605 2024 79

1.

Recevabilité

1.1

Interjeté en temps utile, compte tenu de la suspension des délais durant les féries de Pâques (art. 38 al. 4 let. a de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.1] applicable par le renvoi de l'art. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0)) et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente (art. 58 al. 1 LPGA) par un assuré directement touché par la décision attaquée et dûment représenté, le recours est recevable, sous réserve de ce qui suit.

1.2

En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision (arrêt TC FR 605 2019 128 du 5 mars 2021 consid. 2.1 et références). Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déférée en justice par la voie d'un recours (cf. ATF 142 I 155 consid. 4.4.2; arrêt TF 8C_736/2023 du 2 octobre 2024 consid. 2.1). Ce principe est formalisé à l'art. 81 al. 3 du code de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1), dont la première phrase énonce que dans son mémoire, le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre des questions qui ont été l'objet d'une procédure antérieure (arrêt TC FR 605 2020 149 du 15 décembre 2020 consid. 1.3).

En l'espèce, la décision sur opposition rendue par le SPE le 22 mars 2024, comme sa décision préalable du 18 novembre 2022, porte uniquement sur la question de l’aptitude au placement du recourant pour la période du 1er avril 2020 au 5 juin 2020. Elle ne porte pas sur une éventuelle obligation de l’intéressé de restituer des prestations indûment touchées – du reste non chiffrées – ni sur une possible remise d’une telle obligation. Partant, la conclusion du recourant tendant à être dispensé "de rembourser à la Syna le montant qu'il a perçu à tort" excède l'objet de la contestation et n’est, dès lors, pas recevable.

2.

Dispositions relatives au soutien des assurés qui projettent d’entreprendre une activité indépendante

2.1

En vertu de l'art. 71a al. 1 LACI, l'assurance peut soutenir l'assuré qui projette d'entreprendre une activité indépendante durable par le versement de 90 indemnités journalières au plus durant la phase d'élaboration du projet. Selon l’art. 71b al. 3 LACI, pendant la phase d’élaboration du projet, l’assuré est libéré des obligations fixées à l’art. 17 et n’est pas tenu d’être apte au placement. Conformément à l'art. 71d al. 1 LACI, à l'issue de la phase d'élaboration du projet, mais au plus tard lorsque l'assuré perçoit la dernière indemnité journalière, l’assuré doit indiquer à l’autorité compétente s’il entreprend ou non une activité indépendante. L’art. 71d al. 3 LACI précise que si l’assuré entreprend une activité indépendante, le délai-cadre d’indemnisation en cours est prolongé de deux ans pour l’octroi ultérieur d’éventuelles indemnités journalières (1ère phr.). L’assuré ne peut toucher au total plus que le nombre maximum d’indemnités journalières fixé à l’art. 27 LACI (2ème phr.)

2.2

Selon la jurisprudence, si, après avoir perçu la dernière indemnité journalière spécifique, l'assuré entreprend une activité indépendante, son chômage est terminé et il ne bénéficie plus d'autres prestations de l'assurance-chômage même en cas de manque d'occupation dans sa nouvelle activité (ATF 126 V 212 consid. 3a; arrêt TF 8C_251/2019 du 6 novembre 2019 consid. 4.2). Cela est inhérent à la mesure de soutien à l'indépendance au sens de l'art. 71a LACI, dont le but est d'aider financièrement les assurés qui veulent se lancer dans l'indépendance en leur permettant de continuer à bénéficier de prestations de l'assurance-chômage sans avoir à se consacrer à autre chose qu'à la préparation de leur future activité indépendante qui doit mettre fin à leur chômage (arrêt TF 8C_251/2019 du 6 novembre 2019 consid. 7). C'est pourquoi la jurisprudence nie le droit à toute prestation de chômage aux personnes qui entreprennent une telle activité grâce à ce soutien même si cette activité n'est pas suffisamment rémunératrice, et impose un abandon complet du projet d'indépendance comme condition au versement de l'indemnité journalière après la fin de la mesure (cf. arrêt TF 8C_251/2019 du 6 novembre 2019 consid. 7).

