftdicht sind, würden sie dem Material den Sauerstoff entziehen und zu dessen Verderben führen. Zudem dient die Versiegelung von Cannabisprodukten insbesondere dazu, Kindern das Öffnen der Verpackungen zu erschweren und ein Verschlucken der Produkte verhindern. Ein solches Verschlucken birgt im Fall von Cannabissamen und -stecklingen, die praktisch kein THC enthalten, kein erhöhtes Risiko. Gemäss Absatz 6 legt der Bundesrat die Einzelheiten fest, insbesondere zu der ein- heitlichen Verpackung (z. B. Farbe und graphische Elemente der Verpackung, u.a. zur Signalisierung der unterschiedlichen Gesundheitsrisiken, die von den verschiedenen Cannabisprodukten ausgehen; Grösse; Schrift oder Farbe des Markennamens) und zu der kindersicheren Verpackung. Denkbar ist beispielsweise, dass eine Standardvor- lage für Verpackung vorgeschrieben wird, um damit die Einheitlichkeit sicherzustel- len.

Art. 28 Produktinformationen Absatz 1 legt fest, welche Angaben die Verpackung von Cannabisprodukten beim Verkauf an die Konsumierenden zwingend enthalten muss. Es ist Sache des Herstel- lers sicherzustellen, dass die Verpackung von Cannabisprodukten alle Angaben nach diesem Absatz enthalten. Gemäss Artikel 37 Absatz 2 kontrollieren die zuständigen kantonalen Behörden die Einhaltung der nach dieser Bestimmung geregelten Anfor- derungen. Eine wiederholte oder schwerwiegende Verletzung der Anforderungen an die Produktinformation könnte auch zum Bewilligungsentzug nach Artikel 18 Absatz

1 Buchstabe c führen.

Eine Sachbezeichnung muss auf der Verpackung von Cannabisprodukten angebracht werden (Bst. a). Sie soll die Art oder Beschaffenheit des Produkts beschreiben. Der Name des Herstellers muss auf der Verpackung angegeben sein, damit die Konsumie- renden und die Kontrollbehörden diesen bei Bedarf kontaktieren können (Bst. b). Da- bei sind die Grundsätze bezüglich neutraler und einheitlicher Verpackung nach Arti- kel 27 Absatz 1 einzuhalten. Buchstabe c sieht vor, dass Hinweise auf allenfalls weniger gesundheitsschädliche Konsumformen auf der Verpackung stehen müssen. So ist beispielsweise darauf hinzuweisen, dass der Cannabiskonsum durch Verdamp- fen weniger schädlich ist als derjenige durch Verbrennung. Ausserdem sind die Wirk- stoffe auf der Verpackung zu deklarieren, insbesondere der Gesamt-THC- und der Gesamt-CBD-Gehalt in Milligramm und Prozent (Bst. d). Bei Cannabisprodukten mit Zusatzstoffen ist die Gesamt-THC-Konzentration in Milligramm pro Flüssigkeitsvo-

lumen oder Konsumeinheit anzugeben (Bst. e). Anhand der absoluten Menge an ein- genommenem THC können die Konsumentinnen und Konsumenten solcher Produkte die Wirkung viel besser einschätzen als aufgrund von Angaben zum Prozentualen Ge- halt (vgl. Art. 21 Abs. 2). Die Zusatzstoffe müssen auf der Verpackung deklariert werden (Bst. f). Bei Cannabisprodukten, die teilsynthetisch oder synthetisch herge- stelltes THC enthalten, ist auf der Verpackung ein Hinweis auf die synthetische Her- stellungsart des Wirkstoffs erforderlich (Bst. g). Diese Produktinformation ist aus Sicht des Gesundheitsschutzes zwar nicht zwingend erforderlich, da synthetisch her- gestelltes THC die gleichen Eigenschaften wie THC aus Cannabis aufweist. Sie er- scheint jedoch im Interesse der Transparenz gegenüber den Konsumierenden in Bezug auf die Herkunft oder die Herstellung der verwendeten Ausgangsstoffe notwendig. Die Lotnummer soll ebenfalls auf der Verpackung angegeben werden (Bst. h). Diese Nummer erleichtert vor allem den Rückruf der Produkte bei Problemen gemäss Arti- kel 36. Ausserdem können Konsumierende damit einfach ermitteln, ob die Rückrufe Produkte in ihrem Besitz betreffen. Weiter muss das Mindesthaltbarkeitsdatum der Cannabisprodukte auf der Verpackung stehen. Dieses Datum zeigt den Konsumieren- den an, in welchem Zeitraum das Produkt für den Konsum geeignet ist. Es muss der Monat und das Jahr angegeben werden (Bst. i). Zur Rückverfolgbarkeit und Doku- mentation der Produktions- und Versorgungskette (vom Anbau bis zum Verkauf) von Cannabisprodukten sollen diese mit einem eindeutigen Code versehen werden, der dem Produkt im elektronischen Nachverfolgungssystem zugewiesen wird (vgl. Art. 85). Dieser Code muss ebenfalls auf der Verpackung von Cannabisprodukten ste- hen (Bst. j). Die Verpackung von Cannabisprodukten muss überdies Warnhinweise enthalten, wie sie in den Artikeln 29 ff. definiert sind (Bst. k). Da der Konsum von Cannabisprodukten für Minderjährige verboten ist, muss auf der Verpackung darauf hingewiesen werden, dass die Abgabe von Cannabisprodukten an Personen unter 18 Jahren verboten ist (Bst. l). Informationen zu Präventions- und Suchtfachstellen (z.B. Adresse einer Website zu diesen Fragen) müssen auch auf der Verpackung von Can- nabisprodukten stehen (Bst. m). Diese Informationen sollen es den Konsumierenden

ermöglichen, Unterstützung und Antworten auf ihre Fragen im Zusammenhang mit Cannabiskonsum zu finden. Absatz 2 listet die Angaben auf, die zusätzlich zu den obligatorischen nach Absatz 1 auf der Verpackung von Cannabisprodukten angebracht werden können. Im Gegen- satz zur Tabakproduktgesetzgebung, welche nur die obligatorischen Angaben im Ge- setz regelt, verlangt das bei Cannabis angewandte Prinzip des «Plain Packaging» (vgl. Art. 27 Abs. 1), dass auch alle fakultativen Angaben gesetzlich geregelt werden müs- sen. So steht es dem Hersteller frei, den Produkte- und den Markennamen auf die Verpackung zu setzen (Bst. a). Diese Namen dürfen nicht den Eindruck erwecken, dass die betreffenden Cannabisprodukte wenig oder gar nicht schädlich für die Ge- sundheit sind. Ein Markenname wie «Mild 7» wäre beispielsweise verboten (vgl. auch Abs. 4 Bst. a). Das Erntedatum kann ebenfalls fakultativ auf der Verpackung angege- ben werden (Bst. b), ebenso das Datum, an dem das Produkt verpackt wurde (Bst. c), und das Gewicht oder Flüssigkeitsvolumen des Produkts (Bst. d). Bei Cannabispro- dukten mit Zusatzstoffen kann die Konzentration anderer Wirkstoffe als THC, zum Beispiel bei CBD auch in Milligramm pro Flüssigkeitsvolumen oder Konsumeinheit aufgeführt werden (Bst. e). Die Bezeichnung «biologisch» darf auf der Verpackung

stehen, wenn das Cannabisprodukt nach den einschlägigen Vorschriften 140 des Land- wirtschaftsrechts biologisch angebaut wurde und über die entsprechende Kennzeich- nung verfügt (Bst. f). Beschliesst der Hersteller, die Zusatzinformationen nach Artikel

28 Absatz 3 digital zugänglich zu machen, muss ein QR-Code auf der Verpackung

von Cannabisprodukten stehen (Bst. g). Abgesehen von den obligatorischen Angaben nach Absatz 1 und den Angaben nach Absatz 2 darf die Verpackung keine weiteren Angaben enthalten. Absatz 3 sieht vor, dass ein Beipackzettel oder eine Website Zusatzinformationen über die Cannabisprodukte für die Konsumierenden enthalten muss. Es liegt im Ermessen des Herstellers, ob er diese Informationen auf einem gedruckten Beipackzettel, der die Verpackung von Cannabisprodukten beiliegt, oder in einer mittels QR-Code zu- gänglichen elektronischen Form bereitstellen will. Er kann die Informationen auch auf beiden Medien bereitstellen. In diesem Fall entscheidet er, welche Angaben auf welchem Medium gemacht werden. Zusätzlich zu den bereits auf der Verpackung ste- henden Angaben muss der physische oder digitale Beipackzettel eine neutrale An- wendungs- und Dosierungsempfehlung für die Produkte (Bst. a), fachliche Informati- onen zu Wirkungen, Nebenwirkungen und Konsumrisiken (Bst. b) sowie Informationen zu Suchtpotenzial und Toxizität der Cannabisprodukte (Bst. c) enthal- ten. Die Warnhinweise zum Suchtpotenzial und zur Toxizität nach Artikel 29 Absatz

1 Buchstabe a bzw. Artikel 30 Absatz 1 Buchstabe c werden aus Platzgründen sehr

knapp gehalten, da sie auf der Verpackung erscheinen. Die Informationen im physi- schen oder digitalen Beipackzettel sind ausführlicher abzufassen. Die Gefahren von Mischkonsum mit Alkohol, Arzneimitteln oder anderen psychoaktiven Substanzen (Bst. d) sind zu erwähnen. Der gleichzeitige Konsum mehrerer Substanzen verstärkt die Wirkung jeder einzelnen und kann so zu ernsthaften Gefahren für die Gesundheit führen. Die Aufbewahrungshinweise (Bst. e) sind ebenfalls aufzuführen. Hier kann auf die Temperatur und die Licht- und Feuchtigkeitsbedingungen Bezug genommen werden, um das Verderben der Produkte zu verhindern. Auch Informationen zum Her- steller bzw. bei ausländischem Hersteller zum Schweizer Importeur werden in den physischen oder digitalen Beipackzettel aufgenommen. Dabei geht es insbesondere um die Kontaktangaben, damit die Kundinnen und Kunden Qualitätsprobleme melden oder Fragen stellen können (Bst. f). Absatz 4 regelt die im Beipackzettel oder in der elektronischen Zusatzinformation ver- botenen Angaben. Es sollen keine Angaben, Marken oder figurativen Zeichen in den Beipackzetteln enthalten sein, die den Eindruck erwecken, ein bestimmtes Produkt sei wenig schädlich oder unschädlich (Bst. a). Bezeichnungen, wie zum Beispiel «natural high», «mild weed» oder auch «leicht», «sanft» oder «natürlich», wären entsprechend verboten. Buchstabe b untersagt Hinweise auf heilende, lindernde oder präventive Ei- genschaften im Beipackzettel oder im Internet. So ist es beispielsweise nicht zulässig, ein Cannabisprodukt als gesundheitsfördernd oder schmerzlindernd anzupreisen. Gemäss Absatz 5 braucht es auf der Verpackung von Cannabissamen und -stecklingen zur Selbstversorgung nur einen Teil der obligatorischen Angaben für die Verpackung von Cannabisprodukten nach Absatz 1 (Bst. a–c und k–m). Neben den allgemeinen

140 SR 910.1 und SR 910.18

Warnhinweisen (Bst. k) sollen auf der Verpackung von Cannabissamen und -steck- lingen auch Hinweise auf weniger schädliche Konsumformen (Bst. c) stehen. Dazu soll auf die spezifischen Warnhinweise zu den Cannabisprodukten zum Rauchen zu- rückgegriffen werden, da Cannabis aus der Selbstversorgung in erster Linie geraucht wird. Die nach Absatz 1 Buchstaben d–j verlangten Angaben sind für Cannabissamen und -stecklinge hingegen nicht anwendbar oder nicht notwendig. So muss beispiels- weise kein Tracking-Code (Bst. j) auf den Verpackungen von Cannabissamen und - stecklingen zur Selbstversorgung stehen, weil die Samen und Stecklinge zum Anbau von Cannabis in der Selbstversorgung nicht im Nachverfolgungssystem nach Arti- kel 85 erfasst werden müssen. Zusätzlich ist auf der Verpackung für Samen und Stecklinge anzugeben, welcher Ern- teertrag unter Bedingungen der Selbstversorgung und welcher Gesamt-THC- und - CBD-Gehalt der Sorte bei Erntereife zu erwarten sind. Da es aufgrund der Eigenschaf- ten der Samen und Stecklinge nicht möglich ist, genaue Angaben zu Ernteertrag oder Gesamt-THC- und -CBD-Gehalten anzugeben, sollen durchschnittliche Werte und er- wartbare Bandbreiten angegeben werden. Die Bestimmungen nach Absätzen 2, 3 und 4 sollen ebenfalls für Verpackungen, Beipackzettel sowie elektronische Zusatzinfor- mation für Cannabissamen und -stecklinge zur Selbstversorgung gelten. Gemäss Ab- satz 2 steht es dem Hersteller frei, weitere Informationen nach der Liste in Absatz 2 auf den Verpackungen von Cannabissamen und -stecklingen zur Selbstversorgung an- zubringen¸ soweit diese Informationen für dieses Material relevant sind. Ebenfalls sind die verbotenen Angaben nach Absatz 4 auch auf den Beipackzettel oder die elekt- ronische Zusatzinformation zu Cannabissamen und -stecklingen für die Selbstversor- gung anwendbar, um eine Förderung des Cannabiskonsums über den Verkauf des Cannabisvermehrungsmaterials zu verhindern. Gemäss Absatz 6 regelt der Bundesrat die Form und die Sprache der Angaben. Er kann auch vorsehen, dass die Verpackungen, die Beipackzettel oder die elektroni- schen Zusatzinformationen weitere Informationen enthalten müssen. Zudem legt er gemäss Absatz 7 die lebensmittelrechtlichen Kennzeichnungsanforde- rungen für Cannabisprodukte mit Zusatzstoffen fest. Dabei geht es insbesondere um

die Kennzeichnungsanforderungen gemäss der Verordnung des EDI vom 16. Dezem- ber 2016141 betreffend die Information über Lebensmittel (LIV). Wenn Cannabispro- dukte zum Beispiel Lebensmittel enthalten, müssen Hinweise auf Inhaltsstoffe, die Allergien oder andere unerwünschte Reaktionen auslösen können, vorgesehen wer- den. Für Cannabisprodukte, die auf die Haut aufgetragen werden, wären auch spezi- fische Deklarationsvorschriften nach der Verordnung des EDI vom 16. Dezember

2016142 über kosmetische Mittel (VKos) denkbar.

Art. 29 Allgemeine Warnhinweise Absatz 1 sieht vor, dass allgemeine Warnhinweise auf allen Verpackungen von Can- nabisprodukten stehen müssen. Zudem wird präzisiert, dass diese Warnhinweise sich

141 SR 817.022.16 142 SR 817.023.31

gut sichtbar von den anderen Verpackungsinformationen abheben müssen. Damit sol- len die Konsumierenden auf die wichtigsten Gesundheits- und Sicherheitsrisiken des Konsums von Cannabisprodukten und das Abhängigkeitspotenzial aufmerksam ge- macht werden. Dabei geht es insbesondere um den Schutz von Kindern sowie schwan- geren und stillenden Frauen. Die Beeinträchtigung der Fahrfähigkeit wird durch die allgemeinen Warnhinweise ebenfalls hervorgehoben. Absatz 2 präzisiert, dass die allgemeinen Warnhinweise nach Absatz 1 auch auf den Verpackungen von Cannabissamen und -stecklingen zur Selbstversorgung stehen müssen. Selbstversorgerinnen und Selbstversorgen kaufen tendenziell weniger Can- nabisprodukte in physischen Verkaufsstellen oder online. Im Vergleich zu Käuferin- nen und Käufern von Cannabisprodukten in Verkaufsstellen oder im Online-Handel sehen sie sich daher weniger mit Konsum-Warnhinweisen konfrontiert. Durch die An- bringung von Warnhinweisen auf Samen und Stecklingen sollen sie auf die gesund- heitlichen Risiken der Ernteprodukte aufmerksam gemacht werden. Nach Absatz 3 legt der Bundesrat fest, wie diese Warnhinweise genau zu gestalten sind. Er kann insbesondere zusätzlich zu den oderstatt der Warnhinweise in Textform Piktogramme vorschreiben. Piktogramme sind international anerkannte Symbole, mit denen man Warnhinweise auf Verpackungen auf den ersten Blick verstehen kann, zum Beispiel eine durchgestrichene schwangere Frau oder die durchgestrichene Zahl «- 18».

Art. 30 Warnhinweise für Cannabisprodukte zum Rauchen Bei der Verbrennung von Cannabisprodukten zum Rauchen werden giftige Stoffe ein- geatmet, welche die Lungen schädigen können. Wird Cannabis mit Tabak vermischt, sind die Konsumierenden zudem den im Tabakrauch enthaltenen Giftstoffen ausge- setzt, insbesondere krebserregenden und reizenden Stoffen sowie Nikotin, das ein starkes Suchtpotenzial besitzt. Deshalb führt Absatz 1 die spezifischen Warnhinweise für Cannabisprodukte zum Rauchen auf (Bst. a–c). Diese sind zusätzlich zu den all- gemeinen Warnhinweisen nach Artikel 29 Absatz 1 anzubringen. Bei dual-use Pro- dukten, die geraucht werden können, sind die spezifischen Warnhinweise ebenfalls anzubringen. Absatz 2 hält fest, dass auf Verpackungen von Cannabisprodukten zum Rauchen zu- sätzlich Fotografien nach Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe c Ziffer 1 TabPG anzubrin- gen sind. Es handelt sich, wie bei den pflanzlichen Rauchprodukten ohne Tabak, um einen kombinierten Warnhinweis, bestehend aus einer Fotografie und einer entspre- chenden Information, welche die gesundheitlichen Folgen der Cannabis-Verbrennung erklären. Kombinierte Warnhinweise werden stärker wahrgenommen und häufiger gelesen als Warnhinweise in reiner Textform.

Art. 31 Warnhinweise für weitere Kategorien von Cannabisprodukten Absatz 1 sieht vor, dass bei Cannabisprodukten zum Schlucken zusätzlich zu den all- gemeinen Warnhinweisen nach Artikel 29 Absatz 1 ein Warnhinweis zur verzögerten Wirkung dieser Produkte nach der Einnahme und zum damit verbundenen Risiko ei- ner Überdosierung auf den Verpackungen anzubringen ist. Wird Cannabis geschluckt,

wird das THC zunächst vom Verdauungstrakt aufgenommen, bevor es über die Blut- bahn in die Leber gelangt und dann das Gehirn erreicht. Die Wirkung tritt daher ver- zögert ein, nämlich nach rund 3–4 Stunden, und die Latenzzeit kann von Person zu Person variieren. Der Konsum mehrerer Produkte in kurzer Zeit kann zu einer Über- dosierung führen. Absatz 2 gibt dem Bundesrat die Möglichkeit, bei besonderen gesundheitlichen Risi- ken für weitere Kategorien von Cannabisprodukten spezifische Warnhinweise festzu- legen. Dies könnte insbesondere dann notwendig sein, wenn neue Cannabisprodukte entwickelt und auf den Markt gebracht werden, die zusätzliche Gesundheitsrisiken bergen.

4. Abschnitt: Pflichten der Bewilligungsinhaber

Art. 32 Meldepflicht bei Änderungen im Zusammenhang mit den Bewilligungsvoraussetzungen Der Bewilligungsinhaber hat dem BAG unverzüglich alle wesentlichen Änderungen im Zusammenhang mit den Bewilligungsvoraussetzungen zu melden. Mit «wesentli- chen Änderungen» sind beispielsweise Besitzverhältnisse oder Fusionen gemeint. Auch betriebliche Änderungen, die einen Einfluss auf den Anbau bzw. die Herstellung haben, sind zu melden. Dies könnte beispielsweise der Fall sein, wenn im Betrieb infolge eines Todesfalles oder der Aberkennung eines Fachdiploms oder Abschlusses die fachliche Qualifikation eines Betriebes nicht mehr garantiert ist, wie dies nach Artikel 15 Absatz 2 Buchstabe b vorausgesetzt wird. Auch Namens- oder Adressän- derungen der geschäftsleitenden Person oder Personen sind zu melden.

Art. 33 Einhaltung der Anforderung an die Cannabisprodukte Absatz 1: Es obliegt den Herstellern, mittels Selbstkontrolle sicherzustellen, dass die Anforderungen an die Cannabisprodukte nach dem 2. und 3. Abschnitt jederzeit ein- gehalten werden. Dazu gehört insbesondere das Erstellen der dafür geeigneten Pro- zesse und die Auswahl kompetenter externer Kooperationspartner, wie beispielsweise entsprechend zertifizierte Analyselabore. Die Übersicht der Prozesse muss vor Beginn der Herstellung zur Verfügung stehen, so dass den beteiligten Personen das standard- mässige Vorgehen im Normalfall und bei Auftreten von Unregelmässigkeiten klar ist. Die Nichterfüllung der Anforderungen nach dem 2. und 3. Abschnitt kann eine schwerwiegende Verletzung der Bewilligungsvoraussetzungen oder der gesetzlich auferlegten Pflichten darstellen und zum Entzug der Bewilligungen für den Anbau oder die Herstellung nach Artikel 18 führen. Absatz 2: Um den Vollzug zu erleichtern, ist die Selbstkontrolle zu dokumentieren. Der Bundesrat soll diesbezüglich regeln können, welche Angaben zu dokumentieren sind und in welcher Form diese aufzubewahren sind. Er kann zum Beispiel vorschrei- ben, dass gewisse Analysezertifikate, welche im Rahmen der Selbstkontrolle der Pro- duktequalität einzuholen sind, im elektronischen Nachverfolgungssystem nach Arti- kel 85 hinterlegt werden müssen, damit die kantonalen Vollzugsbehörden bei Bedarf

darauf zugreifen können. Auch soll er unter Berücksichtigung international harmoni- sierter Normen konkrete Analyseverfahren vorschreiben können, die sich für be- stimmte Produktekategorien als notwendig erweisen. Dies ist gerade vor dem Hinter- grund der dynamischen Marktentwicklung und Änderungen der Wissenslage erforderlich.

Art. 34 Meldung von Cannabisprodukten mit Zusatzstoffen Mit der Meldepflicht von Cannabisprodukten mit Zusatzstoffen an das BAG soll ge- währleistet werden, dass das BAG, die kantonalen Vollzugsbehörden und die breitere Öffentlichkeit eine vollständige Übersicht über die für den Schweizer Markt bestimm- ten derartigen Produkte und ihre Zusammensetzung erhalten. Diese Übersicht verbes- sert die Informationsbasis für die Vollzugsbehörden des Bundes und der Kantone und vereinfacht damit den Vollzug. Behörden und Konsumentenschutzorganisationen können sich bei Bedarf über die Zusammensetzung der gemeldeten Cannabisprodukte informieren und deren Risikopotenzial abschätzen. Bei einer vermuteten erhöhten Ge- sundheitsgefährdung sollen die kantonalen Vollzugsbehörden gegebenenfalls auch vor der Markteinführung der betreffenden Produkte intervenieren können. Die Behör- den können etwa auch kontrollieren, ob in der Rezeptur verbotene Zusatzstoffe nach Artikel 21 Absätzen 1 und 2 enthalten sind. Die Meldung ist auf Cannabisprodukte mit Zusatzstoffen beschränkt, da diese unbe- kannte und unerwartete Risiken bergen können (vgl. auch Erläuterungen zu Art. 21 Abs. 1 Bst. a und b). Ein Zusatzstoff, der bis dato in Cannabisprodukten kaum breit eingesetzt und erprobt wurde, könnte beispielsweise zu unerwarteten Reaktionen oder auch Interaktionen mit Cannabinoiden führen. Hingegen sind bei Cannabisprodukten ohne Zusatzstoffe die Wirkungsweisen und Risiken hinlänglich bekannt und verschie- dene Produkte unterschiedlicher Hersteller, die z.B. aus Cannabisblüten mit identi- schem Gesamt-THC- und Gesamt-CBD-Gehalt bestehen, unterscheiden sich bezüg- lich ihres Risikoprofils kaum voneinander. Sämtliche Produkte werden zudem einzeln im elektronischen Nachverfolgungssystem nach Artikel 85 erfasst, weshalb eine vor- gängige Meldung von unvermischten Cannabisprodukten wie Cannabisblüten, Ha- schisch oder anderen reinen Cannabisextrakten vor deren Markteinführung unverhält- nismässig wäre. Absatz 1: Die Meldefrist von sechs Monaten vor Bereitstellung auf dem Markt soll den zuständigen kantonalen Vollzugsbehörden ermöglichen, im Verdachtsfall ein neues Produkt auch bereits vor dessen erstmaliger Bereitstellung auf dem Markt zu kontrollieren. Im Gegensatz dazu müssen Tabakprodukte nach Artikel 26 TabPG erst ein Jahr nach deren Bereitstellung auf dem Markt gemeldet werden. Üblicherweise

sind die Zusammensetzungen neuer Tabakprodukte im Gegensatz zu vermischten Cannabisprodukten von ihren Zutaten, ihren Wirkungen und ihren Risiken her hin-

länglich bekannt. Die Meldung von gesundheitsschädigenden Produkten sechs Mo- nate vor Inverkehrbringung wird beispielsweise aber auch bei Produkten zum Ver- dampfen mit Nikotin in Frankreich vorgesehen.143 Bei der Meldung handelt es sich um eine einmalige Handlung durch den Hersteller. Die Meldung muss nicht periodisch erneuert werden. Eine neue Meldung ist nur bei einer wesentlichen Änderung des Produkts erforderlich (Abs. 2), beispielsweise, wenn dessen Gesamt-THC-Gehalt erhöht werden soll, wenn in der Produktzusammenset- zung eine neue Zutat verwendet wird, oder wenn der Produktename ändert. Eine Än- derung der verschiedenen Mengenanteile der Zusatzstoffe gilt nicht als wesentliche Änderung. Die Meldung von Produkten zwecks Übersicht existiert auch im Tabakprodukterecht. Das gestützt auf das Tabakprodukterecht (vgl. Art. 26 TabPG) aufgebaute Informati- onssystem144 soll aus Effizienzgründen auch für die Meldung von Cannabisprodukten verwendet werden (Abs. 3). Der Bundesrat regelt die Modalitäten der Meldung (Abs. 4). Er kann sich diesbezüg- lich an der Tabakprodukteverordnung vom 28. August 2024145 (TabPV) orientieren. Durch die Veröffentlichung der Meldungen durch das BAG im Internet (Abs. 5) wer- den die Informationen zentralisiert und transparent der Öffentlichkeit zugänglich ge- macht, noch bevor das entsprechende Produkt auf den Markt kommt. Insbesondere stehen diese Informationen Verbraucherschutzorganisationen, Forschenden, Organi- sationen aus der Suchtarbeit oder anderen interessierten Kreisen zur Verfügung. Dadurch werden Risiken, die von bestimmten Produkten oder Entwicklungen ausge- hen könnten, schneller und breiter erfasst und allfällige entsprechende Beobachtungen können an die zuständigen Kontrollbehörden weitergeleitet werden.

Art. 35 Inhalt der Meldung Durch diese Bestimmung soll sichergestellt werden, dass alle notwendigen Informa- tionen in der Meldung enthalten sind. Dies ist für Tabakprodukte analog auf Geset- zesstufe geregelt (vgl. Art. 27 TabPG). Absatz 1 Buchstaben a bis h listen die erfor- derlichen Inhalte der Meldung auf. Nach Absatz 2 muss der meldende Hersteller die Studien und wissenschaftlichen In- formationen bezüglich Zusammensetzung der gemeldeten Produkte einreichen, wel- che die Unbedenklichkeit der verwendeten Zusatzstoffe im Sinne von Artikel 21 Ab- satz 1 Buchstabe b belegen. Dabei ist die vorgesehene Anwendungsart des Cannabisprodukts zu beachten, da je nach Art der Einnahme (Rauchen, Verdampfen, Schlucken, etc.) die Risiken ganz anders ausfallen können. Die eingereichten wissen- schaftlichen Informationen können eigene Studien aber auch Verweise auf andere wissenschaftliche Evidenz betreffend die Zusatzstoffe und deren Verwendung sein.

143 Siehe Art. L3513-10 des französischen Gesundheitsgesetzes und Art. 11–15 des Erlasses vom 22. August 2016 über Tabakprodukte und Dampf- und Rauchprodukte auf Basis an- derer Pflanzen als Tabak sowie über Papier zum Drehen von Zigaretten (www.econo- mie.gouv.fr/cedef > Fiches pratiques > Vendre des cigarettes électroniques en France : quelle réglementation ?)

144 www.gate-a.bag.admin.ch/tabacinfo/ui/home/public

145 AS 2024 491

Der Bundesrat soll die Einzelheiten der Meldung unter Wahrung von möglichen Fab- rikationsgeheimnissen der Unternehmen regeln (Abs. 3). Das könnte z.B. bedeuten, dass keine spezifischen Herstellungsverfahren publiziert werden müssen.

Art. 36 Rücknahme und Rückruf Mit der Pflicht der Hersteller, von ihnen auf dem Markt bereitgestellte Cannabispro- dukte, welche die Gesundheit bei ihrem üblichen Gebrauch in unerwarteter oder un- mittelbarer Weise gefährden, vom Markt zu nehmen und sie zurückzurufen, soll si- chergestellt werden, dass diese Cannabisprodukte nicht mehr konsumiert werden (Abs. 1). Mit «unerwarteter Gefahr» ist gemeint, dass von diesen Produkten eine Ge- sundheitsgefährdung ausgeht oder vermutet werden kann, die über das bei Cannabis- produkten der jeweiligen Kategorie bekannte Mass hinausgeht. Mit «unmittelbarer Gefahr» ist gemeint, dass eine akute unerwartete Gesundheitsgefährdung vorliegt o- der angenommen werden muss. Die betroffenen Hersteller müssen alles in ihrer Macht Stehende tun, um eine weitere Inverkehrbringung solcher Produkte zu verhin- dern. Das heisst, der Verkauf ist sofort einzustellen und die Produkte sind von den Verkaufsstellen zurückzunehmen. Unter einer Rücknahme wird verstanden, dass ein Cannabisprodukt, welches sich be- reits in der Handelskette befindet, vom Hersteller, von den Verkaufsstellen und dem Konzessionär für den Online-Verkauf gegen Entschädigung zurückgefordert wird, be- vor dieses an die Konsumentin oder den Konsumenten verkauft wird. Der Aufruf zur Rücknahme von Cannabisprodukten soll über das Nachverfolgungssystem nach Arti- kel 85 erfolgen (Abs. 2). Dies erleichtert eine gezielte Rücknahme nur der betroffenen Produkte bzw. allenfalls auch begrenzt auf einzelne betroffene Produktionschargen, welche ja mit ihrer Lotnummer in diesem System erfasst werden. Zusätzlich zur Rücknahme von Produkten ist ein Rückruf erforderlich, wenn die Pro- dukte bereits an Konsumierende verkauft wurden und die Gesundheitsgefährdung er- heblich ist. Ein Rückruf erfolgt öffentlich und richtet sich direkt an die Konsumieren- den, damit diese die Produkte nicht konsumieren und an die Verkaufsstellen zurückgeben können. Um einen Rückruf zu starten, muss der betroffene Hersteller eine Meldung an die zuständige Behörde machen. Der Bundesrat legt auf Verord- nungsebene fest, welche Behörde für den Rückruf zuständig ist (Abs. 3). In Frage kommt insbesondere das Eidgenössisches Büro für Konsumentenfragen (BFK). Der Bundesrat soll ebenfalls regeln, was unter einer unerwarteten oder unmittelbaren Ge-

fahr für die Gesundheit zu verstehen ist und welche Angaben an die Vollzugsbehörden des Bundes und der Kantone weiterzuleiten sind. Eine unerwartete oder unmittelbare Gesundheitsgefährdung ist etwa anzunehmen bei kontaminierten Cannabisprodukten (vgl. Art. 19 Abs. 1 und 2), bei Cannabisproduk- ten, bei denen der zugelassene Höchstgehalt an Gesamt-THC überschritten wurde (vgl. Art. 20 Abs. 1 und 2 sowie Art. 21 Abs. 2) oder der enthaltene Wirkstoffgehalt falsch deklariert wurde (vgl. 28 Abs. 1 Bst. d und e), und bei Cannabisprodukten mit unerlaubten oder unreinen Zusatzstoffen (vgl. Art. 21). Es kann sich auch nachträglich herausstellen, dass an sich erlaubte und gesetzeskonforme Zusatzstoffe sich als prob- lematisch erweisen, etwa weil sie auf eine unerwartete und toxische Weise mit THC

oder anderen Inhaltsstoffen von Cannabis interagieren. Auch solche Cannabispro- dukte sind zurückzunehmen bzw. zurückzurufen. Aber auch Cannabisprodukte zum Schlucken oder zur Anwendung im Mund ohne kindersichere Verpackung (Art. 27 Abs. 2) oder fehlenden Warnhinweisen (Art. 29 und 30) dürften als unerwartet oder unmittelbar gesundheitsgefährdend nach diesem Artikel gelten und müssten zurück- gerufen werden, falls sie auf den Markt gelangt sind. Nicht unter die unerwartete oder unmittelbare Gesundheitsgefährdung im Zusammenhang mit Artikel 36 fällt das be- kannte Gesundheitsrisiko, das vom Konsum von THC oder vom Rauchen eines zum Rauchen bestimmten Produkts ausgeht. Zurückgenommene oder zurückgerufene Produkte sind entweder nach Artikel 88 zu entsorgen oder können gegebenenfalls wiederverwendet werden, sofern die zuvor identifizierte Gefahr für die Gesundheit nicht mehr besteht, z.B. durch Umverpackung eines Cannabisproduktes in eine Verpackung mit nun korrekten Angaben.

5. Abschnitt: Kontrolle

Art. 37 Kontrollmassnahmen Absatz 1: Den Vollzugsbehörden von Bund und Kantonen obliegt die Kontrolle des Marktes und der Einhaltung der Vorgaben des 4. Kapitels. Dazu gehört etwa die Ein- haltung der Bewilligungsvoraussetzungen nach Abschnitt 1, wie beispielsweise der diebstahlsicheren Aufbewahrung von Ausgangsmaterial und Cannabisprodukten. Absatz 2 legt fest, dass die Kantone für die Kontrolle der Einhaltung der Anforderun- gen nach dem 2. und dem 3. Abschnitt dieses Kapitels zuständig sind. In diesem Zu- sammenhang führen die zuständigen kantonalen Behörden stichprobenmässig Labor- analysen zur Überprüfung der deklarierten Wirkstoffgehalte, von Verunreinigungen und von problematischen Zusatzstoffen durch. Entsprechende technische Kompeten- zen und Einrichtungen sollten etwa bei bestehenden kantonalen Vollzugsbehörden wie den Kantonschemikerinnen und Kantonschemikern bzw. den kantonalen Labors vorhanden sein. Für spezifische Analysemethoden könnte eine interkantonale Zusam- menarbeit sinnvoll sein. Bei einfacheren Cannabisprodukten ohne Zusatzstoffe wie Cannabisblüten und Haschisch dürften die Analyseverfahren bekannt sein, auch in- folge der Erfahrungen mit den Pilotversuchen mit Cannabis. Ebenfalls soll geprüft werden, ob die analysierten Wirkstoffgehalte auch den Mengen entsprechen, die auf der Verpackung angegeben wurden. Kontrollen können im Sinne der Kosteneffizienz grundsätzlich risikobasiert geplant werden, das heisst, Kontrollintervalle können bei guter Compliance der Unternehmen verlängert werden. Absatz 3 listet auf, was die zuständigen Behörden von Bund und Kantonen von den Bewilligungsinhabern zum Zweck ihrer Kontrolltätigkeiten nach den Absätzen 1 und 2, etwa im Rahmen von Inspektionen und Stichprobenkontrollen, unentgeltlich ver- langen können (vgl. dazu auch Art. 37 TabPG). Die Bewilligungsinhaber haben nach Buchstabe a sämtliche erforderlichen Auskünfte zu erteilen, welche die zuständigen Behörden für ihre Kontrolltätigkeit benötigen. Nach Buchstabe b müssen sie selber Abklärungen vornehmen oder deren Vornahme dulden, um beispielsweise die Kon- trolle der Qualitätsanforderungen zu unterstützen. Einrichtungen und Räumlichkeiten

sind von den Bewilligungsinhabern den Behörden zugänglich zu machen und die Be- stände an Cannabispflanzen, Ausgangsmaterial und Cannabisprodukten und die zu- gehörigen Belege sind vorzuweisen (Bst. c). Ferner muss den Vertretern der Behörden auf Verlangen Rückstellmuster oder Proben für Stichprobenkontrollen bereitgestellt oder die Entnahme von Proben gestattet werden (Bst. d). Sollten bei den Kontrollen schwerwiegende Unregelmässigkeiten oder gar Verstösse gegen Bestimmungen des künftigen CanPG festgestellt werden, müssen nach Absatz 4 die zuständigen kantonalen Behörden umgehend das BAG informieren. Dies, damit es die notwendigen Massnahmen einleiten kann, wie etwa den Entzug der Bewilli- gung. Die zuständigen Behörden des Bundes und der Kantone haben nach Absatz 5 die Kompetenz, auf Kosten des Bewilligungsinhabers alle erforderlichen Massnahmen zu treffen, um widerrechtliche Zustände zu beseitigen. Diese Massnahmen können ins- besondere das Verbot des Bereitstellens dieser Produkte auf dem Markt (Bst. a) und die Anordnung der Rücknahme, des Rückrufs (vgl. Art. 36) oder der Vernichtung (vgl. Art. 88) von Cannabisprodukten umfassen. Die kantonalen Behörden sollen die durchgeführten Kontrollen und entsprechende Massnahmen jährlich an das BAG in der von diesem vorgegebenen Form melden (Abs. 6). Damit soll sichergestellt werden, dass die Bundesbehörden einen umfassen- den Überblick zur Einhaltung der Produktequalität erhalten. Diese Meldung dient auch als eine Grundlage für das Monitoring (vgl. Art. 68 Abs. 1 Bst. a) und die Eva- luation (vgl. Art. 69) der Massnahmen. Die Delegationsnorm in Absatz 7 sieht vor, dass der Bundesrat das Kontrollverfahren regelt. Er kann anerkannte Verfahren der Probenerhebungen oder der Untersuchung für verbindlich erklären. Es können dazu international abgestimmte technische Nor- men bezeichnet werden. Damit die Kontrollaktivitäten schweizweit ein Mindestni- veau erreichen, kann der Bundesrat auch eine Mindestanzahl von Kontrollen z.B. in Abhängigkeit der Anzahl bewilligter Betriebe vorschreiben. Insgesamt soll durch die Regelung der Kontrollmassnahmen im Verordnungsrecht eine gewisse Einheitlichkeit des Vollzugs sichergestellt werden, ohne dass der Handlungsspielraum der Kantone unnötig eingeschränkt wird.

Art. 38 Information über den Rückruf Die zuständige Behörde, welche für den Rückruf zuständig ist, soll durch den Bun- desrat auf Verordnungsebene festgelegt werden, wie in den Erläuterungen zu Arti- kel 36 Absatz 3 dargelegt. In Frage kommt insbesondere das Eidgenössische Büro für Konsumentenfragen (BFK). Dieses könnte via die Website RecallSwiss oder via Me- dienmitteilungen ein Cannabisprodukt öffentlich zurückrufen.

5. Kapitel: Verkauf von Cannabisprodukten

1. Abschnitt: Konzession

Art. 39 Grundsätze Absatz 1 sieht vor, dass die Kantone das alleinige Recht haben, Cannabisprodukte in physischen Verkaufsstellen zu verkaufen. Beim Verkauf von Cannabisprodukten in physischen Verkaufsstellen handelt es sich um eine monopolisierte wirtschaftliche Tätigkeit der Kantone. Das Verkaufsmonopol wird aus zwei Gründen als Lösung vorgesehen. Zum einen kann es grundsätzlich die öffentliche Gesundheit und den Jugendschutz effektiv ge- währleisten, da sich ein zentralisierter Handel einfacher und mit weniger Aufwand kontrollieren lässt als ein freier Handel (vgl. Ziff. 7.1).146 Zum andern ergibt sich aus den von der Schweiz ratifizierten Drogenkontrollübereinkommen der UNO eine staat- liche Verpflichtung, den Handel mit Cannabis umfassend zu kontrollieren (vgl. Ziff. 7.2.1). Das Recht, Cannabisprodukte in physischen Verkaufsstellen zu verkau- fen, soll von den Kantonen und nicht vom Bund ausgeübt werden. Dies, weil die Kan- tone besser als eine zentrale Behörde in der Lage sind, die lokalen Gegebenheiten zu beurteilen (vgl. Ziff. 4.1.4). Eine denkbare Alternative zum staatlichen Verkaufsmonopol bzw. dessen Konzessi- onierung an geeignete Dritte (vgl. Abs. 2) wäre ein Bewilligungssystem für Verkaufs- stellen ähnlich wie beim Anbau und der Herstellung (vgl. 4. Kapitel, 1. Abschnitt). Allerdings bestünde im Gegensatz zu einer Konzession ein Rechtsanspruch auf die Erteilung einer solchen Polizeibewilligung, wenn der Gesuchsteller die Bewilligungs- voraussetzungen erfüllt hat. Das könnte zu einem unverhältnismässig hohen Voll- zugsaufwand bei den Kantonen für die Prüfung potenziell zahlreicher Gesuche und beträchtlichen Aufwand mit Gerichtsverfahren im Zusammenhang mit Einsprachen gegen abgelehnte Gesuche führen. Zudem existieren für Polizeibewilligungen in der Regel keine zahlenmässigen Beschränkungen (vgl. Abs. 3). Ein Bewilligungssystem könnte deshalb zu einer unerwünscht hohen Dichte an Verkaufsstellen und einem ent- sprechenden Überangebot und gegebenenfalls Störungen der öffentlichen Ordnung führen. Der Aufwand mit einem Konzessionierungssystem dürfte hingegen deutlich tiefer sein, da sich dieses am effektiven Bedarf ausrichten kann. Aufgrund der viel geringeren Verbreitung des Cannabiskonsums im Vergleich zum Alkohol- und Ta- bakkonsum bedarf es nicht zahlloser Verkaufsstellen (vgl. Ziff. 6.2). Mit einem Be-

willigungssystem für den Verkauf könnten die Kantone ihre gesundheits- und sicher- heitspolizeilichen Interessen insgesamt deutlich weniger gut berücksichtigen. Absatz 2 präzisiert, dass die zuständige kantonale Behörde das Verkaufsrecht entwe- der selber wahrzunehmen hat oder auf öffentlich-rechtliche Institutionen oder Kör- perschaften übertragen soll oder Dritten eine Konzession erteilt. Die Konzession ver- leiht Privaten das Recht, eine ursprünglich dem Staat vorbehaltene Aufgabe

146 Room, R. / Örnberg, J. C. (2019): Government monopoly as an instrument for public health and welfare: Lessons for cannabis from experience with alcohol monopolies. Inter- national Journal of Drug Policy, 74: 223-228.

wahrzunehmen147. Eine Konzession kann für mehrere Verkaufsstellen erteilt werden. In der Praxis dürfte die Konzessionsvergabe an geeignete Dritte durch die Kantone die Regel sein. Dies ist etwa vergleichbar mit der Konzessionierung der Spielbanken nach dem Geldspielgesetz, wobei dort der Bund für die Konzessionen zuständig ist. Falls die Kantone ihr Verkaufsrecht jedoch nicht per Konzession übertragen, sondern es selbst ausüben oder auf öffentlich-rechtliche Institutionen oder Körperschaften, z.B. auf Gemeinden übertragen, sind sie bzw. die Institutionen oder Körperschaften verpflichtet, die für Konzessionäre geltenden Vorschriften bezüglich Verkaufsstellen und Kontrollen gemäss dem 2. und 3. Abschnitt sinngemäss einzuhalten (insbeson- dere Art. 40 Abs. 1 Bst. b und c sowie Art. 42–44). Nach Absatz 3 muss die zuständige kantonale Behörde die Anzahl der Konzessionen in ihrem Gebiet begrenzen. Dabei sind Gesundheits- und Sicherheitsaspekte zu be- rücksichtigen. Die Kantone stützen sich insbesondere auf die Verteilung der Bevöl- kerung oder die Anzahl Konsumierender im kantonalen oder regionalen Gebiet. Da- mit soll eine zu grosse Verfügbarkeit und allenfalls Konzentration von Verkaufsstellen in einem bestimmten Gebiet verhindert werden. Studien zu Alkohol und Tabak148 haben gezeigt, dass eine hohe Dichte an Verkaufsstellen mit einem An- stieg des Konsums der jeweiligen Produkte und im Fall von Alkohol mit einer Zu- nahme der Straftaten einhergeht. Gleichzeitig müssen die Kantone dafür sorgen, dass die Hürden für den legalen Zugang zu Cannabisprodukten nicht zu hoch sind. An- dernfalls kann das Ziel des Gesetzes nicht erreicht werden, und der illegale Markt wird fortbestehen. Die Kantone können die Gemeinden einbeziehen. Absatz 4: Um einem interkantonalen «Cannabistourismus» vorzubeugen, wäre es wünschenswert, dass künftig in allen Kantonen Cannabisprodukte in physischen Ver- kaufsstellen legal bezogen werden können. Damit aber auch kleinere Kantone den Vollzugsaufwand im Zusammenhang mit der Konzessionierung bewältigen können, ist es auch möglich, dass mehrere Kantone eine gemeinsame Konzession für eine oder mehrere Verkaufsstellen erteilen und die Kontrollmassnahmen gemeinsam wahrneh- men. So soll ermöglicht werden, dass beispielsweise zwei kleinere Kantone, die beide eine geringe Nachfrage an Cannabisprodukten aufweisen, gemeinsam eine oder meh-

rere Verkaufsstellen für beide Kantone konzessionieren können.

