R 2022 95
Beschwerde gegen StA, Einstellungsverfügung
Rubrum
VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 22 86 und R 22 95
5. Kammer
Vorsitz Audétat
Richterinnen Pedretti und von Salis
Aktuar Gross
URTEIL
vom 19. Januar 2023
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Gieri Caviezel,
Beschwerdeführerin im Verfahren R 22 86
und
AG B._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Peter Curdin Conrad,
Beschwerdeführerin im Verfahren R 22 95
gegen
Gemeinde C._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Otmar Bänziger,
Beschwerdegegnerin
und
D._____ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Felix Huber,
Beigeladene 1
und
Regierung des Kantons Graubünden,
vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden
Beigeladene 2
betreffend Ortsplanungsrevision (Gesuch um Einleitung)
I. Sachverhalt:
1. Am 29. Juni bzw. 2. Juli 2021 beantragten die A._____ AG und die AG B._____ bei der Gemeinde C._____ die Einleitung eines Ortsplanungsverfahrens für das Gebiet E._____ aufgrund des Rückzugs der Klinik F._____ aus einem Neubauprojekt in besagtem Gebiet. Mit Entscheid vom 8. August, mitgeteilt am 15. August 2022 wies die Gemeinde C._____ die Gesuche ab.
2. Obschon die Gemeinde in der Rechtsmittelbelehrung die Anfechtungsmöglichkeit an das Verwaltungsgericht anzeigte, erhoben die A._____ AG am 14. September 2022 sowie am 15. September 2022 die AG B._____ Beschwerden sowohl bei der Regierung als auch beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (R 22 73 und R 22 76); beim Verwaltungsgericht stellten die Beschwerdeführerinnen u.a. den Verfahrensantrag auf Sistierung der Beschwerde bis in den Verfahren bei der Regierung rechtskräftig über deren Zuständigkeit entschieden ist.
3. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 3. Oktober 2022 vereinigte der Instruktionsrichter die beiden Beschwerdeverfahren, lud die D._____ AG bei und wies die Anträge auf Sistierung ab; er beschied den Parteien zudem, dass die vereinigten Beschwerdeverfahren vom Verwaltungsgericht im Einvernehmen mit der Regierung weitergeführt werden.
4.1. Gegen die Abweisung des Sistierungsantrags erhob die A._____ AG am 6. Oktober 2022 Prozessbeschwerde und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Sistierung des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens R 22 73 und R 22 76 bis zum abschliessenden Entscheid über die Zuständigkeit; danach sei das Beschwerdeverfahren entweder abzuschreiben oder durch die Eröffnung des Schriftenwechsels an Hand zu nehmen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge nach Gesetz.
4.2. Am 13. Oktober 2022 erhob auch die AG B._____ Prozessbeschwerde und beantragte die Aufhebung der Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung und die Sistierung des Beschwerdeverfahrens vor Verwaltungsgericht, bis im zeitgleich bei der Regierung anhängig gemachten Beschwerdeverfahren rechtskräftig über deren Zuständigkeit entschieden worden ist, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerinnen im Verfahren R 22 76.
4.3. Die Prozessbeschwerdeführerinnen begründen ihre Anträge im Wesentlichen damit, dass der Vorderrichter die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts trotz der Subsidiarität der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde zu bejahen scheine, was im Ergebnis zu einem positiven Kompetenzkonflikt führe. Dieser Zustand sei rechtswidrig. Die Behörden hätten sich vor der Durchführung eines Schriftenwechsels über die Zuständigkeit auszutauschen und ein Schriftenwechsel wäre – wenn schon – auf die Frage der Zuständigkeit zu beschränken.
5. Nach der Beiladung der D._____ AG vereinigte der Instruktionsrichter im Prozessbeschwerdeverfahren mit prozessleitender Verfügung vom 18. Oktober 2022 die Verfahren R 22 86 und R 22 95.