Cependant, si l'assuré renonce à l'activité indépendante, le droit au chômage est maintenu dans le cadre de l'art. 8 LACI pour autant que le nombre maximum d'indemnités journalières fixé à l'art. 27 LACI n'est pas épuisé et que le délai-cadre d'indemnisation n'est pas encore écoulé. Le maintien du droit à l'indemnité de chômage après la fin de la phase d'élaboration du projet qui a fait l'objet d'une mesure de SAI est subordonné à la condition d'une cessation définitive de l'activité indépendante, même en cas de disponibilité avérée pour prendre un emploi (arrêts TF 8C_251/2019 du 6 novembre 2019 consid. 4.3;8C_282/2018 du 14 novembre 2018 consid. 6.1). L'activité indépendante ne pourra même plus être exercée de façon accessoire (arrêt TF 8C_251/2019 du 6 novembre 2019 consid. 4.3).

2.3

Les Directives LACI précisent que des indemnités journalières sont octroyées uniquement pour la phase de planification ou de préparation d'un projet d'activité indépendante; aucune aide financière n'est apportée dans la phase de lancement de l'entreprise (Bulletin LACI MMT du SECO, Berne 2024, K23). En outre, l'obligation d'informer l’autorité de la prise ou non de l’activité indépendante incombe à l'assuré (Directive LACI MMT du SECO, Berne 2024, K70).

3.

Dispositions relatives au devoir de renseigner et fardeau de la preuve

3.1

Aux termes de l'art. 27 al. 1 LPGA, applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations. L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit par ailleurs le droit pour chacun d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations (1ère phr.). Sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (2ème phr.). Selon l'art. 22 al. 1 de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI; RS 837.02), les organes d'exécution mentionnés à l'art. 76 al. 1 let. a à d LACI – parmi lesquels figurent les offices régionaux de placement – renseignent les assurés sur leurs droits et obligations.

Selon la jurisprudence, le devoir de conseils de l'assureur social au sens de l'art. 27 al. 2 LPGA comprend l'obligation d'attirer l'attention de la personne intéressée sur le fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF 139 V 524 consid. 2.2; 135 V 339; arrêt TF 8C_419/2022 du 6 avril 2023 consid. 4.2). Les conseils ou renseignements portent sur les faits que la personne qui a besoin de conseils doit connaître pour pouvoir correctement user de ses droits et obligations dans une situation concrète face à l'assureur. Le devoir de conseils s'étend non seulement aux circonstances de fait déterminantes, mais également aux circonstances de nature juridique. Son contenu dépend entièrement de la situation concrète dans laquelle se trouve l'assuré, telle qu'elle est reconnaissable pour l'administration (arrêt TF 8C_419/2022 du 6 avril 2023 consid. 4.2).

3.2

En vertu du principe de la protection de la bonne foi découlant de l'art. 9 Cst., le défaut de renseignement dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, comme à l’art. 27 LPGA, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'autorité, est assimilé à une déclaration erronée qui peut, sous certaines conditions, obliger l'autorité à consentir à un administré un avantage auquel il n'aurait pu prétendre (cf. ATF 146 I 105 consid. 5.1.1 ; arrêt TF 8C_73/2022 du 26 janvier 2023 consid. 5.2).

D'après la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (cf. ATF 146 I 105 consid. 5.1.1; arrêt TF 8C_73/2022 du 26 janvier 2023 consid. 5.2). Ces principes s'appliquent par analogie au défaut de renseignement, la condition (c) devant toutefois être formulée de la façon suivante : que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du renseignement omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas à s'attendre à une autre information (cf. ATF 131 V 472 consid. 5; arrêt TF 8C_73/2022 du 26 janvier 2023 consid. 5.2).

3.3

L'existence d'un renseignement erroné doit être prouvée ou au moins rendue hautement vraisemblable par celui qui se prévaut du principe de la bonne foi, l'absence de preuve étant défavorable à celui qui veut déduire un droit de l'état de fait non prouvé (arrêts TF 8C_73/2022 du 26 janvier 2023 consid. 5.4;8C_654/2021 du 12 janvier 2022 consid. 4.2). Or, la simple allégation qu'un renseignement oral voire téléphonique aurait été communiqué ne suffit pas à établir la bonne foi de l'administré (ATF 143 V 341 consid. 5.3.1). En effet, un simple échange téléphonique ou oral – susceptible d'être entaché par des équivoques, des imprécisions ou des omissions – qui n'est étayé par aucun document écrit n'est pas propre à fonder une confiance légitime. Selon la jurisprudence, il ne constitue pas un excès de formalisme de demander qu'un administré fasse confirmer par écrit les renseignements oraux voire téléphoniques obtenus d'un assureur qui concernent les prestations (cf. arrêt TF 8C_545/2021 du 4 mai 2022 consid. 6) ou qui contreviennent à des indications écrites (arrêt TF 8C_73/2022 du 26 janvier 2023 consid. 5.4).