Minderheit: Art. 39 Abs. 2 Eine Minderheit (Sauter, Aellen, Aeschi, de Courten, Glarner, Graber, Gutjahr, Pa- hud, Silberschmidt, Thalmann-Bieri, Vietze, Wyssmann) beantragt, dass die zustän- dige kantonale Behörde das Verkaufsrecht entweder selber wahrzunehmen hat oder Privatinstitutionen oder -organisationen eine Konzession erteilt. Eine Übertragung des Verkaufsrechts auf öffentlich-rechtlichen Institutionen oder Körperschaften soll nicht möglich sein.

147 Vgl. dazu Haefelin, U. / Haller, W. / Keller, H. / Turnheer, D. (2020): Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Auflage. Zürich: Schulthess Verlag, S. 218.

148 Ritter, A. et al. (2022).

Art. 40 Voraussetzungen für die Erteilung der Konzession Dieser Artikel regelt die Voraussetzungen für die Erteilung einer Konzession für den Verkauf von Cannabisprodukten in physischen Verkaufsstellen. Es ist davon auszu- gehen, dass der kontrollierte, legale Verkauf von Cannabisprodukten unter Berück- sichtigung eines angemessenen Angebots (vgl. Art. 39 Abs. 3) grundsätzlich im öf- fentlichen Interesse liegt. Hingegen kann die Konzessionsvergabe an einen spezifischen Gesuchsteller durchaus den wesentlichen öffentlichen Interessen, insbe- sondere der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit, entgegenstehen. Die Beurteilung, ob bei einem konkreten Gesuch solche wesentlichen Interessen tangiert sind, obliegt dem Kanton, insbesondere unter Berücksichtigung der lokalen Begebenheiten, die un- terschiedlich sein können. Dazu gehören beispielsweise die Demographie, die Geo- graphie oder sozioökonomische Aspekte. Die Erfüllung des Zwecks des künftigen CanPG ist aber bei der Konzessionsvergabe in jedem Fall zu berücksichtigen. In Absatz 1 Buchstaben a–h werden die konkreten Voraussetzungen aufgelistet, die für eine Konzessionsvergabe erfüllt sein müssen. Die Voraussetzungen für die Ertei- lung der Konzession und die Überprüfung von einschlägigen Vorstrafen (z. B. Straf- registerauszug nach Bst. f) dient unter anderem dazu, eine Unterwanderung des Ver- kaufs durch die organisierte Kriminalität zu verhindern. Nach Buchstabe a muss der Gesuchsteller eine juristische Person des privaten Rechts mit Sitz in der Schweiz sein. Es kann sich dabei um gemeinnützige Organisationen mit einem rein ideellen Zweck wie Non-Profit Organisationen (NPO), Stiftungen oder Vereine handeln. Es können aber auch Unternehmen mit einem primär oder partiell wirtschaftlichen Zweck wie Aktiengesellschaften, Gesellschaften mit beschränkter Haftung oder Genossenschaften sein, der Verkauf von Cannabisprodukten selbst darf hingegen nicht gewinnorientiert sein (vgl. Bst. b). Damit wird sichergestellt, dass die Kantone bei der Wahl eines für sie geeigneten Konzessionärs genügend Spielraum haben. Buchstabe b schliesst die Gewinnorientierung im Konzessionsbereich, also beim Ver- kauf von Cannabisprodukten, aus. Darunter ist zu verstehen, dass der Konzessionär, seine Mitglieder oder Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter durch den Verkauf von Can-

nabisprodukten die Tätigkeit nicht mit der Absicht der Gewinnerzielung ausüben und keinen persönlichen oder gemeinschaftlichen Gewinn oder Vorteile erzielen dürfen (keine Gewinnausschüttung). Diese Einschränkung gilt unabhängig von der Gesell- schaftsform des Konzessionärs (vgl. Bst. a) und davon, ob dieser in seiner Geschäfts- tätigkeit ausserhalb des Konzessionsbereichs gemeinnützig ausgerichtet ist oder einen Erwerbszweck verfolgt. Das heisst, eine Apotheke, die als Aktiengesellschaft organi- siert ist, dürfte beispielsweise mit dem konzessionierten Verkauf von Cannabispro- dukten keine Gewinnorientierung verfolgen, aber mit dem Verkauf von Arzneimitteln

oder anderen Produkten schon, da diese ausserhalb des Konzessionsbereichs lie- gen.149 Der Zweck dieser Bestimmung liegt darin, dass mit dem Verkauf von Can- nabisprodukten der Konsum nicht gefördert werden darf (vgl. Art. 1 Bst. e sowie

Ziff. 4.1.4).

Trotz der Vorgabe in Buchstabe b, Cannabisprodukte nicht gewinnorientiert verkau- fen zu dürfen, kann davon ausgegangen werden, dass der Betrieb entsprechender Ver- kaufsstellen für Cannabisprodukte auch unter restriktiven Anforderungen an den Ver- kauf (vgl. Art. 42) Gewinne abwerfen wird. Beobachtungen aus den Pilotversuchen mit Cannabis legen nahe, dass auch nicht-gewinnorientierte Verkaufslokale einen Er- tragsüberschuss mit dem Verkauf von Cannabisprodukten erwirtschaften. 150 Buchstabe c regelt die Verwendung allfälliger Gewinne aus dem Verkauf der Can- nabisprodukte nach Abzug einer angemessenen Verzinsung des Eigenkapitals, wel- ches vom Konzessionär für den Cannabisprodukteverkauf bereitgestellt wird. Mit der Abzugsmöglichkeit einer angemessenen Verzinsung der in den Verkauf investierten Eigenmittel soll die Vorgabe eines Verkaufs ohne Gewinnorientierung mit Augen- mass umgesetzt werden und ein ausreichender Anreiz für die notwendigen Investitio- nen in den Aufbau und Betrieb der Verkaufsstellen geschaffen werden. Allfällige Ge- winne aus dem Verkauf von Cannabisprodukten, soweit diese die angemessene Verzinsung des anteiligen Eigenkapitals übersteigen, müssen zweckgebunden für die Prävention, für die Schadenminderung und für die Suchthilfe im Zusammenhang mit dem Cannabiskonsum verwendet werden. Dieser Zweck ist breit zu verstehen und kann auch die Finanzierung von Massnahmen im Bereich Jugendschutz, Früherken- nung und Frühintervention, Suchttherapie oder Suchtforschung beinhalten. Er soll aber grundsätzlich im Einklang mit dem Gesetzeszweck stehen. Entsprechende Mas- snahmen können entweder vom Konzessionär selber oder von geeigneten Dritten durchgeführt werden. Um sicherzustellen, dass diese Massnahmen im Einklang mit der kantonalen und nationalen Suchtpolitik stehen, sollen die Konzessionäre die Ge- winne in Übereinstimmung mit den nationalen und kantonalen Sucht- und Gesund- heitsstrategien einsetzen. Es steht den Kantonen frei, im Rahmen der Konzessionsver- gabe weitere Anforderungen zur Verwendung der Mittel, wie beispielsweise Verfahren zur Mittelvergabe, Qualitätsanforderungen an und Wirksamkeitsüberprü- fungen von Massnahmen oder Rechnungslegung im Zusammenhang mit finanzierten Massnahmen, zu regeln. Buchstabe d verlangt vom Gesuchsteller den Nachweis, dass er einen ordnungsge-

mässen Verkaufsbetrieb und eine einwandfreie Geschäftstätigkeit gewährleisten kann. Der Gesuchsteller kann dies beispielsweise aufzeigen, indem er belegt, dass er die Voraussetzungen für den Verkaufsbetrieb nach dem Gesetz (vgl. Art. 42) erfüllt. Betreffend die Gewähr einer einwandfreien Geschäftstätigkeit ist die Governance des Konzessionärs aufzuzeigen, einschliesslich der Kontrollverhältnisse (Checks and Ba-

149 Eine ähnliche Trennung in ein Geschäftsfeld mit Erwerbszweck und ein Geschäftsfeld ohne Erwerbszweck gibt es im Bereich der Krankenversicherungen. Diese dürfen im Grundver- sicherungsbereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung keinen Erwerbszweck verfolgen (vgl. Art. 2 des Krankenversicherungsaufsichtsgesetzes vom 26. September 2014, SR 832.12), hingegen im Zusatzversicherungsbereich schon.

150 Mavrot, C. et. al. (2024a).

lances) wie Verwaltungsprinzipien (Gewaltenteilung zw. leitendem Organ und Ge- schäftsstelle mit entsprechenden Pflichtenheften), Delegationsanforderungen und un- abhängige Kontrollorgane, Eigentumsverhältnisse, Reporting / Auditing (Transpa- renzpflichten) inkl. Prüfung durch eine Revisionsstelle, Verantwortlichkeit für Gewährleistung der Nichtgewinnorientierung und Mittelverwendung gemäss ideellen Zwecken nach Buchstabe c (Organhaftung), Jahresrechnung nach Grundsätzen der ordnungsgemässen Buchführung und Rechnungslegungsstandards. Buchstabe e verlangt, dass eine verantwortliche Person bezeichnet wird, damit die Konzessionsbehörde eine klare Ansprechperson hat. Die verantwortliche Person trägt die Verantwortung zur Einhaltung der Voraussetzungen für die Erteilung einer Kon- zession. Buchstabe f zielt darauf ab, dass für Konzessionen nur Personen verantwortlich sein sollen, die über keine Strafeinträge wegen Verstössen gegen das BetmG und dem künftigen CanPG verfügen. Verstösse, die einen Eintrag ins Strafregister nach sich ziehen, müssen eine bestimmte Schwere aufweisen. Dies ist der Fall bei Verbrechen, Vergehen sowie bei Übertretungen, die mit einer Busse von mindestens 5 000 Fran- ken bestraft wurden. Vorstrafen aufgrund von Bagatelldelikten, die zu keinem Straf- registereintrag führen, sollen hier nicht relevant sein. Mit Buchstabe g soll vermieden werden, dass die Nichtgewinnorientierung nach Buchstabe c umgangen wird und es sollen auch Anreize vermieden werden, die die Verkaufsförderung begünstigen und damit zur Erhöhung des Cannabiskonsums bei- tragen (vgl. Art. 1 Bst. e). Die Möglichkeit von unbegrenzt hohen Löhnen, Verkaufs- kommissionen oder der Beschaffung von luxuriösem Mobiliar oder Dienstfahrzeugen (sogenanntes goldplating) könnte die Zweckbindung der Gewinne für die Prävention, Schadenminderung und Suchthilfe torpedieren. Auch würde sie einen Anreiz darstel- len, die Verkaufszahlen zu steigern. Zudem könnten die Verkaufsstellen so für die Geldwäsche attraktiv werden. Eine angemessene Entlöhnung orientiert sich an dem, was in der Branche, im Berufsfeld und am Wirtschaftsstandort üblich ist. Je nach Art der Verkaufsstelle und Anforderungsprofil der Verkaufsangestellten ergeben sich an- dere branchenübliche Löhne (z.B. Sozialarbeiter vs. Apothekerin etc.). 151 Buchstabe h stellt sicher, dass im Rahmen der Konzessionsvergabe überprüft wird,

inwiefern der Gesuchsteller in der Lage ist, die Anforderungen für einen Konsumraum nach Artikel 43 zu erfüllen, falls in der Verkaufsstelle ein solcher Konsumraum ein- gerichtet werden soll. Es liegt im Ermessen des Kantons zu entscheiden, ob ein Kon- sumraum allenfalls im Rahmen der Konzession zugelassen wird oder nicht. Ein An- spruch auf einen Konsumraum besteht nicht. Absatz 2 räumt den Kantonen die Möglichkeit ein, unter Berücksichtigung von öffent- lichen Interessen und im Sinne des Jugendschutzes Mindestabstände von Verkaufs- stellen zu Ausbildungsstätten mit Minderjährigen festzulegen. Geeignete Distanzen lassen sich kaum einheitlich auf nationaler Ebene regeln, da sich in gewissen Städten kaum ein Standort finden liesse, der beispielsweise mehr als 50 Meter von einer sol- chen Ausbildungsstätte (Spielgruppe, Kita, Tagesschule, Kindergarten, obligatorische

151 Für eine ausführliche Konkretisierung des Angemessenheitsbegriffs siehe Sprecher, T. (2024): Neuausrichtung der Steuerbefreiungspraxis im Kanton Zürich. StR, 4, 234-245.

Schulen etc.) entfernt liegt. Zudem sind private Einrichtungen nicht immer einfach zu identifizieren und Standorte können auch wechseln. «Ausbildungsstätten mit Minder- jährigen» umfassen sämtliche Einrichtungen, die von Minderjährigen besucht werden, wobei die Kantone die Mindestabstände auf bestimmte Kategorien von Ausbildungs- stätten begrenzen können. In Betracht für solche Abstandsregelungen dürften insbe- sondere Ausbildungsstätten für Jugendliche und Einrichtungen, die sowohl von unter 18-Jährigen als auch von über 18-Jährigen besucht werden (z.B. Berufsschulen oder Gymnasien), kommen. Bei Jugendlichen ist das Risiko, mit dem Cannabiskonsum zu beginnen, im Vergleich zu jüngeren Kindern deutlich erhöht. Bei Kleinkindern ist ein akutes Konsumrisiko dagegen kaum gegeben. Allerdings kann eine Verkaufsstelle in unmittelbarer Nähe einer Betreuungsstätte auch zur Normalisierung des Konsums in der Wahrnehmung der Kinder beitragen, was die spätere Konsumbereitschaft erhöhen könnte. Mit der Delegationsnorm in Absatz 3 wird dem Bundesrat die Kompetenz gegeben, die Einzelheiten nach Absatz 1 zu regeln. Dies betrifft insbesondere die Bemessung der angemessenen Verzinsung des anteiligen Eigenkapitals, das vom Gewinn in Ab- zug gebracht werden darf. Der im Konzessionsbereich (d.h. mit dem Verkauf von Cannabisprodukten) erzielte Gewinn lässt sich in eine Komponente Verzinsung des dem Konzessionsbereich zuzurechnenden Eigenkapitals (erste Gewinnkomponente) und, falls damit der Gewinn nicht vollständig verschwindet, in eine die Opportunitäts- kosten des Eigenkapitals übersteigende Komponente (zweite Gewinnkomponente) aufteilen. Die zweite Gewinnkomponente (vgl. Abs. 1 Bst. c) ist vollumfänglich für die Prävention, die Schadenminderung und die Suchthilfe zu verwenden. Ein Konzes- sionär mit wirtschaftlichem Zweck (z.B. AG, GmbH) kann über die erste Gewinn- komponente frei verfügen, während ein Konzessionär mit gemeinnützigem Zweck (z.B. Verein, Stiftung) die erste Gewinnkomponente im Rahmen seiner Statuten für andere gemeinnützige Zwecke als die Prävention, die Schadenminderung und die Suchthilfe einsetzen kann. Die Vorgaben von Absatz 1 Buchstabe c machen es erfor- derlich, bei Konzessionären, die neben dem Cannabisprodukteverkauf ein weiteres Geschäftsfeld betreiben, das Eigenkapital durch einen geeigneten Schlüssel teils dem

Konzessionsbereich und teils den Aktivitäten ausserhalb des Konzessionsbereichs zu- zuordnen. Dabei ist die Höhe des Zinssatzes, der auf dem anteiligen Eigenkapital des Konzessionsbereichs zur Berechnung der ersten Gewinnkomponente zur Anwendung gelangt, festzulegen. Dazu ist erforderlich, dass der Konzessionär in der Erfolgsrech- nung und der Bilanz die allfälligen Gewinne aus dem Verkauf von Cannabisprodukten vom übrigen Erfolg abgrenzt. Die Verzinsung des anteilig investierten Eigenkapitals soll angemessen sein. Dabei ist zu beachten, dass ein im Konzessionsbereich anfal- lender Gewinn vollumfänglich der Gewinnsteuer unterliegt, obwohl ein Teil davon nicht zur Reinvestition oder zur Gewinnausschüttung zur Verfügung steht. Dies spricht für einen vergleichsweise hohen Zinssatz, der auch eine angemessene Prämie für das unternehmerische Risiko beinhaltet. Dieser vergleichsweise hohe Zinssatz kann grundsätzlich auch bei nicht gewinnorientierten Konzessionären angewendet werden. Die Anreizproblematik, in den Konzessionsbereich zu investieren, ist bei die- sen Konzessionären aber abgeschwächt. Dieser Umstand könnte für Konzessionäre ohne Gewinnorientierung ausserhalb des Konzessionsbereichs unter Umständen die Anwendung eines tieferen Zinssatzes als bei den Konzessionären mit Gewinnorien-

tierung ausserhalb des Konzessionsbereichs rechtfertigen. Falls bei diesen Konzessi- onären möglichst alle Gewinne aus dem Konzessionsbereich in die Prävention, die Schadenminderung und die Suchthilfe fliessen sollen, könnte man sogar den Verzicht auf die Aufspaltung des Gewinnes in die beiden Komponenten und damit einen Ver- zicht auf die Verzinsung des Eigenkapitals in Betracht ziehen. Weitere Einzelheiten zu den Konzessionsvoraussetzungen, die der Bundesrat festle- gen kann, wären etwa Konkretisierungen betreffend die einwandfreie Geschäftstätig- keit.

Minderheit: Art. 40 Abs. 1 Bst. c und Art. 49 Abs. 1 Bst. c Eine Minderheit (de Courten, Aeschi, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Roduit, Thal- mann-Bieri, Wyssmann) beantragt, den Begriff der «Suchthilfe» durch «Suchtbe- kämpfung» zu ersetzen.

Minderheit: Art. 40 Abs. 1 Bst. g und Art. 49 Abs. 1 Bst. g Eine Minderheit (Aeschi, de Courten, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, die Vorgabe zu orts-, berufs- und branchenüblichen Löh- nen und zum Verbot von Verkaufsprovisionen zu streichen.

Art. 41 Erteilung, Übertragbarkeit, Gültigkeitsdauer und Erneuerung der Konzession Absatz 1: Konzessionen können auf Gesuch hin durch die zuständige kantonale Be- hörde erteilt werden. Artikel 2 Absatz 7 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt152 sieht vor, dass diese Vergabe auf dem Weg der Ausschrei- bung zu erfolgen hat und Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz nicht diskriminieren darf. Damit die Voraussetzung nach Artikel 40 Absatz 1 Buchstabe f geprüft werden kann, ist dem Gesuch ein Strafregisterauszug der für die Konzession verantwortlichen Per- son beizulegen (Abs. 2). Gemäss Absatz 3 ist eine Konzession nicht übertragbar. Die Konzession wurde im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens mit Bezug auf das eingereichte Gesuch ver- geben (vgl. Abs. 1). In den Gesuchsunterlagen hat der Gesuchsteller dargelegt, wie er die hohen Anforderungen an den Verkauf von Cannabisprodukten konkret umzuset- zen gedenkt. Eine solche Konzession ist deshalb spezifisch für den jeweiligen Kon- zessionär und lässt sich nicht einfach auf einen anderen Konzessionär übertragen. Absatz 4 sieht eine Gültigkeitsdauer der Konzession von maximal zehn Jahren vor. Diese maximale Gültigkeitsdauer ist im Vergleich zu anderen Bereichen (z.B. Geld- spielbereich nach Art. 12 BGS153) tiefer. Dies erscheint angemessen, da Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken neu geregelt wird und Erfahrungswerte fehlen. Die kan- tonalen Vollzugsbehörden können nach diesem Zeitraum Entwicklungen, die etwa im Zusammenhang mit wesentlichen öffentlichen Interessen stehen, in die Beurteilung

152 SR 943.02 153 SR 935.51

betreffend eine Änderung oder Verlängerung einer Konzession genügend berücksich- tigen. Auf der anderen Seite ist mit der maximalen Gültigkeitsdauer von zehn Jahren eine zeitlich angemessene Planungs- und Investitionssicherheit für die Konzessionäre gewährleistet. Eine Änderung der Konzession ist aus sachlichen Gründen möglich, ebenso eine Er- neuerung der Konzession nach Ablauf der Gültigkeitsdauer (Abs. 5). Der Bundesrat kann weitere Einzelheiten zum Inhalt der Gesuche festlegen bzw. die- sen konkretisieren (Abs. 6). Dies können etwa Ausführungsbestimmungen zu den an- zugebenden Personendaten, den Nachweis zur Gesellschaftsform, den Sicherheits-, Jugendschutz- und Konsumentenschutzkonzepten, der angemessenen Betriebsfüh- rung und Entlöhnung oder der fachlichen Qualifikation sein. Sollte in einem Gesuch auch der Betrieb eines Konsumraums in der Verkaufsstelle beantragt werden, können dafür Nachweise zu deren Betriebssicherheit und Angaben zur Belüftung geregelt werden.

2. Abschnitt: Verkaufsstellen

Art. 42 Anforderungen Der Artikel listet die Anforderungen an den Betrieb von Verkaufsstellen auf. Absatz 1 Buchstabe a gibt als eine zentrale Anforderung an die Verkaufsstellen vor, dass diese die Sicherheits-, Jugend- und Konsumentenschutzkonzepte für den sicheren Be- trieb ihrer Verkaufsstellen, die sie der Konzessionsbehörde bei der Einreichung ihres Konzessionsgesuchs nach Artikel 41 unterbreitet haben, umsetzen. Die Beurteilung der Eignung und Einhaltung der Konzepte obliegt den zuständigen kantonalen Behör- den. Denkbar ist, dass sich die Kantone zur Standardsetzung absprechen, z.B. im Rah- men einer allfälligen Koordinationsplattform nach Artikel 84 Absatz 2 Buchstabe c. Die Verkaufsstellen müssen nach Buchstabe b über eine adäquate Infrastruktur für den Verkauf von Cannabisprodukten verfügen. Darunter sind u.a. Vorkehrungen zum Diebstahlschutz zu verstehen. Zur Sicherung vor Diebstahl sind gesicherte Lager- räume und Entsorgungsvorrichtungen – beides mit Zugangsbeschränkungen – vorzu- sehen. Bei den Verkaufsstellen soll zudem darauf geachtet werden, dass die Waren- präsentation von Cannabisprodukten diebstahlsicher erfolgt. So sollen Cannabisprodukte für Kundinnen und Kunden nicht griffbereit in Regalen präsentiert werden, gerade auch mit Blick auf die Gewährung des Jugendschutzes. Eine adäquate Infrastruktur kann auch implizieren, dass die Möglichkeit von vertraulichen Bera- tungsgesprächen vorhanden ist. Buchstabe c sieht vor, dass das Verkaufspersonal genügend ausgebildet ist namentlich in den Bereichen Gesundheitsschutz, Risikominimierung und Früherkennung von problematischem Konsum. Das Verkaufspersonal soll die Kundinnen und Kunden im Hinblick auf einen risikoärmeren Umgang mit Cannabisprodukten kompetent beraten können. Problematische Konsummuster oder Suchttendenzen soll es erkennen kön- nen, damit es diese bei Bedarf auf weiterführende Beratungs- und Hilfsangebote hin- weisen kann. Das Verkaufspersonal darf zudem nicht aktiv zum Konsum ermuntern,

Produkte bewerben und keine Schritte zur Verkaufsförderung von Cannabisprodukten unternehmen. Sie dürfen deshalb auch keine Verkaufsprovisionen für den Verkauf dieser Produkte erhalten (vgl. Art. 40 Abs. 1 Bst. g). Die Konsumentinnen und Konsumenten sollen beim Kauf von Cannabisprodukten im Rahmen der Verkaufsberatung individuell und aktiv über deren Risiken aufgeklärt und in Bezug auf risikoärmere Produkte und Konsumformen beraten werden (Bst. d). Diese Beratungspflicht kann pragmatisch gehandhabt werden, so dass regelmässige, dem Verkaufspersonal bekannte Kundinnen und Kunden nicht jedes Mal von Neuem auf die Konsumrisiken und risikoärmere Alternativen hingewiesen werden müssen. Hingegen ist eine entsprechende Beratung bei Neukundinnen und -kunden Pflicht und deren Durchführung kann gegebenenfalls auch im Rahmen von Testkäufen durch die zuständigen kantonalen Vollzugsbehörden kontrolliert werden (vgl. Art. 46 Abs. 3 Bst. a). Bst. e: Die Verkaufsstellen sind gehalten, adäquate Massnahmen zur Früherkennung von und Frühintervention bei problematischem Konsumverhalten sicherzustellen (zum «problematischen Konsum», vgl. Erläuterungen zu Art. 1 Bst. c BetmG unter Änderung anderer Erlasse, Anhang 1, Ziff. 3 sowie Ziff. 2.2.1). Die Früherkennung und Frühintervention ist ein bewährter Ansatz in der Suchtarbeit, um bei gefährdeten Personen mit problematischem Konsum frühzeitig einzugreifen, um negativen Ent- wicklungen vorzubeugen.154 Voraussetzung dafür ist, dass das Verkaufspersonal ent- sprechend geschult ist (vgl. Bst. c). Von den Verkaufsstellen wird nicht erwartet, dass sie vertiefte Beratungsgespräche und komplexere psychosoziale Interventionen durchführen. Aber das Beratungsgespräch kann als erste Stufe einer geeigneten Früh- intervention betrachtet werden, in dem Konsumierende betreffend ihres Risikoverhal- tens bzw. ihrer Gefährdung sensibilisiert werden. In Buchstaben f wird die maximale Bezugsmenge an Cannabisprodukten auf fünf Gramm Gesamt-THC-Gehalt pro Verkauf begrenzt. Dies entspricht der maximalen Menge an Cannabisprodukten, die im öffentlichen Raum nach Artikel 7 mitgeführt werden darf. Diese Regelung soll – zusammen mit der Regelung betreffend die maxi- male Menge von Gesamt-THC pro Verpackungseinheit bei Cannabisprodukten nach Artikel 27 Absatz 4 – dazu beitragen, dass die Konsumentinnen und Konsumenten

beim Kauf eines Produktes die zum Besitz im öffentlichen Raum erlaubte Menge nicht überschreiten. Buchstabe g schränkt das Verkaufssortiment in konzessionierten Verkaufsstellen grundsätzlich auf Cannabisprodukte und Cannabissamen und -stecklinge zur Selbst- versorgung sowie Zubehör für den Cannabiskonsum ein, sofern letzteres der Scha- denminderung dient. Beispielsweise sollen Vaporisatoren, mit denen sich Cannabis- blüten risikoärmer konsumieren lassen als durch Rauchen, angeboten werden können. Zubehör wie Zigarettenpapiere, Pfeifen oder Bongs dürfen hingegen nicht angeboten werden. Der Verkauf solchen Zubehörs würde nur das Rauchen der Cannabisprodukte begünstigen, von welchem aus Gründen des Gesundheitsschutzes abgeraten werden soll. Solches Rauchzubehör kann jedoch in zahlreichen bewilligungsfreien Geschäf- ten (wie «CBD-Shops», «Head-Shops», aber auch Kioske) gekauft werden, welche

154 Siehe BAG (2022): Früherkennung und Frühintervention: Harmonisierte Definition.

aber selber keine Cannabisprodukte anbieten dürfen. In begründeten Fällen können die Kantone den Verkauf von weiteren Produkten genehmigen (vgl. Abs. 2). Buchstabe h sieht vor, dass in Verkaufsstellen auch risikoärmere Produkte, die nicht zum Rauchen bestimmt sind und/oder die einen geringen Gesamt-THC-Gehalt auf- weisen, angeboten werden müssen. Damit soll sichergestellt werden, dass die Bera- tung nach Buchstabe d nicht nur Alibi-Charakter hat, sondern die Kundinnen und Kunden auch tatsächlich solche Produkte kaufen können. Diese Sortimentsvorgabe scheint angesichts der Funktion der konzessionierten Verkaufsstellen, den Konsumie- renden kontrollierte und risikoärmere Produkte zugänglich zu machen, verhältnis- und zweckmässig (vgl. Art. 1 Bst. a, d und c). Die ersten Erfahrungen mit Pilotversuchen mit Cannabis zeigen, dass bei einem entsprechenden Angebot diese Produkte auch – und abhängig von der Beratung über die Zeit auch zunehmend – nachgefragt werden. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass ein risikoärmeres Angebot automa- tisch durch den Markt bereitgestellt wird. Unter «Cannabisprodukten mit einem ge- ringen Gesamt-THC-Gehalt» könnten etwa Cannabisprodukte mit einem Gesamt- THC-Gehalt bis zu fünf Prozent verstanden werden.155 Ein solcher Gesamt-THC- Gehalt hat zwar eine spürbar psychoaktive Wirkung, gilt aber als vergleichsweise ri- sikoarm. Unter rauchfreien Cannabisprodukten werden all jene verstanden, welche nicht unter die Produktekategorie nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c des Vorent- wurfs fallen (also die Cannabisprodukte zum Verdampfen, zum Schlucken, zur An- wendung im Mund, zum Schnupfen und zur Anwendung auf der Haut). Buchstabe i schliesst mit der Einschränkung des Verkaufs auf die Verkaufsräume der Verkaufsstellen etwaige Lieferdienste aus. Wichtige Sensibilisierungsmassnahmen, die nach dem Vorentwurf in der Verkaufsstelle vorgesehen sind, wie zum Beispiel die Beratung (Bst. d) oder die Früherkennung (Bst. e) lassen sich mittels persönlichen Kundenkontakt besser und sinnvoller umsetzen, als bei einer Auslieferung der Can- nabisprodukte. Zudem dürfte sich durch eine Vielzahl an Angeboten für den Heim- versand die Zugänglichkeit zu Cannabisprodukten unnötig erhöhen, was sich letztlich in einem erhöhten Cannabiskonsum niederschlagen würde. Der Versandhandel ist

einzig dem Konzessionär des Online-Verkaufs nach dem 4. Abschnitt dieses Kapitels (Art. 48 ff.) vorbehalten. Der Standard der diversen Anforderungen, die auch die phy- sischen Verkaufsstellen zu erfüllen haben, wird dort durch spezifische Massnahmen für den Online-Verkauf sichergestellt (vgl. Art. 52). Cannabisprodukte dürfen nach Buchstabe j nur an erwachsene Personen ab 18 Jahren verkauft werden (vgl. auch Art. 8 Abs. 1). Vom Verkauf an Minderjährige soll auf- grund der deutlich erhöhten Risiken des Cannabiskonsums in dieser Altersgruppe ab- gesehen werden. Verkaufsstellen dürfen Cannabisprodukte zudem nur an Personen mit Schweizer Bürgerrecht oder mit einem Aufenthaltstitel für die Schweiz verkaufen. Unter Personen mit Aufenthaltstitel verstanden werden Personen mit einer Niederlas- sungsbewilligung (Ausweis C), Personen mit einer Aufenthaltsbewilligung (Ausweis B), Personen mit einer Aufenthaltsbewilligung mit Erwerbstätigkeit (Ausweis Ci), Personen mit einer vom Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenhei- ten (EDA) ausgestellten Legitimationskarte (z.B. diplomatische Mitarbeitende einer

155 Produkte mit einem Gesamt-THC-Gehalt unter 1 Prozent unterschreiten den betäubungs- mittelrechtlichen Grenzwert und fallen nicht unter das vorliegende Gesetz.

ausländischen Vertretung), vorläufig aufgenommene Ausländer (Ausweis F), Asylsu- chende (Ausweis N) und Schutzbedürftige (Ausweis S), sowie Personen mit einer Kurzaufenthaltsbewilligung (Ausweis L). An Personen mit einer Kurzaufenthaltsbe- willigung (Ausweis L) dürfen aber keine Cannabisprodukte verkauft werden. Auch Personen mit einer Grenzgängerbewilligung (Ausweis G) oder Touristinnen und Tou- risten sind vom Cannabiskauf ausgeschlossen. Mit diesen Einschränkungen soll ein Cannabis-Tourismus verhindert und dem europäischen und internationalen Kontext Rechnung getragen werden. Zu beachten dabei ist, dass in verschiedenen Nachbarlän- dern der Konsum von Cannabis weiterhin verboten bleibt. Andere Gruppen, die sich legal in der Schweiz aufhalten dürfen, vom legalen Cannabisverkauf auszuschliessen, würde hingegen nur den illegalen Markt alimentieren und den Zielen dieses Vorent- wurfs nach Artikel 1 zuwiderlaufen. Die Alterskontrolle hat nach Buchstabe k anhand eines gültigen amtlichen Ausweises zu erfolgen. Dabei kann es sich um einen Pass oder eine Identitätskarte, einen Aus- länderausweis oder um den Führerausweis handeln. Mitarbeitende in Verkaufsstellen sind verpflichtet, die Kundinnen und Kunden zum Vorzeigen des entsprechenden gül- tigen amtlichen Ausweises aufzufordern, das Geburtsdatum zu prüfen und das Foto mit der Kundin oder dem Kunden abzugleichen, bevor ein Verkauf getätigt wird. Um das Geburtsdatum auf dem Ausweis maschinell zu überprüfen, gibt es beispielsweise die Age Check ID Scan-App. Zur Umsetzung des Abgabeverbots an Minderjährige muss in den Verkaufsstellen gut sichtbar und leserlich auf dieses Verbot hingewiesen werden (Bst. l). Buchstabe m sieht vor, dass Cannabisprodukte sowie Cannabissamen und -stecklinge nur in der Originalverpackung der Hersteller verkauft werden sollen. Aus Gründen des Gesundheits- und Jugendschutzes müssen die Hersteller von Cannabisprodukten und Cannabissamen und -stecklingen sicherstellen, dass für den Verkauf die Verpa- ckung die Anforderungen nach Artikel 27 erfüllen und die Produktinformationen nach Artikel 28 sowie die Warnhinweise nach den Artikeln 29 bis 31 enthalten. Mit dieser Bestimmung soll sichergestellt werden, dass die Verkaufsstellen die Verpackung von Cannabisprodukten sowie Cannabissamen und -stecklingen nicht verändern oder

diese Produkte in anderer als der originalen Herstellerverpackung verkaufen (der «lose» Verkauf von Cannabisblüten ist z. B. nicht erlaubt). Buchstabe n: Die Entsorgung erfolgt durch die Kantone (vgl. auch Erläuterungen zu Art. 88). Absatz 2: Im Rahmen der Früherkennung und Frühintervention (vgl. Abs. 1 Bst. e) muss sich das Verkaufspersonal mit geeigneten Präventions- und Suchtfachstellen austauschen, so dass sie Kundinnen und Kunden mit problematischem Konsum bei Bedarf an solche Fachstellen weiterverweisen können, um eine vertiefte Beratung und allenfalls auch ein Therapieangebot zu erhalten. Je nach Konzessionär bzw. Träger- organisation der Verkaufsstelle ist es auch denkbar, dass eine weitergehende Frühin- tervention durch die Organisation selber angeboten wird. Diese Vorkehrungen sind im Konsumentenschutzkonzept nach Absatz 1 Buchstabe a aufzuzeigen. Mit Absatz 3 wird den Kantonen die Möglichkeit eingeräumt, einem Konzessionär in begründeten Fällen neben dem Verkauf von Cannabisprodukten, Cannabissamen und -stecklingen für die Selbstversorgung und Zubehör für den risikoärmeren Konsum

nach Buchstabe g auch den Verkauf weiterer Produkte zu genehmigen. Es liegt im Ermessen des Kantons zu beurteilen, wann ein begründeter Fall vorliegt. Ein solcher Fall könnte etwa gegeben sein, wenn eine Konzession an eine Apotheke erteilt werden soll. Neben Apotheken wären grundsätzlich auch weitere Verkaufsstellenmodelle denkbar, die neben den Produkten nach Buchstabe g ein zusätzliches Sortiment an Produkten im Angebot haben, z.B. CBD-haltige Hanfprodukte, die einen tieferen Ge- samt-THC-Gehalt als 1 Prozent enthalten und damit nicht unter den Vorentwurf fal- len. Im Hinblick auf ein risikoärmeres Alternativangebot kann dies erwünscht sein (vgl. Bst. h), wobei mit solchen Hanfprodukten nicht indirekt Cannabisprodukte be- worben werden dürfen (vgl. Erläuterungen zu Art. 11). Auch der Verkauf von alko- holfreien Getränken oder Esswaren wäre prinzipiell denkbar, etwa bei Verkaufsstellen mit Konsumräumen. Bei der Abweichung von Buchstabe g hat der Kanton jedoch den Zweck des Vorentwurfs und die wesentlichen öffentlichen Interessen zu berücksich- tigen. Mit Ausnahme der Anforderung nach Buchstabe g sind alle anderen Anforde- rungen nach Artikel 42 durch die Verkaufsstelle zu erfüllen, insbesondere das Ver- kaufsverbot von Alkohol und Tabakprodukten. Die Gewinne aus dem Verkauf von Cannabisprodukten nach Artikel 40 Absatz 1 Buchstabe c müssen in der Bilanz vom Verkauf anderer Produkte getrennt ausgewiesen werden und zweckgebunden in die Prävention, Schadensminderung und Suchthilfe fliessen (vgl. Erläuterungen zu Art.

40 Abs. 3).

Art. 43 Anforderungen an Konsumräume Im Rahmen einer Konzession können Konsumräume in den Verkaufsstellen betrieben werden. Da der Konsum von Cannabisprodukten im öffentlichen Raum gestattet ist, kann der Betrieb von Konsumräumen in den Verkaufsstellen ein Mittel darstellen, um den Konsum auf der Strasse oder in öffentlichen Parks zu verringern. Diese Konsum- räume sind auch ein Ort, an dem sich die Konsumierenden untereinander (peer to peer) über gute Praktiken und risikoarmen Konsum austauschen können, wie dies in Cannabis Social Clubs der Fall sein kann. Absatz 1 regelt die Bedingungen, die zu erfüllen sind, damit der Konsumraum von der zuständigen kantonalen Behörde bewilligt werden kann. Diese Bewilligung wird im Rahmen der Konzessionserteilung vergeben. Buchstabe a präzisiert, dass die Einhal- tung der Anforderungen gemäss Bundesgesetz zum Schutz vor Passivrauchen (insbe- sondere Art. 2 Abs. 2) im Konsumraum gewährleistet sein muss, namentlich bezüg- lich Raumgestaltung und Arbeitnehmerschutz (vgl. Abs. 2). Es ist Sache des Betreibers des Konsumraums, die Erfüllung dieser Anforderungen nachzuweisen. Buchstabe b besagt, dass der Betreiber des Konsumraums insbesondere die Durchset- zung des Zutrittsverbots für Minderjährige (vgl. Abs. 3) und die Aufsicht darüber ge- währleisten muss. Das Verkaufspersonal wird verpflichtet, den Konsumraum zu über- wachen und Minderjährigen den Zutritt zu verwehren, zum Beispiel durch eine Identitätskontrolle. Absatz 2 sieht vor, dass im Konsumraum keine alkoholischen Getränke konsumiert werden dürfen. Diese Bestimmung soll den Mischkonsum von Cannabisprodukten und Alkohol im Konsumraum verhindern, der die Stärke und Wirkung beider Sub- stanzen erhöht und bei den Konsumierenden zu Beschwerden und Unfällen führen kann. Des Weiteren wird präzisiert, dass der Konsumraum nicht bedient sein darf.

Damit soll das Servicepersonal vor Passivrauchen geschützt werden. Alkoholfreie Ge- tränke und Speisen können von den Konsumierenden mitgebracht werden. Falls die Konzession ausnahmsweise den Verkauf von alkoholfreien Getränken und Speisen nach Artikel 42 Absatz 3 vorsieht, können diese ebenfalls vor Ort konsumiert werden. Der Zutritt zum Konsumraum soll für Minderjährige verboten werden (Abs. 3). Diese Bestimmung dient dem Schutz der Minderjährigen vor dem Kontakt mit Cannabis- produkten und vor deren Konsum (vgl. Art. 1 Bst. b). Absatz 4 gibt dem Bundesrat die Möglichkeit, über das Bundesgesetz zum Schutz vor Passivrauchen hinausgehende Vorschriften zur Belüftung und räumlichen Beschaf- fenheit zu erlassen. Mittels eines mechanischen Belüftungssystems könnte zum Bei- spiel ein bestimmter Mindestluftwechsel vorgesehen werden. Die Fläche der Kon- sumräume könnte proportional zur Gesamtfläche der Räumlichkeiten begrenzt werden, z.B. höchstens ein Viertel der Gesamtfläche einschliesslich der Verkaufs- stelle.

Art. 44 Nachtverkaufsverbot Den Verkaufsstellen wird der Verkauf von Cannabisprodukten zwischen 22 und 6 Uhr verboten (Abs. 1). Diese Einschränkung beruht auf Gründen der öffentlichen Gesund- heit und auf Sicherheitserwägungen, sowie dem Wunsch, etwa Lärm zu vermeiden. Die Erfahrungen aus dem Alkoholbereich bestätigen einen starken Zusammenhang zwischen langen Verkaufszeiten für Alkohol und durch Alkoholkonsum verursachte Sachschäden156. Es kann daher angenommen werden, dass kürzere Öffnungszeiten auch beim Verkauf von Cannabisprodukten eine wirksame Massnahme gegen nega- tive Folgen des Cannabiskonsums sein könnten. Wenn die Produkte jederzeit erhält- lich sind, dürfte der Konsum, insbesondere bei jungen Erwachsenen, zunehmen. Absatz 2 gibt den Kantonen die Möglichkeit, die Dauer des Nachtverkaufsverbots zu verlängern. Sie können somit weitergehende zeitliche Beschränkungen vorsehen. Manche Kantone sehen bereits zeitliche Beschränkungen für die Lieferung und den Verkauf von Alkohol zum Mitnehmen vor, die über diejenigen nach Absatz 1 hinaus- gehen (z.B. Verkaufsverbot ab 21 Uhr in den Kantonen Waadt und Genf oder vor 9 Uhr im Kanton Neuenburg). Im Sinne der Kohärenz zwischen dem Alkoholverkauf und dem Verkauf von Cannabisprodukten können die Kantone somit die Zeiten an- passen.

3. Abschnitt: Kontrolle des Verkaufs und Massnahmen

Art. 45 Kontrolle Ein wirksamer Jugend- und Gesundheitsschutz lässt sich bei einem Verkauf von Can- nabis nur gewährleisten, wenn neben griffigen gesetzlichen Massnahmen der struktu- rellen Prävention und des Verbraucherschutzes auch die Instrumente zu deren Kon- trolle zur Verfügung stehen. Ein Konzessionierungssystem für den Verkauf erlaubt

156 Ritter, A. et al. (2022).

bereits ein strenges Auswahlverfahren und damit eine Minimierung des Risikos von Verstössen gegen die Auflagen für den Verkauf von Cannabisprodukten. Bei einer Konzessionsvergabe an gemeinnützige Organisationen, welche als ideellen Zweck die Prävention und Suchthilfe verfolgen, dürfte der Kontrollbedarf zudem noch einmal geringer sein als bei einer Konzessionsvergabe an ein Unternehmen, das primär wirt- schaftliche Zwecke verfolgt. Das erforderliche Kontrolldispositiv dürfte deshalb auch stark von der Ausgestaltung des Konzessionierungsverfahrens durch die Kantone ab- hängen. Nichtsdestotrotz braucht es auch bei Konzessionären, die einen klaren Auf- trag betreffend den Jugend- und Gesundheitsschutz sowie der Förderung des risikoär- meren Konsums haben, ein minimales Kontrolldispositiv, um gegen Verstösse vorgehen zu können.157 Absatz 1: Die Kontrolle der Einhaltung der Bestimmungen bezüglich den Verkaufs- stellen nach dem 2. Abschnitt obliegt der zuständigen kantonalen Behörde. In der Re- gel dürfte es sich dabei um die kantonale Behörde handeln, welche die Konzession vergeben hat. Grundsätzlich ist es aber Sache der Kantone festzulegen, welche kanto- nale Behörden konkret zuständig ist und ob die Kontrolle Dritten übertragen werden soll. Beispielsweise können Kontrollaufgaben an die Gemeindebehörden (z.B. Poli- zeiinspektorate u. ä.) delegiert werden. So dürfte eine städtische Fachstelle oder auch eine Organisation aus der Suchtarbeit mit allfälligem Leistungsauftrag allenfalls bes- ser qualifiziert sein, um etwa die adäquate Ausbildung des Verkaufspersonals im Sinne von Artikel 42 Absatz 1 Buchstabe c zu überprüfen. Es steht den Kantonen frei zu entscheiden, in welcher Form die Kontrollen durchgeführt werden sollen. Der Bund kann aber nach Art. 84 Abs. 2 Bst. a den Kantonen im Hinblick auf einen ein- heitlichen Vollzug gewisse Massnahmen vorschreiben. Zweckmässig erscheinen ins- besondere stichprobenmässige Inspektionen von Verkaufsstellen, in denen die Ein- haltung der Anforderungen an Verkaufsstellen nach Artikel 42 sowie an Konsumräume nach Artikel 43 überprüft werden. Auch die Einhaltung des Werbever- botes, insbesondere das Verbot der Verkaufsförderung durch das Verkaufspersonal aber auch durch eine entsprechende Warenpräsentation von Cannabisprodukten (z.B. die Platzierung von Cannabisprodukten auf oder neben Gegenständen, welche die At-

traktivität des Cannabiskonsums für Jugendliche steigern) und eine Ausgestaltung der Innenräume (wie z.B. Plakate, auf denen Jugendliche in ausgelassener Festlaune zu sehen sind) sollte überprüft werden. Absatz 2 listet auf, welche unentgeltlichen Mitwirkungspflichten die Konzessionäre und deren Verkaufsstellen bei Kontrollmassnahmen der zuständigen kantonalen Be- hörden haben, um den Kontrollorganen den Vollzug zu ermöglichen oder zu erleich- tern. Diese Mitwirkungspflichten gelten auch gegenüber Dritten, falls die zuständige kantonale Behörde diesen Kontrollaufgaben übertragen hat. So hat der Konzessionär den Kontrollorganen die für die Kontrollen erforderlichen Auskünfte zu erteilen und damit zusammenhängende Abklärungen vorzunehmen oder zu dulden (Bst. a und b). Ferner muss die Verkaufsstelle den Kontrollorganen auf Verlangen Zugang zu allen Räumen, inklusive Lagerräume und allfällige Entsorgungsvorrichtungen, gewähren (Bst. c), etwa um die Einhaltung der Anforderungen an die Infrastruktur nach Arti-

157 Vgl. Eidgenössischen Spielbankenkommission (ESBK) (2021): Casinolandschaft

Schweiz Situation Ende Jahr 2021.

kel 42 Absatz 1 Buchstabe b oder an einen Konsumraum nach Artikel 43 zu überprü- fen. Auch sind die Bestände an Cannabisprodukten sowie die Dokumentation vorzu- weisen. So können die kontrollierenden Behörden, die ordnungsgemässe Erfassung von gelagerten, verkauften oder entsorgten Cannabisprodukten ins Nachverfolgungs- system nach Artikel 85 kontrollieren.

Art. 46 Testkäufe Dieser Artikel regelt die Testkäufe in Verkaufsstellen für Cannabisprodukte und ori- entiert sich an Artikel 24 TabPG bzw. an den Testkäufen für Alkohol nach Artikel 14a des Bundesgesetzes vom 20. Juni 2014158 über Lebensmittel und Gebrauchsge- genstände (LMG). Ein «Testkauf» wird in Absatz 1 definiert als ein Kauf oder versuchter Kauf eines Cannabisprodukts durch eine beauftragte Person. Damit soll die Einhaltung bestimm- ter Vorschriften, insbesondere die Einhaltung des Verbots der Abgabe an Minderjäh- rige, kontrolliert werden. Für die Altersüberprüfung wird eine minderjährige Person mit dem Kauf eines Cannabisprodukts in einer Verkaufsstelle zu Kontrollzwecken beauftragt. Absatz 2 sieht vor, dass die zuständige kantonale Behörde die Einhaltung des Verbots der Abgabe von Cannabisprodukten an Minderjährige mittels Testkäufen kontrollie- ren muss oder damit eine anerkannte Fachorganisation beauftragt. Im Tabakpro- duktebereich werden häufig Organisationen wie das Blaue Kreuz mit der Durchfüh- rung von Testkäufen beauftragt. Mit Absatz 3 erhält die zuständige kantonale Behörde die Möglichkeit, anhand von Testkäufen auch zu überprüfen, ob das Personal der Verkaufsstellen das Beratungs- gespräch gemäss Artikel 42 Absatz 1 Buchstabe d ordnungsgemäss durchführt (Bst. a) und ob die maximale Bezugsmenge beim Verkauf von Cannabisprodukten gemäss Artikel 42 Absatz 1 Buchstabe f eingehalten wird (Bst. b). Absatz 4 präzisiert, dass die Erkenntnisse von Testkäufen unter Beteiligung von Min- derjährigen nur unter gewissen Voraussetzungen in Straf- oder Verwaltungsverfahren verwendet werden können (Bst. a–f). Voraussetzung für die Nutzung der Ergebnisse ist, dass die Durchführung der Testkäufe bestimmten Mindestanforderungen ent- spricht, die im Interesse aller Beteiligten festgelegt werden sollen. Dabei sollen ins- besondere der Schutz der minderjährigen Testperson und die Rechte des Verkäufers oder der Verkäuferin gewährleistet werden. Bei einer Widerhandlung kann der Ver- käufer oder die Verkäuferin belangt werden. Falls der Geschäftsherr oder der Arbeit- geber es unterlassen, die Widerhandlung abzuwenden, können auch sie belangt wer- den (vgl. Art. 6 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974159 über das Verwaltungsstrafrecht [VStrR]). Die Meldung der jährlich durchgeführten Testkäufe

an das BAG (Bst. f) soll ferner die Aufsicht des Bundes erleichtern (vgl. Art. 84 Abs.

158 SR 817.0. Diese Bestimmungen regeln zahlreiche Einzelheiten zum Ablauf von Testkäufen auf Gesetzesstufe, weshalb im vorliegenden Vorentwurf aus Effizienzgründen insbeson- dere für den kantonalen Vollzug eine ähnliche Lösung vorgesehen werden soll. 159 SR 313.0

1) sowie das Monitoring (Art. 68 Abs. 1 Bst. a) und die Evaluation (Art. 69 Abs. 1) dieser gesetzlichen Massnahme ermöglichen. Absatz 5 präzisiert, dass wenn an den Testkäufen ausschliesslich erwachsene Personen teilnehmen, gelten nur die Voraussetzungen nach Buchstabe e und f für die Verwen- dung der Erkenntnisse der Testkäufe. Gemäss Absatz 6 erlässt der Bundesrat die für die Durchführung von Testkäufen not- wendigen Bestimmungen. Er regelt die Anerkennung der Fachorganisationen, die Testkäufe durchführen (z.B. Vorliegen eines anerkannten Vereinszwecks) sowie die Beaufsichtigung dieser Fachorganisation (Bst. a). Zum Schutz der Minderjährigen, die zur Durchführung von Testkäufen angeworben werden, legt der Bundesrat die Einzelheiten betreffend Rekrutierung, Instruktion, Begleitung und Persönlichkeits- schutz fest (Bst. b). In Anlehnung an das Tabakprodukterecht sollen etwa die Eig- nungskriterien, die Minderjährigen erfüllen müssen, und wie die Minderjährigen in- struiert werden müssen, geregelt werden. Schliesslich soll der Bundesrat festlegen, wie der Persönlichkeitsschutz der minderjährigen Testpersonen gewährleistet werden kann. Der Bundesrat legt weiter die Anforderungen an die Protokollierung, Dokumen- tation und Meldung der durchgeführten Testkäufe fest (Bst. c). Er legt überdies fest, wie und in welcher Frist die betroffenen Verkaufsstellen über die Testergebnisse in- formiert werden müssen (Bst. d).

Art. 47 Entzug, Einschränkung und Suspendierung der Konzession Der Artikel hält fest, in welchen Fällen eine Konzession zu entziehen, einzuschrän- ken, zu suspendieren oder mit zusätzlichen Bedingungen und Auflagen zu versehen ist. Das Ergreifen von Massnahmen hat sich am Grundsatz der Verhältnismässigkeit auszurichten. Demnach kommt der Entzug der Konzession nur als ultima ratio in Frage. Ein Entzug wäre beispielsweise dann angezeigt, wenn die Voraussetzungen zur Erteilung der Konzession gemäss Artikel 40 nicht mehr erfüllt sind (Abs. 1 Bst. a). Erfüllt der Konzessionär beispielsweise die Anforderungen an die Gesellschaftsform nicht mehr oder kann keine Gewähr mehr geboten werden für einen ordnungsgemäs- sen Verkaufsbetrieb, stellt dies einen Grund für einen Konzessionsentzug dar. Auch andere Unzulänglichkeiten betreffend die Voraussetzungen nach Artikel 40, welche nicht leicht sind und sich nicht in kurzer Frist beheben lassen, können zu einem Entzug der Konzession führen. Ebenso kann die Gefährdung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit zu einem Konzessionsentzug führen (Abs. 1 Bst. b). Zu denken ist dabei unter anderem an unhaltbare Zustände in unmittelbarer Nähe der Verkaufsstellen, wie etwa durch Szenebildung, bei der wiederholt die Abgabe von Cannabisprodukten an Minderjährige beobachtet wird. Ein Entzug der Konzession erfolgt auch, wenn diese durch unvollständige oder unrichtige Angaben erwirkt worden ist (Abs. 1 Bst. c Ziff. 1). Es handelt sich dabei um wesentliche Angaben zur Konzessionserteilung, die fehlerhaft dargestellt werden. Wird der Betrieb nicht innerhalb der gesetzten Frist auf- genommen, zieht dies einen Konzessionsentzug nach sich (Abs. 1 Bst. c Ziff. 2). In solchen Fällen wird vermutet, dass kein Interesse mehr an der Konzession besteht. Aufgrund der Deckelung der Anzahl Konzessionen für den Verkauf in den Kantonen (vgl. Art. 39 Abs. 3) soll eine Konzession nicht durch Konzessionäre beansprucht werden, welche diese nicht nutzen. Aus denselben Gründen erfolgt der Entzug der Konzession auch bei längerer Einstellung des Betriebs – es sei denn, dieser trägt dafür

keine Verantwortung (Abs. 1 Bst. c Ziff. 3). Nach Buchstabe d ist die Konzession zu- dem zu entziehen, wenn der Konzessionär oder eine Person, die mit der Geschäfts- führung betraut ist, in schwerwiegender Weise oder wiederholt die ihr nach dem künf- tigen CanPG, den Ausführungsvorschriften oder der Konzession auferlegten Pflichten verletzt. Dabei ist etwa an Verstösse gegen das Abgabeverbot an Minderjährige durch die Verkaufsstelle nach Artikel 42, an Verstösse gegen das Verbot der vertikalen In- tegration nach Artikel 9 oder an systematisches Nichterfassen von Cannabisprodukten im Nachverfolgungssystem nach Artikel 85 zu denken. Nach Absatz 2 kann in leichteren Fällen die Konzession suspendiert, eingeschränkt oder mit zusätzlichen Bedingungen und Auflagen versehen werden.

4. Abschnitt: Online-Verkauf

Aufgrund der ständigen Verfügbarkeit, der unpersönlichen bis anonymen Verkaufs- abwicklung, der begrenzten Beratungsmöglichkeiten und der Herausforderungen bei der Kontrolle von Altersgrenzen oder Verkaufsbeschränkungen ist der Wettbewerb im Bereich des Verkaufs von Cannabisprodukten im Internet besonders problema- tisch. Ein staatliches Monopol für den Online-Verkauf lässt – im Gegensatz zu einem Bewilligungssystem mit konkurrierenden Online-Verkäufern – eine grösstmögliche Kontrolle zum Schutz der Jugendlichen und der Konsumierenden zu. Deshalb soll auch für den Online-Verkauf ein staatliches Monopol gelten.

Minderheit: 4. Abschnitt: Online-Verkauf, 5. Abschnitt: Kontrolle des Online-Ver- kaufs und Massnahmen, Art. 55, Art. 56 Abs. 2, Art. 64 Abs. 2, Art. 77 Abs. 1 Bst. b und Art. 9 Abs. 1 Eine Minderheit (de Courten, Aeschi, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, den Online-Verkauf von Cannabisprodukten nicht zu er- lauben und entsprechend sämtliche Bestimmungen dazu zu streichen.

Art. 48 Grundsätze Absatz 1 hält fest, dass das Recht zum Online-Verkauf von Cannabisprodukten – an- ders als bei den physischen Verkaufsstellen nach Abschnitt 1 – dem Bund zusteht. Da der Online-Verkauf kantonsübergreifend ist, wäre eine kantonale Zuständigkeit für diese Art von Verkauf nicht zweckmässig. Der Bund muss dieses Recht allerdings nicht zwingend wahrnehmen. Eine effektive Konzession für einen Online-Verkauf kann deshalb von der Entwicklung in den Kantonen abhängig gemacht werden. Ein Online-Angebot wäre als subsidiär zu den physischen Verkaufsstellen zu verstehen und könnte auch hinsichtlich des Angebots zusätzlich eingeschränkt werden (z.B. nur risikoärmere Produkte oder keine Cannabisextrakte, die mehr als 20 Prozent Gesamt- THC-Gehalt aufweisen). Nach Absatz 2 soll der Bund, insofern er das Recht zur Schaffung des Online-Verkaufs wahrnehmen möchte, an eine einzige private Institution oder Organisation vergeben. Da dieses Angebot subsidiär zum physischen Verkauf über die Verkaufsstellen in den

Kantonen sein soll, ergibt es keinen Sinn, im Online-Bereich mehrere Konzessionen zu vergeben und einen zusätzlichen Wettbewerb zu schaffen.

Art. 49 Voraussetzungen für die Erteilung der Konzession Dieser Artikel regelt die Bedingungen für die Erteilung der Konzession für den On- line-Verkauf von Cannabisprodukten. Für die Vergabe der Konzession für den On- line-Verkauf sind die Voraussetzungen in Absatz 1 Buchstaben a–g weitgehend gleich wie für Voraussetzungen für die physischen Verkaufsstellen in Artikel 40 Absatz 1 Buchstaben a–g. Die entsprechenden Erläuterungen weiter oben gelten deshalb sinn- gemäss auch für den Online-Verkauf. Ebenfalls sinngemäss für Absatz 2 gelten die Erläuterungen zu Artikel 40 Absatz 3.

Art. 50 Verwendung der Gewinne Dieser Artikel regelt, wie die allfälligen Gewinne, soweit diese die angemessene Ver- zinsung des anteiligen Eigenkapitals übersteigen, aus dem Online-Verkauf zu verwen- den sind. Da hier der Bund zuständig ist, wird die Verwendung dieser Mittel im Ge- gensatz zu der Gewinnverwendung der Verkaufsstellen detailliert im Bundesrecht geregelt. Absatz 1 legt fest, dass allfällige Gewinne aus dem Verkauf im Sinne von Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c eingesetzt werden müssen. Zulässig ist die Finanzierung von eigenen Massnahmen des Konzessionärs sowie von Massnahmen gemeinnütziger Or- ganisationen, welche in der Prävention, Schadenminderung und Suchthilfe tätig sind. Beiträge an gemeinnützige Organisationen können nur für Massnahmen entrichtet werden, welche die Voraussetzungen nach Absatz 3 erfüllen. Unter den Begriff «ge- meinnützige Organisationen» fallen auch Universitäten. Absatz 2 regelt, dass der Konzessionär das Vermögen, das aus Gewinnen aus dem Verkauf nach Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c gespiesen worden ist, entweder selbst verwalten oder dessen Verwaltung auch an eine geeignete Organisation übertragen kann. Es handelt sich um die allfälligen Gewinne aus dem Verkauf von Cannabispro- dukten nach Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c nach Abzug einer angemessenen Ver- zinsung des anteiligen Eigenkapitals, welche in der Erfolgsrechnung und der Bilanz vom übrigen Erfolg abgegrenzt werden müssen, sowie das auf diesem Vermögen er- wirtschaftete Vermögenseinkommen Absatz 3 regelt die Bedingungen, welche Massnahmen des Konzessionärs oder der Konzessionär und Dritter erfüllen müssen, um mit Gewinnen nach Absatz 1 unter- stützt werden zu können. Gemäss Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c dürfen Gewinne nur für Massnahmen der Prävention, Schadenminderung und Suchthilfe in Überein- stimmung mit den nationalen Gesundheitsstrategien (vgl. insbesondere die Nationale Strategie Sucht und die Nationale Strategie zur Prävention nichtübertragbarer Krank- heiten160) ausgerichtet werden. Zusätzlich ist gemäss diesem Absatz sicherzustellen, dass nur Massnahmen finanziert werden, die wirtschaftlich und nachhaltig sind (Bst. a), eine hohe Wirksamkeit versprechen (Bst. b), den anerkannten Qualitätsstandards

160 www.bag.admin.ch > Strategie & Politik > Nationale Gesundheitsstrategien

für die Präventions- oder Suchtarbeit bzw. Forschung genügen (Bst. c), sowie einem Controlling unterliegen und evaluiert werden (Bst. d). Diese Kriterien entsprechen je- nen für die Finanzierung von Massnahmen, Projekten und Programmen, die aus dem Tabakpräventionsfonds alimentiert werden (vgl. Art. 5 Verordnung über den Tabak- präventionsfonds vom 12. Juni 2020161). « Wirtschaftlich » und « nachhaltig » sind im Sinne einer Kosten-Nutzen-Abwägung zu verstehen, die es bei einer zu finanzie- renden Massnahme vorzunehmen gibt. Absatz 4 stellt sicher, dass die Mittelverwendung in Übereinstimmung mit Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c und Absatz 3 durch eine vom Konzessionär unabhängige Revi- sionsstelle überprüft wird. Der Konzessionär des Online-Verkaufs muss zudem in der Erfolgsrechnung und in der Bilanz die Gewinne aus dem Verkauf von Cannabispro- dukten nach Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c vom übrigen Erfolg abgrenzen. Dies ist vorausgesetzt, damit die Revisionsstelle die zweckkonforme Mittelverwendung über- prüfen kann. Der jährliche Revisionsbericht ist dem BAG zuzustellen.

Art. 51 Erteilung, Übertragbarkeit, Gültigkeitsdauer und Erneuerung der Konzession Die Erläuterungen zu Artikel 41 gelten sinngemäss auch für die Konzession des On- line-Verkaufs. Für den Online-Verkauf soll das BAG die Konzessionsbehörde sein.

Art. 52 Anforderungen an den Konzessionär Dieser Artikel listet unter Absatz 1 – weitgehend gleich wie Artikel 42 Absatz 1 für die physischen Verkaufsstellen – die Anforderungen an den Betrieb des Online-Ver- kaufs auf. Die entsprechenden Erläuterungen zum Artikel 42 Absatz 1 gelten deshalb auch sinngemäss für den Online-Verkauf (Bst. a–c). Das Sicherheits-, Jugend- und Konsumentenschutzkonzept ist aber auf die spezifischen Anforderungen der Online- Umgebung anzupassen (Bst. a). So betreffen etwa die Vorkehrungen zum Jugend- schutz auch den Auftritt der Verkaufswebseite. Bei den Anforderungen an die Infra- struktur gilt es z.B. ferner, neben der Einbruchsicherheit des Logistiklagers, auch die Sicherheit der Online-Verkaufsplattform insbesondere in Bezug auf die Datensicher- heit und den Schutz des Altersprüfsystems vor Manipulationsversuchen aufzuzeigen (Bst. b). Da die Kundinnen und Kunden auch im Online-Verkauf zu beraten sind (vgl. Bst. e), muss auch das Verkaufspersonal des Online-Konzessionärs entsprechend in den Bereichen Gesundheitsschutz, Schadenminderung und Früherkennung ausrei- chend ausgebildet sein (Bst. c). Buchstabe d: Im Gegensatz zum Verkauf in physischen Verkaufsstellen müssen sich die Kundinnen und Kunden für den Online-Verkauf auf der Verkaufsplattform regist- rieren. Die Registrierungspflicht ist eine Voraussetzung, damit die Anforderungen ge- mäss den Buchstaben e und f sowie i und j in vergleichbarer Weise gewährleistet wer- den wie in den physischen Verkaufsstellen. Jede Kundin und jeder Kunde, der online Cannabisprodukte kaufen will, muss deshalb ein Konto auf der Online-Plattform des Konzessionärs einrichten. Für die Eröffnung des Kontos sind die üblichen Personen-

161 SR 641.316

daten und die Wohnadresse in der Schweiz anzugeben, die auf den Namen der Inha- berin oder Inhaber des Kontos lautet. Bei der Eröffnung des Kontos muss ein amtli- cher Ausweis elektronisch hinterlegt werden. Die Hinterlegung eines Ausweises könnte sich mit der Einführung des staatlichen elektronischen Identifikationsnachwei- ses (E-ID) erübrigen, falls die E-ID zur Registrierung verwendet wird. Die Eröffnung eines Kundenkontos ist nur möglich, wenn die Person volljährig ist und über die Schweizer Staatsbürgerschaft oder einen Aufenthaltstitel für die Schweiz verfügt, den für den Kauf von Cannabisprodukten akzeptiert wird (siehe dazu die Erläuterungen zu Bst. i bzw. Art. 42 Abs. 1 Bst. j). Das Konto ist mit einem persönlichen Passwort zu verschlüsseln und darf nicht geteilt werden. Die Benutzung durch Dritte ist unter- sagt. Die Registrierungspflicht für den Online-Bezug von Cannabisprodukten scheint ver- hältnismässig, um die Einhaltung der Anforderungen an den Online-Verkauf (Alters- grenze, Schweizer Bürgerrecht oder anderer Aufenthaltstitel für die Schweiz, Bera- tungspflicht, u.a.) sicherzustellen. Eine solche Pflicht ist beispielsweise auch im Geldspielgesetz als Schutzmassnahme im Zusammenhang mit Online-Spielen vorge- sehen (siehe insbesondere die Artikel 47 bis 49 der Geldspielverordnung vom 7. No- vember 2018162). Falls eine Person sich nicht registrieren will, dann ist es zumutbar, dass diese Person eine physische Verkaufsstelle aufsucht. Zur Erfüllung der Aufklärungs- und Sensibilisierungspflicht nach Buchstabe e sind die notwendigen Massnahmen zu treffen, damit die Beratung auch online qualitativ ausreichend bereitgestellt werden kann. Die Verkaufsplattform ist so einzurichten, dass die Kundin oder der Kunde nach Bedarf mit einer geschulten Person (vgl. Bst. c) per Audio oder audiovisuell verbunden werden kann. Um eine ausreichende und per- sönliche Beratung nach Buchstabe e zu gewährleisten, ist ein Beratungsgespräch beim Erstkauf zwingend. Dank der Registrierung kann sichergestellt werden, dass die Be- ratung verhältnismässig und auf den Kunden angepasst ist. Eine Kundin, die bereits vertieft beraten wurde, wird nur erneut beraten, falls sie dies wünscht. Die Kundin oder der Kunde soll aber grundsätzlich die Möglichkeit erhalten, sich bei jedem Ein- kauf für ein Beratungsgespräch mit dem Personal der Verkaufsstelle verbinden zu las-

sen. Die Beratung betreffend die Risiken des Cannabiskonsums und risikoärmerer Konsumformen müssen auch beim Online-Verkauf von qualifizierten Personen ange- boten werden und dürfen nicht durch «chat bots» oder andere Instrumente der künst- lichen Intelligenz substituiert werden. Die Nutzung solcher Instrumente im Bereich des Online-Verkaufs sind aber nicht per se ausgeschlossen, etwa zur Bereitstellung von Information über spezifische Produkte. Da die getätigten Einkäufe einer Kundin oder eines Kunden ebenfalls im Konto regis- triert werden, lässt sich bei einer Beratung spezifisch auf deren Konsumverhalten ein- gehen. Erfahrungen mit solchen Beratungen, bei denen das Verkaufspersonal das Kaufverhalten der Kundin oder des Kunden berücksichtigen kann, wurden teilweise auch bereits in den Pilotversuchen erprobt. Aufgrund der getätigten Einkäufe und der Beratungsgespräche lässt sich auch die Früherkennung von problematischem Konsum umsetzen (Bst. f). Zwar fehlen im Online-Bereich für die Früherkennung allenfalls relevante Beobachtungsdaten wie das Verhalten einer Kundin oder eines Kunden

162 SR 935.511

beim Betreten einer Verkaufsstelle. Aber anhand der Bezugsdaten lassen sich auto- matisierte Hinweise auf einen problematischen Konsum generieren, etwa bei auffällig hohen oder bei steigenden Einkaufsmengen an Gesamt-THC pro Monat. In solchen Fällen soll das Online-Verkaufspersonal den Kundinnen oder Kunden ein persönli- ches virtuelles Gespräch anbieten. Anhand der Registrierung der individuellen Bezüge lässt sich nicht nur die Über- schreitung der erlaubten Bezugsmenge nach Buchstabe g bei einem Einkauf automa- tisch blockieren, sondern auch ein Mehrfachbezug innerhalb eines engen zeitlichen Fensters (z.B. am gleichen Tag), der zu einer Überschreitung der Bezugsmengenbe- grenzung von fünf Gramm Gesamt-THC führen würde. Für Buchstaben h und i gelten die Erläuterungen zu Artikel 42 Absatz 1 Buchstaben g und h sinngemäss. Es ist denkbar, dass der Online-Verkauf auf ein Angebot an risi- koärmeren Cannabisprodukten beschränkt wird und risikoreichere Produkte, die eine intensivere Beratungsleistung erfordern, nicht ins Sortiment aufgenommen werden sollen. Auch der Verkauf von Cannabissamen und -stecklingen für die Selbstversor- gung muss nicht zwingend auch über den Online-Verkauf abgewickelt werden. Für Buchstabe j gelten Erläuterungen zu Artikel 42 Absatz 1 Buchstabe j sinngemäss. Zudem ist die Auslieferung von Cannabisprodukten aus dem Online-Verkauf aus- schliesslich an Adressen in der Schweiz, die bei der Kontoeinrichtung nach Buchstabe d angeben werden, möglich. Unter Buchstabe k ist die Implementierung eines Alterskontrollsystems vorgesehen. Der Anbieter des Online-Verkaufs ist daher verpflichtet, ein System zu implementie- ren, mit dem sich das Alter bei der Erstellung eines Kundenkontos überprüfen lässt. Buchstabe l legt fest, dass zum Jugendschutz beim Aufrufen der Verkaufsplattform bereits auf der Einstiegsseite und gut leserlich auf das Verbot der Abgabe an Minder- jährige hingewiesen wird. Nicht registrierte Personen (inkl. Minderjährige) sollen über die Einstiegsseite hinaus nicht weiter auf der Verkaufsplattform navigieren kön- nen (oder nur in einem öffentlichen Teil, auf dem allgemeine Informationen zur Prä- vention und Schadenminderung bereitgestellt werden). Buchstabe m: Wie beim Verkauf in physischen Verkaufsstellen dürfen Cannabispro- dukte sowie Cannabissamen und Stecklinge auch online nur in der Originalverpa- ckung verkauft werden.

Buchstabe n: Die Entsorgung erfolgt durch den Kanton (vgl. Art. 88). Für Absatz 2 siehe Erläuterungen zu Artikel 42 Absatz 2. Absatz 3: Einzelheiten zu den technischen und funktionalen Vorgaben für die Ver- kaufsplattform, insbesondere zum Alterskontrollsystem oder zum Kontrollsystem für die Bezugsmengen, sollen durch den Bundesrat geregelt werden. Bezüglich Alters- kontrollsystem muss die Regelung des Bundesrates insbesondere sicherstellen, dass sich mit dem Kontrollsystem die Richtigkeit der entsprechenden Daten verifizieren lässt.

Minderheit: Art. 52a Nächtliches Lieferverbot Eine Minderheit (Porchet, Crottaz, Gysi Barbara, Hess Lorenz, Lohr, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Rechsteiner Thomas, Roduit, Weichelt, Wyss) bean- tragt, dass die Lieferung von Cannabisprodukten zwischen 22 und 6 Uhr nicht gestat- tet sein soll.

5. Abschnitt: Kontrolle des Online-Verkaufs und Massnahmen

Art. 53 Kontrolle In Absatz 1 wird festgehalten, dass das BAG grundsätzlich für die Kontrolle der Ein- haltung der Bestimmungen nach dem Vorentwurf im Verkaufsbereich durch den On- line-Konzessionär zuständig sein soll. Das BAG kann zur Erfüllung seiner Kon- trollaufgaben auch die zuständigen kantonalen Behörden beiziehen, wo dies zweckmässig erscheint. So soll beispielsweise der Kanton, in welchem der Konzessi- onär ein Vertriebszentrum bzw. Lager hat, für eine Überprüfung der Angemessenheit der Infrastruktur nach Artikel 52 Absatz 1 Buchstabe b beigezogen werden können. Für die Erläuterungen zu Absatz 2 gelten die Erläuterungen zu Artikel 45 Absatz 2 Buchstabe c sinngemäss.

Art. 54 Entzug, Einschränkung und Suspendierung der Konzession Die Erläuterungen zu Artikel 47 gelten sinngemäss auch für den Entzug, die Ein- schränkung und die Suspendierung der Konzession für den Online-Verkauf.

6. Abschnitt: Pflichten der Konzessionäre

Art. 55 Meldepflicht bei Änderungen im Zusammenhang mit den Konzessionsvoraussetzungen Der Konzessionär hat dem BAG oder der zuständigen kantonalen Behörde unverzüg- lich alle wesentlichen Änderungen im Zusammenhang mit den Konzessionsvoraus- setzungen zu melden. Eine wesentliche Änderung liegt beispielsweise vor, wenn die für die Konzession verantwortliche Person ändert oder die kantonalen Mindestab- stände nach Artikel 40 Absatz 2 infolge einer Neueröffnung einer Ausbildungsstätte nicht mehr eingehalten werden können. Auch Namens- oder Adressänderungen der geschäftsleitenden Person oder Personen sind zu melden.

Art. 56 Berichterstattung Die jährliche Berichterstattung durch die Konzessionäre an die zuständigen Konzes- sionsbehörden der Kantone (Abs. 1) oder das BAG (Abs. 2) ermöglicht den Konzes- sionsbehörden eine Übersicht über die Umsetzung der Massnahmen nach dem künf- tigen CanPG im Verkaufsbereich. Gestützt auf die Berichterstattung können allfällige

Kontrollmassnahmen systematischer und gezielter geplant werden. Die jährlichen Be- richte enthalten zudem Informationen zum Umfang, zur Zweckmässigkeit und zur Wirksamkeit der Massnahmen. Diese Daten können auch für die Evaluation des künf- tigen CanPG nach Artikel 69 nützlich sein. Insgesamt stärkt die Berichterstattung die Einhaltung der Bestimmungen im Verkaufsbereich und ermöglicht eine effizientere Kontrolle über den Verkauf von Cannabisprodukten.

6. Kapitel: Ein-, Durch- und Ausfuhr

Art. 57 Ein-, Durch- und Ausfuhrverbot Die Ein-, Durch-, und Ausfuhr von Betäubungsmitteln des Wirkungstyps THC ohne Bewilligung ist verboten. Das Verbot ist insofern umfassend, als es nicht nur Can- nabisprodukte, sondern generell sämtliche Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC zu nicht medizinischen Zwecken betrifft. Die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Betäu- bungsmitteln des Wirkungstyps THC ohne Bewilligung liesse sich nicht mit dem Kontrollsystem für die Ein- Durch- und Ausfuhr von kontrollierten Substanzen nach Artikel 5 BetmG und dem internationalen Betäubungsmittelkontrollsystem (insb. dem EHÜ, vgl. Ziff. 7.2.1) vereinbaren. Bei Direktimporten von Cannabisprodukten aus dem Ausland ohne Bewilligung wäre zudem nicht gewährleistet, dass diese den in der Schweiz geltenden Anforderungen an die Qualität, Sicherheit, Verpackung, Pro- dukteinformation und Warnhinweise entsprechen. Die Inhaberinnen und Inhaber ei- ner Einfuhrbewilligung nach Artikel 58 können hingegen in die Pflicht genommen werden, diese Anforderungen bei importierten Cannabisprodukten sicherzustellen (vgl. Art. 60 Abs. 4). Dieses Verbot bezieht sich nicht auf medizinische Zwecke, d.h. kranke Reisende können z.B. benötigte Cannabisarzneimittel über die Grenze mitfüh- ren.

Art. 58 Bewilligungspflicht Die in Absatz 1 erwähnte Regelung für die Ein- oder Ausfuhr von Ausgangsmaterial und Cannabisprodukten richtet sich nach den Bestimmungen des Betäubungsmittel- rechts für die Ein- und Ausfuhr kontrollierter Substanzen, die wiederum auf den UN- Abkommen zur Betäubungsmittelkontrolle beruhen (vgl. Ziff. 7.2.1). Grundlage für eine Ein- oder Ausfuhrbewilligung nach dem System nach Artikel 5 Absatz 1 BetmG bildet eine betäubungsmittelrechtliche Grundbewilligung, insbeson- dere die von Swissmedic erteilte Betriebsbewilligung. Im Zusammenhang mit der Einfuhr oder Ausfuhr von Ausgangsmaterial oder Cannabisprodukten nach dem Vor- entwurf stellt die Bewilligung zum Anbau oder zur Herstellung nach Artikel 15 diese Grundbewilligung dar (vgl. Art. 60 Abs. 1). Gestützt darauf kann Swissmedic an In- haber solcher Grundbewilligungen bzw. Bewilligungen zum Anbau oder zur Herstel- lung nach Artikel 15 auf Gesuch hin eine Ein- oder Ausfuhrbewilligung für einen spezifischen Export oder Import von Ausgangsmaterial oder Cannabisprodukten er- teilen (sog. import permit oder export permit). Abläufe, Form und Inhalt der Ein- oder

Ausfuhrbewilligung nach Artikel 5 Absatz 1 BetmG richten sich nach den internatio- nalen Vorgaben des Betäubungsmittelrechts und sind in der BetmKV spezifiziert. Dieses System dient primär der internationalen Warenflusskontrolle. Entsprechend den internationalen Vorgaben ist nach Absatz 2 bei der Ausfuhr sicher- zustellen, dass die Einfuhr im Empfängerstaat zulässig ist. Der Nachweis wird über eine Einfuhrbewilligung, die durch die zuständige Behörde des Empfängerstaats aus- gestellt wurde, erbracht. Die in Absatz 2 erwähnten «internationalen Abkommen» be- ziehen sich auf die UN-Konventionen, welche das internationale Drogenkontrollsys- tem begründen.

Art. 59 Meldung zuhanden der Swissmedic Als Voraussetzung für die Erteilung der Ein- und Ausfuhrbewilligungen nach Arti- kel 58 meldet das BAG als Bewilligungsbehörde Swissmedic die Inhaber von Anbau- und Herstellungsbewilligungen nach Artikel 15.

Art. 60 Bewilligungsvoraussetzungen und Pflichten des Bewilligungsinhabers Absatz 1 legt fest, dass für die Erteilung einer Ein- oder Ausfuhrbewilligung durch Swissmedic nach Artikel 58 eine Bewilligung durch das BAG für den Anbau oder die Herstellung nach Artikel 15 erforderlich ist. Inhaber einer Konzession für den Verkauf von Cannabisprodukten sollen hingegen nicht zur Ein- und Ausfuhr befugt sein. Die Ausfuhr von Ausgangsmaterial und Cannabisprodukten sowie die Einfuhr von Aus- gangsmaterial benötigen die Inhaber einer Konzession für den Verkauf für ihre kon- zessionierte Tätigkeit nicht. Die Einfuhr von Cannabisprodukten durch die Konzessi- onäre wäre grundsätzlich vereinbar mit ihrer Verkaufstätigkeit. Allerdings kann nicht davon ausgegangen werden, dass sie die erforderlichen fachlichen und betrieblichen Voraussetzungen (vgl. Art. 15 Abs. 2 Bst. b) mitbringen, um die Einhaltung der An- forderungen an die Produktequalität sowie an die Verpackungen nach dem 2. und 3. Abschnitt des 4. Kapitels bei eingeführten Produkten überprüfen zu können (vgl. Abs. 4). Mit den Präzisierungen in den Absätzen 2 und 3 soll sichergestellt werden, dass die Einfuhr- und Ausfuhrbewilligungen für die Anbauer und Hersteller auf die ihnen be- willigten Tätigkeitsfelder bezogen sind. Gemäss Absatz 2 sollen Inhaber einer Anbaubewilligung das von ihnen angebaute Cannabis auch ausführen dürfen. Nach dem Vorentwurf handelt es sich dabei um Aus- gangsmaterial gemäss Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe b. Ob das von den Anbauern pro- duzierte Cannabis im Bestimmungsland als Ausgangsmaterial betrachtet oder dort als verkehrsfähiges Produkt zugelassen wird, spielt für die Ausfuhr keine Rolle. Zur Ein- fuhr sind die Inhaber von Anbaubewilligungen hingegen nicht berechtigt, da sie für ihre bewilligte Anbautätigkeit weder Ausgangsmaterial noch Cannabisprodukte im- portieren müssen. Die Einfuhr von Cannabissamen und Cannabisstecklingen soll mit der vorgesehenen Änderung des Betäubungsmittelrechts (vgl. Erläuterungen zu Art. 3 Abs. 1) dagegen nicht mehr bewilligungspflichtig sein.

Inhaber einer Herstellungsbewilligung dürfen Ausgangsmaterial und Cannabispro- produkte sowohl ein- als auch ausführen (Abs. 3). Hersteller können sich auf die Pro- duktion von Ausgangsmaterial (z.B. teilsynthetisch hergestelltem THC) und/oder auf die Herstellung von bestimmten Cannabisprodukten spezialisieren. Sie sollen alle ihre Erzeugnisse auch ausführen können. Mit der Ausfuhrmöglichkeit vergrössert sich ihr potentieller Absatzmarkt. Die Einfuhrmöglichkeit von im Ausland hergestelltem Aus- gangsmaterial erlaubt ihnen, in ihrem Herstellungsprozess allenfalls kostengünstigere oder qualitativ hochwertigere Rohstoffe zu verwenden oder auf einen Lieferengpass von Ausgangsmaterial in der Schweiz zu reagieren. Zuletzt sollen Hersteller auch als Importeure von Cannabisprodukten fungieren können, da sie die betrieblichen Vo- raussetzungen mitbringen, um die Anforderungen an die Bereitstellung von Cannabis- produkten auf dem Schweizer Markt zu überprüfen (vgl. Abs. 4). Dabei können sie verwendungsfertige, verpackte und beschriftete Cannabisprodukte einführen oder al- lenfalls die eingeführten Produkte zuerst noch nach Schweizer Vorschriften für den Verkauf im Detailhandel umpacken. Absatz 4 verpflichtet die Inhaber einer Einfuhrbewilligung sicherzustellen, dass die eingeführten Cannabisprodukte zum Zeitpunkt der Bereitstellung auf dem Markt (Weiterverkauf an Verkaufsstellen) den Anforderungen an die Produktequalität (2. Abschnitt des 4. Kapitels) sowie die Verpackung und Produkteinformation (3. Ab- schnitt des 4. Kapitels) entsprechen. Zudem müssen sie die mit der Einfuhr verbunde- nen Melde- und Selbstkontrollpflichten (4. Abschnitt des 4. Kapitels), wie etwa die Durchführung der vorgeschriebenen Produkteanalytik nach Artikel 33 oder die Mel- dung von Cannabisprodukten mit Zusatzstoffen nach Artikel 34, einhalten. Die Nicht- erfüllung der Anforderungen nach dem 2.–4. Abschnitt des 4. Kapitels kann eine schwerwiegende Verletzung der Pflichten von Bewilligungsinhabern darstellen und zum Entzug der Anbau- oder Herstellungsbewilligung nach Artikel 18 Absatz 1 Buch- stabe c führen.

Art. 61 Vollzugsaufgaben an der Grenze Absatz 1: Entsprechend Artikel 29 Absatz 2 BetmG soll das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG), wie auch bei anderen Betäubungsmitteln, bei Betäubungs- mitteln des Wirkungstyps THC die Kontrolle an der Grenze ausüben. Das BAZG kon- trolliert an der Grenze, ob für die Ein- und Ausfuhr von Cannabisprodukten und Aus- gangsmaterial eine Bewilligung von Swissmedic vorliegt und stellt nicht zur Ein- oder Ausfuhr bewilligte Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC sicher. Zudem ist das BAZG zuständig für die Kontrolle der Durchfuhr (vgl. Art. 58 Abs. 3 i.V.m. Art. 5 Abs. 2 BetmG). Absatz 2: Das BAZG kann alle erforderlichen Kontrollmassnahmen treffen, insbeson- dere die vorläufige Sicherstellung von Betäubungsmitteln des Wirkungstyps THC (Bst. a), die Verweigerung von deren Ein-, Durch- und Ausfuhr (Bst. b), die Anord- nung von deren Rückweisung oder Entsorgung (Bst. c), die Entnahme von Proben und Mustern und die Übertragung von bestimmten Laboranalysen und dem diesbezügli- chen abschliessenden Entscheid an den betreffenden Kanton (Bst. d). Das BAZG ent- nimmt einzelfallweise Cannabisprodukte bei deren Ein-, Durch- und Ausfuhr und lässt diese durch ein Labor testen. Das BAZG gelangt für diese Laboranalysen im

Grundsatz an die kantonalen Stellen, wie zum Beispiel die Kantonschemiker oder fo- rensische Institute, weil es diese Analysen nicht selbst vornehmen kann. Der «betref- fende Kanton» ist der Kanton, wohin der Hersteller Produkte einführen will. Buch- stabe e sieht zudem das Erstatten einer Strafanzeige vor. Diese Massnahmen entsprechen weitgehend den Kontrollmassnahmen, die auch betreffend die Ein-, Durch- und Ausfuhr im Tabakprodukterecht vorgesehen sind (vgl. Art. 37 Abs. 3 TabPG).

7. Kapitel: Lenkungsabgabe, Vollzugsentschädigung und Gebühren

Eine Lenkungsabgabe bezweckt, das Verhalten der Bevölkerung und der Wirtschaft in eine bestimmte, vom Gesetzgeber gewünschte Richtung zu lenken. Lenkungsabga- ben sind eine Alternative zu polizeilichen Verboten oder Geboten. Unter einer Len- kungsabgabe ist hier eine Abgabe zu verstehen, die die Produkte insgesamt verteuert und dabei gezielt preisliche Anreize setzt. Die Lenkungsabgabe auf Cannabisprodukte stellt ein zentrales Instrument für die Er- reichung des gesetzlichen Zwecks nach Artikel 1 dar. Sie soll namentlich dazu beitra- gen, den risikoreichen Konsum zu reduzieren und die Ausweitung des Konsums in der Bevölkerung zu begrenzen.