4.

Question litigieuse

Est en l’espèce essentiellement litigieuse la question de savoir si l’inaptitude au placement du recourant à partir du 1er avril 2020 et jusqu’au 5 juin 2020 a été prononcée en violation d’une obligation légale de le renseigner sur les conséquences des démarches entreprises en vue d’exercer une activité indépendante sur ses indemnités de chômage au-delà du 31 mars 2020.

5.

Discussion

5.1

Le recourant fait d’abord valoir que son Conseiller lui aurait affirmé le 25 mars 2020, sans autre information, qu’il continuerait de percevoir des indemnités de chômage même s’il ne débutait pas son activité indépendante le 1er avril 2020. Il allègue ensuite que ce dernier aurait omis de l’avertir qu’il ne percevrait plus des indemnités "au titre de mesure SAI" dès le 1er avril 2020, mais uniquement des indemnités de chômage "ordinaires" et, partant, qu’il devait à nouveau procéder à des recherches d’emploi.

A l’appui de ses allégations, il relève qu’il a déposé ses demandes d’indemnités de chômage pour la période litigieuse de manière similaire aux demandes précédentes, que les décomptes reçus de la Caisse ne mentionnaient pas de changement de statut desdites indemnités, et qu’il n’a plus été contacté par son Conseiller après leur entretien du 25 mars 2020 pour discuter de ses projets futurs. Il affirme que si son Conseiller l’avait correctement renseigné, il aurait été en mesure de prendre une décision éclairée quant à la poursuite ou non de son activité indépendante et, partant, de son aptitude au placement.

5.2

Pour sa part, l’autorité intimée estime qu’il ressort des formulaires 11002, remis à plusieurs reprises au recourant, et des rapports d’entretien de conseil entre ce dernier et son Conseiller, qu’il avait été dûment averti qu’il devait opérer un choix quant à la prise d’une activité indépendante au plus tard lors du versement de la dernière indemnité SAI, soit le 31 mars 2020. En l’absence de (nouvelle) décision de prolongation de la mesure SAI, il ne pouvait raisonnablement retenir que ladite mesure avait été prolongée. En tout état de cause, le SPE relève que même à admettre que le recourant eut été mal renseigné, il ressort manifestement des engagements contractuels effectués, des investissements budgétisés et du matériel acheté qu’il n’aurait pas renoncé à son activité indépendante.

5.3

En l’espèce, la Cour estime que l’allégation du recourant selon laquelle il se serait fié, de bonne foi, à l’affirmation de son Conseiller selon laquelle il continuerait à percevoir des indemnités de chômage, sans autres conditions, s’il ne débutait pas son activité indépendante à la date prévue, ne convainc pas.

5.3.1

D’une part, le recourant ne produit aucun élément de preuve susceptible d’étayer le contenu de l’entretien téléphonique du 25 mars 2020, et le seul document pertinent à cet égard figurant au dossier, à savoir le rapport dudit entretien rédigé par le Conseiller, ne lui est d’aucun secours. En effet, ce rapport mentionne uniquement qu’une désinscription du chômage du recourant n’est pas encore possible, car ce dernier "ne peut pas lancer son projet pour le moment, étant donné que son matériel est resté bloqué à Milan". Partant, si le recourant pouvait légitimement comprendre, au terme de cet entretien, qu’il pourrait continuer de bénéficier de prestations de l’assurance-chômage tant qu’il y était inscrit, il n’en ressort nullement une quelconque promesse ou assurance donnée par son Conseiller selon laquelle de telles prestations lui seraient versées dans le cadre d’une prolongation de la mesure SAI, respectivement qu’un droit à celles-ci lui serait reconnu inconditionnellement ou sans qu’il n’ait à remplir la moindre des obligations incombant aux assurés au terme de l’art. 17 LACI.