Minderheit: Alternativkonzept zur Besteuerung (Lenkungssteuer) Eine Minderheit (Aeschi, de Courten, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, den Vorentwurf dahingehend zu ändern, dass der Ver- kauf von Cannabis – gleich wie der Verkauf von Tabak – mit einer Steuer belegt wird anstelle einer Lenkungsabgabe.

Art. 62 Lenkungsziele Damit eine Lenkungsabgabe effektiv ausgestaltet werden kann, müssen auf Gesetzes- stufe quantifizierte Wirkungsziele festgelegt werden, anhand derer der Bund die Zie- lerreichung beurteilen kann (vgl. auch Art. 3 des Bundesgesetzes über die Reduktion der CO2-Emissionen vom 23. Dezember 2011, CO2-Gesetz163). Die Lenkungsziele beziehen sich auf den gesundheitspolitischen Zielzustand, der mit dem Vorentwurf mittel- bis langfristig erreicht werden soll. Die mittelfristigen Ziele haben einen Ho- rizont von 10 Jahren. In einer solchen Zeitspanne lassen sich mit preislichen Mass- nahmen relevante Änderungen im Verhalten erzielen. So konnte etwa in Grossbritan- nien der Tabakkonsum zw. 2001 und 2014 mit einer Reihe von Steuererhöhungen in Kombination mit der Eindämmung des illegalen Handels um fast 30 Prozent reduziert werden.164 Diese Zeitspanne berücksichtigt, dass sich in den ersten Jahren nach der Inkraftsetzung der neuen Regulierung der Markt noch stark verändern und entwickeln

163 SR 641.71 164 Partos, T. R. / Gilmore, A. B. / Hitchman, S. C. / Hiscock, R. / Branston, J. R. / McNeill, A. (2018): Availability and Use of Cheap Tobacco in the United Kingdom: Findings from the International Tobacco Control Project. Nicotine & Tobacco Research, 20(6): 714-724.

dürfte (insb. Verschiebungen vom illegalen Markt zum legalen Markt). Nach 10 - 15 Jahren kann von einem etablierten legalen Markt und einer stabilisierten Nachfrage ausgegangen werden und es finden weniger kurzfristige, transitive Änderungen statt.165 Der Horizont für die Erreichung der im Vorentwurf definierten langfristigen Lenkungsziele wurde auf 25 Jahre gelegt. Eine solche Generationenspanne erscheint für die Erreichung der ambitionierten langfristigen Lenkungsziele als realistisch. Die Lenkungsziele sollen grundsätzlich erreichbar sein. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass es sich dabei nicht um eine möglichst exakte Vorhersage der künftigen Entwick- lung bzw. der Wirkung der Lenkungsabgabe handelt. Vielmehr sind dies gesundheits- politische Zielvorgaben, die dazu dienen, die Lenkungsabgabe im Hinblick auf ihre Erfüllung schrittweise anpassen zu können, falls erforderlich und damit ein gewünsch- tes Verhalten in der Bevölkerung zu fördern. Zur Erreichung der mittel- und langfris- tigen Lenkungsziele braucht es deshalb typischerweise kurzfristigere Zwischenziele, die im Verordnungsrecht festgehalten werden sollen (vgl. Abs. 4). Absatz 1 legt das Lenkungsziel zur Reduktion von Cannabisprodukten zum Rauchen fest. Das Rauchen von Cannabis ist aus Sicht der öffentlichen Gesundheit, neben der psychotropen Wirkung von THC, das grösste Gesundheitsrisiko, das mit dem Can- nabiskonsum einhergeht. Unter vergleichbar schädlichen Cannabisprodukten werden Produkte verstanden, deren Toxizität bei der Anwendung nicht wesentlich tiefer ist als bei Produkten zum Rauchen. Der Anteil der Produkte zum Rauchen und vergleich- bar schädlicher Produkte an allen verkauften Cannabisprodukten pro Jahr soll ab dem zehnten Jahr nach dem Inkrafttreten des Gesetzes auf weniger als 50 Prozent (Bst. a) und ab dem fünfundzwanzigsten Jahr auf weniger als 20 Prozent (Bst. b) gesenkt wer- den (vgl. Ziff. 4.1.5). Im Ausführungsrecht wird noch zu klären sein, wie genau der Marktanteil der Pro- dukte verglichen werden soll. Wenn man als Indikator die Anteile der Stückzahlen der verkauften Produkte nimmt, dann ist zu berücksichtigen, dass verschiedene Pro- dukte unterschiedliche Konsumeinheiten implizieren. Während aus einem Gramm Cannabisblüten durchschnittlich zwei bis drei Konsumeinheiten gewonnen werden, impliziert ein Milliliter THC-haltiger Flüssigkeit zum Verdampfen mit einer höheren

Wirkstoffkonzentration typischerweise deutlich mehr Konsumeinheiten, da hier in der Regel nur wenige Züge konsumiert werden. Hier ist zu überlegen, ob für die Messung der Zielerreichung die Produkte anhand ihres THC-Gehalts (in Milligramm) standar- disiert werden sollen, damit eine bessere Vergleichbarkeit gegeben ist als mit einem Vergleich der Stückzahlen. Dabei wäre die Annahme, dass die Konsumierenden etwa gleich viel THC konsumieren, um die gewünschte Wirkung zu erzielen, unabhängig davon, mit welchem Produkt bzw. in welcher Form sie dies aufnehmen. Absatz 2 legt das Lenkungsziel zur Reduktion des Konsums von Produkten mit hohem THC-Gehalt fest. Aus Sicht der öffentlichen Gesundheit ist dieses Ziel wichtig, um die Auftretenshäufigkeit der mit dem Konsum von Cannabis assoziierten psychischen Erkrankungen zu senken. Der Zusammenhang zwischen dem THC-Gehalt und den Risiken für die psychische Gesundheit ist gut belegt.166 Eine kritische Grenze scheint

165 In der Studie von EBP Schweiz (2024) wurde ebenfalls angenommen, dass sich der Markt nach 10 – 15 Jahren genügend stabilisiert hat, um die erwünschten Effekte einer Len- kungsabgabe feststellen zu können. 166 WHO (2016).

insbesondere bei jungen Erwachsenen bis 25 Jahren, bei denen die Hirnentwicklung noch nicht abgeschlossen sind, bei 10 Prozent Gesamt-THC-Gehalt zu liegen. Das entsprechende Lenkungsziel sieht deshalb vor, dass der Anteil der Cannabisprodukte mit einem Gesamt-THC-Gehalt von weniger als 10 Prozent ab dem zehnten Jahr nach dem Inkrafttreten des Gesetzes mindestens 30 Prozent (Bst. a) und ab dem fünfund- zwanzigsten Jahr mindestens 50 Prozent aller verkauften Cannabisprodukte pro Jahr beträgt (Bst. b; vgl. Ziff. 4.1.5). Beim Indikator für dieses Ziel sollen nur Cannabis- produkte ohne Zusatzstoffe einbezogen werden. Bei Cannabisprodukten mit Zusatz- stoffen machen relative Gesamt-THC-Grenzwerte (in Prozentsätzen) aufgrund der Beimengung von Zusatzstoffen keinen Sinn. Bei diesen Cannabisprodukten wird die absolute Gesamt-THC-Konzentration in Milligramm pro Konsumeinheit oder Flüs- sigkeitsvolumen vorgeschrieben (vgl. Art. 21 Abs. 2). Absatz 3: Bei diesem Lenkungsziel geht es darum, einer übermässigen Zunahme des Cannabiskonsums nach dem Inkrafttreten des Gesetzes entgegenzuwirken und den Konsum möglichst auf dem Niveau vor der Legalisierung zu stabilisieren (vgl. Ziff. 4.1.5). Als Indikator für den Konsum wird die verkaufte Menge an Gesamt-THC pro Kopf im legalen Markt herangezogen. Ein Pro-Kopf Indikator trägt einer allfälli- gen Bevölkerungsentwicklung Rechnung. Die jährlich verkaufte Menge an Gesamt- THC pro Kopf soll nicht mehr als 10 Prozent über Menge an Gesamt-THC pro Kopf liegen, die im Zeitraum vom fünften bis zum neunten Jahr nach dem Inkrafttreten des Gesetzes durchschnittlich pro Jahr verkauft wurde. Dass dieses Lenkungsziel erst nach zehn Jahren überprüft werden kann, liegt darin begründet, dass sich der legale Cannabismarkt zuerst etablieren muss. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes beträgt der legale Marktanteil Null. Entsprechend ist es nicht nur erwartbar, sondern auch erwünscht, dass in den ersten Jahren die verkauften und im elektronischen Nach- verfolgungssystem nach Artikel 85 erfassten THC-Mengen im legalen Markt stark zunehmen. Diese Zunahme spiegelt die Substitution des illegalen Marktes durch den neuen legalen Markt wider und muss keine Konsumzunahme in der Bevölkerung be- deuten. Aufgrund der Erfahrungen in Nordamerika wird angenommen, dass der Auf-

bau eines legalen Angebots und die Verdrängung des illegalen Marktes nach einer vierjährigen Einführungsphase soweit fortgeschritten ist, dass für die Bestimmung der relevanten Vergleichsmenge das fünfte bis neunte Jahr als Referenzphase herangezo- gen werden können. Absatz 4: Mit dieser Delegationsnorm soll der Bundesrat Zwischenziele zu den ein- zelnen Lenkungszielen definieren können (vgl. auch Art. 3 CO2-Gesetz). Die Zwi- schenziele sollen es ermöglichen, die Lenkungsabgabe im Hinblick auf die Erreichung der gesetzlichen Lenkungsziele schrittweise anpassen zu können, falls erforderlich. Zwischenziele können insbesondere für das Erreichen der Lenkungsziele nach Absatz

1 (weniger Konsum von Cannabisprodukten zum Rauchen) und Absatz 2 (weniger

Konsum von Cannabisprodukten mit hohem THC-Gehalt) hilfreich sein. Beim Len- kungsziel nach Absatz 3 (keine übermässige Zunahme des Cannabiskonsums) ist die Setzung von Zwischenzielen nicht sinnvoll, weil es hierbei darum geht, den Konsum möglichst auf dem Niveau vor der Legalisierung zu stabilisieren. Es handelt sich folg- lich um ein statisches Ziel.

Daten aus den USA und Kanada kann entnommen werden, dass der Marktanteil von Cannabisprodukten zum Rauchen im Vergleich zu weniger schädlichen Produkteka- tegorien nach einer Legalisierung anfänglich relativ rasch abnimmt. 167 Je länger die Regelung in Kraft ist, desto stärker dürfte die Umstiegskurve abflachen. Mögliche Zwischenziele zum Lenkungsziel nach Absatz 1 Buchstaben a und b könnten deshalb sein:

• Ab dem fünften Jahr nachdem Inkrafttreten beträgt der Anteil der Cannabis- produkte zum Rauchen und vergleichbar schädlicher Cannabisprodukte an allen verkauften Cannabisprodukten weniger als 70 Prozent.

• Ab dem fünfzehnten Jahr nach dem Inkrafttreten beträgt dieser Anteil we- niger als 35 Prozent.

• Ab dem zwanzigsten Jahr nach dem Inkrafttreten beträgt er weniger als

25 Prozent.

Mögliche Zwischenziele zum Lenkungsziel nach Absatz 2 Buchstaben a und b könn- ten sein: - Ab dem fünften Jahr nach dem Inkrafttreten beträgt der Anteil der Cannabis- produkte ohne Zusatzstoffe mit einem Gesamt-THC-Gehalt von weniger als

10 Prozent mindestens 20 Prozent aller verkauften Produkte ohne Zusatz-

stoffe.

• Ab dem fünfzehnten Jahr nach dem Inkrafttreten beträgt dieser Anteil min- destens 40 Prozent.

• Ab dem zwanzigsten Jahr nach dem Inkrafttreten beträgt er mindestens

45 Prozent.

Absatz 5: Das Nachverfolgungssystem nach Artikel 85 soll auch für die Überprüfung der Zielerreichung der Lenkungsabgabe genutzt werden. Die dafür relevanten Indika- toren – der Anteil verkaufter Cannabisprodukte zum Rauchen und vergleichbar schäd- licher Cannabisprodukte an allen verkauften Cannabisprodukten (Lenkungsziel nach Abs. 1 Bst. a und b), der Anteil der Cannabisprodukte ohne Zusatzstoffe mit einem Gesamt-THC-Gehalt von weniger als 10 Prozent an allen verkauften Cannabispro- dukten ohne Zusatzstoffe (Lenkungsziel nach Abs. 2 Bst. a und b) sowie die verkaufte jährliche Menge an Gesamt-THC pro Kopf (Lenkungsziel nach Abs. 3) – lassen sich rasch und objektiv mit dem elektronischen Nachverfolgungssystem nach Artikel 85 überwachen.

Minderheit: Art. 62 Abs. 1, 2 und 3 Eine Minderheit (de Courten, Aeschi, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, in Artikel 62 kürzere Fristen für die Erreichung der Len- kungsziele zu setzen und zudem eine stärkere Begrenzung des Konsums in der Ge- samtbevölkerung anzustreben. Da die Minderheit aufgrund der kürzeren Fristen keine

167 Hammond, D. / Goodman, S. / Wadsworth, E. / Freeman, T. P. / Kilmer, B. / Schauer, G. / ... / Hall, W. (2022): Trends in the use of cannabis products in Canada and the USA, 2018 – 2020: Findings from the International Cannabis Policy Study International Jour- nal of Drug Policy, 105.

Zwischenziele auf Gesetzesstufe vorsieht, können die Ziele zu den Cannabisproduk- ten zum Rauchen und zu den Cannabisprodukten ohne Zusatzstoffe in einem Absatz aufgeführt werden (Abs. 1 gemäss Minderheit). Absatz 2 der Mehrheitsversion kann entsprechend gestrichen werden.

Art. 63 Bemessung der Lenkungsabgabe Absatz 1: Die Lenkungsabgabe setzt sich einerseits aus einer Abgabe auf den THC- Gehalt des Cannabisprodukts und andererseits aus einer Abgabe auf das anwendungs- spezifische Gesundheitsrisiko des Cannabisprodukts zusammen. Das anwendungs- spezifische Gesundheitsrisiko bezieht sich auf die Toxizität der mit der Produkteka- tegorie einhergehenden Anwendungsform («Konsumform», vgl. Abs. 3). Die Lenkungsabgabe soll umso höher sein, je mehr THC in den Produkten enthalten ist und je risikoreicher die Anwendungsform der Produkte ist. Mit diesem Abgabemodell können die Lenkungsziele nach Artikel 62 Absatz 1 Buchstaben a und b («Umstieg vom Rauchen»), Absatz 2 Buchstaben a und b («Umstieg auf THC-ärmere Produkte») sowie Absatz 3 («Eindämmung des Gesamtkonsums in der Bevölkerung») einzeln berücksichtigt und verfolgt werden. Absatz 2: Die Höhe der Abgabe auf den THC-Gehalt bemisst sich anhand des Ge- wichts an Gesamt-THC im Cannabisprodukt. Die Höhe dieser Abgabe könnte in Schritte von 50 Milligramm Gesamt-THC abgestuft werden. Die 50-Milligramm- THC-Schritte berücksichtigen die natürlichen Wirkstoffschwankungen in unverarbei- tetem Cannabis. In unverarbeiteten Cannabisprodukten ohne Zusatzstoffe (Cannabis- blüten) beträgt die Toleranzgrenze für Wirkstoffschwankungen 25 Prozent (vgl. Art. 20 Abs. 1 Bst. b). Bei einem Gramm Cannabisblüten mit einem Gesamt- THC-Gehalt von 20 Prozent entspräche dies 50 Milligramm THC. 20 Prozent Ge- samt-THC-Gehalt entspricht der gesetzlich zulässigen Gesamt-THC-Obergrenze für diese Produktekategorie (vgl. Art. 20 Abs. 1 Bst. a). Die Höhe der Abgabe auf das anwendungsspezifische Gesundheitsrisiko des Produkts bemisst sich anhand des Ge- samtgewichts des Cannabisprodukts bei festen Produkten (z.B. pro Gramm) und an- hand des Flüssigkeitsvolumens bei flüssigen Produkten (z.B. pro Milliliter). Da die Schadstoffexposition im Zusammenhang mit der vorgesehenen Anwendungsform des Produkts (Rauchen, Verdampfen, Schlucken etc.) von der eingenommenen Produkte- menge abhängt, unabhängig von deren Gesamt-THC-Gehalt, ist hier die Menge des Produkts insgesamt massgebend. Absatz 3: Während die Abgabe auf den THC-Gehalt nach Absatz 1 i. V. m. Absatz 2 hinreichend festgelegt ist, so bedarf die Abgabe auf das anwendungsspezifische Ge- sundheitsrisiko einer zusätzlichen Festlegung. Der Bundesrat soll dazu die Produkte

nach ihren anwendungsspezifischen, bzw. durch die vorgesehene Einnahmeform be- dingten, Gesundheitsrisiken in Risikoklassen einteilen. So werden die Konsumieren- den beim Rauchen von Cannabisprodukten einer höheren toxikologischen Belastung durch die schädlichen Emissionen im Rauch ausgesetzt als beim Verdampfen. 168 Am

168 Vgl. Sambiagio, N. / Aires Guerra Iria, D. / Auer, R. / Schöni, A. / Berthet, A. (2023): Toxicological assessment of aerosols emitted by cannabis inhalation methods. Im Auftrag des BAG. Unisanté und Universität Bern.

geringsten ist das produktespezifische Gesundheitsrisiko bei der oralen (Cannabispro- dukte zum Schlucken) oder der buccalen oder sublingualen (Cannabisprodukte zur Anwendung im Mund) Einnahme oder der topischen Anwendung (auf der Haut), da diese Einnahmeformen keine inhärente Toxizität aufweisen. Nicht berücksichtigt wer- den sollen bei der Bemessung der Lenkungsabgabe weitere Gesundheitsrisiken, wel- che nicht mit der unmittelbaren Toxizität der Anwendungsform der Produkte zusam- menhängen. So kann es etwa bei der oralen Einnahme von Cannabisprodukten zum Schlucken eher zu einer Überdosierung kommen, als beim Inhalieren von Cannabis- produkten zum Rauchen oder Verdampfen. Dieses Risiko wird aber durch die Rege- lung der Gesamt-THC-Konzentration pro Konsumeinheit oder pro Flüssigkeitsvolu- men (vgl. Art. 21 Abs. 2), der Vorschrift von geeigneten Dosiervorrichtungen (Art. 24 Abs. 1) und entsprechenden Produkteinformationen (vgl. Art. 28 Abs. 1 Bst. e und Abs. 3 Bst. a) bereits berücksichtigt. Sinnvoll dürften drei (maximal vier) Risikoklassen zur Einstufung der Produkte nach deren anwendungsspezifischem Gesundheitsrisiko sein, die wie folgt aussehen könn- ten:

• Höchste Risikoklasse: Produkte zum Rauchen und «dual use» Produkte, die auch geraucht werden können;

• Mittlere Risikoklasse: Cannabisprodukte zum Verdampfen;

• Niedrigste Risikoklasse: Produkte zum Schlucken, zur Anwendung im Mund, zum Schnupfen und zur Anwendung auf der Haut. Produkte ohne Zusatzstoffe wie Cannabisblüten, Haschisch und Cannabisextrakte sollten als rauchbare Produkte a priori der höchsten Risikoklasse zugeordnet werden. Falls sie in eine tiefere Risikoklasse eingestuft werden sollen, etwa als Cannabispro- dukte zum Verdampfen, müssten sie mit dem Verdampfungsgerät eine geschlossene funktionale Einheit bilden, so dass sichergestellt wäre, dass das Nachfüllmaterial nicht geraucht werden kann (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. d). Der Bundesrat kann für eine Risikoklasse technische Sicherheitsstandards erlassen, die für die Einstufung eines spezifischen Produkts aus einer Produktekategorie in die entsprechende Risikoklasse erfüllt werden müssen. Diese Anforderungen gehen über die gesetzlichen Mindestanforderungen an die Produktequalität im 2. Abschnitt des 4. Kapitels hinaus. Damit soll sichergestellt werden, dass die Produkte in der jeweili-

gen Risikoklasse wirklich auch risikoärmer sind als in der nächsthöheren Risiko- klasse. So könnte vorgesehen werden, dass Cannabisprodukte zum Verdampfen eine Reihe von Zusatzanforderungen erfüllen müssen, damit sie in die mittlere Risiko- klasse eingestuft werden. Falls sie diese Anforderungen nicht erfüllen, würden sie wie Produkte zum Rauchen in die höchste Risikoklasse eingestuft. Die Schadstoffemissi- onen beim Konsum von Cannabisprodukten zum Verdampfen hängen stark von der Qualität der Verdampfungsgeräte (elektronische Zigaretten, Vaporisatoren) ab, die eine funktionelle Einheit mit dem THC-haltigen Nachfüllmaterial bilden. Der Aus- stoss von krebserregendem Formaldehyd ist etwa bei elektronischen Zigaretten je nach Modell extrem unterschiedlich, so dass die Belastung bei den schädlichsten Mo-

dellen mehr als 10 000-mal höher ist, als bei den am wenigsten schädlichen Model- len.169 Je nach Modell ist die Formaldehydmenge im Dampf von elektronischen Zi- garetten mit jener im Rauch von herkömmlichen Zigaretten vergleichbar. Ein Faktor, der dabei u.a. eine wichtige Rolle spielt, ist die Höhe der Temperatur, mit der die Flüssigkeiten verdampft werden. Aber auch die Zusammensetzung der Flüssigkeiten selbst bzw. die in ihnen enthaltenen Zusatzstoffe sind kritisch. Die Verdampfungs- temperatur ist auch bei Geräten zum Erhitzen von Cannabis ohne Zusatzstoffe rele- vant. Beim Verdampfen von Tabakprodukten zum Erhitzen führen die mit den sog. Cannabis-Vaporisatoren verwandten «Tabakerhitzer» zu einer problematischen Rest- verbrennung170, weshalb solche Tabakprodukte wenig oder kaum gesundheitliche Vorteile gegenüber herkömmlichen Zigaretten aufweisen. Dies deshalb, weil sie den Tabak mit um die 350 Grad Celsius erhitzen. Damit genug Nikotin freigesetzt wird, braucht es entweder höhere Temperaturen, oder es muss deutlich mehr vom entspre- chenden Produkt konsumiert werden. THC und CBD können dagegen bereits mit Temperaturen von 150 bis 180 Grad Celsius effizient verdampft werden, wobei keine Verbrennungsprozesse entstehen. Für eine Einstufung von Cannabisprodukten zum Verdampfen in die mittlere Risikoklasse könnten die entsprechenden technischen Normen deshalb beispielsweise vorsehen, dass die Erhitzungstemperatur von Ver- dampfungs-geräten maximal 180 Grad Celsius beträgt.171 Für THC-haltige Flüssig- keiten zum Verdampfen könnte vorgesehen werden, dass diese nur Zusatzstoffe ent- halten, die Trägerstoffe sind oder die notwendig sind, um die Qualität oder Stabilität des Cannabisprodukts zu erhalten. Für diese Zusatzstoffe könnten ebenfalls Normen erlassen bzw. internationale Normen172 übernommen werden. Zudem müsste das Nachfüllmaterial ein geschlossenes funktionales System mit den zertifizierten Ver- dampfungsgeräten bilden, damit eine Verwendung mit Geräten, welche die Normen nicht erfüllen, ausgeschlossen werden kann. Anstatt solche technischen Anforderungen an Cannabisprodukte zum Verdampfen mit der Einstufung in die Risikoklasse für die Lenkungsabgabe zu verknüpfen, könnte man diese auch für alle solche Produkte für verbindlich erklären. Damit würde man aber erstens die Verfügbarkeit von Cannabisprodukten zum Verdampfen massiv ein-

schränken, zumindest in den ersten Jahren nach dem Inkrafttreten der vorliegenden Regelung. Zweitens würden dann deutlich höhere technische Anforderungen an diese Produkte gestellt als an vergleichbare Produkte nach dem neuen TabPG. Diese Un- gleichbehandlung wäre schwierig zu begründen. Deshalb gelten für Cannabisprodukte zum Verdampfen grundsätzlich die gleichen gesetzlichen Anforderungen wie an elektronische Zigaretten bzw. Tabakprodukte zum Erhitzen (vgl. Art. 22, 23 und 26). Die Herstellerinnen und Hersteller können wählen, ob sie zwecks Einstufung in eine

169 Stephens, W. E. (2018): Comparing the cancer potencies of emissions from vaporised nic- otine products including e-cigarettes with those of tobacco smoke. Tobacco con- trol, 27(1): 10-17. 170 Auer, R. / Concha-Lozano, N. / Jacot-Sadowski, I. / Cornuz, J. / Berthet, A. (2017): Heat- not-burn tobacco cigarettes: smoke by any other name. JAMA internal medicine, 177 (7). 171 Beispielsweise könnte für die Verdampfungsgeräte die international gültige Norm IEC 60601 zu den Sicherheitsanforderungen an medizinische elektrische Geräte vorgeschrieben werden.

172 Vgl. z.B. Schedule B der US-Amerikanischen Food and Drugs Administration

(www.fda.gov/media/136033/download).

tiefere Risikoklasse für die Lenkungsabgabe die höheren Anforderungen an die Pro- duktesicherheit erfüllen wollen. Für den Zweck der Lenkungsabgabe müssen für die höchste Risikoklasse keine zu- sätzlichen Anforderungen an die Produktesicherheit und -qualität erlassen werden. Für die niedrigste Risikoklasse sind möglicherweise auch keine zusätzlichen Anfor- derungen notwendig. Denn für die Produkte, die wahrscheinlich in diese Klasse fallen (Cannabisprodukte zum Schlucken, zum Schnupfen, zur Anwendung im Mund und zur Anwendung auf der Haut), werden bereits hohe Sicherheits- und Qualitätsanfor- derungen verlangt, die dem Lebensmittelrecht entsprechen, damit sie auf dem Markt bereitgestellt werden können (vgl. Art. 24 Abs. 2 und 3). Damit ist sichergestellt, dass es sich um Produkte handelt, die kaum eine zusätzliche Schadstoffbelastung durch die Anwendungsform mit sich bringen. Absatz 4: Damit die Abgabesätze falls erforderlich leichter angepasst werden können – und weil dies sehr technisch ist – sollen diese in einer Bundesratsverordnung fest- gelegt werden. Der Bundesrat legt die jeweiligen Sätze auch initial für das Inkrafttre- ten des Gesetzes fest, gestützt auf eine dazu in Auftrag gegebene ökonomische Mo- dellierungsstudie.173 Er berücksichtigt bei der Festlegung und Anpassung die Lenkungsziele nach Artikel 62. Falls das Lenkungsziel «Umstieg vom Rauchen» ver- fehlt wird, erfolgt eine Anpassung der Abgabesätze auf die Risikoklassen für die Pro- dukte, wobei die Produkte zum Rauchen verteuert, die Produkte zum Verdampfen und/oder zum Schlucken verbilligt werden können oder beides gleichzeitig (in Ab- hängigkeit z.B. auch von der Entwicklung des illegalen Markts). Falls das Lenkungs- ziel «Umstieg auf THC-ärmere Produkte» verfehlt wird, kann der Abgabesatz auf THC erhöht werden. Falls es zu einer bedeutenden Zunahme des Konsums bzw. der verkauften jährlichen Gesamt-THC-Menge kommt, können entweder der Abgabesatz auf THC oder alle Abgabesätze erhöht werden. Gestützt auf die vom BAG in Auftrag gegebene ökonomische Modellierungsstudie für die Lenkungsabgabe174 könnten beispielsweise folgende mögliche Abgabesätze vorgesehen werden: Tabelle 1: Illustrative Beispiele für Abgabesätze für THC und Risikoklassen Abgabesatz auf THC 2,30 Franken pro 50 Milligramm Gesamt THC Abgabesatz auf die höchste Risikoklasse 3,00 Franken pro Gramm / Milliliter Produkt

Abgabesatz auf die mittlere Risiko- 0,50 Franken pro Gramm / Milliliter Produkt klasse Abgabesatz auf die niedrigste Risiko- 0 Franken pro Gramm / Milliliter klasse

Demnach würde auf ein Gramm Cannabisblüten mit einem THC-Gehalt von 10 Pro- zent eine Lenkungsabgabe von 7,60 Franken erhoben (4,60 Franken für 100 Milli-

173 EBP Schweiz (2024).

174 EBP Schweiz (2024).

gramm THC + 3 Franken für höchste Risikoklasse als Cannabisprodukt zum Rau- chen). Auf ein Milliliter THC-haltige Flüssigkeit zum Verdampfen der mittleren Ri- sikoklasse mit einem THC-Gehalt von 500 Milligramm würde eine Lenkungsabgabe von 23,50 Franken erhoben (23 Franken für 500 Milligramm THC + 0,50 Franken für mittlere Risikoklasse). Ein solch hochpotentes Produkt, dass auf dem heutigen illega- len Markt nur begrenzt existiert, kann mit einer sehr hohen Abgabe belegt werden. Auf ein THC-haltiges Getränk der niedrigsten Risikoklasse mit einem THC-Gehalt von 100 Milligramm würde eine Lenkungsabgabe von 4,60 Franken erhoben (4,60 Franken für 100 Milligramm THC + 0 Franken für tiefste Risikoklasse). Dieses Getränk ist schwach dosiert und generell risikoarm, weshalb die Lenkungsabgabe ge- ring ausfällt. Angesichts wahrscheinlich niedriger Produktionskosten bei der Herstel- lung im legalen Markt dürfte in diesem Fall der Preis eines solchen Produkts deutlich tiefer liegen als bei einem durchschnittlichen Cannabisprodukt auf dem heutigen ille- galen Markt. Der Bruttopreis für den Endkunden (Konsumentenpreis) wird nebst der Lenkungsab- gabe auch durch andere Faktoren wie den Kosten im Zusammenhang mit der Produk- tion und dem Vertrieb beeinflusst. Es lässt sich nur bedingt abschätzen, wie sich An- forderungen an die Produktequalität, Produktionstechniken, Skaleneffekte, Importmöglichkeiten und Marktdynamiken auf den Bruttopreis auswirken werden. Neben den Produktionskosten entfallen auf Cannabisprodukte noch die Mehrwert- steuer sowie eine allfällige kantonale Aufsichtsabgabe nach Artikel 67, wobei letztere je nach Kanton unterschiedlich ausfallen dürfte. Als Anhaltspunkt lassen sich die bei- spielhaften Abgabesätze (vgl. Tabelle 1) mit den Nettopreisen für Anbau, Herstellung inkl. Vertrieb und Verkauf verrechnen, welche eine vom BAG in Auftrag gegebene Studie zur Lenkungsabgabe geschätzt hat. Schlägt man darauf die Mehrwertsteuer auf, erhält man einen möglichen Bruttopreis für den Endkunden. So resultiert bei einem Nettopreis von 4,00 Franken für ein Gramm Cannabisblüten ein Bruttopreis von 10,05 Franken für niedrigste THC-Potenz von 50 Milligramm. Dieser Bruttopreis steigt Schritt für Schritt mit steigender THC-Potenz auf 17,50 CHF bei 200 Milli- gramm THC an.175 Bei flüssigen Cannabisprodukten zum Verdampfen mit einer

elektronischen Zigarette erhält man bei einem angenommenen durchschnittlichen Nettopreis von 9,00 Franken pro Milliliter dagegen einen Bruttopreis von 12,70 in der niedrigen THC-Potenz, der bis auf 40,10 CHF bei 600 Milligramm THC pro Milliliter ansteigen kann.176 Diese Abgabesätze beziehen sich auf ein Szenario mit tiefen Pro- duktionskosten. Bei hohen Produktionskosten müssten die Abgabesätze entsprechend reduziert werden, um eine analoge Bruttopreisspanne zu erzielen. Zudem beziehen sich die Beispielsätze auf einen etablierten legalen Markt, in dem der illegale Markt weitgehend zurückgebunden wurde. Initial müssten die Abgabesätze deutlich tiefer sein, um gegen den illegalen Markt bestehen zu können. Der Bundesrat kann bei der Festlegung der Abgabesätze die Entwicklung des illegalen Markts berücksichtigen und die Abgabesätze senken, wenn dieser nicht ausreichend zurückgedrängt werden

175 Der THC-Gehalt beträgt bei unverarbeitetem Cannabis max. 20 Prozent, vgl. Art. 20 Abs.

1 Bst. a.

176 Bei einem angenommenen maximalen THC-Gehalt von 60 Prozent, wobei bei Cannabis- produkten mit Zusatzstoffen keine relativen THC-Höchstgehalte gelten sollen, sondern ab- solute in Milligramm pro Flüssigkeitsvolumen, welche es im Ausführungsecht festzulegen gilt, vgl. Art. 21 Abs. 2.

kann oder sich gar ausweitet. Wie stark sich der illegale Markt für Cannabis und die Lenkungsabgabe auf Cannabisprodukte in der Schweiz gegenseitig beeinflussen wer- den, hängt von vielen Faktoren ab und ist schwierig vorherzusehen. Grundsätzlich kann davon ausgegangen werden, dass die Wirkung der Lenkungsabgabe grösser ist, je kleiner der illegale Markt ist. Eine zu hohe Lenkungsabgabe kann dazu führen, dass sich der illegale Markt für gewisse Produkte nicht so einfach verdrängen lässt oder gar zunimmt. Bei der Festsetzung der Abgabesätze für die Lenkungsabgabe kann des- halb der illegale Markt berücksichtigt werden, falls dies erforderlich ist. Hier könnte etwa eine kritische Grenze für die Überprüfung der Lenkungsabgabe sein, wenn der illegale Markt um mehr als 10 Prozent zunimmt.177

Art. 64 Abgabepflicht und Erhebung der Abgabe Im Hinblick auf eine einfache Erhebung der Lenkungsabgabe liegt die Abgabepflicht bei den Konzessionären der Verkaufsstellen und des Online-Verkaufs (Abs. 1). Absatz 2: Das BAZG ist zuständig für die Erhebung einer Vielzahl an Abgaben, Steu- ern und Zöllen, u.a. auch für die Schwerverkehrsabgaben, die Lenkungsabgabe auf CO2, die Lenkungsabgabe auf flüchtigen organischen Verbindungen oder auch die Ta- bak-, Bier- und Spirituosensteuern. Deshalb ist eine Zuständigkeit des BAZG auch für diese Lenkungsabgabe zweckmässig. Erhoben wird die Abgabe nur auf den Cannabis- produkten, die verkauft werden. Das BAZG kann die für die Lenkungsabgabe erfor- derlichen Mengengerüste zum Verkauf der Cannabisprodukte aus dem elektronischen Nachverfolgungssystem nach Artikel 85 beziehen (Abs. 3). Das konkrete Verfahren für die Erhebung der Lenkungsabgabe wird vom Bundesrat festgelegt (Abs. 4). Dieser hat etwa zu bestimmen, welche Ausnahmen von der Abga- bepflicht geltend gemacht werden können (z.B. keine Abgabepflicht für Fehlmengen oder Verluste infolge von Diebstahl oder höherer Gewalt). Im Weiteren könnte im Ausführungsrecht festgelegt werden, dass das Nachverfolgungssystem nach Artikel 85 auch für die Rechnungsstellung der zu leistenden Abgaben benutzt wird. Dadurch wäre eine einfache und kosteneffiziente Veranlagung gewährleistet. Alternativ ist denkbar, dass die Abgabepflichtigen eine Deklaration einreichen, deren Form durch den Bundesrat zu definieren wäre. Das Stichdatum zur Erhebung wird vom Bundesrat festgelegt, ebenso Bestimmungen zu Fälligkeit und Zinsen bei verspäteter Zahlung und Verjährung.

Art. 65 Verteilung des Ertrags der Lenkungsabgabe und Vollzugsentschädigung Absatz 1: Der Ertrag der Lenkungsabgabe berechnet sich aus den Einnahmen abzüg- lich der Vollzugskosten für das künftige CanPG, die bei den zuständigen Bundesbe- hörden anfallen.

177 Ein objektiver Indikator für den illegalen Markt ist das Verhältnis der jährlich verkauften Gesamt-THC-Menge aus Cannabisprodukten als Proxy für den legalen Markt zur Menge an THC-Metaboliten im Abwasser als Proxy für den Gesamtmarkt. Während die verkaufte Menge an THC aus dem elektronischen Nachverfolgungssystem entnommen werden kann, werden die THC-Metaboliten mit einem Abwassermonitoring erfasst. Vgl. www.drome- dario.ch.

Absatz 2: Die Lenkungsabgabe darf keinen fiskalischen Charakter haben, da es hierfür einer entsprechenden Verfassungsgrundlage bedürfte. Deshalb ist die Verteilung der Einnahmen aus der Lenkungsabgabe an die Bevölkerung zentral. Der Ertrag der Len- kungsabgabe wird vollumfänglich gleichmässig an alle natürlichen Personen in der Schweiz verteilt. Dies ist auch bei anderen Lenkungsabgaben so vorgesehen (vgl. bei- spielsweise bei der CO2-Abgabe nach Art. 36 Abs. 2 CO2-Gesetz; oder Lenkungsab- gabe für flüchtige organische Verbindungen nach Art. 35a Abs. 9 Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983178). Absatz 3: Verteilt werden soll der Ertrag der Abgabe im Auftrag und unter Aufsicht des BAG über die obligatorische Krankenpflegeversicherung nach dem Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG) 179 und der Versicherung nach dem Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über die Militärversicherung (MVG) 180. Dieser Mechanismus der Rückverteilung hat sich beispielsweise bei der VOC-Abgabe nach Artikel 23b der Verordnung über die Lenkungsabgabe auf flüchtigen organi- schen Verbindungen vom 12. November 1997181 (VOCV) bewährt. Absatz 4: Beim Vollzug diverser Massnahmen nach dem künftigen CanPG fallen bei den betroffenen Bundesbehörden Kosten an, die dem Verursacher oder der Verursa- cherin nicht individuell zugeordnet und daher auch nicht über Gebühren nach Artikel

66 gedeckt werden können. Diese Aufwände sollen mit einer Vollzugsentschädigung

finanziert werden, die von den Einnahmen der Lenkungsabgabe abgezogen wird (vgl. Abs. 1). Der Mechanismus der Vollzugsentschädigung wird beispielsweise auch bei der CO2-Abgabe angewandt (vgl. Art. 38 CO2-Gesetz). Es handelt sich spezifisch um die Kosten für Vollzugsmassnahmen in diesen Bereichen:

• Erhebung (BAZG) und Verteilung (BAG) der Lenkungsabgabe, inkl. Vor- schlag von Abgabesätzen zuhanden des Bundesrates nach Artikel 63 Ab- satz 4 (BAG) (Bst. a);

• Kontrolle des Marktes, inkl. Oberaufsicht über den Vollzug des künftigen CanPG, Koordination der Vollzugsmassnahmen durch die Kantone und Schaffung einer allfälligen Koordinationsplattform nach Artikel 84, Ent- wicklung und Betrieb des Nachverfolgungssystems nach Artikel 85, Kon- trollmassnahmen betr. Inhaber von Bewilligungen für Anbau und Herstel- lung, Betrieb des Meldeportals für die Produktemeldungen nach Artikel 34, Kontrollmassnahmen betr. Online-Verkauf, insb. Einhaltung der Anforde- rungen nach 4. Abschnitt des 5. Kapitels, Einhaltung des Werbeverbotes im Internet nach Artikel 11 Absatz 2 (BAG) (Bst. b);

• Monitoring nach Artikel 68 (BAG, Bundesamt für Statistik [BFS]) (Bst. c);

• Massnahmen zum Jugendschutz, zur Prävention und zur Schadenminde- rung nach Artikel 3b Absatz 2 BetmG, inkl. Information der Öffentlichkeit nach Artikel 89 mittels Aufklärungskampagnen, Bereitstellung von Infor- mationsmaterial, etc. (BAG) (Bst. d).

178 SR 814.01 179 SR 832.10 180 SR 833.1 181 SR 814.018

Absatz 5: Die Höhe der Vollzugsentschädigung soll durch den Bundesrat festgelegt werden. Dazu soll er gestützt auf eine Vollzugskostenschätzung im Rahmen der Re- gulierungsfolgenabschätzung und der Modellierungsstudie zur Lenkungsabgabe und den daraus abgeleiteten erwarteten Einnahmen einen festen Prozentsatz oder absolu- ten Höchstbetrag (vgl. Art. 132 der Verordnung über die Reduktion der CO2- Emmissionen182) bestimmen, der von der Lenkungsabgabe für die Vollzugsentschä- digung abgezogen wird. Der Bundesrat kann diesen Prozentsatz anpassen, falls die Vollzugskosten wesentlich über oder unter den effektiven Vollzugskosten der Bun- desbehörden liegen. Ebenfalls durch den Bundesrat festgelegt werden sollen Art und Verfahren der Verteilung an die Bevölkerung. Die Art und das Verfahren der Vertei- lung könnten analog zur Verteilung der Lenkungsabgabe für flüchtige organische Verbindungen nach Artikel 23b der VOCV erfolgen. Die Verteilung dürfte jährlich erfolgen. Eine Verzinsung des Abgabeertrages soll eher nicht berücksichtigt werden. Minderheit: Art. 65 Abs. 2, 3 und 5 Eine Minderheit (Aeschi, de Courten, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, dass der Ertrag der Lenkungsabgabe in die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) fliessen soll. Entsprechend ist die Verteilung via die obligatorische Krankenpflegeversicherung beziehungsweise die Militärversiche- rung zu streichen (Abs. 3), und der Bundesrat hat stattdessen die Verteilung über die AHV zu regeln (Abs. 5).

Art. 66 Gebühren Die für Verfügungen und Dienstleistungen der zuständigen Behörden des Bundes di- rekt einem Verursacher zuordenbaren Kosten werden in Form von Gebühren abge- golten. Es handelt sich insbesondere um folgende Vollzugsaufgaben:

• Bewilligung für Anbauer und Hersteller nach Artikel 15 ff. (BAG);

• Rückruf nach Artikel 36 (BKF);

• Konzession für Online Verkauf nach Artikel 48 ff. (BAG);

• Bewilligung für Ein- und Ausfuhr nach Artikel 58 (Swissmedic).

Art. 67 Kantonale Gebühren und Aufsichtsabgabe Absatz 1: Auch die Kantone sollen für ihre Verfügungen und Dienstleistungen im Rahmen des künftigen CanPG Gebühren erheben können. Diese werden namentlich für Verfügungen und Dienstleistungen, die direkt einer Verursacherin oder einem Verursacher zuordenbar sind, erhoben. Absatz 2: Die Kantone können für die Finanzierung ihrer Vollzugskosten, die nicht über Gebühren gedeckt werden, eine Aufsichtsabgabe nach ihrem kantonalen Recht erheben. Bei der Aufsichtsabgabe handelt es sich um eine pauschalisierte Abgabe für nicht durch Gebühren gedeckte Vollzugskosten, die bei den Verursachern erhoben wird. Im Sinne der Vereinheitlichung mit der Lenkungsabgabe sollen allfällige kan-

182 SR 641.711

tonale Aufsichtsabgaben bei den Verkaufsstellen erhoben werden. Dies, weil die Er- hebung damit an der gleichen Stelle geschieht wie die Erhebung der Lenkungsabgabe, was den Vollzug vereinfacht. Zweitens geschieht die Erhebung am Ende der Wert- schöpfungskette. Und drittens wird das Prinzip der Verursachergerechtigkeit insofern gestützt, indem nur auf verkaufte Produkte eine Abgabe erhoben wird. Die Einnahmen aus den kantonalen Aufsichtsabgaben müssen für die Finanzierung der Vollzugskosten im Zusammenhang mit dem künftigen CanPG eingesetzt werden, die nicht über Gebühren gedeckt sind. Dies schliesst beispielsweise auch Massnahmen zur Prävention und Schadenminderung bei Cannabiskonsum mit ein, die im Betäu- bungsmittelgesetz nach Artikel 3b Absatz 1 und 3g vorgesehen sind. Voraussetzung ist, dass die Massnahmen im direkten Zusammenhang mit der Cannabisproblematik stehen. Eine Quersubvention anderer Bereiche ist ausgeschlossen.

8. Kapitel: Monitoring und Evaluation

Art. 68 Monitoring Der Bund soll ein Monitoring zu folgenden Bereichen erstellen (Abs. 1): Umsetzung der wesentlichen Massnahmen nach dem künftigen CanPG (Bst. a), Cannabiskonsum in der Bevölkerung (Bst. b), Wissen in der Bevölkerung über die Risiken des Can- nabiskonsums und einen risikoärmeren Umgang mit Cannabis (Bst. c), legaler und illegaler Cannabismarkt (Bst. d), cannabisbedingte Erkrankungen und deren Behand- lungen (Bst. e), cannabisbedingte Unfälle (Bst. f) und Strafverfahren (Bst. g). Das Mo- nitoring soll eine geeignete Basis an statistischen Daten zum Vollzug und den Aus- wirkungen des künftigen CanPG, insbesondere auf die öffentliche Gesundheit und öffentliche Sicherheit schaffen. Nach Absatz 2 dient die Datenerhebung insbesondere der Information der Öffentlich- keit über Cannabis und die Umsetzung des künftigen CanPG (Bst. a), der Schaffung einer Grundlage für die wissenschaftliche Evaluation nach Artikel 69 (Bst. b), der Erfassung der Indikatoren für die Anpassung der Lenkungsabgabe (Bst. c) und der Steuerung des Vollzugs im Sinne des Zweckartikels (vgl. Art. 1) des künftigen CanPG (Bst. d). Der Bund kann das Monitoring zu einzelnen Bereichen auch Dritten übertragen (Abs. 3). Die Kantone stellen ihre statistischen Daten zum Zweck des Monitorings dem Bund zur Verfügung (Abs. 4). Dies ist für eine nationale Beobachtung der Auswirkungen dieses Gesetzes unerlässlich, denn die Kantone spielen eine zentrale Rolle beim Voll- zug, insbesondere hinsichtlich der Konzessionierung des Verkaufs in Verkaufsstellen und der Kontrolle der Produktesicherheit. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten zum Monitoring (Abs. 5). Er legt die zu erhe- benden Daten fest (Bst. a). Für das Monitoring soll auf eine Reihe von bereits beste- henden Datenerhebungen aufgebaut und erweitert werden können, die insbesondere im Bereich des Monitorings nach dem BetmG durchgeführt werden (vgl. Art. 29c

Abs. 2 BetmG)183. Wichtige neue Datenquellen stellen z.B. das elektronische System zur Nachverfolgung nach Artikel 85 oder die vorgesehenen Berichterstattungen der Konzessionäre nach Artikel 56 oder der Kantone nach Artikel 87 Absatz 3 dar. Um aussagekräftige Daten aus Bevölkerung zu erhalten, insbesondere zu Bst. b und c, sol- len entweder bestehenden Datenerhebungen erweitert werden oder eine cannabisspe- zifische Bevölkerungsumfrage geschaffen werden. Dadurch sollen Entwicklungen in- nerhalb besonders relevanter Zielgruppen (Jugendliche, problematisch Konsumierende) ausreichend erfasst werden. Die cannabisspezifische Bevölkerungs- umfrage kann konzeptuell an der International Cannabis Policy Study anknüpfen, um auch die internationale Vergleichbarkeit zu erleichtern.184 Erhoben werden könnten unter anderen Daten zu:

• Verbreitung des Konsums, insbesondere des problematischen Konsums;

• Konsumverhalten verschiedener Altersgruppen und sozialen Gruppen;

• Wissen und Wahrnehmung in der Bevölkerung zu Cannabis und seinen Ri- siken (insbesondere Jugendliche);

• Konsumkompetenzen, Konsummotive und risikoarmer Konsum;

• Wahrnehmung und Wirkung von Präventionsmassnahmen;

• Gesundheitliche und soziale Auswirkungen des Cannabiskonsums und In- anspruchnahme von Beratungen und Behandlungen;

• Auswirkungen auf Dritte (insbesondere Minderjährige);

• Angebot und Nachfrage Preiswahrnehmung, Qualitätswahrnehmung im le- galen und illegalen Cannabismarkt;

• Sicherheit am Arbeitsplatz und im Strassenverkehr;

• Verstösse, Verzeigungen, Strafverfahren, Kontrollen. Weiter definiert der Bundesrat die wesentlichen Massnahmen nach diesem Gesetz, deren Umsetzung nach Absatz 1 Buchstabe a beobachtet werden soll (Bst. b). Dies könnten insbesondere die Massnahmen betreffend den Jugendschutz wie Testkäufe, betreffend die Prävention und Schadenminderung im Bereich des Verkaufs, betref- fend die Sicherstellung der Produktesicherheit, betreffend die Einhaltung des Werbe- verbots und betreffend die Erreichung der Lenkungsziele sein. Der Bundesrat regelt zudem die Form, in der die statistischen Daten nach Absatz 4 dem Bund durch die Kantone zur Verfügung zu stellen sind (Bst. c). Damit wird gewährleistet, dass diese überhaupt kantonsübergreifend ausgewertet werden können. Im Ausführungsrecht

183 Z.B. Messung von Metaboliten im Abwasser via DroMedArio (www.bag.admin.ch > Das BAG > Ressortforschung und Evaluation > Forschung im BAG > Forschung nichtübertrag- bare Krankheiten (NCD) > DroMedArio), Studie zu Health Behaviour in School-aged Children (HBSC), die Schweizerische Gesundheitsbefragung (www.bfs.admin.ch > Statis- tiken > Gesundheit > Erhebungen > Schweizerische Gesundheitsbefragung) oder die Erhe- bung Gesundheit und Lifestyle (www.bag.admin.ch > Das BAG > Ressortforschung & Evaluation > Forschung im BAG > Forschung Nichtübertragbare Krankheiten (NCD) > MonAM: Monitoring-System Sucht und nichtübertragbare Krankheiten > Erhebung Ge- sundheit und Lifestyle). 184 International Cannabis Policy Study (ICPS), abrufbar unter: https://davidhammond.ca/pro- jects/drugs-policy/illicit-drug-use-among-youth/

sollen auch die technischen und organisatorischen Aspekte der Datenerhebung fest- gelegt werden (Bst. d). Die Erhebung der Daten könnte primär durch das BAG und das BFS erfolgen. Analyse und Interpretation könnten durch das BAG und bei Bedarf unter Beizug des BFS vorgenommen werden. Die Häufigkeit und der Zeitpunkt der Datenerfassung (Bst. e) dürfte sich je nach Indikator unterscheiden. So müssen die Verkaufsdaten, welche mit dem elektronischen Nachverfolgungssystem als Grund- lage für die Festlegung der Abgabesätze für die Lenkungsabgabe erfasst werden und mit denen sich die Entwicklung des legalen Marktes verfolgen lässt, kontinuierlich erfasst und für das Monitoring zur Verfügung gestellt werden. Hingegen könnten Be- völkerungsbefragungen zum Konsumverhalten periodisch (z.B. alle zwei Jahre) durchgeführt werden, wobei sie in der Anfangsphase bis zur ersten Evaluation (vgl. Erläuterungen zu Art. 69) jährlich durchgeführt werden könnten. Auch die Zuständig- keit für die Veröffentlichung der statistischen Ergebnisse und deren Form gilt es im Ausführungsrecht festzulegen (Bst. f). Die Veröffentlichung müsste zwischen BFS und BAG abgestimmt und unter Beachtung der geltenden Rechtsgrundlagen (insb. Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 1992185) vorgenommen werden. Die vom BAG erhobenen statistischen Daten könnten dem BFS zur Veröffentlichung übermittelt werden. Das BFS müsste die Rohdaten erhalten, damit die entsprechenden Auswer- tungen und Verknüpfungen mit weiteren Datenbeständen sichergestellt werden kön- nen. Die Daten unterliegen dem Statistikgeheimnis. Das gewährleistet den Daten- schutz, die Datensicherheit und die Verwendung zu rein statistischen Zwecken.

Art. 69 Evaluation Die Bestimmung in Absatz 1 lehnt sich an Artikel 170 der Bundesverfassung186 (BV) an, welcher verlangt, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit über- prüft werden. Die erste Evaluation erfolgt spätestens fünf Jahre nach dem Inkrafttreten des Gesetzes. In dieser Zeitspanne sollte sich der legale Cannabismarkt etabliert haben und eine Evaluation kann allfälligen Revisionsbedarf auf Gesetzes- oder Verord- nungsstufe aufzeigen. Die weiteren Evaluationen des Gesetzes werden regelmässig durchgeführt, jedoch können diese je nach Entwicklung der Cannabisproblematik in grösseren Zeitabständen erfolgen. Die Berichterstattung des EDI an den Bundesrat bei Vorliegen wichtiger Erkenntnisse aus der Evaluation (Abs. 2) rechtfertigt sich angesichts der politischen Bedeutung der Schaffung eines legalen Cannabismarktes.

9. Kapitel: Datenschutz und -austausch

Art. 70 Datenbearbeitung Absatz 1: Nach Artikel 34 Absatz 1 des Bundesgesetzes vom 25. September 2020 187 über den Datenschutz (DSG) dürfen Organe des Bundes Personendaten natürlicher

185 SR 431.01 186 SR 101 187 SR 235.1

Personen nur dann bearbeiten, wenn dafür eine gesetzliche Grundlage besteht. Ab- satz 1 schafft diese gesetzliche Grundlage für jede Datenbearbeitung im Zusammen- hang mit dem Vollzug der Cannabisproduktegesetzgebung durch Bundesbehörden und kantonale Behörden. Die Bearbeitung oder das Bearbeiten lassen von Daten um- fasst zum einen Personendaten natürlicher Personen (vgl. Begriffsdefinition in Art. 5 Bst. a DSG), zum andern Daten juristischer Personen nach Artikel 57r des Regie- rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997188 (RVOG), ein- schliesslich der in Absatz 1 genannten besonders schützenswerten Daten (vgl. Art. 5 Bst. c DSG; Art. 57r Abs. 2 RVOG). Daten juristischer Personen werden beispiels- weise im Rahmen der Erteilung der Bewilligungen nach Artikel 15 ff. oder der On- line-Konzession nach Artikel 48 ff. bearbeitet, weshalb auch diese hier zu nennen sind. Die Bearbeitung von Personendaten muss den allgemeinen Grundsätzen der Daten- schutzgesetzgebung entsprechen. Zu diesen gehört das Recht jeder Person, Einsicht in alle Daten zu erhalten, die sie betreffen (Art. 25 DSG), und gegebenenfalls die Be- richtigung dieser Daten zu verlangen (Art. 32 DSG). Absatz 1 listet die verschiedenen Zwecke der Datenbearbeitung im Rahmen des Vor- entwurfs auf. Buchstabe a betrifft die Datenbearbeitung im Rahmen des gewerblichen Anbaus und der gewerblichen Herstellung. Im Rahmen des Bewilligungsverfahrens bearbeitet das BAG diverse Daten, auch besonders schützenswerte Daten. So sieht Artikel 15 Absatz 2 Buchstabe b vor, dass die betrieblichen Voraussetzungen für die Herstellung von Cannabisprodukten nachgewiesen werden und damit u.U. dem BAG Fabrikationsgeheimnisse offengelegt werden müssen. Artikel 15 Absatz 2 Buch- stabe e verlangt, dass das BAG Daten zu Strafregistereinträgen der bezeichneten ver- antwortlichen Person bearbeitet und damit besonders schützenswerte Personendaten. Daten über verwaltungsrechtliche Sanktionen sind beispielsweise im Zusammenhang mit Kontrollmassnahmen nach Artikel 37 Absatz 4 zu bearbeiten. Die zuständigen Behörden der Kantone informieren demnach die Bewilligungsbehörde des Bundes über schwerwiegende Unregelmässigkeiten und Verstösse, die sie im Rahmen ihrer Kontrolltätigkeit feststellen. Wird eine Bewilligung erneuert, kann die Bewilligungs- behörde Daten über damit im Zusammenhang stehende Verwaltungssanktionen bear-

beiten. Die Bearbeitung von Fabrikationsgeheimnissen und damit besonders schüt- zenswerter Daten juristischer Personen kann aber auch im Rahmen von Artikel 34 erforderlich sein, wonach beispielsweise bei der Herstellung wesentlich geänderter Cannabisprodukte mit Zusatzstoffen die Produktezusammensetzung gemeldet werden muss. Auch im Rahmen der Kontrollen nach den Artikeln 37 ff. gilt es u.U. besonders schützenswerte Daten der Betriebe zu bearbeiten. Buchstabe b betrifft die zu bearbeitenden Daten im Bereich des Verkaufs nach dem 5. Kapitel, insbesondere die Prüfung der Voraussetzungen für die Erteilung der Kon- zessionen (vgl. Art. 40 ff. und 48 ff., v.a. Art. 49 Abs. 1 Bst. f) und die Kontrolle (vgl. Art. 45 ff. und 53 ff.), ob die Konzessionäre die Bestimmungen bezüglich Verkaufs- stellen (vgl. Art. 42 ff.) einhalten. Ähnlich wie im Bereich des gewerblichen Anbaus und der gewerblichen Herstellung sind auch hier entsprechende Daten im Rahmen der Konzessionserteilung und der Kontrolle der Verkaufsbestimmungen zu bearbeiten

188 SR 172.010

auch besonders schützenswerte Daten namentlich über Fabrikationsgeheimnisse und Sanktionen. Im Rahmen der Konzessionserteilung sind im Bereich des Verkaufs ins- besondere auch Geschäftsgeheimnisse offenzulegen und von den Behörden zu bear- beiten, indem die Verwendung von allfälligen Gewinnen (Art. 40 Abs. 1 Bst. c.) auf- gezeigt werden muss oder Angaben über die Lohnstruktur der Belegschaft gemacht werden müssen. Buchstabe c betrifft die Datenbearbeitung im Bereich der Ein-, Durch- und Ausfuhr nach dem 6. Kapitel. Die Datenbearbeitung erfolgt insbesondere zur Prüfung der Be- willigungsvoraussetzungen nach Artikel 58 sowie zur Wahrnehmung der Vollzugs- aufgaben an der Grenze nach Artikel 61. Buchstabe d umfasst namentlich die Finanzdaten der Unternehmen (z.B. Verkaufsvo- lumen) oder die Daten zu den Cannabisprodukten (z.B. deren Zusammensetzung), die für die Berechnung der Lenkungsabgabe, der Vollzugsentschädigung und der Gebüh- ren nach dem 7. Kapitel (insbesondere Art. 63 und 64) erforderlich sind. Buchstabe e erlaubt die Bearbeitung von nicht unter die vorherigen Buchstaben fal- lenden Daten durch Behörden der Kantone und des Bundes, wenn sich weitere Voll- zugshandlungen für die Erteilung von Bewilligungen und für die Aufsicht als notwen- dig erweisen. Buchstabe e nennt insbesondere Daten, die bei der Erteilung von Bewilligungen und bei der Aufsicht anfallen. Er stellt jedoch einen generellen Auf- fangtatbestand dar für Vollzugshandlungen im Rahmen dieses Gesetzes (vgl. Art. 46 Abs. 5 Bst. a und Art. 88 Abs. 2). Buchstaben c, d und e nennen die folgenden besonders schützenswerten Personenda- ten: Daten über verwaltungs- und strafrechtliche Verfolgungen oder Sanktionen sowie Daten über Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse. Die Buchstaben f und g umfassen die Daten, die benötigt werden, um die Nachverfolgung und Transparenz der in Verkehr gebrachten Cannabisprodukte zu gewährleisten, namentlich durch die Einführung des elektronischen Produktmeldesystems (Art. 34) oder die Verbreitung von Informationen im Rahmen eines Produktrückrufs (Art. 36). Bearbeitet werden können Daten über Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse. Schliesslich be- arbeitet der Bund Daten zu natürlichen und juristischen Personen im Rahmen des elektronischen Nachverfolgungssystems nach Artikel 85 (Bst. h). Dort können beson-

ders schützenswerte Daten zu Zusammensetzungen von Cannabisprodukten, die dem Fabrikationsgeheimnis unterliegen, verarbeitet werden. Angesichts der Vielzahl an Vollzugsbehörden und institutionellen Ebenen werden ne- ben dem DSG und RVOG auch die kantonalen Datenschutzgesetze zu berücksichti- gen sein. Die Kantone werden mit dieser Bestimmung ebenfalls ermächtigt, Perso- nendaten im Rahmen des Vollzugs des künftigen CanPG zu bearbeiten oder bearbeiten zu lassen, damit sie über eine entsprechende spezifische Datenbearbei- tungsgrundlage auch zur Bearbeitung von besonders schützenswerten Daten verfügen. Absatz 2: Da die Vollzugsaufgaben der im Absatz 1 genannten zuständigen Stellen vielfältig sind und sie zum Zeitpunkt der Erarbeitung des Erlasses noch nicht alle ab- schliessend bekannt sind, werden die zuständigen Stellen im Einzelfall ermächtigt, weitere besonders schützenswerte Personendaten zu bearbeiten. Dies jedoch nur, so- fern dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach dem Gesetzunbedingt erforderlich ist.

Absatz 3 ermächtigt den Bundesrat, Form und Inhalt der Datenbearbeitung sowie die entsprechenden Aufbewahrungs- und Vernichtungsfristen festzulegen.

Art. 71 Datenaustausch im Inland Dieser Artikel ist weitgehend an Artikel 40 TabPG angelehnt. Um den Vollzug des künftigen CanPG sicherzustellen, müssen die zuständigen Organe des Bundes und der Kantone ihre Informationen austauschen können. Treten Probleme mit einem auf dem Markt bereitgestellten Produkt auf, muss zum Beispiel ein kantonales Vollzugsorgan das zuständige Vollzugsorgan eines anderen Kantons oder die zuständigen Bundes- behörden davon in Kenntnis setzen können. Absatz 1 verpflichtet die aufgeführten Stellen, die für die Erfüllung der Vollzugsauf- gaben im Rahmen des künftigen CanPG benötigten Daten untereinander auszutau- schen. Dies umfasst sowohl Personendaten als auch weitere Informationen im Zusam- menhang mit dem Vollzug der Cannabisproduktegesetzgebung, wie z.B. Informationen über problematische Produktezusammensetzungen. Die Pflicht zur Da- tenlieferung gilt nur, soweit die Daten tatsächlich für den Vollzug einer gesetzlichen Aufgabe notwendig sind und falls die Stelle, die sie verlangt, effektiv mit der betref- fenden Vollzugsaufgabe betraut wurde. Andernfalls ist kein Datenaustausch möglich. Absatz 2 beauftragt den Bundesrat, die Einzelheiten des Datenaustauschs zu regeln, das heisst die Art und Weise des Austauschs und die Form, in der die Daten zur Ver- fügung gestellt werden müssen. Im Hinblick auf eine effiziente Nutzung der Daten unter Einhaltung der Datenschutzerfordernisse ist dieser letztere Aspekt wichtig.

Art. 72 Datenaustausch mit dem Ausland und mit internationalen Organisationen Der Inhalt dieses Artikels entspricht weitgehend Artikel 61 LMG bzw. Artikel 41 TabPG. Im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit (vgl. Art. 86) arbeiten die zuständigen Bundesbehörden mit ausländischen Behörden, Institutionen oder mit in- ternationalen Organisationen zusammen. Es ist Sache des Bundesrates, die Zustän- digkeiten und Verfahren für den Austausch von Personendaten und Daten juristischer Personen im Einzelnen festzulegen, um eine effiziente Nutzung der zum Zweck des Gesundheitsschutzes und der öffentlichen Sicherheit notwendigen Daten sicherzustel- len und zugleich die Einhaltung der Datenschutzerfordernisse zu gewährleisten (Abs. 1). Besonders schützenswerte Daten wie z.B. Daten betreffend verwaltungs- oder straf- rechtliche Sanktionen, die gegen ein Unternehmen oder eine Privatperson verhängt worden sind, dürfen an ausländische Behörden, Institutionen oder internationale Or- ganisationen nur dann weitergegeben werden, wenn einer der Tatbestände gemäss Ab- satz 2 vorliegt, nämlich: die Schweiz ist aufgrund eines völkerrechtlichen Vertrags oder eines Beschlusses einer internationalen Organisation verpflichtet, solche Daten zur Verfügung zu stellen (Bst. a); die Bekanntgabe solcher Daten ist zur Abwendung unmittelbar drohender Gefahr für die Gesundheit unbedingt erforderlich (Bst. b) oder die Daten ermöglichen es, im Einzelfall illegalen Handel oder weitere schwerwie- gende Verstösse gegen den Vorentwurf aufzudecken (Bst. c). Ausserdem können

Rechtshilfeverfahren insbesondere im Bereich Strafrecht gestützt auf die internatio- nalen Rechtshilfeübereinkommen durchgeführt werden. Der Datenaustausch mit ausländischen Behörden, Institutionen oder internationalen Organisationen im Rahmen des Vollzugs technischer Vorschriften ist in Artikel 22 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995189 über die technischen Handelshemmnisse (THG) geregelt.

10. Kapitel: Strafbestimmungen

1. Abschnitt: Strafbare Handlungen

Nach den Artikeln 2 und 3 des Vorentwurfs fallen Betäubungsmittel des Wirkungs- typs THC zu nicht medizinischen Zwecken in den Geltungsbereich des Vorentwurfs. Gemäss dem 4. Kapitel soll Cannabis legal angebaut und Cannabisprodukte legal her- gestellt und schliesslich auf den Markt gebracht werden (5. Kapitel) können. Zudem ist die Selbstversorgung im Rahmen der Vorschriften des 3. Kapitels erlaubt. Die me- dizinische und wissenschaftliche Verwendung von Betäubungsmitteln des Wirkungs- typs THC fällt hingegen weiterhin in den Geltungsbereich des BetmG (vgl. Art. 3 Abs. 2). In diesem Fall bleiben die einschlägigen Strafbestimmungen des BetmG so- mit anwendbar (Art. 19 ff. BetmG). Wenn Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC als Heilmittel verwendet werden, fallen sie in den Geltungsbereich des Heilmittelge- setzes vom 15. Dezember 2000190 (HMG) (vgl. auch Art. 1b BetmG und zu den Straf- bestimmungen Art. 86 ff. HMG). Für Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC (umfasst Cannabis und THC nach dem neu zu schaffenden Verzeichnis h BetmVV-EDI und somit auch Cannabisprodukte) zu nicht medizinischen Zwecken gelten die nachfolgend erläuterten Strafbestimmun- gen. Bei diesen wird, wo sinnvoll, der umfassende Begriff «Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC» im Sinne des künftigen Artikel 2 Buchstabe a Ziffer 3 VE- BetmG (vgl. Änderung anderer Erlasse, Ziff. 3) verwendet, um sicherzustellen, dass z.B. auch der illegale Umgang mit THC in Reinform strafrechtlich geahndet werden kann. Begeht ein Minderjähriger eine der strafbaren Handlungen, so untersteht er dem Jugendstrafrecht (vgl. Art. 1 Abs. 1 Bst. a des Jugendstrafgesetzes vom 20. Juni 2003191).

Art. 73–74 Das künftige CanPG soll den legalen Umgang mit Betäubungsmitteln des Wirkungs- typs THC (Cannabis aus der Selbstversorgung und dem gewerblichen Anbau, Aus- gangsmaterial und Cannabisprodukte) zu nicht medizinischen Zwecken ermöglichen. Wer ausserhalb dieses legalen Rahmens weiterhin am illegalen Markt teilnimmt macht sich gemäss Artikel 73 strafbar. Darunter fällt auch das Verbot für Inhaber einer

189 SR 946.51 190 SR 812.21 191 SR 311.1

Anbau- oder Herstellungsbewilligung, Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC un- entgeltlich abzugeben (Art. 73 Abs. 1 Bst. d). Der Strafrahmen gemäss Artikel 73 Ab- satz 1 entspricht dem Strafrahmen nach Artikel 19 Absatz 1 BetmG. Da Artikel 73 im Gegensatz zu Artikel 19 BetmG den Strafrahmen ausschliesslich für Cannabis, Aus- gangsmaterial und Cannabisprodukte festlegt, kann dieser für Cannabisdelikte ausge- schöpft werden. Artikel 74 regelt die Übertretungstatbestände. Buchstabe a sieht vor, dass mit Busse bestraft wird, wer im öffentlichen Raum mehr als die nach Artikel 7 zulässige Menge eines Cannabisproduktes oder eines Erzeugnisses aus der Selbstversorgung besitzt. Wird die zulässige Höchstmenge zur unentgeltlichen Abgabe an Erwachsene durch Privatpersonen überschritten, fällt dies unter den Tatbestand nach Artikel 74 Buch- stabe b. Gemäss Artikel 74 Buchstabe c wird mit Busse bestraft, wer zur Selbstver- sorgung vier bis zehn weibliche Cannabispflanzen in der Blütenphase gleichzeitig an- baut. Wer mehr als zehn weibliche Cannabispflanzen anbaut, wird nach Artikel 73 Absatz 1 Buchstabe a bestraft. Wer entgegen dem Verbot im Rahmen der Selbstver- sorgung THC teilsynthetisch oder synthetisch herstellt, erfüllt den Tatbestand nach Artikel 74 Buchstabe d. Die Besitzmengen nach Artikel 74 Buchstabe e beziehen sich auf den privaten Bereich gemäss Artikel 14. Was nicht im privaten Bereich zur Selbst- versorgung ohne die dafür notwendige Bewilligung besessen wird, fällt unter den Tat- bestand nach Artikel 73 Absatz 1 Buchstabe a. Im gewerblichen Bereich ist dies im Rahmen einer entsprechenden Herstellungsbewilligung hingegen zulässig. Nach Ar- tikel 74 Buchstabe f macht sich strafbar, wer gegen eine Ausführungsvorschrift des Bundesrates verstösst, soweit deren Übertretung in der Verordnung für strafbar erklärt wird. Artikel 19 Absatz 2 Buchstaben b–d BetmG wurden als qualifizierte Tatbestände in den Vorentwurf sprachlich leicht angepasst übernommen. Nach Artikel 73 Absatz 2 Buchstabe b muss ein grosser Umsatz oder ein erheblicher Gewinn erzielt werden, damit der qualifizierte Tatbestand zur Anwendung gelangt. Das OBG und das zuge- hörige Ausführungsrecht soll so angepasst werden, dass bei den Übertretungen nach Artikel 74 Ordnungsbussen verhängt werden können.

Minderheit: Art. 74 Einleitungssatz und Art. 78 Abs. 1 Einleitungssatz Eine Minderheit (de Courten, Aeschi, Glarner, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, dass bei Tatbeständen, die nur mit Bussen oder Geld- strafen geahndet werden, die Busse mindestens 100 Franken und die Geldstrafe min- destens vier Tagessätze betragen muss.

Art. 75 Verstoss gegen das Verbot der Abgabe an Minderjährige Bei Artikel 75 handelt es sich um einen qualifizierten Tatbestand im Verhältnis zu Artikel 74 Buchstabe b, der sich im Sinne des Jugendschutzes rechtfertigt. Der Straf- rahmen entspricht dem analogen Tatbestand von Artikel 19 bis BetmG.

Art. 76–78 Wer vorsätzlich gegen die Anforderungen an die Cannabisprodukte (Produktequalität, Verpackung, Produkteinformationen und Warnhinweise [vgl. 2. und 3. Abschnitt des

4. Kapitels]), die Verkaufsvorschriften (5. Kapitel) sowie weitere Bestimmungen des Gesetzes (z.B. Vorschriften zum elektronischen Nachverfolgungssystem, Vorschrif- ten zur Ein-, Durch- und Ausfuhr oder Werbeverbot) verstösst, wird mit Freiheits- strafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe (Art. 76 und 77) bzw. mit Geldstrafe (Art. 78) bestraft. Nach Artikel 78 Absatz 1 Buchstabe f des Vorentwurfs macht sich unter anderem straf- bar, wer die Lenkungsabgabe hinterzieht oder gefährdet. Der Begriff der Gefährdung richtet sich in analoger Weise nach dem Begriff, wie er in Artikel 43 des CO2- Gesetzes festgelegt ist. Die Lenkungsabgabe gefährdet demnach wer:

• sich gesetzeswidrig nicht als abgabepflichtiger Konzessionär meldet;

• Geschäftsbücher, Belege, Geschäftspapiere und sonstige Aufzeichnungen nicht ordnungsgemäss führt, ausfertigt, aufbewahrt oder vorlegt, der Pflicht der Eintragung ins Nachverfolgungssystem nicht oder nicht ordnungsge- mäss nachkommt oder seiner Auskunftspflicht nicht nachkommt;

• in einem Antrag auf Abgabevergütung oder ‑rückerstattung oder als aus- kunftspflichtige Person unwahre Angaben macht, erhebliche Tatsachen ver- schweigt oder über solche Tatsachen unwahre Belege vorlegt;

• für die Abgabeerhebung massgebende Daten und Cannabisprodukte nicht oder unrichtig deklariert;

• in Rechnungen oder anderen Dokumenten eine nicht oder nicht in dieser Höhe bezahlte Lenkungsabgabe ausweist; oder

• die ordnungsgemässe Durchführung einer Kontrolle erschwert, behindert o- der verunmöglicht. Eine Abgabevergütung oder -rückerstattung könnte z.B. dann notwendig werden, wenn eine Ware zurückgerufen wird, etwa aufgrund einer fehlerhaften Deklaration der abgabepflichtigen Produkte.

Art. 79 Einziehung Diese Bestimmung entspricht Artikel 24 BetmG. Es ist wichtig, dass den zuständigen Behörden auch im Rahmen des künftigen CanPG die Möglichkeit zur Einziehung von Cannabis eingeräumt wird.

Art. 80 Verhältnis zu anderen Bundesgesetzen Analog Artikel 27 Absatz 2 BetmG wird festgehalten, dass im Bereich Ein-, Durch- und Ausfuhr die Strafbestimmungen des Zollgesetzes vom 18. März 2005 (ZG) 192 sowie des Mehrwertsteuergesetzes vom 12. Juni 2009 (MWSTG) 193 keine Anwen- dung finden.

192 SR 631.0 193 SR 641.20

2. Abschnitt: Strafverfolgung

Art. 81 Strafverfolgung Die Strafverfolgung ist Sache der Kantone (Abs. 1). Die Absätze 2 und 3 entsprechen Artikel 28 Absätze 2 und 3 BetmG. Für besonders leichte Fälle, in denen Schuld und Tatfolgen geringfügig sind, wird analog zu Artikel 87 Absatz 6 HMG eine Bestimmung vorgesehen, welche das Op- portunitätsprinzip berücksichtigt. Neben der in den Artikeln 76 Absatz 2, 77 Absatz 2 und 78 Absatz 2 vorgesehenen Möglichkeit, leichte Fälle mit Busse zu bestrafen, soll deshalb in besonders leichten Fällen auch der gänzliche Verzicht auf Strafverfolgung und Bestrafung möglich sein (Abs. 4).

Art. 82 Melde- und Anzeigepflicht Absatz 1: Damit allfällige notwendige Massnahmen durch die zuständige Bewilli- gungs- oder Konzessionsbehörde getroffen werden können, hat die Strafverfolgungs- behörde, welche ein Strafverfahren gegen eine Inhaberin oder einen Inhaber einer Be- willigung oder einer Konzession eröffnet, die zuständige Behörde zu informieren. Entsprechend gilt nach Absatz 2 auch eine Anzeigepflicht der zuständigen Behörden des Bundes und der Kantone von strafbaren Widerhandlungen gegen Vorschriften des Vorentwurfs gegenüber der zuständigen Strafverfolgungsbehörde.

11. Kapitel: Aufgaben des Bundes und der Kantone

1. Abschnitt: Zusammenarbeit

Art. 83 Dieser Artikel verankert den Grundsatz der Koordination und Zusammenarbeit zwi- schen Bund und Kantonen und sieht vor, dass weitere Behörden wie Gemeinden oder andere Organisationen einbezogen werden können, wenn sie betroffen sind. Er knüpft an Artikel 44 BV an, wonach Bund und Kantone einander bei der Erfüllung ihrer Aufgaben unterstützen und zusammenarbeiten. Die Koordination kann beispielsweise die Abstimmung der Vollzugsmassnahmen und der Informationstätigkeit sowie die Begleitung der Umsetzung und Weiterentwicklung des künftigen CanPG gewährleis- ten. Insbesondere die Prävention sollte zwischen den beiden institutionellen Ebenen koordiniert werden (vgl. dazu auch Art. 3 Abs. 1 Bst. b sowie 1a. Kapitel des BetmG).

Minderheit: Art. 83, Art. 84 Abs. 2 und 3, Art. 85 Abs. 3 Bst. d, Art. 87 Abs. 3 Einlei- tungssatz und Bst. a–c Eine Minderheit (Hässig Patrick, Crottaz, Gysi Barbara, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Porchet, Weichelt, Wyss) beantragt, die Bestimmungen zur Aufgaben-

teilung des Bundes und der Kantone einerseits verbindlicher zu formulieren und an- derseits zusätzliche Vorgaben zu Berichterstattung, Monitoring und Evaluation vor- zusehen.

2. Abschnitt: Aufgaben des Bundes

Art. 84 Aufsicht und Koordination Der Bund beaufsichtigt den Vollzug der gesetzlichen Bestimmungen durch die Kan- tone (Abs. 1). Es liegt grundsätzlich in der Kompetenz der Kantone, ihre Massnahmen untereinander zu koordinieren. Gemäss Absatz 2 hat der Bund auch eine subsidiäre Koordinationsfunktion, nämlich wenn dies für einen einheitlichen Vollzug erforderlich ist. Gemäss Buchstabe a kann er Massnahmen für einen einheitlichen Vollzug vorschreiben. Dies beinhaltet bei- spielsweise die Festlegung der erforderlichen Dichte an kantonalen Kontrollmassnah- men im Bereich der Herstellung oder des Verkaufs. Die Gewährleistung eines einheit- lichen Vollzugs stellt insbesondere sicher, dass die Testkäufe in angemessener Form und Anzahl durchgeführt werden. Gemäss Buchstabe b kann der Bund die Kantone verpflichten, über bestimmte Vollzugsmassnahmen zu informieren. Dies beinhaltet insbesondere die Festlegung von Inhalten für die Berichterstattung der Kantone an den Bund nach Artikel 87 Absatz 3 im Sinne einer einheitlichen Informationstätigkeit. Dies kann aber auch eine einmalige Informationstätigkeit etwa zu einer bestimmten Entwicklung betreffen. Gemäss Buchstabe c kann der Bund zu Koordinationszwecken eine Plattform schaf- fen, die zur Vereinfachung und Vereinheitlichung des Vollzuges des künftigen CanPG beitragen soll. Diese Plattform setzt sich aus Vertreterinnen und Vertretern von Bund und Kantonen sowie betroffener Organisationen (z.B. EKSN) zusammen. Themen, zu denen eine abgestimmte Vorgehensweise der Kantone zweckmässig erscheint, dürf- ten etwa Richtlinien für die Kontrollinspektion bei Verkaufs- und Produktionsstellen, Schulungsinhalte für das Verkaufspersonal oder Mindeststandards für die Verwen- dung allfälliger Erträge aus dem Verkauf sein.

Art. 85 Nachverfolgungssystem Zweck des Nachverfolgungssystems ist es, die Einhaltung der gesetzlichen Vorschrif- ten zu gewährleisten, in dem die Transaktionen überwacht und Abzweigungen auf den illegalen Markt verhindert werden. Auch soll damit überwacht werden, dass kein ille- gal produziertes oder unsicheres Cannabis auf den legalen Markt gelangt. Das Nach- verfolgungssystem soll zudem als wichtige Datenquelle dienen, zum Beispiel für das Monitoring nach Artikel 68, zur Erhebung der Lenkungsabgabe nach Artikel 64 Ab- satz 3 und zur Überprüfung von deren Zielerreichung nach Artikel 62 Absatz 5. Das Nachverfolgungssystem kann ferner den Vollzug der Rücknahme von Cannabispro- dukten nach Artikel 36 Absatz 2 erleichtern, wodurch es zur Sicherstellung des Ver- braucherschutzes beiträgt. Schliesslich soll es der Kontrolle der entsorgten Cannabis- produkte dienen (vgl. Art. 88 Abs. 4).

Mit dem Nachverfolgungssystem soll die sich auch aus dem EHÜ (vgl. Art. 22 i.V.m. Art. 28 EHÜ) und dem Betäubungsmittelrecht ergebende Kontrollpflicht eingehalten werden. Das EHÜ sieht ein staatliches Kontrollsystem für den Anbau und die Ernte von Cannabis vor. Eine zeitgemässe Auslegung dieser Bestimmungen rechtfertigt ers- tens den Einsatz von elektronischen Mitteln zur Nachverfolgung von Lieferketten, und zweitens die Ausführung der Kontrollpflichten durch mehrere zentrale und de- zentrale Behörden anstatt durch eine einzige Cannabis-Agentur, wovon im EHÜ von 1961 die Rede ist.194 Mit dem Nachverfolgungssystem wird ein solches Kontrollsys- tem sinngemäss für Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken umgesetzt. Die nach internationalem Recht erforderliche Kontrolle kann so sichergestellt und damit mög- liche negativen Auswirkungen eines unkontrollierten legalen Cannabismarktes in der Schweiz auf die Nachbarländer vermieden werden (vgl. Ziff. 7.2). Ein ähnliches System zur Nachverfolgung wird bereits im Rahmen der wissenschaft- lichen Pilotversuche mit Cannabis benutzt. Auf die damit gemachten Erfahrungen kann entsprechend aufgebaut werden. Systeme zur Nachverfolgung sind auch in ver- schiedener Ausgestaltung in Ländern wie Kanada oder in vielen US-Bundesstaaten, u.a. Kalifornien und Colorado, vorzufinden. Im Nachverfolgungssystem erfasst werden sollen gemäss Absatz 1 Cannabissamen und -stecklinge für den gewerblichen Anbau, Cannabis im Sinne von Cannabispflan- zen und Cannabiserntebeständen, Ausgangsmaterial, inkl. (teil)synthetisch hergestell- tes THC, THC-haltiges Abfallmaterial, das im Anbau- oder Herstellungsprozess an- fällt, und Cannabisprodukte in allen aufeinanderfolgenden Produktions-, Verarbeitungs- und Handelsstufen, das heisst, vom Anbau bis zum Endverkauf («from seed to sale») sowie auch deren Entsorgung (Art. 88). Auch das Ausgangsmaterial und die Cannabisprodukte, die gemäss Artikel 58 ein- und ausgeführt werden, sind im Nachverfolgungssystem zu erfassen. Cannabissamen und -stecklinge, die im gewerblichen Anbau verwendet werden, sol- len aus mehreren Gründen im Nachverfolgungssystem erfasst werden. Erstens ist die Gewinnung von Betäubungsmitteln für die gewerbliche Weiterverarbeitung das er- klärte Ziel von Inhabern von Anbaubewilligungen. Zweitens ist es praktischer, die

ausgesäten Cannabissamen und die aufgezogenen Cannabisstecklinge gleich zu Be- ginn zu erfassen, als das Wachstumsstadium von jeder einzelnen weiblichen Canna- bispflanze zu bestimmen, ab dem das Pflanzenmaterial die betäubungsmittelrechtli- che Schwelle von 1 Prozent THC überschreitet. Absatz 2: Zur Erfassung verpflichtet sind alle Inhaber von Bewilligungen für den An- bau und die Herstellung sowie alle Inhaber von Konzessionen für den Verkauf. Die Erfassung von entsorgtem Ausgangs- und Abfallmaterial sowie von entsorgten Can- nabisprodukten wird in Artikel 88 Absatz 3 geregelt. Im Nachverfolgungssystem nicht erfasst werden soll Cannabis aus der Selbstversorgung. Dies, weil eine solche Erfas- sung der Selbstversorgung weder verhältnismässig noch durchsetzbar wäre, nicht dem Prinzip der Eigenverantwortung in diesem Bereich entsprechen würde und Selbstver- sorgerinnen und Selbstversorger nicht registriert werden sollen.

194 Sprecher, F. (2023): Rechtsgutachten Völkerrechtskonformität einer Cannabisregulierung im Rahmen der Pa. Iv. Siegenthaler 2023. Zuhanden des BAG. Abrufbar unter: www.par- lament.ch > 20.473 > Öffentliche Kommissionsunterlagen, S. 47-48.

Mit der Delegationsnorm in Absatz 3 sollen die Einzelheiten zum Nachverfolgungs- system durch den Bundesrat geregelt werden. Unter die einzutragenden Daten gemäss Buchstabe a können zum Beispiel fallen:

• Einzelne Erfassung jeder Cannabispflanze (beziehungsweise bereits bei Aussaat des Cannabissamens oder Pflanzung des Cannabisstecklings), von Ausgangsmaterial und von jedem Cannabisprodukt über eine spezifische Markierung oder Codierung. Dies kann beispielsweise mittels QR-Codes oder Radio Frequency Identification-Technologie (RFID-Tags) geschehen. Sollten beispielsweise QR-Codes verwendet werden, wäre dieser auf der Verpackung der Cannabisprodukte anzubringen (vgl. Art. 28 Abs. 1 Bst. j).

• Technisch kann die Erfassung im Nachverfolgungssystem mittels Identifi- kationsnummern, welche in einem QR-Code oder im RFID-Tag hinterlegt werden, erfolgen. Anhand dieser Nummern können verschiedene Informa- tionen hinterlegt und abgerufen werden, wie beispielsweise Sorte, Anbau- bedingungen und Wachstumsphasen, Ernte, Weiterverarbeitung, Produkti- onschargen, Lagerung, Transport, Verkauf oder Entsorgung.

• Bei Ausgangsmaterial aus der Cannabispflanze könnten die Sorte und der Gesamt-THC-Gehalt sowie das Gewicht erfasst werden. Bei Ausgangsma- terial aus (teil)synthetisch hergestelltem THC wäre ebenfalls der Gesamt- THC-Gehalt sowie das Gewicht zu erfassen.

• Bei den Cannabisprodukten könnte u.a. die Produktekategorie gemäss Ar- tikel 5 Absatz 1 Buchstaben c–i erfasst werden und der Gesamt-THC- Gehalt in Milligramm sowie bei Produkten ohne Zusatzstoffe zusätzlich in Prozent erfasst werden.

• Bei allen erfassten Gütern sollen die Angaben zum Anbauer oder Hersteller, die Produktionscharge und das Erntedatum bzw. Herstellungsdatum erfasst werden.

• Für eine Einstufung in eine tiefere Risikoklasse bei der Lenkungsabgabe können Zertifikate zum Nachweis der Einhaltung der technischen Sicher- heitsstandards nach Artikel 63 Absatz 3 erfasst werden.

• Analysezertifikate, welche im Rahmen der Selbstkontrolle der Hersteller pro Produktionscharge erstellt werden, können ebenfalls erfasst werden (vgl. Erläuterungen zu Art. 33 Abs. 2). Nicht erfasst werden sollen Daten zu den Kundinnen und Kunden von Verkaufsstel- len. Der Bundesrat soll zudem die zu erfassenden Daten bei Ausgangsmaterial und Can- nabisprodukten, die nach Artikel 58 eingeführt oder ausgeführt werden, regeln.

Grundsätzlich sollen für eingeführte oder ausgeführte Güter aber dieselben Daten, wie zuvor beschrieben, erfasst werden. Buchstabe b: Der Bundesrat legt die Zuständigkeiten der Behörden von Bund und Kantonen für die Datenbearbeitung sowie die Zugriffsberechtigungen fest. Die zu- ständigen Behörden sollen selektiven Zugang zu den Daten haben, die sie für ihre Vollzugstätigkeit benötigen. Zu den Zugriffsberechtigten gehören insbesondere die

Kantone (beispielsweise Polizeien und Kantonschemiker), die Konzessions- und Be- willigungsbehörden, Swissmedic und das BAZG. Buchstabe c: Der Bundesrat legt die Datenbearbeitung sowie die Verwendung der Daten fest. Die Daten zu den Warenflüssen sollen den Bewilligungs- bzw. Kontroll- behörden des Bundes und der Kantone insbesondere zu Kontrollzwecken zur Verfü- gung stehen. Die Analysezertifikate, welche im Rahmen der Selbstkontrolle der Pro- duktequalität nach Artikel 33 Absatz 2 im Nachverfolgungssystem hinterlegt werden, sollen den kantonalen Behörden zur Überprüfung der Anforderungen an die Pro- duktequalität nach dem 2. Abschnitt des 4. Kapitels und zur Kontrolle der Einhaltung der Selbstkontrollpflichten der Hersteller nach Artikel 33 dienen. Weiter sollen ent- sprechende Daten zur Berechnung der zur erhebenden Lenkungsabgabe bei den Ab- gabepflichtigen nach Artikel 64 Absatz 3, zur Überprüfung der Erreichung der Len- kungsziele nach Artikel 62 Absatz 5 und in statistischer Form für das Monitoring nach Artikel 68 bezogen werden können.