5.3.2

D’autre part, l’allégation du recourant est d’autant moins plausible qu’il a été explicitement informé, aux termes des décisions d’octroi et de prolongation des indemnités versées au titre de SAI, qu’il n’était libéré "des devoirs définis à l’art. 17 LACI (prescriptions de contrôle, recherche de travail)" que "pendant le temps" où il percevait de telles indemnités. Or, l’échéance de ces dernières a clairement été fixée au 31 mars 2020, ce qu’il ne conteste d’ailleurs pas. Partant, si son Conseiller lui avait effectivement tenu les propos allégués, le recourant se serait alors retrouvé en présence d’informations contradictoires qui auraient exigé de sa part, conformément à la jurisprudence précitée, qu’il demande audit Conseiller une confirmation écrite des renseignements communiqués oralement, ce qu’il n’a pas fait. Par surabondance, chaque décision d’octroi ou de prolongation d’une mesure SAI ayant systématiquement fait l’objet d’une décision écrite rendue par le SPE, il parait peu vraisemblable que le Conseiller ait pu tenir les propos litigieux dans la mesure où ils iraient, sans motif apparent, à l’encontre de la procédure suivie jusqu’à lors.

Ainsi, le recourant ne parvient pas à rendre hautement vraisemblable l’existence d’une promesse de son Conseiller portant un droit au versement inconditionnel d’indemnités de chômage postérieurement au 31 mars 2020, de sorte qu’il ne peut se prévaloir de sa bonne foi sous cet angle.

5.4

La Cour parvient à la même conclusion eu égard aux diverses omissions de renseigner que le recourant reproche à son Conseiller.

5.4.1

Tout d’abord, on ne saurait retenir une quelconque omission du Conseiller d’avoir renseigné l’intéressé sur le fait qu’il ne percevrait plus d’indemnités au titre de mesure SAI après le 31 mars 2020, car cette échéance ressort explicitement de la décision du SPE du 28 février 2020 prolongeant la durée de la mesure SAI. Ce constat est encore renforcé par le fait que dès l’envoi de sa demande de soutien à une activité indépendante, l’intéressé avait été explicitement averti que le nombre maximal d'indemnités journalières pouvant être allouées à ce titre était de 90. Ainsi, il était parfaitement informé tant de la durée maximale des indemnités au titre de SAI, d’une part, que de la procédure d’octroi et de prolongation – dans la limite de cette durée – de ces dernières, d’autre part. Il ne peut dès lors être suivi lorsqu’il allègue qu’il ignorait que les indemnités perçues durant près de deux mois après l’échéance de la mesure SAI, n’étaient (plus) versées à ce titre, étant souligné qu’il ne conteste pas l’absence de toute (nouvelle) décision formelle de prolongation de la mesure SAI.

5.4.2

Ensuite, l’allégation du recourant selon laquelle l’autorité aurait omis de l’informer qu’à compter du terme de la mesure SAI, les indemnités perçues seraient transformées en indemnités de chômage ordinaires et, partant, qu’il devait à nouveau remplir ses obligations de demandeur d’emploi, tombe également à faux. En effet, comme déjà relevé, tant la décision du SPE du 10 décembre 2019 que celle du 28 février 2020 mentionnent expressément que l’assuré n’est libéré de ses devoirs découlant de l’art. 17 LACI que "pendant le temps" où il perçoit des indemnités au titre de mesure SAI, dont l’échéance a été fixée au 31 mars 2020 (cf. supra consid. 6.3). En outre, la Cour relève également que le formulaire 11002, qui figurait en annexe de ces deux décisions, est principalement composé de deux cases à cocher alternativement: la première case s’intitule "Oui, je lance le projet et je me mets à mon compte", et la seconde "Non, je ne lance pas le projet et je ne me mets pas à mon compte". Cette seconde case est accompagnée de la remarque suivante: "L’assuré qui n’a pas débuté son projet et qui ne se met pas à son compte à l’issue de la période d’élaboration est à nouveau soumis aux prescriptions de contrôle. Il ne peut exercer l'activité prévue par son projet à titre de gain intermédiaire et prétendre ainsi à une compensation de la part de l'assurance-chômage". Or, dans la mesure où ce formulaire a été remis à deux reprises au recourant, d’une part, et que la phrase rappelant explicitement son obligation de se soumettre aux prescriptions de contrôle s’il ne débute pas son activité indépendante est explicitement surlignée, d’autre part, l’intéressé ne saurait se prévaloir d’un quelconque défaut d’information sur ce point de l’autorité intimée, au sens de l’art. 27 LPGA.