Art. 86 Internationale Zusammenarbeit Nach Absatz 1 arbeiten die zuständigen Bundesbehörden mit ausländischen Behörden und Institutionen sowie mit internationalen Organisationen zusammen. Die Zusam- menarbeit im Cannabisbereich soll einerseits verhindern, dass sich die Schweizer Cannabisregelung negativ auf Länder auswirkt, die keine entsprechende Regelung ha- ben. Zudem soll diese Bestimmung ein koordiniertes Vorgehen mit den Ländern si- cherstellen, die eine solche Regelung haben. Zu den genannten «internationalen Or- ganisationen» gehören beispielsweise die Weltgesundheitsorganisation (WHO), das Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC), die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO), die Welthandelsorganisation (WTO), die EU und der Europarat. Die internationale Zu- sammenarbeit könnte insbesondere dann wichtig werden, wenn ein Cannabisprodukt eines Unternehmens mit Sitz in der Schweiz im In- und Ausland auf den Markt ge- bracht wird, und Gegenstand von Rückruf- oder Rücknahmemassnahmen in der Schweiz wird. Umgekehrt ist es auch denkbar, dass die Schweizer Behörden von aus- ländischen Behörden über Risiken informiert werden, die ein in die Schweiz einge- führtes Produkt betreffen. Die Schweiz könnte sich auch an einem international auf- gebauten Labornetzwerk beteiligen, das sich insbesondere mit Fragen der Produktanalyse und der gemeinsamen Entwicklung von Kontrollmethoden befasst. Im Bereich der Bekämpfung des unerlaubten Betäubungsmittelverkehrs bildet weiter- hin Artikel 29b BetmG die Rechtsgrundlage für die internationale Zusammenarbeit des fedpol (vgl. die Ausführungen zum Art. 3 Abs. 1 Bst. d sowie zur Änderung an- derer Erlasse, Ziff. 3, Art. 29b BetmG). Für das fedpol ist nebst Interpol vor allem die Kooperation mit Europol von zentraler Bedeutung. Mit Absatz 2 erhält der Bundesrat die Kompetenz, völkerrechtliche Verträge über die Zusammenarbeit in den technischen Bereichen des Informationsaustausches mit in- ternationalen Organisationen oder ausländischen Behörden und über die Teilnahme an internationalen Informationssystemen für Konsumierende oder für Behörden (Bst. a) abzuschliessen. Die gleiche Kompetenz soll der Bundesrat im Bereich der Teilnahme von Fachleuten aus der Schweiz an internationalen Netzwerken, die im

Bereich der Suchtprävention tätig sind (Bst. b), erhalten. Zudem können nach Arti- kel 14 THG weitere völkerrechtliche Verträge abgeschlossen werden, insbesondere über die Einführung oder Änderung technischer Normen.

3. Abschnitt: Aufgaben der Kantone

Art. 87 Vollzugsaufgaben der Kantone Die Kantone sind für den Vollzug der Bestimmungen des künftigen CanPG zuständig, soweit diese Zuständigkeit nicht explizit auf den Bund übertragen wurde (Abs. 1). Sie erlassen namentlich die erforderlichen Vollzugsbestimmungen und regeln ihre Orga- nisation in Zusammenhang mit ihren Aufgaben im Rahmen dieses Gesetzes. Diese Aufgaben umfassen insbesondere die Erteilung, die Erneuerung und den Entzug von Konzessionen für Verkaufsstellen, die Kontrollen im Produktionsbereich, die Organi- sation von Testkäufen und die Strafverfolgung. Nach Absatz 2 sollen die Kantone ihre Behörden für den Vollzug des Gesetzes dem BAG melden. Damit wird unter anderem die Koordination durch den Bund erleichtert (vgl. Art. 84). Die Kantone berichten dem BAG zudem alle zwei Jahre über den Vollzug des künf- tigen CanPG (Abs. 3). Die Inhalte der Berichterstattung können durch den Bundesrat festgelegt werden, um eine einheitliche Informationstätigkeit durch die Kantone si- cherzustellen (vgl. Art. 84 Abs. 2). Inhalte, zu deren Berichterstattung die Kantone verpflichtet werden könnten, sind beispielsweise Informationen zu den vorgenomme- nen Kontrollen der Produktequalität und zur Überprüfung der Verkaufsstellen.

Art. 88 Entsorgung von Ausgangs- und Abfallmaterial sowie von Cannabisprodukten Im Sinne eines kohärenten Vollzugs soll die Regelung der Entsorgung von Ausgangs- und Abfallmaterial sowie von Cannabisprodukten zu nicht medizinischen Zwecken derjenigen von Cannabis zu medizinischen Zwecken nach Artikel 70 BetmKV ent- sprechen. Absatz 1 sieht entsprechend vor, dass verändertes, verfallenes oder nicht mehr verwendetes oder beschlagnahmtes Ausgangs- und Abfallmaterial sowie verän- derte, verfallene, nicht mehr verwendete oder beschlagnahmte Cannabisprodukte von den zuständigen kantonalen Behörden auf geeignete Weise entsorgt werden. Abfall- material, dass beim Anbau- oder Herstellungsprozess entsteht, aber wiederverwendet wird, muss nicht entsorgt werden. Eine ordnungsgemässe Entsorgung der Ausgangs- materialien, der Cannabisprodukte und der damit verbundenen Abfälle soll sicherstel- len, dass diese nicht auf den illegalen Markt gelangen oder missbräuchlich verwendet werden. Die Entsorgung von Cannabisprodukten im Zusammenhang mit dem Online- Verkauf, sollen vom Kanton entsorgt werden, in dem die Cannabisprodukte gelagert werden.

Die Kosten für die Entsorgung gehen zulasten der Bewilligungsinhaber, der Konzes- sionäre, der Eigentümerinnen bzw. der Eigentümer oder der Besitzerinnen bzw. der Besitzer (Abs. 2).

Absatz 3 sieht vor, dass die notwendigen Angaben zur Entsorgung durch die zustän- digen kantonalen Behörden im elektronischen Nachverfolgungssystem nach Artikel

85 erfasst werden müssen. Erfasst wird die Anzahl und die Menge des entsorgten

Ausgangsmaterials, des entsorgten THC-haltigen Abfallmaterials und der entsorgten Cannabisprodukte. In der Praxis können die Einträge auch vom Bewilligungsinhaber oder vom Konzessionär vorgenommen werden und die kantonale Behörde bestätigt die entsorgten Mengen nur noch im System. Die Einzelheiten zum Eintrag werden vom Bundesrat geregelt (vgl. Art. 85 Abs. 3).

4. Abschnitt: Information der Öffentlichkeit

Art. 89 Absatz 1 sieht eine Informationspflicht der Behörden von Bund und Kantonen vor. Sie sollen die Öffentlichkeit in leicht zugänglicher und verständlicher Form insbeson- dere über die Gesundheitsrisiken von Cannabis und Cannabisprodukten informieren (Bst. a). Hiermit sind insbesondere die Risiken einer Cannabisabhängigkeit und die Nebenwirkungen des Konsums gemeint. Diese Verpflichtungen bilden unter anderem eine gesetzliche Grundlage für die Durchführung von Präventions-, Informations- und Sensibilisierungskampagnen, worunter beispielweise auch Informationskampagnen zu den Risiken des Autofahrens unter Cannabiseinfluss fallen. Buchstabe b sieht die Pflicht der zuständigen Behörden von Bund und Kantonen vor, die Öffentlichkeit über wissenschaftliche Erkenntnisse von allgemeinem Interesse im Bereich des Gesund- heitsschutzes im Zusammenhang mit Cannabis und Cannabisprodukten zu informie- ren. Die Information zu den Kontrolltätigkeiten nach Buchstabe c kann in Form von Jahresberichten oder auf andere geeignete Weise erfolgen. Die Öffentlichkeit soll auch über die Ergebnisse des Monitorings nach Artikel 68 Absatz 1 informiert werden (Bst. d). Absatz 2 beauftragt den Bund, die Öffentlichkeit über den sicheren Anbau von Can- nabissamen und -stecklingen zur Selbstversorgung zu sensibilisieren und zu informie- ren. Dazu gehören beispielsweise Informationen zur Verhinderung von Schimmelbil- dung oder zur Erkennung von Schimmel in den getrockneten Blüten. Für die Informationsbeschaffung soll das Bundesamt für Landwirtschaft beigezogen werden.

12. Kapitel: Schlussbestimmungen

Art. 90 – 92 Der Bundesrat erlässt die erforderlichen Ausführungsbestimmungen (Art. 90, vgl. auch Ziff. 7.6). Die Änderung anderer Erlasse durch den vorliegenden Entwurf wird im Anhang geregelt (Art. 91). Die Änderungen werden in den folgenden Abschnitten erläutert. Als Bundesgesetz untersteht der Entwurf dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe a BV (Art. 92). Der Zeitpunkt des Inkrafttretens wird

vom Bundesrat festgelegt. Auf diese Weise können Inkrafttreten und Erlass des bun- desrätlichen Ausführungsrechts aufeinander abgestimmt werden.

Anhang: Änderung anderer Erlasse

1. Schweizerisches Strafgesetzbuch195

Eine Landesverweisung soll möglich sein, wenn eine Ausländerin oder ein Ausländer wegen eines Verbrechens gemäss Artikel 73 Absatz 2 verurteilt wird. Bei diesen Ver- brechen handelt es sich um bandenmässigen fortgesetzten unerlaubten Handel oder um gewerbsmässigen Handel mit Betäubungsmitteln des Wirkungstyps THC, bei dem ein grosser Umsatz oder ein erheblicher Gewinn erzielt wird oder um gewerbsmässi- ges Anbieten, Abgeben oder Zugänglichmachen von Betäubungsmitteln des Wir- kungstyps THC in Ausbildungsstätten vorwiegend für Minderjährige wie zum Bei- spiel Schulen oder in ihrer unmittelbaren Umgebung. Die Landesverweisung aus der Schweiz erfolgt unabhängig von der Höhe der Strafe und wird für 5–15 Jahre ver- hängt.

Minderheit: Art. 66a Abs. 1 Bst. q Eine Minderheit (Glarner, Aeschi, de Courten, Graber, Gutjahr, Pahud, Thalmann- Bieri, Wyssmann) beantragt, dass Ausländerinnen und Ausländer bei allen Tatbestän- den, die mit einer Freiheitsstrafe geahndet werden können, zusätzlich mit einem Lan- desverweis bestraft werden.

2. Ordnungsbussengesetz vom 18. März 2016196

Art. 1 Abs. 1 Bst. a Ziff. 10 Gemäss geltendem Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer 10 OBG wird mit Ordnungs- busse im vereinfachten Ordnungsbussenverfahren bestraft, wer eine Übertretung begeht, die im BetmG aufgeführt ist. Die Ordnungsbussenverordnung vom 16. Januar 2019197 (OBV) sieht in Anhang 2 Ziffer 8001 vor, dass lediglich der unbefugte vor- sätzliche Konsum von Betäubungsmitteln des Wirkungstyps THC nach Artikel 19a Ziffer 1 BetmG mit Ordnungsbusse geahndet wird. Da der Konsum von Betäubungs- mitteln des Wirkungstyps THC neu nicht mehr strafbar ist, wird diese Bestimmung obsolet. Neu sollen die Übertretungen nach dem Vorentwurf mit Ordnungsbusse be- straft werden, weshalb in Ziffer 10 der Begriff «Betäubungsmittelgesetz» durch den Begriff «Cannabisproduktegesetz vom ... (CanPG)» ersetzt werden soll. Bei den hier

195 SR 311.0 196 SR 314.1 197 SR 314.11

relevanten Übertretungen handelt es sich um diejenigen gemäss Artikel 74 VE- CanPG, insbesondere geht es also um Übertretungen in Zusammenhang mit Vor- schriften zur Selbstversorgung (vgl. Art. 12 ff VE-CanPG) und den erlaubten Mengen von Betäubungsmitteln des Wirkungstyps THC, die Privatpersonen im öffentlichen Raum mitführen dürfen (vgl. Art. 7 VE-CanPG).

Art. 4 Abs. 2 Das OBG ist grundsätzlich auf Widerhandlungen sowohl von Jugendlichen, die zum Zeitpunkt der Tat das 15. Altersjahr vollendet haben, als auch von Erwachsenen an- wendbar. Mit Artikel 4 Absatz 2 soll eine Ausnahme von diesem Grundsatz gemacht werden. Das Ordnungsbussenverfahren soll bei Übertretungen von Jugendlichen, die zum Tatzeitpunkt das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, ausgeschlossen wer- den. Damit soll dem Jugendschutz besonders Rechnung getragen werden. Für Perso- nen unter 18 Jahren sollen entsprechend statt einer Ordnungsbusse im Ordnungsbus- senverfahren die Sanktionsmöglichkeiten nach Jugendstrafgesetz vom 20. Juni

2003198 (JStG) zur Anwendung kommen. Das JStG dient in erster Linie dem Schutz

und der Erziehung (Art. 2 Abs. 1 JStG). Massnahmen zur Verhaltensänderung haben Vorrang vor Strafen. Jugendliche, die eine Übertretung gemäss Artikel 74 VE-CanPG begangen haben und zur Zeit der Tat das 18. Altersjahr vollendet haben, können im Ordnungsbussenverfahren mit einer Busse bestraft werden.

2a. Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958199

Die Kommission sieht in ihrem Vorentwurf keine Änderung des SVG vor. Die heute geltende Nulltoleranz bei Cannabis im Strassenverkehr soll beibehalten werden (vgl. Ziff. 2.1.2 und 4.1.2). Gemäss geltendem Recht ist Cannabis bzw. THC über die Re- geln zu Betäubungsmitteln abgedeckt. Demnach gilt als fahrunfähig, wer wegen Al- kohol-, Betäubungsmittel- oder Arzneimitteleinfluss oder aus anderen Gründen nicht über die erforderliche körperliche und geistige Leistungsfähigkeit verfügt (Art. 31 Abs. 2 SVG). Auf Verordnungsstufe ist festgelegt, ab welcher Konzentration im Blut eine Fahrunfähigkeit unabhängig von weiteren Beweisen und individueller Verträg- lichkeit angenommen wird (Art. 55 Abs. 7 SVG). Dabei gilt THC als nachgewiesen und eine Person somit als fahrunfähig, wenn der messtechnische Nachweisgrenzwert von 1,5 µg/L THC im Vollblut erreicht oder überschritten wird.200 Minderheit: Anhang Ziff. 2a., Art. 15d Abs. 1 Bst. abis und b, Art. 16a Abs. 1 Bst. bbis Art. 31 Abs. 2bis, 2ter, 2quater und 2quinquies, Art. 55 Abs. 5 und Abs. 7 Bst. abis, Art. 91 Randtitel, Abs. 1 Bst. bbis und Abs. 2 Bst. abis

198 SR 311.1 199 SR 741.01 200 Art. 34 der Verordnung des ASTRA zur Strassenverkehrskontrollverordnung (VSKV- ASTRA, SR 741.013.1) sowie Art. 2 Abs. 2 der Verkehrsregelnverordnung (VRV, SR 741.11)

Eine Minderheit (Gysi Barbara, Crottaz, Marti Samira, Meyer Mattea, Piller Carrard, Porchet, Weichelt, Wyss) beantragt, dass das heutige Fahrverbot unter Einfluss von Cannabis beibehalten wird, aber die Widerhandlungen differenziert in Abhängigkeit vom THC-Gehalt im Blut bestraft werden. Zu diesem Zweck soll zwischen zwei Grenzwerten unterschieden werden (vgl. Ziff. 4.2.2). Minderheit: Anhang Ziff. 2a., Art. 55 Abs. 5 und 7 Bst. a und d Eine Minderheit (Thalmann-Bieri, de Courten, Aeschi, Glarner, Graber, Gutjahr, Pa- hud, Roduit, Wyssmann) beantragt, das heute geltende Fahrverbot unter Einfluss von Cannabis explizit im Gesetz zu verankern.

3. Betäubungsmittelgesetz vom 3. Oktober 1951201

Art. 1 Bst. c In Buchstabe c wird der Begriff des problematischen Konsums ergänzt. Unter proble- matischem (oder risikoreichen) Konsum von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen versteht man einen Konsum, der negative Auswirkungen auf das Leben der betroffenen Person oder ihr Umfeld hat. Dies kann sich in körperlichen, psychischen oder sozialen Problemen, wie z.B. Abhängigkeit, Schwierigkeiten im Berufs- oder Privatleben, Verlust der Kontrolle über den Konsum oder gesundheitliche Beeinträch- tigungen, äussern. Problematischer Konsum umfasst neben dem exzessiven oder chro- nischen auch den situationsunangepassten Konsum, etwa in der Schwangerschaft, in Gegenwart von Minderjährigen oder vor oder während der Teilnahme am Strassen- verkehr. Auch die Art des Konsums (z. B. nicht-steriles Konsummaterial) oder perso- nenbezogene Merkmale (Kindheit, Jugend) können die Risiken erhöhen. Personen sollen nicht nur vor den negativen gesundheitlichen und sozialen Folgen suchtbeding- ter Störungen der Psyche und des Verhaltens geschützt werden. Ebenso ist es wichtig, sie vor den entsprechenden Folgen des problematischen Konsums im Allgemeinen zu schützen. Im Sinne der Prävention nach Artikel 1a BetmG bzw. der Früherkennung und Frühintervention sollen Schutzmassnahmen nicht erst dann ergriffen werden, wenn bereits eine suchtbedingte Störung vorliegt, sondern möglichst schon früher, wenn andere Formen von problematischem Konsum vorliegen. Mit dieser Änderung wird der Tatsache Rechnung getragen, dass gerade bei Cannabis und anderen soge- nannten Freizeitdrogen häufig keine suchtbedingte Störung, jedoch problematischer Konsum vorliegt, der auch der Intervention bedarf. Da in Artikel 3 Absatz 1 Buch- stabe b VE-CanPG betreffend Prävention, Therapie und Schadenminderung das BetmG für anwendbar erklärt wird, ist diese Ergänzung notwendig. Sie ist aber auch hinsichtlich anderer Betäubungsmittel zweckmässig.

Art. 1c Verhältnis zum Cannabisproduktegesetz Bei Artikel 1c handelt es sich um die Entsprechung zu den Artikeln 2 und 3 Absatz 2 des Vorentwurfs des CanPG (siehe Erläuterungen zu Art. 2 und 3 VE-CanPG).

201 SR 812.121

Art. 2 Bst. a Bst. a bleibt inhaltlich unverändert, bis auf den Begriff «Cannabis», welcher durch den Begriff «Tetrahydrocannabinol» ersetzt wird. Der Begriff «Wirkungstyp Canna- bis» ist wissenschaftlich streng genommen falsch, da die psychotrope Wirkung von Cannabis vom enthaltenen Wirkstoff THC herrührt. Unter dem Betäubungsmittel Cannabis wird THC-haltiger Hanf oder Zubereitungen daraus verstanden. Betäu- bungsmittel des Wirkungstyps «THC» schliessen Cannabis entsprechend mit ein, aber auch THC in Reinform, das auch synthetisch hergestellt werden kann (siehe Erläute- rungen Art. 2 und 3 VE-CanPG). Neben dieser begrifflichen Änderung wird Buch- stabe a zur besseren Übersichtlichkeit umstrukturiert.

Art. 3b Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen In Absatz 1 soll mit der Ergänzung der Formulierung «Verhütung von problemati- schem Konsum» das Aktionsfeld für die Verhütung vor dem Hintergrund der Einfüh- rung des künftigen CanPG erweitert werden. Dies weil der Begriff «suchtbedingte Störungen» den problematischen Konsum nicht umfassend abdeckt. Dieser kann vor der Entwicklung einer Sucht stattfinden, und kann in einigen Fällen zu suchtbedingten Störungen führen. Das Augenmerk bei Betäubungsmitteln verschiebt sich daher be- reits auf die Aufklärung und Beratung zur Verhütung des problematischen Konsums, und nicht erst der suchtbedingten Störungen. In der Praxis wird diese Bestimmung von den Kantonen bereits in diesem Sinn vollzogen. Mit der Ergänzung der Formulierung «insbesondere in Bildungsstätten» soll der Fo- kus der Aufklärung und Beratung explizit auf die Bildungseinrichtungen gelegt wer- den. Gemeint sind dabei sämtliche Bildungseinrichtungen der obligatorischen Schule bis zur Berufsbildung und höheren Bildung. Der Jugendschutz gehört zu den Zielen des Vorentwurfs (siehe Art. 1 VE-CanPG), ist aber auch im Hinblick auf andere Be- täubungsmittel zentral. Weil Kinder und Jugendliche einen Grossteil ihres Tages in Bildungseinrichtungen verbringen, bieten diese ein ideales Umfeld, um diese Bevöl- kerungsgruppe über Suchtfragen und die negativen gesundheitlichen und gesellschaft- lichen Folgen des Konsums von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen zu in- formieren und zu beraten. Mit der Ergänzung des Satzes «Sie fördern zudem die Früherkennung und Frühinter- vention» soll dieser bewährte Ansatz der Prävention im BetmG explizit als Mass- nahme der Kantone erwähnt werden. Dies soll es den Fachpersonen erlauben, früh- zeitig aktiv zu werden und entsprechende Massnahmen einzuleiten. Wie dies im Synthesebericht zu den Meldungen bei Gefährdung durch Substanzkonsum bei Kin- dern und Jugendlichen von Infodrog202 hervorgehoben wurde, spielen gerade Bil- dungsinstitutionen und Lehrpersonen in diesem Prozess eine zentrale Rolle. Dies ist ein weiterer Grund, warum die Bildungsinstitutionen in Absatz 1 aufgenommen wer-

202 Stucki, S. (2023): Meldungen bei Gefährdung durch Substanzkonsum bei Kindern und Jugendlichen. Analyse und Empfehlungen. Synthesebericht. Bern: Infodrog.

den sollen. Die Kompetenz zur Einleitung von Massnahmen im Rahmen der Früher- kennung und Frühintervention liegt bei den Kantonen. Auch diese Anpassung ent- spricht bereits der aktuellen Vollzugsrealität in den Kantonen. Im Absatz 2 wird der Begriff «Früherfassung» durch den Begriff «Früherkennung» ersetzt. Früherkennung ist der korrekte Fachbegriff, der im Bereich der Prävention verwendet wird.203

Art. 3g Aufgaben der Kantone Die Erläuterungen zur Ergänzung von Artikel 3b Absatz 1 um den Begriff «proble- matischer Konsum» treffen auch hier sinngemäss zu, weshalb dieser Begriff auch in Artikel 3g ergänzt werden soll. So sollen unter anderem Sensibilisierungsmassnahmen zur Verhinderung oder Verminderung von gesundheitlichen und sozialen Schäden nicht erst infolge suchtbedingter Störungen ergriffen werden, sondern bereits bei problematischem Konsum.

Art. 3j Einleitungssatz und Bst. b und d In Buchstabe b wird ergänzt, dass sich die Förderung der wissenschaftlichen For- schung auch auf die Ursachen und Auswirkungen des problematischen Konsums von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen beziehen kann. Ebenso wird in Buch- stabe d neu auch der problematische Konsum erwähnt.

Art. 5 Abs. 1 dritter Satz Absatz 1 wird dahingehend ergänzt, dass analog der Ausfuhrbewilligung auch eine Einfuhrbewilligung erteilt werden kann, wenn sie nach dem BetmG und den interna- tionalen Abkommen nicht erforderlich ist, aber vom Herkunftsland verlangt wird. Diese Anpassung setzt eine Empfehlung des Bundesrates in seinem Bericht in Erfül- lung des Postulates 21.3280 Minder, «Rechtssicherheit bei Produktion, Handel und Gebrauch von Hanf/Cannabisprodukten» vom 18. März 2021 um. Eine solche Ein- fuhrbewilligung könnte erteilt werden, wenn ein Importeur z.B. das Cannabinoid CBD einführen möchte, dieser Wirkstoff im Herkunftsland jedoch als Betäubungs- mittel eingestuft würde und dieser Staat deshalb eine Einfuhrbewilligung (import per- mit) nach den internationalen Drogenkontroll-Übereinkommen von den Schweizer Behörden (Swissmedic) verlangt. Dies, obwohl CBD in der Schweiz nicht unter das Betäubungsmittelgesetz fällt.

Art. 8 Abs. 1 Bst. d und 5 Absatz 1 Buchstabe d sieht in der geltenden Fassung vor, dass Betäubungsmittel des Wirkungstyps Cannabis, soweit sie nicht zu medizinischen Zwecken verwendet wer- den, weder angebaut, eingeführt, hergestellt noch in Verkehr gebracht werden dürfen. Da Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC (Cannabis gemäss geltendem Recht) zu nicht medizinischen Zwecken neu in den Geltungsbereich des Vorentwurfs fallen

203 BAG (2022).

(Art. 2) und künftig nach dessen Vorgaben angebaut, eingeführt, hergestellt und in Verkehr gebracht werden dürfen, muss Buchstabe d aufgehoben werden. Da Betäubungsmittel des Wirkungstyps THC zu nicht medizinischen Zwecken neu nach den Regeln des Vorentwurfs angebaut, eingeführt, hergestellt und in Verkehr gebracht werden können, werden keine Ausnahmebewilligungen nach Absatz 5 Buch- stabe b mehr benötigt. Mit der Aufhebung von Buchstabe b kann Absatz 5 umstruk- turiert werden, die Aufzählung mittels Buchstaben entfällt.

Nach Artikel 8a kann das BAG wissenschaftliche Pilotversuche mit Betäubungsmit- teln des Wirkungstyps Cannabis bewilligen. Ab Inkrafttreten des künftigen CanPG kann mit Betäubungsmitteln des Wirkungstyps Cannabis bzw. neu THC zu nicht me- dizinischen Zwecken auch ohne Ausnahmebewilligung und nach den Regeln des künftigen CanPG umgegangen (angebaut, hergestellt, verkauft etc.) werden. Entspre- chend wird es spätestens bei Inkrafttreten des künftigen CanPG zur wissenschaftli- chen Erforschung des Umgangs mit Betäubungsmitteln des Wirkungstyps THC nicht mehr nötig sein, neue Pilotversuche zu bewilligen. Für bewilligte Pilotversuche, die nach Inkrafttreten des künftigen CanPG noch nicht abgeschlossen sind, wird im Rah- men einer Übergangsbestimmung festgelegt, bis wann diese Bewilligungen noch gül- tig bleiben (vgl. nachfolgend Erläuterung zum neuen Art. 36b VE rev. BetmG).

Art. 8b Sachüberschrift und Abs. 1 Einleitungssatz Da neu als umfassender Überbegriff nicht mehr Betäubungsmittel des Wirkungstyps «Cannabis», sondern «Tetrahydrocannabinol» verwendet wird (vgl. Art. 2 Bst. a VE rev. BetmG) wird die Sachüberschrift in Artikel 8b angepasst. Entsprechend wird der neue Begriff auch in Absatz 1 anstelle von «Cannabis» eingefügt.

Nach Artikel 19b ist nicht strafbar, wer nur eine geringfügige Menge eines Betäu- bungsmittels für den eigenen Konsum vorbereitet oder zur Ermöglichung des gleich- zeitigen und gemeinsamen Konsums einer Person von mehr als 18 Jahren unentgelt- lich abgibt. Artikel 19b Absatz 2 legt fest, dass im Falle des Betäubungsmittels des Wirkungstyps Cannabis 10 Gramm des Betäubungsmittels als geringfügige Menge gelten. Der eigene Konsum von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken ist im Rahmen des Vorentwurfs nicht mehr strafbar. Im Übrigen sieht der Vorentwurf u.a. Strafbestimmungen bei Überschreitung der Höchstmengen für Besitz und Abgabe von THC zu nicht medizinischen Zwecken vor (Art. 74 VE-CanPG). Strafbestimmungen zum eigenen oder gemeinsamen Konsum sind hingegen nicht vorgesehen. Absatz 2 wird deshalb aufgehoben.

Absatz 2 Buchstabe c wird um eine neue Ziffer 7 ergänzt, wonach das fedpol auch für die Verbindung mit Europol sorgt. Für die internationale Zusammenarbeit ist neben der Kooperation mit Interpol auch die Kooperation mit Europol zentral.

Art. 36b Übergangsbestimmung zur Änderung vom … Nach Inkrafttreten des CanPG sollen keine neuen Bewilligungen für Pilotversuche mehr erteilt werden (vgl. Erläuterungen zu Art. 8a VE-BetmG). Falls hingegen zu diesem Zeitpunkt noch bewilligte Pilotversuche laufen, soll der Bundesrat festlegen, bis wann diese gültig bleiben. Zu beachten gilt es dabei, dass die Möglichkeit von Pilotversuchen mit Cannabis bis zum 14. Mai 2031 befristet ist.

4. Bundesgesetz vom 3. Oktober 2008204 zum Schutz vor Passivrauchen

Art. 2 Abs. 1, 2 erster Satz und 4bis Artikel 2 Absatz 1 des Bundesgesetzes zum Schutz vor Passivrauchen wird dahinge- hend ergänzt, dass das Rauchen (Bst. a) und das Verdampfen (Bst. b) auch von Can- nabisprodukten oder Erzeugnissen aus der Selbstversorgung nach den Artikeln 12 und

14 VE-CanPG in Räumen nach Artikel 1 Absätze 1 und 2 untersagt ist.

Die Änderung in Absatz 2 soll einem Betreiber oder einer Betreiberin oder der für die Hausordnung verantwortlichen Person ermöglichen, in Raucherräumen, nicht nur das Rauchen, sondern auch das in der Regel weniger schädliche Verdampfen zu gestatten. Die Voraussetzungen für diese Raucherräume bleiben dieselben: Es werden grund- sätzlich keine Arbeitnehmenden beschäftigt, die Räume sind klar abgetrennt, beson- ders zu kennzeichnen und ausreichend zu belüften. Der neue Absatz 4bis sieht vor, dass Minderjährigen der Zutritt zu Raucherräumen un- tersagt ist, wenn die Betreiberin oder der Betreiber das Rauchen oder das Verdampfen von Cannabisprodukten und Erzeugnissen aus der Selbstversorgung in diesen Räumen gestattet. Diese Einschränkung dient dem Jugendschutz und soll die Kohärenz mit dem Verbot des Zugangs Minderjähriger zu Konsumräumen nach Artikel 43 Absatz 3 VE-CanPG wahren.

Art. 3 Abs. 2 Der neue Absatz 2 sieht vor, dass auch der Zugang zu Raucherbetrieben für Minder- jährige verboten sein soll, wenn der Konsum von Cannabisprodukten und Erzeugnis- sen aus der Selbstversorgung in solchen Betrieben auf entsprechendes Gesuch der Be- treiberinnen oder dem Betreiber vom Kanton bewilligt ist. Diese Bestimmung dient dem Jugendschutz und gewährleistet die Kohärenz zur Regelung betreffend die Kon- sumräume nach Artikel 43 Absatz 3 VE-CanPG und Artikel 2 Absatz 4bis des Gesetzes über den Schutz vor Passivrauchen.

Art. 5 Abs. 1 Bst. b Nach Absatz 1 Buchstabe b kann mit Busse bis zu 1 000 Franken bestraft werden, wer vorsätzlich oder fahrlässig Räume, die den Voraussetzungen nach Artikel 2 Absätze

2 und 4bis nicht entsprechen als Raucherräume ausgibt.

204 SR 818.31

6 Auswirkungen

Die Auswirkungen des Vorentwurfs auf den Bund, die Kantone, die Wirtschaft und die Gesellschaft wurden insbesondere im Rahmen einer vertieften Regulierungsfol- genabschätzung (RFA 2025) durch ein privates Institut untersucht.205 Die RFA er- folgte auf der Grundlage des Vorentwurfs, der von der SGK-N am 14. Februar 2025 angenommen wurde. Die in der RFA enthaltene Vollzugskostenschätzung ist jedoch mit Unsicherheiten verbunden. Teils basieren die Schätzungen auf schwer vorherseh- baren Annahmen, wie zum Beispiel die Anzahl Anbauer, Hersteller oder Verkaufs- stellen. Zudem hängt die Kontrolldichte durch die Behörden vom Verhalten der Marktakteure und Marktentwicklungen oder Entwicklungen in der Gesellschaft ab, welche wiederum schwierig festzumachen sind. Ferner ist es teils zu früh, um die Ausgestaltung bestimmter IT-Systeme im Detail zu definieren. Die Darstellung der finanziellen Auswirkungen erfolgt daher in Bandbreiten. Der Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes ist gemäss aktuellem Kenntnisstand un- klar. Er ist abhängig von der Dauer der parlamentarischen Beratung, der Dauer eines allfälligen fakultativen Referendums, sowie von der Dauer für die Ausarbeitung des nationalen Ausführungsrechts sowie des kantonalen Rechts. Schätzungen zur Dauer dieser Etappen sind aufgrund der Unsicherheiten, die mit dem politischen Prozess verbunden sind, nicht möglich. Der finanzielle und personelle Mehrbedarf sowie dessen Finanzierung werden in Kenntnis des Ausgangs der parlamentarischen Beratung im Hinblick auf das Inkraft- treten nochmals geprüft werden.

6.1 Auswirkungen auf den Bund

Der Vorentwurf sieht Vollzugsaufgaben für den Bund in unterschiedlichen Bereichen vor: Errichtung und Betrieb eines elektronischen Nachverfolgungssystems; Bewilli- gungserteilung für den Anbau und Herstellung und deren Kontrolle; Konzessionie- rung des Online-Verkaufs; Vollzug der Lenkungsabgabe; Kontrolle der Einhaltung des Werbeverbotes im Internet; Beschaffung und Betrieb des Meldeportals für Can- nabisprodukte; Information der Öffentlichkeit; Monitoring; Evaluation; internationale Zusammenarbeit; Bewilligungserteilung für die Ein-, Durch- und Ausfuhr und deren Kontrolle; Grenzkontrollen; Beaufsichtigung des Vollzuges des Gesetzes durch die Kantone, allfällige Koordination von Vollzugsmassnahmen und Informationstätigkei- ten. Neue Vollzugsaufwände fallen in erster Linie beim BAG an, in zweiter Linie beim BAZG (Erhebung der Lenkungsabgabe). Weitere Vollzugsaufwände entstehen insbesondere beim BFS (Monitoring) und Swissmedic (Import- und Export Bewilli- gungen).

205 Trageser J. / Eichler M. / Ramseier L. / von Stokar T. / Apreda K. (2025): Regulierungs- folgenabschätzung zur Regulierung des Cannabismarktes. INFRAS. Abrufbar unter: www.parlament.ch > 20.473 > Öffentliche Kommissionsunterlagen.

Gemäss den Schätzungen der RFA wird des zukünftigen CanPG beim Bund zu Ein- führungskosten zwischen 13,9 bis 20,1 Millionen Franken führen. Es handelt sich da- bei um Sach- und Personalkosten, die einmalig in den drei Jahren vor und in den drei Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes anfallen. Davon fallen zwischen 10,1 bis 13 Millionen Franken vor Inkrafttreten des Gesetzes an und 3,8 bis 7,1 Millionen in den drei Jahren danach. Zudem sind jährlich wiederkehrende Vollzugskosten zwi- schen 6,2 bis 9 Millionen Franken anzunehmen, welche ab Inkrafttreten anfallen wer- den. Die in den Einführungskosten enthaltenen Personalkosten werden auf 2 bis 4,8 Milli- onen Franken (bzw. 11,2 bis 26,5 FTE) geschätzt. Ein Grossteil davon entsteht in den ersten drei Jahren nach dem Inkrafttreten, um die mutmasslich hohe Anzahl an Be- willigungsgesuchen für den Anbau und die Herstellung in den ersten Jahren nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zu bewältigen. Die grosse Bandbreite der Schätzung erklärt sich mit der schwer vorhersehbaren Anzahl Bewilligungsgesuche, welche in den An- fangsjahren zwischen 100 bis 150 geschätzt wird. Die jährlich wiederkehrenden Per- sonalkosten werden auf 3 bis 4,5 Millionen Franken (bzw. 16,2 bis 24,9 FTE) ge- schätzt und sind insbesondere für den Vollzug der Lenkungsabgabe (4 bis 9 FTE), für die Bewilligungserteilung und deren Kontrolle (5 FTE) und für die Oberaufsicht und Koordination (2 bis 2,5 FTE) vorgesehen. Die Bandbreite der Schätzung des Vollzu- ges der Lenkungsabgabe erklärt sich mit der schwer vorhersehbaren Anzahl Verkaufs- stellen, welche gemäss RFA auf 200 bis 400 geschätzt wird (vgl. Ziff. 6.2.1). Bei den 10,1 bis 13 Millionen Franken Vollzugskosten vor dem Inkrafttreten des Ge- setzes handelt es sich insbesondere um die Entwicklung des elektronischen Nachver- folgungssystems, die Schaffung eines Systems zum Vollzug der Lenkungsabgabe, so- wie die Entwicklung des Bewilligungssystems für den Anbau und die Herstellung. Diese Systeme müssen bei Inkrafttreten funktionsfähig sein, da ohne sie die Marktak- teure nicht aktiv werden können. Weiter wären auch präventive Informations- und Sensibilisierungsmassnahmen im Vorfeld des Inkrafttretens sinnvoll. Dadurch kann die Bevölkerung im Hinblick auf den legalen Markt für die Risiken des Cannabiskon- sums sensibilisiert und über die neue Regelung informiert werden.

Das Gesetz sieht eine verursachergerechte Finanzierung über Gebühren und eine Vollzugsentschädigung vor (vgl. Erläuterungen zu Art. 65 und 66). Die Mittel aus Gebühren und der Vollzugsentschädigung sind zur Finanzierung der Vollzugskosten zu verwenden, die ab Inkrafttreten des Gesetzes anfallen (Zweckbindung). Die Ge- bühreneinnahmen in den ersten drei Jahren werden, je nach Anzahl eingehender Be- willigungen, auf insgesamt 1,8 bis 4,8 Millionen Franken und danach auf jährlich 0,1 bis 0,3 Millionen Franken geschätzt. Die Erträge aus der Vollzugsentschädigung werden auf jährlich 6,2 bis 9 Millionen Franken geschätzt. Weder über Gebühren noch über die Vollzugsentschädigung finanzierbar sind die Evaluationskosten (Art. 69). Einführungskosten, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes anfallen, können nicht rückwirkend über Gebühren und die Vollzugsentschädigung finanziert werden. Diese sind vom Bund zu tragen und müssen aus dem genehmigten Globalbudget bestritten werden. Der Anteil der Vollzugsentschädigung an den Einnahmen aus der Lenkungsabgabe wird auf 3 bis 4 Prozent geschätzt. In den ersten Jahren nach Inkrafttreten werden die Einnahmen aus der Lenkungsabgabe aufgrund des noch kleinen Marktes tiefer sein.

Die Einführungskosten während den ersten drei Jahren sollen möglichst auch über die Vollzugsentschädigung finanziert werden. Der Bundesrat kann dazu den Anteil der Vollzugsentschädigung während dieser Zeit entsprechend anpassen. Mit zunehmen- der Etablierung des legalen Marktes bewegt sich der Anteil der Vollzugsentschädi- gung auf die geschätzte Bandbreite zu. Die folgenden Tabellen bieten einen indikativen Überblick über die geschätzten Aus- gaben und Einnahmen. Tabelle 2: Ausgaben (in Mio. Franken) Jährliche Ausga- Jährliche Ausga- Jährliche Ausga- ben in den ben in den ben ab 4. Jahr

3 Jahren vor In- 3 Jahren nach nach Inkrafttre-

krafttreten Inkrafttreten ten Einführungskosten Sachkosten 3,1 bis 4,1 0,9 bis 1,1 0,3 0,4 bis 1,3 Personalkosten (1,5 FTE) (2,3 bis 7,4 FTE) Wiederkehrende Kosten Sachkosten 3,3 bis 4,5 3,3 bis 4,5 2,9 bis 4,5 2,9 bis 4,5 Personalkosten (16,2 bis 24,9 (16,2 bis 24,9 FTE) FTE) Total 3,4 bis 4,4* 7,5 bis 11,4 6,2 bis 9 * Die Summe der jährlichen Einführungskosten vor Inkrafttreten fällt aufgrund von Run- dungen von Zahlen leicht anders aus als die oben im Lauftext erwähnten Zahlen.

Tabelle 3: Einnahmen (in Mio. Franken) Jährliche Einnahmen Jährliche Einnahmen in den 3 J. nach IKT ab 4. J. nach IKT Einnahmen Gebühren 0,6 bis 1,6 0,1 bis 0,3 Vollzugsentschädigung 6,9 bis 9,8 6,1 bis 8,7 Total 7,5 bis 11,4 6,2 bis 9

6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie

auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Der Vorentwurf sieht Vollzugsaufgaben für die Kantone in unterschiedlichen Berei- chen vor. Dies betrifft insbesondere die Kontrolle der Einhaltung der Anforderungen

an die Cannabisprodukte betreffend Qualität, Sicherheit und Verpackungen (vgl. 2. und 3. Abschnitt des 4. Kapitels), die Konzessionierung des Verkaufs sowie die Kontrolle der Einhaltung der Bestimmungen bezüglich Verkaufsstellen (vgl. 1. bis 3. Abschnitt des 5. Kapitels), die Kontrolle der Einhaltung der Erfassungspflicht im Nachverfolgungssystem, die Information der Öffentlichkeit sowie die Strafverfol- gung. In der RFA wurden die Vollzugskosten für das Total aller Kantone geschätzt. Gewisse Vollzugskosten wurden hochgerechnet. Je Kanton variieren die Vollzugskosten je- doch. Der grösste Einflussfaktor ist dabei die Anzahl der Verkaufsstellen im Kanton. Gemäss Schätzungen der RFA entstehen bei den Kantonen Einführungskosten von 5,5 bis 10,5 Millionen Franken und 2 bis 4,5 Millionen Franken jährlich wiederkeh- rende Kosten. Die grössten Vollzugskosten bei den Kantonen entstehen im Rahmen der Konzessionierung des Verkaufs und der Kontrolle der Verkaufsstellen. Die Band- breite der Schätzungen erklärt sich mit der schwer vorhersehbaren Anzahl Verkaufs- stellen, welche gemäss RFA auf 200 bis 400 geschätzt wird (vgl. Ziff. 6.2.1). Keine quantifizierten Schätzungen konnten für die im Zuge der Cannabisregulierung resultierenden Vollzugskosten bei der Strafverfolgung und dem Strafvollzug gemacht werden. Diese sind unter Ziffer 6.2.4 qualitativ ausgeführt. Hier ist zu beachten, dass es wegen des Wegfalls des Verbots von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken auch zu Kosteneinsparungen durch die vorgesehene Gesetzgebung kommen kann. Der Vorentwurf sieht eine verursachergerechte Finanzierung über Gebühren und kan- tonale Aufsichtsabgaben vor (vgl. Art. 67). Gemäss den Schätzungen in der RFA könnten die kantonalen Aufsichtsabgaben je nach Höhe des Vollzugsaufwands zwi- schen 0,4 bis 1,2 Prozent der Kosten im Verkauf ausmachen.

6.2.1 Kantonale Unterschiede und interkantonale

Koordination Der Vorentwurf misst den Kantonen Spielraum in der Umsetzung der Gesetzesbe- stimmungen zu, was voraussichtlich zu Unterschieden zwischen den Kantonen führen wird. Der Vorentwurf sieht vor, dass die Kantone die Anzahl und die Ausgestaltung der Verkaufsstellen beeinflussen können. Die Anzahl Verkaufsstellen wird von der RFA über verschiedene lokale Bedingungen hinweg auf insgesamt 200 bis 400 ge- schätzt. Dies entspricht einer Verkaufsstelle pro 20 000 bis 50 000 Einwohnerinnen und Einwohner, wobei der konkrete Bedarf einerseits von der regionalen Konsumprä- valenz und andererseits auch von der Bevölkerungsdichte abhängt. Für die Schätzung wurde von den Kundenzahlen in den Pilotversuchen ausgegangen. Von der kantonalen Schwerpunktsetzung abhängig sind zudem insbesondere die Häu- figkeit der Kontrollmassnahmen bei Anbau-, Herstellungs- und Verkaufsbetrieben, die Aktivitäten betreffend Prävention, die Schadenminderung und Behandlung, sowie die Bekämpfung illegaler Aktivitäten durch Polizei und Justiz. Diese Spielräume, die den Kantonen in diesen Bereichen eingeräumt werden, können zu Unterschieden hin- sichtlich der Ausbreitung des legalen Marktes, des Konsum- und Risikoverhaltens der Konsumierenden sowie der Reduktion des illegalen Marktes führen.

Zur Sicherstellung der Einheitlichkeit des Vollzuges sieht der Vorentwurf die Mög- lichkeit vor, dass der Bund beispielsweise eine Koordinationsplattform schafft. Dadurch könnten Effizienzgewinne in der Umsetzung bestimmter Aufgaben erwartet werden, wie z.B. in der Standardisierung von Analysen. Der jährlich wiederkehrende Personalaufwand für die Koordination unter den Kantonen und mit dem Bund wird auf durchschnittlich 0,2 FTE pro Kanton (bzw. rund 1 Million Franken schweizweit) geschätzt.

6.2.2 Konzessionierung und Kontrolle von Konzessionären

und von Anbau- und Herstellungsbetrieben Die grössten Vollzugskosten der Kantone sind mit der Konzessionierung des Ver- kaufs und den Kontrollen der Verkaufsstellen sowie mit den Kontrollen der Produk- tesicherheit und -qualität verbunden. Diese werden von der RFA auf 600 000 bis 800 000 Franken geschätzt. Durch den Vorentwurf vorgeschrieben sind Testkäufe mit Minderjährigen zur Kontrolle der Einhaltung der Altersbeschränkung. Dabei regelt der Bundesrat die für die Durchführung von Testkäufen notwendigen Bestimmungen und kann damit Einfluss auf die Vollzugsaufwände in den Kantonen nehmen (vgl. Erläuterungen zu Art. 46 Abs. 5). Die Kantone verfügen jedoch bereits über Erfah- rungen mit der Durchführung von Testkäufen im Bereich Alkohol und Tabakpro- dukte. Gemäss der RFA dürften die Testkäufe schweizweit zwischen 100 000 bis 400 000 Franken jährliche Personalkosten verursachen. Die Kontrolle der Einhaltung der Anforderungen durch die Konzessionäre wird zwischen 400 000 bis 1,6 Millionen Franken jährliche Personalkosten geschätzt.

6.2.3 Verstärkte Massnahmen zu Prävention,

Schadenminderung und Behandlung Im Zuge der Schaffung eines legalen Cannabismarktes wird davon ausgegangen, dass die zuständigen Behörden in den Kantonen die Massnahmen zu Prävention, Schaden- minderung und Therapie verstärken, zumindest in den ersten Jahren. Gemäss Schät- zungen der RFA wären aus Perspektive der öffentlichen Gesundheit Mehrausgaben in diesem Bereich von bis zu 30 Prozent bzw. von rund 9 Millionen Franken ideal. Es handelt sich dabei um indirekte Kosten. Direkte Kosten im Zuge des Gesetzes ergeben sich durch kantonale Informations- und Aufklärungsmassnahmen, welche auf 1,3 bis 2,6 Millionen Franken geschätzt werden und die in den ersten Jahren anfallen würden.

6.2.4 Strafverfolgung und Strafvollzug

Aufgrund fehlender Erfahrungen mit einem legalen Cannabismarkt sind belastbare Aussagen dazu, ob insgesamt der Vollzugsaufwand im Bereich Strafverfolgung und Strafvollzug zu- oder abnimmt, schwierig. Auf der einen Seite entstehen zusätzliche Aufwände durch Strafverfahren bei Verstössen gegen Vorschriften insbesondere im Bereich der Bewilligungen und Konzessionen. Auf der anderen Seite reduziert sich

durch die Schaffung eines legalen Cannabismarkts und die Verdrängung des illegalen Marktes der Repressionsaufwand für die Kantone. Dadurch fallen aber auch Einnah- men aus Bussen und Geldstrafen von jährlich rund 4 Millionen Franken weg. Gleich- zeitig dürften im Zuge des Gesetzes Einnahmen aus Bussen und Geldstrafen im ähn- lichen Umfang anfallen. Die RFA schätzt, dass im Bereich Strafverfolgung und Strafvollzug insgesamt Einsparungen wahrscheinlicher sind als Zusatzkosten. Betref- fend den Status quo schätzt die RFA die heutigen Kosten im Bereich Strafverfolgung und Justizvollzug im Zusammenhang mit Cannabis in der Schweiz auf rund 50 Milli- onen Franken. Zahlenschätzungen für die Kostenfolgen bei Verkehrskontrollen liegen keine vor. Da sich die Anzahl Verkehrsteilnehmenden unter Cannabiseinfluss nur moderat ändern dürfte (vgl. Ziff. 6.4.4), wird davon ausgegangen, dass sich die Verkehrskontroll- dichte kaum erhöhen wird. Entsprechend dürften hier auch keine zusätzlichen Kosten anfallen.

6.2.5 Auswirkungen auf die Städte, Agglomeration und

Berggebiete Die Nachfrage nach Cannabis ist aufgrund der höheren Bevölkerungszahl in urbanen Zentren grösser und damit zusammenhängend auch die Problemlast aufgrund des il- legalen Konsums und des illegalen Marktes. Entsprechend besteht in den Städten auch das grösste Interesse an einer Neuregelung von Cannabis. Es ist entsprechend davon auszugehen, dass die Kantone die Mehrheit der Verkaufsstellen in grossen oder auch kleineren Städten zulassen werden. Daneben dürften in einer kleineren Zahl einige Verkaufsstellen in den Agglomerationen betrieben werden. Mehrheitlich ist die Ag- glomeration aber aufgrund des in der Schweiz guten Anschlusses am Verkehrsnetz ausreichend durch die städtischen Verkaufsstellen abgedeckt. Für Konsumierende, die in peripheren Gebieten leben, ist die Entfernung zur nächstgelegenen Verkaufsstelle sowie die gemäss Vorentwurf erlaubte Menge pro Einkauf zumutbar und ausreichend. Hinzu kommen die potentiellen Bezugsquellen aus der Selbstversorgung und aus dem Onlinehandel. Zur Sicherstellung der Versorgung ist auch denkbar, dass in peripheren Gebieten der Cannabisverkauf an bestehende Verkaufsstrukturen wie beispielsweise Apotheken konzessioniert wird.

6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Schätzungen zu den volkswirtschaftlichen Auswirkungen sind mit Unsicherheiten verbunden und können je nach Annahmen (insbesondere zur Höhe der Lenkungsab- gabe, Höhe der Produktionskosten, Preisentwicklung auf illegalem Markt) stark vari- ieren. Die hier angegebenen Schätzungen entsprechen jenen, welche in der RFA als am wahrscheinlichsten erachtet werden.

6.3.1 Auswirkungen auf den Cannabismarkt

Mit der Legalisierung des Anbaus, der Herstellung und des Verkaufs von Cannabis wird ein neuer legaler Markt in der Schweiz geschaffen. Im Anbau und in der Her- stellung von Cannabisprodukten zu nicht medizinischen Zwecken entstehen neue ge- winnorientierte Geschäftsmöglichkeiten. Geschäftsmöglichkeiten entstehen auch im nicht gewinnorientierten Verkauf von Cannabisprodukten. Gemäss der RFA dürfte sich ein legaler Cannabismarkt mit einem gewissen Preis- und Produktwettbewerb über ein diversifiziertes Angebot entwickeln. In der Schweiz existieren bereits Anbieter, die Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken ohne grosse Eintrittshürden anbieten könnten. Dazu gehören Produzenten von CBD-Produkten, von medizinischem Cannabis oder die Produzenten, welche die Pilotversuche mit Cannabisprodukten versorgen. Langfristig könnte auch die Ein- und Ausfuhrmöglich- keit den Wettbewerb verstärken. Auswirkungen auf Marktakteure Der Vorentwurf ist darauf ausgelegt, die Ausweitung des Cannabiskonsums zu be- grenzen. Aus Sicht der Marktakteure einschneidend sind insbesondere das Werbever- bot, die Nicht-Gewinnorientierung im Verkauf, die Lenkungsabgabe, die Begrenzung der Anzahl Verkaufsstellen und der Öffnungszeiten sowie das Verbot des gleichzeiti- gen Verkaufs von Cannabisprodukten und Tabak oder Alkohol in derselben Verkaufs- stelle. Hohe Regulierungskosten fallen bei den Herstellern für die Selbstkontrollen der Pro- duktequalität an. Die RFA schätzt, dass diese Kosten 3 bis 4 Prozent der Produktions- kosten ausmachen könnten. Gemäss RFA dürften die Voraussetzungen an die Be- triebe (insbesondere Diebstahlsicherung und Fachwissen, vgl. Art. 15) für bereits im CBD-Markt oder medizinischen Cannabismarkt etabliertere grössere Betriebe und die in den Pilotversuchen beteiligten Betriebe kaum nennenswerte zusätzliche Investitio- nen mit sich bringen. Für kleinere Betriebe dürften die Anforderungen betreffend ge- sicherte Lagerräume oder Entsorgungsvorrichtungen jedoch mit einem bedeutenderen Aufwand verbunden sein. Von der neuen Regelung dürften auch bereits bestehende Landwirtschaftsbetriebe profitieren, die sich allenfalls für den Anbau von Cannabis entscheiden könnten. Meist ist bereits ein fundiertes Know-How sowie spezifische Infrastrukturen vorhanden, so dass Betriebe mit relativ geringem Aufwand auf den Anbau von Cannabis umstellen können.

Für die Konzessionäre entstehen unter anderem Regulierungskosten für die Umset- zung von Jugend- und Gesundheitsschutzmassnahmen oder die Bereitstellung von ge- schultem Personal. Diese Anforderungen erhöhen die Verkaufskosten der Marktak- teure. Trotz der restriktiven Anforderungen an den Verkauf von Cannabisprodukten kann davon ausgegangen werden, dass Verkaufsstellen wirtschaftlich betrieben werden können. Beobachtungen aus einem Pilotversuch legen nahe, dass nicht-gewinnorien-

tierte Verkaufslokale kostendeckend betrieben werden können und auch ein Ertrags- überschuss mit dem Verkauf von Cannabisprodukten erwirtschaftet werden kann, der für gemeinnützige Zwecke eingesetzt werden kann.206 Auswirkungen auf den illegalen Markt Es ist wahrscheinlich, dass der legale Markt den illegalen Markt erfolgreich zurück- drängen wird. Die RFA schätzt, dass ein nach 10 Jahren etablierter legaler Markt einen Anteil von 75 bis 85 Prozent ausmachen könnte. 5 Prozent der konsumierten Mengen dürften aus dem Eigenanbau stammen und 10 bis 20 Prozent weiterhin aus dem ille- galen Markt. Diese Einschätzungen werden durch Ergebnisse aus Kanada hergeleitet. Studien haben gezeigt, dass fünf Jahre nach der Legalisierung ca. 82 Prozent der Käufe auf dem legalen Markt getätigt wurden.207 Entscheidende Faktoren für die Aus- breitung des legalen Marktes sind die Möglichkeit des legalen Bezugs, ausreichende Bezugsmengen, Produktesicherheit und -qualität, verlässliche Deklarationen der Wirk- und Inhaltsstoffe, und ein diversifiziertes Produktangebot. Die gewinnorien- tierte Produktion fördert auch die Attraktivität der Produkte auf dem legalen Markt (über Preis- und Produktwettbewerb), was dazu beiträgt, den illegalen Markt zu ver- drängen. Wichtig ist zudem eine gute Zugänglichkeit des legalen Marktes. Erfahrun- gen aus anderen Ländern und Regionen zeigen, dass die Anzahl und geografische Verteilung von Verkaufsstellen eine entscheidende Rolle spielen, ob Konsumierende vom illegalen zum legalen Markt wechseln. Die RFA schätzt, dass eine gute Zugäng- lichkeit durch die Kombination aus Verkaufsstellen mit einer Dichte von 20 000-bis

50 000 Einwohnerinnen und Einwohner pro Verkaufsstelle und dem Onlinehandel er-

füllt werden kann. Insbesondere wenn es eher wenige Verkaufsstellen gibt, ist der Onlinehandel als einfach zugängliche Bezugsquelle eine sinnvolle Ergänzung. Gemäss RFA ist zu erwarten, dass der illegale Markt im Zuge der Cannabisregulie- rung mit Preissenkungen reagieren wird, wie dies auch in Kanada oder den USA zu beobachten ist. Schätzungen zufolge könnten die Preise auf dem illegalen Markt um 30 Prozent sinken. Dies erhöht den Druck auf die Preise auf dem legalen Markt. Ge- mäss Schätzungen könnte es zu einem Preisabstand von 30 bis 50 Prozent kommen, was insbesondere auf die Lenkungsabgabe zurückzuführen ist. Je höher der Preisun- terschied zugunsten des illegalen Marktes ist, desto stärker sind die Anreize der Kon- sumierenden, sich auf diesem zu versorgen. Der Preis ohne Abgaben und Mehrwert- steuer dürfte auf dem legalen Markt ähnlich hoch sein wie auf dem illegalen. Die Studienlage zur Wechselwirkung zwischen Preissteuerungsmassnahmen (wie z.B. die hier vorgeschlagene Lenkungsabgabe) und illegalen Märkten ist nicht eindeu- tig.208 Nebst dem Preis hängt die Entwicklung des illegalen Marktes vor allem von der Angemessenheit der Strafbestimmungen und der Wirksamkeit des Vollzuges im Bereich der Strafverfolgung ab. Auch andere Aspekte wie die Produktequalität und

206 Udrisard, R. / Chavanne, J. / Zobel, F. (2024): Cann-L: l’alternative responsable au can- nabis illégal. Etat des lieux et premiers résultats. Rapport de recherche N°180. Lausanne. 207 International Cannabis Policy Study (ICPS) (2023): Canada 2022, Cannabis Report. Uni- versity of Waterloo. 208 Ritter, A. et al. (2022). Rehm, J. / Neufeld, M. / Room, R. / Sornpaisarn, B. / Štelemėkas, M. / Swahn, M. H. / Lachenmeier, D. W. (2022): The impact of alcohol taxation changes on unrecorded alcohol consumption: a review and recommendations. International Jour- nal of Drug Policy, 99.

die Niederschwelligkeit des Zuganges zum legalen Cannabismarkt beeinflussen, wie erfolgreich der illegale Markt zurückgedrängt werden kann. Es ist anzunehmen, dass die Zurückdrängung des illegalen Marktes nicht sofort, sondern fortlaufend erfolgt, so dass nach 10 Jahren der illegale Markt nur noch einen Marktanteil von 10 bis

20 Prozent hat.

Auswirkungen auf Wachstum und Innovation Angesichts des minimalen Anteils des Cannabismarktes an der gesamten Wirtschafts- leistung der Schweiz kann davon ausgegangen werden, dass sich mit der Regulierung des Cannabismarkts keine spürbaren Auswirkungen auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum und auch nicht auf die Innovationstätigkeit der Schweizer Wirtschaft er- geben. Sollte es in Zukunft zu Einfuhren aus dem Ausland kommen (vgl. Ziff. 6.3.1), dürfte dies dazu führen, dass innovative und gegebenenfalls risikoärmere Produkte in die Schweiz gelangen und die inländischen Produzenten zur anhaltenden Innovation antreiben. Potentielle Auswirkungen von Ein- und Ausfuhrmöglichkeiten In der RFA nicht geschätzt werden konnten die potentiellen quantitativen Auswirkun- gen von Ein- und Ausfuhr auf den Cannabismarkt, da der internationale Handel mit Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken in dem meisten Staaten auf absehbare Zeit verboten bleiben dürfte. Im Falle von Einfuhren wären aber substanzielle Auswirkun- gen auf die inländische Wertschöpfung auf Herstellungsebene zu erwarten. Würde ein Teil der Produktion durch Hersteller importiert (Art. 60 Abs. 3), kann diese Wert- schöpfung im Anbau und in der Herstellung entfallen. Gleichzeitig entstünden mit den Ausführmöglichkeiten für Anbauer und Hersteller (Art. 60 Abs. 2 und 3) Absatzpo- tentiale. Wie umfangreich diese ausfallen, hängt von der Dynamik eines allfälligen internationalen Handels mit Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken ab, was mit dem heutigen Kenntnisstand aber nicht abgeschätzt werden kann.

6.3.2 Bruttowertschöpfung

Der jährliche Umsatz des Schweizer Marktes für Cannabis wird im Status quo auf 432 Millionen Franken geschätzt. Es handelt sich dabei um die wirtschaftliche Aktivität im Zusammenhang mit der illegalen Produktion und dem illegalen Handel. Weitere Umsätze werden heute im Zusammenhang mit der Bekämpfung des illegalen Drogen- handels und der Behandlung von Gesundheitsschäden generiert. Dadurch fallen bei der Polizei und Justiz Umsätze von rund 60 Millionen Franken (vgl. Ziff. 6.2.4) und im Gesundheitswesen 22,5 Millionen Franken an (vgl. dazu auch Ziff. 6.4.2).209 Diese Umsätze sind grösstenteils als gesellschaftliche Kosten zu betrachten, die weitgehend von der öffentlichen Hand und den Sozialversicherungen getragen werden. Im Vergleich zur Gesamtwirtschaft ist der Cannabismarkt klein und fällt kaum ins Gewicht. Die heutige nominale Bruttowertschöpfung des illegalen Cannabismarktes

209 Ohne indirekte Effekte durch Vorleistungen und generierte Einkommen, vgl. Hoff O. (2022).

in der Schweiz wird auf 577 Millionen geschätzt, was etwa 0,07 Prozent des BIP ent- spricht. Mit der Legalisierung geht gemäss Schätzungen der RFA die nominale Brut- towertschöpfung, die im legalen und illegalen Cannabismarkt entsteht, auf 380 Milli- onen Franken bzw. auf 0,05 Prozent des BIP zurück. Die Reduktion hängt vor allem mit der Abschöpfung der Gewinne durch die Lenkungsabgabe auf Cannabisprodukte zusammen. Ferner ist ein Preisrückgang insbesondere auf dem illegalen Markt zu er- warten. Für ein vollständiges Bild muss zudem berücksichtigt werden, dass die verfügbaren Einkommen der Schweizer Bevölkerung zunehmen, weil die Erträge aus der Len- kungsabgabe an die Haushalte rückverteilt werden. Hiermit sind zusätzliche Kon- summöglichkeiten verbunden, woraus eine Wertschöpfung von 173 Millionen Fran- ken entsteht. Insgesamt geht die Bruttowertschöpfung infolge der Regelung demnach von 577 auf 553 Millionen Franken zurück. Wird nur die Wertschöpfung betrachtet, die durch den neuen legalen Cannabismarkt geschaffen wird, nimmt diese im Vergleich zum Status quo von 0 auf 313 Millionen Franken zu.

6.3.3 Staatseinnahmen

Die RFA schätzt, dass die dem Staat verfügbaren Einnahmen aus Steuern und Straf- zahlungen von heute 25 Millionen auf 39 Millionen Franken steigen werden. Der Zu- wachs ergibt sich vor allem dank der Mehrwertsteuer, die neu auf Cannabisprodukte im legalen Markt erhoben werden kann. Zudem zieht der Staat mit der Lenkungsab- gabe 210 Millionen Franken zusätzlich ein. Diese Einnahmen werden jedoch nach Abzug der Vollzugsentschädigung (vgl. Ziff. 6.1), welche die durch das Gesetz ent- stehenden Vollzugsaufwände beim Bund decken sollen, an die Bevölkerung rückver- teilt.

6.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

6.4.1 Auswirkungen auf die Nachfrage nach Cannabis

Die Schätzungen der RFA zu den Konsummengen sind mit verschiedenen Unsicher- heiten verbunden. Da vergleichbare Legalisierungsmodelle, insbesondere aus Ka- nada, vor nicht langer Zeit gestartet sind, fehlen Evidenzen betreffend die langfristi- gen Entwicklungen der Nachfrage. Zudem unterscheidet sich der Vorentwurf in wesentlichen Aspekten von der kanadischen Regelung. Die Prävalenz der Cannabis- konsumierenden in der Schweiz ist grundsätzlich tiefer als in Kanada und auch kultu- relle Faktoren dürften eine Rolle bei den Nachfrageveränderungen spielen. Die RFA schätzt, dass im Zuge der vorgesehenen Regulierung die Anzahl Personen, die Cannabis konsumieren, zunehmen wird, die konsumierte Menge pro Kopf aber abnehmen wird. Insgesamt dürfte die Gesamtmenge kaum oder leicht zunehmen (zwi- schen 0 bis 10 Prozent). Nachfragehemmend wirken insbesondere die preisliche Steu-

erung durch die Lenkungsabgabe, der nicht gewinnorientierte Verkauf, das umfas- sende Werbeverbot sowie die neutralen Verpackungen. Aus den Zwischenergebnis- sen des Pilotversuches «Weed Care» in Basel-Stadt ist bekannt, dass weder die Kon- sumtage noch die Konsummengen zugenommen haben.210 Die RFA schätzt, dass es zu einer Zunahme der Anzahl Personen, die in den letzten

12 Monaten mindestens einmal Cannabis konsumiert haben, um 10 bis 20 Prozent

kommt (bzw. einer Veränderung der 12-Monats-Prävalenz in der Bevölkerung von 7,6 Prozent211 auf 8,4 bis 9,1 Prozent). Es handelt sich dabei primär um Gelegenheits- konsumierende. Auf diese Gruppe entfallen 20 Prozent der konsumierten Gesamt- menge. Die Zunahme erklärt sich insbesondere durch einen Neugierde-Effekt und die Möglichkeit des legalen Bezugs. Die Gruppe der (fast) täglich Konsumierenden umfasst zwar nur 60 000 Personen, sie verbrauchen jedoch ca. 60 Prozent der konsumierten Menge an Cannabis. Unter dem Strich dürfte durch die preislichen und nicht-preislichen Massnahmen der problema- tische Konsum mit der vorgesehenen Regelung abnehmen. Es ist zudem zu erwarten, dass das Gesetz sich auch auf die produktespezifische Nachfrage auswirken wird. Dies ist insbesondere auf den Effekt der Lenkungsabgabe zurückzuführen. Eine vom BAG in Auftrag gegebene Modellierungsstudie kommt zum Schluss, dass die Menge THC pro Kopf mit einer Lenkungsabgabe in einem etablierten Markt in 10 bis 15 Jahren gesenkt werden kann. Die Studie zeigt, dass bei Produkten zum Rauchen mit einem Rückgang von 14 bis 16 Prozent, bei Produkten zum Verdampfen von 12 bis 19 Pro- zent und bei Produkten zur oralen Einnahme von 5 bis 9 Prozent zu rechnen ist.212 Neben der Lenkungsabgabe gibt es weitere Einflüsse, die sich zum jetzigen Zeitpunkt nur sehr begrenzt abschätzen lassen. Dies betrifft unter anderem die Reaktion des il- legalen Markts oder die Wirkung nicht-preislicher Massnahmen wie Beratung in den Verkaufsstellen. Die Produktevielfalt fördert auch einen risikoärmeren Konsum. Erste Erfahrungen aus den Pilotversuchen deuten darauf hin, dass die grössere Vielfalt an schadensmindern- den Produkten zwar den Gelegenheitskonsum fördern könnte (Neugierde-Effekt), eine grössere Produktevielfalt aber auch dazu beiträgt, dass vermehrt Produkte, die geringere Konsumrisiken aufweisen (z.B. Produkte zum Verdampfen statt Produkte zum Rauchen) und Produkte mit weniger THC-Gehalt konsumiert werden.213

6.4.2 Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit

Gemäss der RFA ist es sehr wahrscheinlich, dass im Zuge der im Vorentwurf vorge- sehenen Regulierungen die negativen Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit im Vergleich zum Status quo abnehmen. Die Auswirkungen auf die öffentliche Ge- sundheit sind von den Reaktionen der Konsumierenden auf die verschiedenen Mass-

210 Gesundheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt (2025): Cannabisstudie «Weed Care»: Positive Bilanz nach zwei Jahren. Medienmitteilung vom 28.03.2025. 211 BFS (2024).

212 EBP Schweiz (2024).

213 Mavrot, C. et. al. (2024a).

nahmen abhängig. Zwar ist einerseits davon auszugehen, dass die erwartete Konsum- zunahme von 0 bis 10 Prozent (vgl. Ziff. 6.4.1) zu einer erhöhten Exposition gegen- über Gesundheitsrisiken bei Konsumierenden führt. Es handelt sich dabei insbeson- dere um Neukonsumierende, die mit dem Cannabiskonsum gesundheitlichen Risiken eingehen. Auf der anderen Seite dürften aber die schadenmindernden Effekte der vor- gesehenen Regulierung auf die Konsumierenden, die sich heute auf dem illegalen Markt versorgen, überwiegen. Klar ist, dass die Verlagerung in den legalen Markt die Exposition gegenüber Cannabisprodukten reduziert, die verunreinigt oder mit hoch- gefährlichen synthetischen Cannabinoiden versetzt sind. Die Regelung dürfte auch dazu führen, dass Konsumierende vermehrt risikoärmere Produkte konsumieren (z.B. aufgrund höherer Produktequalität, risikobasierter Lenkungsabgabe, Angebot von ri- sikoärmeren Produktealternativen) und infolge diverser Massnahmen einen proble- matischen Konsum vermeiden oder davon abkommen. Zu nennen sind etwa Sensibi- lisierungsmassnahmen von Bund und Kantonen, die Beratung in Verkaufsstellen sowie ein besserer Anschluss an Früherkennung und Frühintervention und andere Suchthilfeangebote. Damit reduzieren sich Überdosierungen, Vergiftungen oder akute psychische und neurologische Symptome. Die konkreten Auswirkungen auf die Kosten des Gesundheitswesens sind schwer ein- zuschätzen. Eine Studie schätzt die direkten cannabisbedingten Kosten im schweize- rischen Gesundheitswesen auf jährlich 22,5 Millionen Franken.214 Nicht berücksich- tig sind dabei Präventionskosten und Kosten der Langzeitfolgen des Cannabiskonsums. Ausgehend von den Erfahrungen mit Tabak ist davon auszugehen, dass die Langzeitfolgen des Rauchens von Cannabis hohe medizinische Kosten ver- ursachen. Bei Tabak werden die medizinischen Kosten auf 3 Milliarden Franken jähr- lich geschätzt, wobei die Anzahl der Personen, die (fast) täglich Tabak konsumieren, rund 20-mal höher ist als die Anzahl Personen, die (fast) täglich Cannabis konsumie- ren.215 Gemäss RFA ist es wahrscheinlich, dass die vorgesehene Cannabisregulierung im Vergleich zum Status quo langfristig zu Kosteneinsparungen im Gesundheitswe- sen führt, wenn die Konsumierenden erwartungsgemäss vermehrt auf rauchfreie Pro- duktealternativen umsteigen.

Der Vorentwurf dürfte zu einer Reduktion der Stigmatisierung von Cannabiskonsu- mierenden führen, was wiederum deren psychische Gesundheit sowie soziale Situa- tion verbessert (z.B. Verbesserung sozialer Integration, Reduktion familiärer Kon- flikte, weniger Diskriminierung Konsumierender auf Arbeitsmarkt und bei Wohnungssuche). Es ist wahrscheinlich, dass ein offenerer Umgang der Gesellschaft mit Cannabiskonsum zudem die Kommunikation der Risiken des Cannabiskonsums erleichtert und die Hemmschwelle für die Inanspruchnahme von Hilfsangeboten bei Problemen im Zusammenhang mit dem Cannabiskonsum reduziert. Aus den Zwi- schenergebnissen des Pilotversuches «Weed Care» in Basel-Stadt ist bekannt, dass sich der kontrollierte Zugang zu Cannabis positiv auf die psychische Gesundheit der Teilnehmenden ausgewirkt hat. So reduzierten sich über die zwei Studienjahre einer-

214 Hoff, O. (2022).

215 Vgl. www.bag.admin.ch > Zahlen & Fakten: Tabak. Die Schnittmenge zwischen (fast) täg- lich Tabakkonsumierenden und Cannabiskonsumierenden dürfte sehr hoch sein.

seits das Suchtverhalten und andererseits die depressiven Symptome sowie die Angst- symptome.216 Eine Studie, die auch im Rahmen des «Weed Care» Pilotversuchs durchgeführt wurde, hat auch gezeigt, dass ein gesetzlich geregelter Zugang zu Can- nabis unter Aufsicht der Gesundheitsbehörden nicht zu einem Anstieg des problema- tischen Konsums oder damit verbundenen psychischen Störungen führt. Er kann den problematischen Konsum bei den am stärksten gefährdeten Konsumierenden verrin- gern.217 Die RFA fand keine ausreichende Datenlage zum Einfluss des Cannabiskon- sums auf die Leistungsfähigkeit am Arbeitsplatz und die indirekten Kosten durch Ab- sentismus, weshalb die Auswirkungen dazu nicht abgeschätzt werden konnten.

6.4.3 Auswirkungen auf den Jugendschutz

Gemäss RFA ist es sehr unwahrscheinlich, dass der Vorentwurf zu einem Mehrkon- sum von Cannabisprodukten durch Minderjährige führen wird. Seit 15 Jahren ist der Trend zum Konsum der Jugendlichen (14-15 Jahre alt) rückläufig.218 Die bekannten Risiken – insbesondere Werbung, für Jugendliche attraktive Produkte, tiefe Preise und Exposition gegenüber Verkaufsstellen – werden durch die vorgesehe- nen Massnahmen zum Jugendschutz adressiert. Stark nachfragehemmend dürfte sich die Lenkungsabgabe auswirken, weil junge Menschen besonders preissensibel sind. Zu nennen sind zudem das Abgabeverbot an Minderjährige, das Werbeverbot, das Verbot von attraktivitätssteigernden Zusatzstoffen wie Zucker oder Aromen, die Pflicht zu neutralen Verpackungen sowie verstärkte Sensibilisierungsmassnahmen betreffend die Gefahren des Konsums in jungen Jahren.

6.4.4 Auswirkungen auf die öffentliche Sicherheit

Es ist zu erwarten, dass die mit dem Cannabishandel zusammenhängende Kriminalität infolge der Reduktion des illegalen Marktes abnehmen wird. Die Erfahrungen in Deutschland oder den Niederlanden, die eine Zunahme der Bandenkriminalität im Zu- sammenhang mit der Legalisierung des Cannabiskonsums verzeichnet haben, sind nicht auf die Schweiz übertragbar. Anders als in diesen Ländern, wo die Nachfrage nicht über das legale Angebot befriedigt werden kann, ermöglicht der legale Verkauf ein ausreichendes Angebot und eine ausreichende Zugänglichkeit. Der Cannabiskonsum sollte keine Auswirkungen auf die öffentliche Sicherheit haben. Die bisherigen Erfahrungen mit den Pilotversuchen mit nicht medizinischem Canna- bis zeigen, dass in der Umgebung der Verkaufsstellen keine Störungen der öffentli- chen Ordnung festgestellt wurden. Es wurden zudem keine Fälle verzeichnet, in denen

216 Gesundheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt (2025).

217 Baltes-Flueckiger, L. et al. (2025).

218 Obsan / BAG (2023): Cannabiskonsum (Alter: 14-15). MonAM, Schweizer Monitoring- System Sucht und nichtübertragbare Krankheiten.

Cannabis aus den Pilotversuchen, welche auch über ein elektronisches Nachverfol- gungssystem überwacht werden, in den illegalen Markt gelangt wären.219 Studien ha- ben gezeigt, dass die Legalisierung von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken nur minimale Auswirkungen auf die Anzahl von Schwerverbrechen in Colorado und im Bundesstaat Washington hatte220 und zu einem Rückgang der cannabisbezogenen Kriminalität unter Erwachsenen in Kanada221 geführt hat. Die Verkaufsstellenbegren- zung durch die Kantone sollte es zudem erlauben, auf allfällige Überangebote oder lokalen Cannabistourismus zu reagieren. Auf die Verkehrssicherheit dürfte sich der Vorentwurf nicht wesentlich auswirken. Durch die leichte Zunahme des Cannabiskonsums (vgl. Ziff. 6.4.1) ist es grundsätz- lich denkbar, dass eine geringfügig erhöhte Anzahl Personen unter Cannabiseinfluss ein Fahrzeug lenkt und allenfalls mehr Unfälle verursachen. Andererseits dürften die vorgesehenen Sensibilisierungsmassnahmen betreffend Gefahren von THC im Stras- senverkehr sich positiv auf die Verkehrssicherheit auswirken. Die RFA schätzt, dass sowohl eine Zunahme wie auch eine Abnahme denkbar ist.

6.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Der Anbau von Cannabis und die Herstellung von Cannabisprodukten zu nicht medi- zinischen Zwecken sind mit Energie- und Wasserverbrauch, Treibhausgasemissionen, Luftverschmutzung, sowie mit Einsatz von Dünger und Pflanzenschutzmitteln ver- bunden.222 Da allerdings die geschätzte Anzahl von Betrieben, die sich mittel- bis langfristig etablieren können, klein ist (zwischen 20 und 50), werden nur geringe Aus- wirkungen auf die Umwelt erwartet. Der Anbau von Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken unterscheidet sich grund- sätzlich nicht vom Anbau der Hanfpflanze zu medizinischen Zwecken. Die Hanf- pflanze ist vielseitig nutzbar. Etabliert ist weltweit der landwirtschaftliche Anbau von Öl- und Faserhanf in dichten Feldbeständen, vergleichbar mit Raps oder Sonnenblu- men. Blütenhanf erfordert andere Anbauformen, die auf die einzelne Pflanze ausge- richtet sind, vergleichbar mit Hopfen oder Gemüsepflanzen. In der Schweiz werden keine Anforderungen an die Sorte oder an das Saatgut gestellt. Das ermöglicht eine Nutzung von Blütenhanf in der Landwirtschaft. Aus Gründen der Qualität dürfte der Anbau von Cannabisblüten insbesondere im Indoor-Bereich erfolgen und der Anbau von Haschisch und Extrakten auf dem freien Feld. Der Indoor-Anbau von Cannabis ist zwar energieintensiv, umweltrelevante Auswirkungen werden aber aufgrund des geringen Umfangs des Cannabisanbaus insgesamt nicht erwartet. Eine Auswirkung

219 Vgl. Mavrot, C. et. al. (2024a).

220 Lu, R. / Willits, D. / Stohr, M. K. / Makin, D. / Snyder, J. / Lovrich, N. / ... / Hemmens, C. (2021): The Cannabis Effect on Crime: Time-Series Analysis of Crime in Colorado and Washington State, Justice Quarterly, 38(4): 565-595. 221 Callaghan, R. C. / Sanches, M. / Hathaway, A. / Asbridge, M. / Kish, S. J. (2023): Cana- da's cannabis legalization and adult crime patterns 2015–2021: A time series study, Ad- dictive behaviors, 146. 222 Zheng, Z. / Fiddes, K. / Yang, L. (2021): A narrative review on environmental impacts of cannabis cultivation. Journal of Cannabis Research, 3, 1-10.

des Gesetzes auf die Landwirtschaft dürfte eine stetige Entwicklung der Nutzungsni- sche von Hanf als Medizinal- und Aromapflanze darstellen. Ausgehend von der – wenn auch sehr begrenzten – Erfahrung mit der Herstellung von Cannabisprodukten für die Pilotversuche gibt es ebenfalls keine umweltrelevanten Auswirkungen, die erwartet werden können. Allerdings muss Cannabis im Rahmen der Pilotversuche nach den Vorschriften der Bio-Verordnung vom 22. September

1997223 angebaut werden (Art. 8 BetmPV).

Infolge der erhöhten Nachfrage nach risikoärmeren Cannabisprodukten (z. B. Can- nabisprodukte zum Verdampfen), welche im Zuge der Umsetzung des Gesetzes er- wartet wird, dürfte auch der damit einhergehende Abfall zunehmen. Dies umfasst ins- besondere Aktivkohlefilter, Behälter von Flüssigkeiten, elektronische Geräte, die für den Konsum bestimmter Cannabisprodukte benötigt oder in diese verbaut sind. Letz- tere können Plastik und Lithium-Ionen-Batterien enthalten (vgl. Erläuterungen zu Art. 5 Abs. 1 Bst. d). Vergleichbare Abfälle sind bereits aus dem Bereich der Tabakpro- dukte bekannt. Ferner ist wie bei Tabak davon auszugehen, dass nicht alle Konsumie- renden die Cannabisprodukte sachgemäss entsorgen, sondern sie achtlos wegwerfen. Die Geräte, die bei bestimmten Cannabisprodukten zum Verdampfen verwendet wer- den, sind Geräte im Sinne der Verordnung über die Rückgabe, die Rücknahme und die Entsorgung elektrischer und elektronischer Geräte vom 20. Oktober 2021 (VREG)224. Die Hersteller dieser Geräte unterliegen daher den verschiedenen Ver- pflichtungen, die sich aus dieser Verordnung ergeben, insbesondere der Kennzeich- nungspflicht (Art. 4 VREG) und der kostenlosen Rücknahmepflicht (Art. 6 VREG). Die Einhaltung dieser Pflichten trägt zu einer geringeren Umweltbelastung bei. Die anfallenden Abfallmengen und die teils zu erwartende unsachgemässe Entsorgung von Cannabisprodukten führen zu einer Umweltbelastung. Diese ist indes deutlich geringer als durch Tabakprodukte, weil Letztere in vielfach höheren Mengen konsu- miert werden.225

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage sieht die Schaffung eines legalen Cannabismarkts und eine Regelung der Selbstversorgung, des gewerblichen Anbaus, der gewerblichen Herstellung und des Verkaufs von THC-haltigem Cannabis zu nicht medizinischen Zwecken vor. Sie stützt sich auf folgende Kompetenznormen des Bundes:

223 SR 910.18 224 SR 814.620 225 Vgl. BBl 2015 9379; BAG (2020): Umweltauswirkungen und Kosten der Tabakindustrie. Abrufbar unter: www.parlament.ch > 15.075 > Öffentliche Kommissionsunterlagen

Artikel 95 Absatz 1 BV räumt dem Bund die Kompetenz ein, Vorschriften über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit zu erlassen, beispielsweise be- gründet durch polizeiliche Motive.226 Nach Artikel 97 Absatz 1 BV trifft der Bund Massnahmen zum Schutz der Konsumentinnen und Konsumenten. Dies erlaubt es dem Bund beispielsweise aus Gründen der Gefahrenabwehr oder des Gesundheits- schutzes Massnahmen zu treffen.227 Artikel 118 Absatz 2 Buchstaben a und b BV ver- leiht dem Bund sodann eine umfassende Kompetenz zur Regelung von Betäubungs- mitteln228 und der Bekämpfung starkverbreiteter oder bösartiger Krankheiten. Letztere umfassende Kompetenz ist nicht gleichzusetzen mit der Befugnis zur Abwei- chung vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit gemäss Artikel 94 Absatz 4 BV.229 Den- noch sind Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit zulässig, sofern diese grundsatzkonform ausgestaltet werden.230 Gemäss Artikel 36 BV sind Eingriffe dann grundsatzkonform, wenn sie auf einer klaren gesetzlichen Grundlage beruhen, ein wichtiges öffentliches Interesse erfüllen und verhältnismässig, d.h. geeignet, erforderlich und zumutbar sind.231 Die Vorlage berücksichtigt die vorgenannten Grundsätze. Insbesondere soll das Be- willigungssystem für gewerbliche Anbauer und Hersteller von Cannabisprodukten (4. Kapitel) sowie die Monopolisierung und die Konzessionierung des Verkaufs (5. Kapitel) grundsatzkonform ausgestaltet werden. Die Monopolisierung sowie – in vermindertem Mass – das Bewilligungssystem stellen zwar schwere Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit dar, erscheinen aber aus den folgenden Gründen gerechtfertigt und mit der Bundesverfassung vereinbar: Für ein bisher verbotenes Produkt wie Cannabis besteht grundsätzlich ein erhebliches gesundheitspolizeiliches Interesse daran, dass der Staat den Handel umfassend kon- trolliert.232 Massnahmen bis hin zu einem Monopol erscheinen zudem geeignet, diese Kontrolle zu gewährleisten; sie scheinen erforderlich, mangels offensichtlicher Alter- nativen, und auch zumutbar, da aufgrund des geltenden Verbots bisher gar kein Han- del möglich war.233 Ein kantonales Monopol für den Cannabisverkauf kann grund- sätzlich einen effektiven Schutz der öffentlichen Gesundheit und der Jugendlichen gewährleisten, da sich die zentralen Massnahmen einfacher und mit weniger Aufwand

kontrollieren und durchsetzen lassen als bei einem freien Handel mit einer unlimitier- ten Anzahl an Akteuren.234 Das Problem der potenziell grossen Anzahl Marktteilneh- mer würde sich auch bei einer Kontrolle des Verkaufs mittels Polizeibewilligungen

226 Uhlmann, F. (2015a): Art. 95, in: Waldmann, B. / Belser, E. / Epiney, A. [Hrsg.]: Bun- desverfassung, Basler Kommentar. Basel: Helbing Lichtenhahn, Art. 95 N 5. 227 Uhlmann, F. (2015b): Art. 97, in: Waldmann, B. / Belser, E. / Epiney, A. [Hrsg.]: Bundes- verfassung, Basler Kommentar. Basel: Helbing Lichtenhahn, Art. 97 N 8. 228 Gächter, T. / Renold-Burch, S. (2015): Art. 118, in: Waldmann, B. / Belser, E. / Epiney, A. [Hrsg.]: Bundesverfassung, Basler Kommentar. Basel: Helbing Lichtenhahn, Art. 118 N 11.

229 Uhlmann, F. / Fleischmann, F. (2023), RZ 20, S. 10.

230 Uhlmann, F. / Fleischmann, F. (2023), RZ 24, S. 11.

231 Epiney, A. (2015): Art. 36, in: Waldmann, B. / Belser, E. / Epiney, A. [Hrsg.]: Bundes- verfassung, Basler Kommentar. Basel: Helbing Lichtenhahn, Art. 36 N 53ff.

232 Uhlmann, F. / Fleischmann, F. (2023), RZ 40, S. 17.

233 Uhlmann, F. / Fleischmann, F. (2023), RZ 40, S. 17.

234 Room, R. / Örnberg, J.C. (2019).

stellen. Im Gegensatz zu einer Monopolisierung des Verkaufs, verbunden mit der Er- teilung von Konzessionen, besteht ein Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Polizei- bewilligung, soweit die Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind. Mit einem Bewil- ligungssystem liesse sich die Anzahl der Marktteilnehmer grundsätzlich nicht begrenzen. Die Vorlage sieht ein umfassendes Werbeverbot vor (Art. 11). Verboten ist jede Art von Werbung, einschliesslich Verkaufsförderung und Sponsoring. Einzig sachliche Produktangaben und -informationen, die sich ausschliesslich an Fachpersonen der Branche richten, fallen nicht unter das Werbeverbot. Ein umfassendes Werbeverbot ist mit hinreichender Begründung ebenfalls ein zulässiger Eingriff in die Wirtschafts- freiheit.235 Es stellt sich insbesondere die Frage nach der Verhältnismässigkeit. Das umfassende Werbeverbot erscheint diesbezüglich (vgl. Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV) geeignet, erforderlich und zumutbar. So zeigt die Studienlage im Tabak- und Alkoholbereich, dass der Kontakt mit Werbung oder Verkaufsförderung mit einem steigenden Konsum der jeweiligen Produkte verbunden ist, insbesondere bei Jugend- lichen236. Es ist davon auszugehen, dass Werbung für Cannabisprodukte ebenfalls zu einem Konsumanstieg führen würde. Das umfassende Werbeverbot ist somit geeignet, den Konsumanstieg einzudämmen. Es ist nicht ersichtlich, auf welche andere, weniger in die Wirtschaftsfreiheit eingreifende Art und Weise derselbe Erfolg erzielt werden könnte. Als verbotene Substanz darf Cannabis unter geltendem Recht nicht beworben werden. Jede Art der Werbung würde somit künftig zu einer gesteigerten Wahrneh- mung von Cannabis in der Öffentlichkeit führen. Das umfassende Werbeverbot ist somit auch erforderlich. Schliesslich ist es auch zumutbar, da aufgrund des geltenden Verbots gar kein Handel möglich ist und es sich um ein Betäubungsmittel handelt, dessen Konsum eine Abhängigkeit erzeugen kann. Damit der Bund eine bestimmte Steuer erheben darf, muss sie ihm grundsätzlich durch die Verfassung zugeteilt sein.237 Der Bund verfügt im Bereich von Artikel 118 Absatz

2 Buchstabe a BV zwar über eine umfassende Sachkompetenz. Diese verleiht ihm

jedoch keine Finanzkompetenz zur Erhebung einer Steuer. Die Erhebung von Len- kungsabgaben ist hingegen zulässig.238 Die Lenkungsabgabe ist haushaltsneutral aus- zugestalten, d.h. die Einnahmen sind an die Bevölkerung zu verteilen. 239 Nach den Artikeln 62 ff. des Vorentwurfs soll der Bundesrat Art und Verfahren der Verteilung des Ertrags an die Bevölkerung regeln und festlegen, welcher Anteil der Lenkungsab- gabe als Entschädigung für den Vollzug der Vorlage verwendet wird. Indem die Len- kungsabgabe überwiegend an die Bevölkerung rückverteilt und lediglich ein kleiner Teil der Abgabe als Vollzugsentschädigung verwendet wird, ist die Lenkungsabgabe haushaltsneutral ausgestaltet.