5.4.3

Enfin, on ne saurait non plus retenir une quelconque omission du Conseiller d’inviter le recourant à effectuer des recherches d’emploi après le 31 mars 2020. En effet, dans la mesure où il a été établi ci-dessus que le recourant avait été correctement informé de l’échéance des indemnités perçues au titre de mesure SAI et qu’à compter de celle-ci, il ne pouvait ignorer être tenu de respecter (à nouveau) les prescriptions de contrôle et de recherche de travail de la LACI, la Cour retient qu’il avait connaissance de son obligation d’effectuer lesdites recherches. En outre, ce fait devait lui être suffisamment évident sans qu’il n’ait besoin de recevoir d’autres informations de son Conseiller, au sens où l’exige la jurisprudence, car il avait déjà dû effectuer de telles recherches en octobre et novembre 2019, alors qu’il ne bénéficiait précisément pas (encore) de mesures SAI. Cela étant, si le recourant nourrissait des doutes à ce sujet, il aurait également pu en faire part à son Conseiller, ce qu’il n’a pas fait, et, en tout état de cause, on peut légitimement douter de sa réelle volonté à rechercher un emploi, dans la mesure où il s’est entièrement et volontairement consacré à son activité indépendante durant tous les mois d’avril et mai 2020, comme en atteste les relevés de gains intermédiaires produits.

5.5

Au surplus, aucun des autres arguments soulevés par le recourant à l’appui de ses allégations ne permet d’aboutir à un autre constat. Ainsi, on ne voit pas en quoi le fait qu’il ait rempli ses demandes d’indemnités de chômage postérieures au 31 mars 2020 de la même façon qu’auparavant était propre à fonder une confiance légitime qu’aucun changement n’interviendrait dans la nature – ordinaire ou au titre de SAI – des indemnités versées. En effet, les actes ou les omissions susceptibles de fonder une telle confiance doivent émaner de l’autorité compétente, et non de l’assuré lui-même (cf. supra consid. 3.2).

Par ailleurs, le recourant ne peut pas non plus être suivi lorsqu’il prétend que les décomptes reçus de la Caisse ne mentionnaient pas de changement de statut desdites indemnités. En effet, les décomptes d’indemnités journalières versées par la Caisse jusqu’au mois de février 2020 mentionnent clairement un délai-cadre d’indemnisation de 400 jours maximum. Toutefois, à compter de la fin de la mesure SAI le 31 mars 2020, lesdites décomptes font état d’un délai-cadre d’indemnisation de 520 jours maximum, ce que le recourant ne nie pas. Or, l’adaptation du nombre d’indemnités journalières maximales du recourant, effectuée conformément à l’art. 71d al. 3 LACI précité, démontre justement que la Caisse a retenu, à l’instar de l’autorité intimée, que le recourant avait entrepris son activité indépendante au terme de la mesure SAI et atteste précisément que les indemnités de chômage avaient changé de statut dès ce moment.

5.6

Au vu de ce qui précède, la Cour conclut que ni l’autorité intimée ni le Conseiller du recourant n’ont donné de renseignement erroné ou formulé de promesses à ce dernier quant au maintien (inconditionnel) du versement d’indemnités de chômage au-delà du 31 mars 2020, respectivement n’ont omis de le renseigner sur les obligations lui incombant dès cette date.

Le recourant ne peut, dès lors, invoquer la protection de sa bonne foi.

Compte tenu de ce constat, il est inutile d’examiner si les autres conditions, cumulatives, lui permettant de se prévaloir de la bonne foi sont remplies.

6.

Sort du recours et frais

6.1

Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté, dès lors que l’inaptitude au placement à partir du 1er avril 2020 et jusqu’au 5 juin 2020 n’a pas été prononcée en violation de l'obligation de renseigner de la part de l'administration découlant de l'art. 27 LPGA.

6.2

En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière (art. 61 let. fbis LPGA), il n'est pas perçu de frais de justice.