235 Uhlmann, F. / Fleischmann, F. (2023), RZ 65, S. 23.

236 Ritter, A. et al. (2022).

237 Blumenstein, E. / P. Locher (2023): System des schweizerischen Steuerrechts, 8. Aufl. Zürich: Schulthess Verlag, S. 61.

238 Uhlmann, F. / Fleischmann, F. (2023), RZ 28, S. 13.

239 Uhlmann, F. / Fleischmann, F. (2023), RZ 72ff., S. 24f.

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Der Vorentwurf wirft verschiedene Fragen hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht auf.240 Er ist daher in erster Linie im Hinblick auf die drei UN- Betäubungsmittelkontroll-Übereinkommen241 (nachfolgend UN-Übereinkommen), das Schengener Durchführungsübereinkommen vom 19. Juni 1990 242 (SDÜ) sowie die völkerhandelsrechtlichen Verpflichtungen, insbesondere das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen243 (GATT), das Übereinkommen über technische Handels- hemmnisse244 (TBT-Übereinkommen), das Übereinkommen über die Anwendung ge- sundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Massnahmen 245 (SPS- Übereinkommen) und das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleis- tungen246 (GATS), zu analysieren. Der Vorentwurf ist zudem im Lichte verschiedener Menschenrechtsverpflichtungen, insbesondere des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte247 (UNO-Pakt I), des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte248 (UNO-Pakt II) und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten249 (EMRK), zu prüfen.

240 Dazu wurde ein Rechtsgutachten in Auftrag gegeben, das sich mit den UN-

Übereinkommen sowie den Regeln im Zusammenhang mit dem Schengen-Raum befasst: Sprecher F. (2023), § 142-146. Ein weiteres mandatiertes Rechtsgutachten befasst sich mit Fragen des internationalen Handelsrechts: Stacy, S. / Fournier, J. / Nadakavukaren Schefer, K. (2024): Legal Opinion on Trade Law and Legalised Cannabis Markets in In- ternational Trade Law as well as in the National Laws of Canada and Uruguay. ISDC. Abrufbar unter: www.parlament.ch > 20.473 > Öffentliche Kommissionsunterlagen. 241 Es handelt sich um das EHÜ, das Übereinkommen vom 21. Februar 1971 über psychotrope Stoffe (SR 0.812.121.02) und das Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 20. De- zember 1988 gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen (SR 0.812.121.03). 242 Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kon- trollen an den gemeinsamen Grenzen. 243 Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen 1994 (Anhang 1A.1 des Abkommens zur Er- richtung der Welthandelsorganisation, abgeschlossen in Marrakesch am 15. April 1994, SR 0.632.20 und SR 0.632.21). 244 Übereinkommen über technische Handelshemmnisse (Anhang 1A.6 des Abkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation, abgeschlossen in Marrakesch am 15. April 1994, SR 0.632.20). 245 Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtli- cher Massnahmen (Anhang 1A.4 des Abkommens zur Errichtung der Welthandelsorgani- sation, abgeschlossen in Marrakesch am 15. April 1994, SR 0.632.20). 246 Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (Anhang 1B des Abkom- mens zur Errichtung der Welthandelsorganisation, abgeschlossen in Marrakesch am 15. April 1994, SR 0.632.20). 247 SR 0.103.1 248 SR 0.103.2 249 SR 0.101

7.2.1 Betäubungsmittelkontroll-Übereinkommen der UNO

Das im Rahmen der Vereinten Nationen unterzeichnete und 1970 für die Schweiz in Kraft getretene EHÜ ersetzte fast alle früheren Abkommen im Bereich der Betäu- bungsmittel. Zusammen mit dem Übereinkommen von 1971, dem Zusatzprotokoll vom 25. März 1972 zum EHÜ und dem Übereinkommen von 1988 bildet es die Grundlage für die internationale Kontrolle von Betäubungsmitteln in der UNO. Im Bestreben, die menschliche Gesundheit zu schützen250, sollen die UN- Übereinkommen sicherstellen, dass Betäubungsmittel für wissenschaftliche und me- dizinische Zwecke (insbesondere Schmerzbehandlung) verfügbar sind, gleichzeitig aber deren Missbrauch verhindert wird. Die Übereinkommen verbieten nicht den Konsum kontrollierter Substanzen an sich, sondern zielen hauptsächlich darauf ab, den Handel damit zu anderen als medizini- schen oder wissenschaftlichen Zwecken zu verhindern. Gemäss Artikel 4 Buchstabe c des EHÜ treffen die Vertragsparteien «die notwendigen Gesetzgebungs- und Ver- waltungsmassnahmen, […] um unter Vorbehalt der Bestimmungen dieses Überein- kommens die Gewinnung, Herstellung, Aus- und Einfuhr, Verteilung, Verwendung und den Besitz von Betäubungsmitteln sowie den Handel damit auf ausschliesslich ärztliche und wissenschaftliche Zwecke zu beschränken». Angesichts dessen steht die Schaffung eines legalen Cannabismarktes im Sinne des Vorentwurfs im Widerspruch zum in den UN-Übereinkommen vorgesehenen grund- sätzlichen Verbot des Inverkehrbringens von Cannabis zu nicht medizinischen oder nicht wissenschaftlichen Zwecken. Nach Artikel 28 des EHÜ kann eine Vertragspartei den Anbau der Hanfkrautpflanze im Hinblick auf die Gewinnung von Cannabis oder von Cannabisharz zu wissen- schaftlichen oder medizinischen Zwecken gestatten, muss dabei aber das in Artikel

23 für den Opiummohn vorgesehene staatliche Kontrollsystem anwenden. Die UN-

Übereinkommen sehen in diesem Fall die Einsetzung einer nationalen Stelle vor, die als einzige zum Kauf, zur Einfuhr, zur Ausfuhr, zum Grosshandel und zur Lagerung von Cannabis berechtigt ist. Bezüglich des Kontrollsystems nach Artikel 23 des EHÜ ist anzumerken, dass die Errichtung eines staatlichen Monopols offenbar nicht die einzige Möglichkeit zur Einhaltung des UN-Rechtsrahmens darstellt.251 In diesem Kontext wäre eine staatliche Inbesitznahme der Ernte nämlich viel zu um- ständlich, um den Marktbedürfnissen gerecht zu werden. Die Schweiz hat bereits auf eine staatliche Inbesitznahme verzichtet, um den Anbau von Cannabis zu medizini- schen Zwecken und die Herstellung von Arzneimitteln auf Cannabisbasis dem Bewil- ligungssystem nach dem Betäubungsmittelrecht zu unterstellen. Dies ist auch in der Änderung des BetmG vom 19. März 2021 betreffend Cannabisarzneimittel vorgese- hen, die am 1. August 2022 in Kraft trat 252. Das Internationale Betäubungsmittel- Kontrollorgan (INCB) hat die Umsetzung dieses Mechanismus, der übrigens auch im Rahmen der Pilotversuche mit Cannabis implementiert wurde, nie in Frage gestellt.

250 Auf Englisch «concerned with the health and welfare of mankind».

251 Sprecher F. (2023), § 142-146.

252 AS 2022 385; BBl 2020 5875

Der Vorentwurf greift somit ein ähnliches Bewilligungssystem auf, damit die diesbe- züglichen Anforderungen der UN-Übereinkommen im Rahmen des Möglichen erfüllt werden können. Bezüglich der Konsequenzen von Verletzungen der UN-Übereinkommen besagt das EHÜ, dass das INCB Auskünfte vom betroffenen Vertragsstaat verlangen, vertrauli- che Beratungen einleiten, auf die Frage öffentlich aufmerksam machen und Massnah- men – beispielsweise Änderungen der nationalen Gesetzgebung – vorschlagen kann.253 Führen diese Massnahmen nicht zur Einhaltung der Übereinkommen, kann den Vertragsparteien als letztes Mittel unverbindlich empfohlen werden, die Einfuhr von Betäubungsmitteln aus dem betreffenden Vertragsstaat und/oder deren Ausfuhr in diesen Staat einzustellen.254 In Bezug auf Staaten, die bereits einen legalen Can- nabismarkt eingeführt haben, veröffentlicht das INCB regelmässig Berichte und er- greift weitere Massnahmen. Eine Empfehlung, die Ein- oder Ausfuhr zu stoppen, wurde vom INCB bisher noch nie ausgesprochen. Die Folgen der Verletzung interna- tionaler Verpflichtungen aus den UN-Betäubungsmittelkontroll-Übereinkommen durch einen Staat waren in den bisherigen Fällen vor allem reputationsbezogener, dip- lomatischer und politischer Natur. Es ist auch möglich, dass eine Umsetzung der UN-Übereinkommen, die nicht mit des- sen Wortlaut vereinbar ist, zu einer Unstimmigkeit zwischen zwei oder mehreren Ver- tragsstaaten führt. Für den Fall einer solchen Meinungsverschiedenheit über die Aus- legung oder Anwendung des EHÜ sieht dieses in Artikel 48 Beratungen zwischen den jeweiligen Parteien vor, damit diese die Streitigkeit durch friedliche Mittel eigener Wahl beilegen können. Jede Streitigkeit, die sich nicht durch diese Mittel beilegen lässt, ist dem Internationalen Gerichtshof zu unterbreiten. Bislang gab es keine Strei- tigkeiten mit oder über Staaten, die einen legalen Cannabismarkt aufgebaut haben.

7.2.2 Menschenrechte

Hinsichtlich des Rechts auf Gesundheit255 birgt eine Cannabisverbotspolitik erhöhte Risiken für die öffentliche Gesundheit, dies insbesondere aufgrund fehlender Quali- tätskontrollen der Produkte und mangelnden Zugangs zu Präventions-, Behandlungs- und Schadensminderungsmassnahmen. Eine kontrollierte Regulierung würde einen sicheren Zugang zu Cannabis ermöglichen und eine evidenzbasierte Gesundheitspo- litik fördern. Diesbezüglich sieht der Vorentwurf ein umfassendes Monitoring- und Evaluationssystem zur Wirkungsanalyse vor (Art. 68 und 69). Überdies fällt der Eigenkonsum von Cannabis angesichts des Rechts auf Achtung des Privatlebens256 unter die Privatsphäre. Die Schaffung eines regulierten Marktes würde somit willkürliche Eingriffe des Staates in das Leben der Bürgerinnen und Bürger verhindern.

253 Art. 14 Abs. 1 EHÜ.

254 Art. 14 Abs. 2 EHÜ.

255 Art. 12, UNO-Pakt I.

256 Art. 17 UNO-Pakt II, Art. 8 EMRK.

Dieser Ansatz entspricht auch den Empfehlungen des UNO-Hochkommissariats für Menschenrechte, das in einem Bericht betont hat, dass eine Drogenverbotspolitik oft im Widerspruch zu internationalen Menschenrechtsverpflichtungen steht.257 Ebenso hat die UN-Sonderberichterstatterin zum Recht auf Gesundheit hervorgehoben, dass die Strategien zur Drogenbekämpfung überarbeitet werden müssen, damit die entspre- chende Regelung die Grundrechte besser achtet258. Angesichts dessen ist der Vorentwurf eine effizientere, wirksamere und verhältnis- mässigere Lösung als das derzeitige Cannabisverbot, insbesondere im Hinblick auf den Schutz der Menschenrechte.

7.2.3 Schengener Durchführungsübereinkommen vom 19.

Juni 1990 Neben den UN-Übereinkommen und den Menschenrechtsregelungen ist auch das SDÜ für den Vorentwurf relevant. Dieses Übereinkommen soll in erster Linie die Kontrollen an den Binnengrenzen der Vertragsstaaten aufheben, um den Personen- und Warenverkehr zu erleichtern. Darüber hinaus verstärkt es die internationale Zu- sammenarbeit im Bereich der Justiz und der Polizei bei der Kriminalitätsbekämpfung. Mit Ausnahme von Irland und Zypern gehören alle EU-Mitgliedstaaten unmittelbar zum Schengen-Raum. Island, Norwegen, Liechtenstein und die Schweiz sind über Assoziierungsabkommen an der Schengen-Zusammenarbeit beteiligt. So hat die Schweiz am 26. Oktober 2004 das Schengen-Assoziierungsabkommen (nachfolgend SAA)259, das seit 2008 in Kraft ist, unterzeichnet und ist somit an das SDÜ gebunden. In Bezug auf Betäubungsmittel verpflichten sich die Vertragsparteien nach Artikel 71 Absatz 1 SDÜ, unter Berücksichtigung der bestehenden Übereinkommen der Verein- ten Nationen alle notwendigen Massnahmen zu treffen, die zur Unterbindung des un- erlaubten Handels mit Betäubungsmitteln erforderlich sind. Dies betrifft die unmittel- bare oder mittelbare Abgabe von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen aller Art, einschliesslich Cannabis, sowie den Besitz dieser Produkte und Stoffe zum Zwe- cke der Abgabe oder Ausfuhr. Gemäss Artikel 71 Absatz 2 verpflichten sich die Ver- tragsparteien zudem, die unerlaubte Ausfuhr von Betäubungsmitteln und psychotro- pen Stoffen, einschliesslich Cannabisprodukten, sowie den Verkauf, die Verschaffung und die Abgabe dieser Produkte und Stoffe mit verwaltungsrechtlichen und strafrecht- lichen Mitteln zu unterbinden. In Bezug auf Artikel 71 Absatz 2 haben die Benelux-Staaten, Deutschland und Frank- reich jedoch bei der Unterzeichnung des Abkommens folgende gemeinsame Erklä- rung abgegeben: «Soweit eine Vertragspartei im Rahmen ihrer nationalen Politik zur Vorbeugung und Behandlung der Abhängigkeit von Suchtstoffen und psychotropen Stoffen von dem in Artikel 71 Absatz 2 festgeschriebenen Grundsatz abweicht, treffen alle Vertragsparteien die erforderlichen strafrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Massnahmen, um die unerlaubte Ein- und Ausfuhr dieser Stoffe, insbesondere in das

259 SR 0.362.31.

Hoheitsgebiet der anderen Vertragsparteien, zu unterbinden.» Diese Erklärung ist in- tegrierender Bestandteil des SDÜ und gilt somit auch für die Schweiz als assoziierten Schengen-Staat. Angesichts dieser Erklärung sind die Bestimmungen des SDÜ so zu interpretieren, dass sie vor allem Massnahmen vorsehen, die verhindern, dass sich eine liberalere Drogeninnenpolitik negativ auf andere Mitgliedstaaten auswirkt. Gegebenenfalls soll- ten diese Staaten daher die negativen Auswirkungen des Drogentourismus durch strenge Ein- und Ausfuhrkontrollen in Abstimmung mit den anderen Mitgliedstaaten bekämpfen. Die Mitgliedstaaten müssen jedoch nicht auf eine fortschrittliche Drogenpolitik ver- zichten. Die Bestimmungen des SDÜ lassen den Mitgliedstaaten einen beachtlichen Spielraum bei der Ausrichtung ihrer nationalen Drogenpolitik und damit auch die Ent- scheidungsbefugnis darüber, inwieweit der Erwerb, Anbau, Besitz und Eigenkonsum von Cannabis zu Genusszwecken im nationalen Kontext zugelassen werden kön- nen.260 In Bezug auf die extraterritorialen Auswirkungen sieht der Vorentwurf verschiedene Bestimmungen vor, um jegliche negativen Folgen für Drittstaaten abzuwenden. So wird der Verkauf an Minderjährige, Grenzgängerinnen und Grenzgänger, Touristin- nen und Touristen sowie Personen mit Kurzaufenthaltsbewilligung untersagt, um ei- nen allfälligen Drogentourismus zu verhindern (Art. 42 Abs. 1 Bst. j und Art. 52 Abs. 1 Bst. j). Die gewerbliche Ausfuhr ist nur gestattet, wenn die Einfuhr im Emp- fängerstaat zulässig ist, und erfordert eine entsprechende Bewilligung von Swissme- dic (Art. 58 und 59). Ausserdem ist die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Cannabis ohne Bewilligung verboten (Art. 57). Das in dieser Gesetzgebung vorgesehene elektroni- sche Nachverfolgungssystem für Cannabis (Art. 85) gewährleistet eine strenge Can- nabis-Kontrolle entlang der gesamten Produktionskette, um Auswirkungen auf die Nachbarländer zu vermeiden. Angesichts dessen kann der Vorentwurf als SDÜ-konform erachtet werden.

7.2.4 Konformität mit dem internationalen Handelsrecht

Der Vorentwurf ist mit den handelsrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz als WTO-Mitglied und im Rahmen ihrer Freihandelsabkommen vereinbar. Dies insbe- sondere, da die Vorlage keine Massnahmen beinhaltet, welche importierte Produkte weniger vorteilhaft behandeln würden als gleichartige Produkte schweizerischer Her- kunft. Das internationale Handelsrecht umfasst eine Vielzahl von Abkommen, welche auf den Handel mit Cannabisprodukten und dessen Ausgangsmaterial Anwendung finden. Neben den Übereinkommen der WTO-Rechtsordnung, insbesondere dem GATT,

260 Botschaft zur Genehmigung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der Eu- ropäischen Union, einschliesslich der Erlasse zur Umsetzung der Abkommen («Bilaterale II»), BBl 2004 5965, S. 6101.

dem GATS sowie den SPS- und TBT-Übereinkommen, gehören auch bilaterale Frei- handelsabkommen dazu. Der Vorentwurf enthält Regelungen über die Ein- und Ausfuhr solcher Produkte (Art. 57 ff.), welche unter das handelsrechtliche Verbot mengenmässiger Beschrän- kungen fallen können (Art. XI GATT). Solche Beschränkungen können aber aufgrund der allgemeinen Ausnahmen des GATT und entsprechenden Ausnahmebestimmun- gen unter den Freihandelsabkommen gerechtfertigt sein, insbesondere wenn sie zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen erforderlich sind (Art. XX Bst. b GATT). Das TBT- und das SPS-Übereinkommen ergänzen das GATT und folgen den gleichen Grundsätzen. Sie anerkennen das Recht, namentlich zum Schutz der Gesundheit Vor- schriften zu erlassen, sofern die Grundsätze der Nicht-Diskriminierung und Verhält- nismässigkeit eingehalten werden. Der Anwendungsbereich des SPS- Übereinkommens beschränkt sich auf Massnahmen zum Schutz der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen und ist im vorliegenden Fall nur auf essbare Can- nabisprodukte anwendbar. Im Lichte der WTO-Rechtsprechung kann davon ausge- gangen werden, dass die vorgesehenen Verpackungsvorschriften mit den Anforderun- gen des TBT-Übereinkommens vereinbar sind. Bei der Ausarbeitung der Vorschriften wird von den WTO-Mitgliedern sowohl unter dem TBT- als auch unter dem SPS- Übereinkommen weiter erwartet, dass sie wissenschaftlich begründbar sind und inter- nationale Normen berücksichtigen. Unter dem TBT-Übereinkommen ist im Fall von Cannabis insbesondere auf die Vereinbarkeit mit den ISO IWA 37 Normen «Safety, Security and Sustainability of Cannabis Facilities and Operations» zu achten. Schliesslich müssen die neuen Vorschriften zwecks Transparenz im Entwurfszustand den anderen WTO-Mitgliedern sowohl unter dem TBT- als auch unter dem SPS- Übereinkommen notifiziert werden. Der Vorentwurf betrifft auch den Handel mit Dienstleistungen und insbesondere den Vertrieb von Cannabis. Er beinhaltet einen Kontrollrahmen, der Beschränkungen für den Handel mit Dienstleistungen vorsieht, so zum Beispiel die Anzahl der Verkaufs- konzessionen. Im Rahmen des GATS und ihrer Freihandelsabkommen ist die Schweiz keine Verpflichtungen hinsichtlich des Marktzugangs und der innerstaatlichen Be- handlung beim Vertrieb von einer Einfuhrbewilligung unterliegenden Produkten ein-

gegangen. Es steht ihr daher frei, Massnahmen zu ergreifen, die den Vertrieb von Be- täubungsmitteln einschränken. Überdies enthalten das GATS und die Freihandelsabkommen – analog zum GATT – allgemeine Ausnahmen, die insbeson- dere Massnahmen zum Gesundheitsschutz zulassen.

7.2.5 Erfahrungen anderer Staaten

Der Konsens über die Ausrichtung der internationalen Drogenkontrollpolitik hat im Laufe der Zeit erheblich nachgelassen. Aufgrund der Lücken des internationalen Rah- mens in Bezug auf öffentliche Gesundheit, Menschenrechte und Sicherheit verfolgen die Staaten zunehmend eine Drogenpolitik, welche die herkömmliche Auslegung ih- rer internationalen Verpflichtungen im Bereich der Betäubungsmittelkontrolle in Frage stellt.

So haben Uruguay und Kanada, die ebenfalls an das EHÜ gebunden sind, bereits einen regulierten Cannabismarkt aufgebaut (vgl. Ziff. 3.2). Dabei haben diese Staaten be- tont, dass ihre Regelungen mit dem ursprünglichen Ziel der UN- Betäubungsmittelkontroll-Übereinkommen, nämlich der Erhaltung der menschlichen Gesundheit, übereinstimmen und gleichzeitig den Erfordernissen der öffentlichen Ge- sundheit und der Menschenrechte besser gerecht werden. Im Zuge dessen hat bisher kein Staat die Ein- oder Ausfuhr von Cannabis zu nicht medizinischen oder nicht wis- senschaftlichen Zwecken erlaubt.

7.2.6 Gesamtbeurteilung der völkerrechtlichen

Verpflichtungen Auch wenn der Vorentwurf im Widerspruch zum im UN-Rahmenwerk vorgesehenen Inverkehrbringungsverbot steht, werden darin alle Vorkehrungen getroffen, um dieses Rahmenwerk bestmöglich einzuhalten, auch gegenüber anderen Vertragsstaaten. Da- bei werden auch die positiven Menschenrechtsverpflichtungen berücksichtigt, wo- nach die Schweiz alle erforderlichen Bestimmungen zu erlassen hat, um die Achtung der Grundrechte zu gewährleisten, und sich gleichzeitig klar zur Wahrung des inter- nationalen Rahmens zur Betäubungsmittelkontrolle bekennen muss. Die Schweiz verfolgt damit einen ähnlichen Ansatz wie Uruguay und Kanada, indem sie dafür sorgt, dass der geschaffene Rechtsrahmen den Grundsätzen der Verhältnis- mässigkeit und der Notwendigkeit entspricht, denn das sind die rechtlichen Kriterien bei der Beurteilung von Einschränkungen der Grund- und Menschenrechte. Dies zeigt sich im Vorentwurf insbesondere an der strikten Regulierung der Bewilli- gungen und Konzessionen (Art. 15 und 39), am Verbot der Ein- und Ausfuhr ohne Bewilligung (Art. 57), am Verbot des gewinnorientierten Verkaufs (Art. 40 Abs. 1 Bst. b und 49 Abs. 1 Bst. b), an den strengen Anforderungen an die Produktequalität und -sicherheit (4. Kapitel, Abschnitt 2) und die Massnahmen zur Schadensminde- rung (Art. 42 Abs. 1 und 2 und 52 Abs. 1 und 2), an der eingeschränkten Verfügbarkeit (Art. 44) sowie am elektronischen Nachverfolgungssystem für Cannabis (Art. 85). Diese Mechanismen tragen somit dazu bei, eine möglichst weitgehende Übereinstim- mung mit dem UN-Rahmenwerk zu gewährleisten, auch wenn der konkrete Fall über den medizinischen oder wissenschaftlichen Bereich hinausgeht. Der Vorentwurf sieht zudem eine streng kontrollierte Regelung des Anbaus und des Verkaufs von Cannabis vor. Diese Regelung geht mit zahlreichen Massnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit und der Jugendlichen einher (Art. 9, 11, 27, 39, 42, 46, 48, 52, 62). Wie im Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats Minder 21.3280 dargelegt, fällt es schwierig, andere Optionen zur Lösung der bestehenden Unvereinbarkeit mit dem in den UN-Übereinkommen enthaltenen Verbot des Inverkehrbringens von Can- nabis in Betracht zu ziehen. Erstens wäre es sowohl aus zeitlicher als auch aus inhalt- licher Sicht unrealistisch, eine Änderung dieser multilateralen Übereinkommen anzu-

streben oder ein neues Abkommen mit anderen Staaten abzuschliessen, die eine

solche Lösung wünschen und zu verhandeln bereit wären261. Derzeit besteht in der internationalen Gemeinschaft kein ausreichender Konsens dafür. Zweitens hätte ein Austritt der Schweiz aus den Übereinkommen schwerwiegende Folgen für die Arz- neimittelversorgung und die Pharmaindustrie in der Schweiz. Und schliesslich ist auch die Möglichkeit, auf einen solchen Austritt einen erneuten Beitritt mit Vorbehalt folgen zu lassen, für die Schweiz weder rechtlich noch politisch ein gangbarer Weg. Das wäre völkerrechtlich inakzeptabel und würde einen Rechtsmissbrauch darstellen, zu Unsicherheiten führen und die Schweiz massiven Einwänden anderer Vertragsstaa- ten aussetzen. Vor diesem Hintergrund soll mit dem Vorentwurf die Unvereinbarkeit mit dem in den UN- Übereinkommen vorgesehenen Verbot des Inverkehrbringens von Cannabis zu nicht medizinischen oder nicht wissenschaftlichen Zwecken so weit wie möglich ge- mindert werden, wobei der Sinn und Zweck dieser Übereinkommen und die Ver- pflichtungen gegenüber den anderen Vertragsparteien sowie die Menschenrechtsver- pflichtungen der Schweiz gewahrt bleiben. Dank der strengen Kontrollmechanismen und der mit dem elektronischen Nachverfolgungssystem für Cannabis verbundenen Bewilligungs- und Konzessionsregelung kann die Schweiz mit dem Vorentwurf ihren Willen bekräftigen, ein internationales System zur Kontrolle von Betäubungsmitteln aufrechtzuerhalten (was insbesondere für die sichere Versorgung der Schweiz mit Be- täubungsmitteln zu medizinischen Zwecken von Bedeutung ist). Der Vorentwurf kann zudem als mit dem SDÜ und dem internationalen Handelsrecht vereinbar erachtet werden.

7.3 Erlassform

Gemäss Artikel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu gehören grundlegende Bestimmun- gen über Einschränkungen verfassungsmässiger Rechte sowie über die Rechte und Pflichten von Personen. Die im Vorentwurf vorgesehene Bewilligungs- und Konzes- sionspflicht ist als wesentlicher Eingriff in Grundrechte einzustufen, insbesondere als Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit. Die diesbezüglichen Vorgaben sind deshalb in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen.

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen noch neue Verpflich- tungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen. Die Vorlage ist somit nicht der Aus- gabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.

261 Hier handelt es sich um eine Änderung eines völkerrechtlichen Vertrags, die nur zwischen zwei oder mehreren Vertragsparteien wirksam ist.

7.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des

Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Bei der Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben ist der Grundsatz der Subsidi- arität zu beachten (Art. 5a BV). Gemäss Artikel 43a Absatz 1 BV übernimmt der Bund nur die Aufgaben, welche die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheit- lichen Regelung durch den Bund bedürfen. Gleichzeitig hat der Bund von seinen Kompetenzen einen schonenden Gebrauch zu machen und den Kantonen ausreichend Raum für die Aufgabenerfüllung zu belassen. Die geplante Regelung trägt diesen Grundsätzen Rechnung, indem sie dem Bund jene Aufgaben zuordnet, bei denen eine schweizweit einheitliche Handhabung im Interesse der öffentlichen Gesundheit erfor- derlich ist. Dazu gehören der gewerbliche Anbau und die gewerbliche Herstellung (4. Kapitel des Gesetzes). In diesem Bereich ist von zentraler Bedeutung, dass der Bund landesweit gültige Standards der Produktequalität und Sicherheit gewährleistet sowie einheitliche Anbau- und Herstellungsbewilligungen erteilt, die vorausgesetzt werden für die Ausstellung von Ein- und Ausfuhrbewilligungen (Art. 58 Abs. 1). Ebenso ist es am Bund, die Vollzugsaufgaben an den Landesgrenzen zentral sicher- zustellen (Art. 61). Auch die Lenkungsabgabe (Art. 62 ff.), welche landesweite Len- kungsziele verfolgt, soll durch den Bund vollzogen werden. Weitere durch den Bund zentral und landesweit einheitlich sicherzustellende Aufgaben sind das Monitoring und die Evaluation (8. Kapitel des Gesetzes), die Aufsichts- und Koordinationsaufga- ben im Zusammenhang mit dem Erlass (Art. 84), die Errichtung und der Betrieb des Nachverfolgungssystems (Art. 85) sowie die internationale Zusammenarbeit (Art. 86). Wichtige andere Aufgaben, wie z.B. das Recht den Verkauf wahrzunehmen bzw. an öffentlich-rechtliche Institutionen oder Körperschaften oder durch Konzession an Dritte zu übertragen (5. Kapitel des Gesetzes) werden den Kantonen überlassen – mit Ausnahme eines möglichen Online-Verkaufs, der kantonsübergreifend wäre und des- halb vom Bund zu konzessionieren und kontrollieren ist. Die Kantone sollen in diesem Bereich auf lokale Gegebenheiten Rücksicht nehmen können. Damit trägt die geplante Regelung dem Subsidiaritätsprinzip Rechnung. Nach dem in Artikel 43a Absätze 2 und 3 BV statuierten Prinzip der fiskalischen Äquivalenz trägt das Gemeinwesen, in dem der Nutzen einer staatlichen Leistung an-

fällt, deren Kosten: das Gemeinwesen, das die Kosten einer staatlichen Leistung trägt, kann über die Leistungen bestimmen. Die geplante Regelung trägt diesem Prinzip Rechnung, indem sie in den meisten Kapiteln Kosten und Leistungen dem gleichen Gemeinwesen bzw. der gleichen staatlichen Ebene zuordnen. Dennoch gibt es Aus- nahmen vom Prinzip, da sich Kostentragung und Leistungsangebot nicht in allen Be- reichen der Regelung klar zuordnen lassen. So kontrollieren nach Artikel 37 des Ge- setzes Bund und Kantone die Bestimmungen des 4. Kapitels, obwohl nur der Bund für die Bewilligungserteilung zuständig ist. Dennoch betrifft das 4. Kapitel letztlich doch auch Leistungen der Kantone, indem der Cannabisanbau in den Kantonen statt- findet und die Lager der Anbauer sich in den Kantonen befinden.

7.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Rechtsetzungsbefugnisse können durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit dies nicht durch die BV ausgeschlossen ist (Art. 164 Abs. 2 BV). Als allgemeine Beschrän- kung der Delegation gilt gemäss Verfassung insbesondere das Erfordernis, wonach wichtige, grundlegende Bestimmungen in der Form des Gesetzes zu erlassen sind (Art. 164 Abs. 1 BV). Der Vorentwurf sieht in einigen Bestimmungen die Kompetenz des Bundesrates zum Erlass von Ausführungsrecht vor. Das ist im Lichte von Artikel 164 Absätze 1 und 2 BV gerechtfertigt, weil die Grundsätze in diesen Fällen auf Gesetzesstufe geregelt werden und damit der Rahmen abgesteckt ist, innerhalb dessen sich die Regelung durch den Bundesrat bewegen muss. Zudem ist es überall dort sinnvoll, Kompetenzen des Bundesrates zum Erlass von Ausführungsbestimmungen vorzusehen, wo künftig eine rasche Anpassung an neue technische Entwicklungen zu erfolgen hat. Regelun- gen, die einen hohen Konkretisierungsaufwand mit sich bringen, sollen auf Verord- nungsstufe angesiedelt sein. Delegationen sind in folgenden Artikeln des Vorentwurfs enthalten: Nach Artikel 5 kann der Bundesrat die Begriffe gestützt auf neue Erkenntnisse in Wis- senschaft und Technik sowie in Anlehnung an die internationale Entwicklung näher ausführen. Der Bundesrat kann gemäss Artikel 6 Absatz 1 ein neuartiges Cannabisprodukt einer der Kategorien nach Artikel 5 Absatz 1 Buchstaben c-h zuteilen, auch wenn dieses Produkt nicht alle Elemente der entsprechenden Definition erfüllt. Er kann neue Pro- duktekategorien einführen und spezifische Bestimmungen für die neuen Kategorien vorsehen, wenn diese aus sachlichen Gründen notwendig sind (Art. 6 Abs. 2). In Zusammenhang mit der Bewilligungspflicht und den -voraussetzungen nach Artikel 15 Absätze 3 und 4 regelt der Bundesrat die Anforderungen an den Diebstahlschutz, die fachlichen und betrieblichen Voraussetzungen sowie die Anforderungen an die Qualitätssicherung sowie das Bewilligungsverfahren. Er kann für den Kleinanbau er- leichterte Anforderungen festlegen. Der Bundesrat regelt die nicht im Gesetz geregelten Inhalte und die Form des Bewil- ligungsgesuchs (vgl. Art. 16 Abs. 2). Der Bundesrat legt für die Cannabisproduktekategorien weitere Anforderungen an die Produktesicherheit fest, wenn dies zur Gewährleistung des Gesundheitsschutzes er- forderlich ist (vgl. Art. 19 Abs. 3).

Für den Verkauf von Cannabisprodukten mit einem Gesamt-THC-Gehalt von mehr als 20 Prozent kann der Bundesrat gemäss Artikel 20 Absatz 3 zusätzliche Auflagen vorsehen. Er legt gemäss Artikel 21 Absatz 2 bei Cannabisprodukten mit Zusatzstoffen die ma- ximale Gesamt-THC-Konzentration pro Konsumeinheit oder Flüssigkeitsvolumen fest und die zulässige Abweichung von den deklarierten Angaben fest. Er verbietet weitere Zusatzstoffe, wenn diese den Anforderungen an die Produktesicherheit nicht genügen (Art. 21 Abs. 3).

Das EDI kann für die verbotenen Zusatzstoffe Kontaminantenhöchstgehalte festlegen (Art. 21 Abs. 4). Der Bundesrat legt die Höchstmengen der Emissionen von Cannabiszigaretten fest (Art. 22 Abs. 2). Der Bundesrat regelt die technischen Einzelheiten in Zusammenhang mit den zusätz- lichen Anforderungen an Cannabisprodukte zum Verdampfen (Art. 23 Abs. 3). Der Bundesrat regelt die Einzelheiten betreffend die Anforderungen an Cannabispro- dukte zur Anwendung im Mund und zum Schlucken, insbesondere welche Sicherheit- und Qualitätsanforderungen aus dem Lebensmittelrecht anwendbar sind (Art. 24 Abs. 3). Auch für die Cannabisprodukte zum Schnupfen und zur Anwendung auf der Haut bestimmt der Bundesrat, welche Sicherheit- und Qualitätsanforderungen aus dem Le- bensmittelrecht anwendbar sind (Art. 25 Abs. 2). Betreffend die Verpackung, Produkteinformationen und Warnhinweise regelt der Bundesrat die Einzelheiten der Verpackung, insbesondere die Einheitlichkeit und Kindersicherheit (Art. 27 Abs. 6) sowie die Form und die Sprache der Angaben (Art. 28 Abs. 6). Er kann weitere Informationen für die Verpackung, den Beipackzettel oder die elektronische Zusatzinformation vorsehen. Der Bundesrat legt fest, welche lebens- mittelrechtlichen Kennzeichnungsanforderungen für Cannabisprodukte mit Zusatz- stoffen gelten (Art. 28 Abs. 7). Er legt weiter fest, wie die Warnhinweise im Einzelnen zu gestalten sind. Er kann zusätzlich oder anstelle der Warnhinweise Piktogramme vorschreiben (Art. 29 Abs. 3). Bei besonderen gesundheitlichen Risiken kann der Bundesrat für weitere Produktekategorien spezifische Warnhinweise festlegen (Art.

31 Abs. 2).

In Zusammenhang mit den Pflichten der Bewilligungsinhaber regelt der Bundesrat die Dokumentationspflichten betreffend die Selbstkontrolle. Er kann unter Berück- sichtigung international harmonisierter Normen Analyseverfahren für verbindlich er- klären und eine Mindestanzahl von Proben und Art, Häufigkeit, Grösse sowie Aufbe- wahrung von Rückstellungen vorschreiben (Art. 33 Abs. 2). Der Bundesrat regelt die Modalitäten der Meldung von Cannabis mit Zusatzstoffen (Art. 34 Abs. 4) sowie die Einzelheiten zum Inhalt dieser Meldung unter Wahrung von Fabrikationsgeheimnis- sen (Art. 35 Abs. 3). Er regelt die Einzelheiten zur Rücknahme und zum Rückruf und legt fest, welche Angaben den zuständigen Behörden des Bundes und der Kantone gemeldet werden müssen, und was als unerwartete oder unmittelbare Gefahr für die Gesundheit gilt (Art. 36 Abs. 3). Der Bundesrat regelt das Kontrollverfahren der Cannabisprodukte. Er kann insbeson- dere anerkannte Verfahren der Probennahme und der Untersuchung, eine Mindestzahl an Kontrollen und die Anforderungen an die Protokollierung, die Dokumentation und die Meldung der durchgeführten Kontrollmassnahmen vorschreiben (Art. 37 Abs. 7). Er legt die Einzelheiten zu den Konzessionsvoraussetzungen für die Verkaufsstellen und den Online-Verkauf fest, insbesondere die Bemessung der angemessenen Verzin- sung des anteiligen Eigenkapitels (Art. 40 Abs. 3 und Art. 49 Abs. 2 für den Online- Verkauf) sowie weitere Einzelheiten zum Gesuchsinhalt (Art. 41 Abs. 6 und Art. 51 Abs. 6 für den Online-Verkauf). Er kann Regelungen zur Belüftung von Konsumräu- men und zu den räumlichen Beschaffenheiten erlassen, die über die Bestimmungen des Bundesgesetzes zum Schutz vor Passivrauchen hinausgehen (Art. 43 Abs. 4).

Der Bundesrat regelt gemäss Artikel 46 Absatz 6 verschiedene Einzelheiten zu den Testkäufen. Er regelt die Einzelheiten der Online-Verkaufsplattform, zu den Anforderungen an das System zur Kontrolle der Bezugsmengen und zu den Anforderungen an das Alters- kontrollsystem (Art. 52 Abs. 3). Lenkungsabgaben, Vollzugsentschädigung und Gebühren: Der Bundesrat kann Zwi- schenziele festlegen (Art. 62 Abs. 4). Betreffend die Bemessung der Lenkungsabgabe teilt der Bundesrat die Produktekategorien je nach deren anwendungsspezifischen Ge- sundheitsrisiko in Risikoklassen ein und kann für eine Risikoklasse technische Sicher- heitsstandards vorschreiben, die erfüllt werden müssen (Art. 63 Abs. 3). Er legt die Abgabensätze betreffend den THC-Gehalt und betreffend das anwendungsspezifische Gesundheitsrisikos fest und erhöht diese, wenn die Lenkungsziele oder die Zwischen- ziele nicht erreicht werden (Art. 63 Abs. 4). Er kann die Abgabensätze bei einer Aus- weitung des illegalen Markts senken (Art. 63 Abs. 4). Der Bundesrat legt das Verfah- ren zur Erhebung der Lenkungsabgabe fest (Art. 64 Abs. 4). Er legt die Höhe der Vollzugsentschädigung fest und regelt Art und Verfahren der Verteilung des Ertrags der Abgabe an die Bevölkerung (Art. 65 Abs. 5). Monitoring und Evaluation: Der Bundesrat regelt die für das Monitoring wesentlichen Massnahmen, die zu erhebenden Daten, die Form, in der diese Daten zur Verfügung zu stellen sind, die technischen und organisatorischen Aspekte der Datenerhebung, die Häufigkeit und den Zeitpunkt der Datenerfassung sowie die Publikation der sta- tistischen Auswertungen (Art. 68 Abs. 5). Datenschutz und -austausch: Der Bundesrat regelt Form und Inhalt der Bearbeitung und legt für die Daten Aufbewahrungs- und Vernichtungsfristen fest (Art. 70 Abs. 3). Er regelt die Art und Weise des Datenaustauschs im Inland und die Form, in der die Daten zur Verfügung zu stellen sind (Art. 71 Abs. 2) sowie die Zuständigkeiten und die Verfahren für den Austausch von Personendaten und Daten juristischer Personen mit ausländischen Behörden und Institutionen sowie mit internationalen Organisatio- nen zum Zweck des Gesundheitsschutzes und der öffentlichen Sicherheit (Art. 72 Abs. 1). Aufgaben des Bundes und der Kantone: Der Bundesrat regelt gemäss Artikel 85 Ab- satz 3 die Einzelheiten des Nachverfolgungssystems (einzutragenden Daten, Daten-

bearbeitung der zuständigen Behörden von Bund und Kantonen sowie die Zugriffsbe- rechtigungen, die Datenbearbeitung und die Verwendung der Daten). Der Bundesrat kann selbständig völkerrechtliche Verträge abschliessen über den In- formationsaustausch mit internationalen Organisationen oder ausländischen Behör- den und die Teilnahme an internationalen Informationssystemen für Konsumierende oder für Behörden oder die Teilnahme von Fachleuten aus der Schweiz an internatio- nalen Netzwerken, die im Bereich der Suchtprävention tätig sind (Art. 86 Abs. 2). Der Bundesrat erlässt weitere notwendige Ausführungsbestimmungen (Art. 90) und bestimmt das Inkrafttreten des Erlasses (Art. 92 Abs. 2).

7.7 Datenschutz

Der Vollzug des künftigen CanPG bringt die Bearbeitung von Personendaten durch verschiedene staatliche Stellen mit sich. Im Zusammenhang mit der Bewilligungs- bzw. Konzessionserteilung für den gewerblichen Anbau und die gewerbliche Herstel- lung bzw. für den Verkauf werden unter anderem besonders schützenswerte Daten bearbeitet. Dabei können auch elektronische Datenbearbeitungssysteme zum Einsatz kommen. Daneben sieht Artikel 85 des Vorentwurfs vor, dass der Bund ein elektroni- sches Nachverfolgungssystem zum Umgang mit Cannabissamen und -stecklingen für den gewerblichen Anbau, Cannabis, Ausgangsmaterial, Abfallmaterial und Cannabis- produkten errichtet und betreibt. Da, wie zuvor erwähnt z.T. besonders schützens- werte Personendaten im Sinne des DSG bearbeitet werden, müssen sich die Datenbe- arbeitungen auf hinreichende gesetzliche Grundlagen stützen können. Mit den im Vorentwurf vorgeschlagenen Datenbearbeitungsregelungen nach den Artikeln 70 ff. ist die entsprechende Grundlage vorgesehen.

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