6. Die Regierung (Beigeladene 2) beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 2. November 2022 die Abweisung der Prozessbeschwerden unter gesetzlicher Kostenfolge. Sie verwies auf eine konstante Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts, wonach Beschlüsse des Gemeindevorstands über Anträge von Grundeigentümern beim Verwaltungsgericht anzufechten seien. Im Übrigen habe sie aus prozessökonomischen Gründen in den bei ihr hängigen Verfahren PB 30/22 und PB 31/22 von der Gemeinde C._____ vorderhand keine Vernehmlassung eingefordert.
7. Die Gemeinde C._____ (Beschwerdegegnerin) stellt in ihrer Vernehmlassung vom 4. November 2022 keine Anträge und sieht die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als gegeben und verweist auf ihre Ausführungen in der Vernehmlassung zum Hauptverfahren.
8. Die D._____ AG (Beigeladene 1) beantragt mit Schreiben vom 8. November 2022 die Abweisung des Sistierungsgesuchs. Sie argumentiert, dass die Beschwerdeführerinnen den von ihnen beklagten Kompetenzkonflikt selber herbeigeführt hätten, indem sie gleichzeitig zwei Rechtsmittel eingereicht hätten. Die beiden Rechtmittelinstanzen würden sich entgegen den Behauptungen der Beschwerdeführerinnen koordinieren; so habe die Regierung dem Gericht und den Parteien mit Schreiben vom 19. Oktober 2022 angezeigt, dass sie in den bei ihr hängigen Verfahren vorderhand keine Vernehmlassungen einfordere.
9. Es folgt ein Schriftenwechsel, in welchem die Standpunkte vertieft werden.
10. Am 3. Januar 2023 übermittelt die Beschwerdeführerin im Verfahren R 22 86 dem Gericht ihre Kostennote.
11. Innert gesetzter Frist (bis 18. Januar 2023) gingen bei Gericht keine weiteren Dokumente oder Honorarnoten ein.
Erwägungen
Nach Art. 42 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) können prozessleitende Verfügungen – wie etwa Gesuche um Erteilung der aufschiebenden Wirkung, Sistierungsanträge oder die Festlegung des Umfangs der Akteneinsicht – innert 10 Tagen beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Sie stellen rasche und einfache Verfahren dar. Das rechtliche Gehör muss in diesen Verfahren nicht im gleichen Umfang gewährt werden, wie es BGE 138 I 484 E.2.1, 137 I 195 E.2.3.1, 133 I 100 E.4.6 grundsätzlich vorschreiben, die sich auf das Hauptverfahren beziehen; allfällige Defizite können im Zuge einer Prozessbeschwerde behoben werden. Die Frist von 10 Tagen zur Anfechtung verfahrensleitender Anordnungen gilt nach Art. 52 Abs. 2 VRG auch für Verfahren vor Verwaltungsgericht. Bei der angefochtenen Verfügung vom 3. Oktober 2022 (R 22 73a, R 22 76a) handelt es sich um eine formelle Anordnung über ein gestelltes Sistierungsgesuch und sie ist somit ein taugliches Anfechtungsobjekt vor Gericht. In Ziff. 3 des Verfügungsdispositivs wurde bestimmt:
"Die Anträge der Beschwerdeführerinnen auf Sistierung der vereinigten Verfahren R 22 73 und R 22 76 werden abgewiesen. Die vereinigten Verfahren R 22 73 und R 22 76 werden – im Benehmen mit der Regierung – durch das Verwaltungsgericht weitergeführt. Den Beschwerdeführerinnen wird später Frist zur Einreichung ihrer Replik angesetzt werden."
Die Prozessbeschwerde vom 6. Oktober 2022 wurde ebenfalls form- und fristgerecht (Art. 38 Abs. 1 i.V.m. Art. 52 Abs. 2 VRG) beim zuständigen Gericht eingereicht, weshalb darauf einzutreten ist, zumal die Legitimation zur Beschwerdeerhebung (Art. 50 VRG) gegeben ist, weil die Beschwerdeführerinnen von der Einleitung einer Ortsplanungsrevision profitieren könnten und sie die Adressaten der angefochtenen Verfügung sind.
1.2
Streitgegenstand bildet aber einzig die Ablehnung des Sistierungsgesuchs im Hauptverfahren durch den Vorderrichter (= Instruktionsrichter). Soweit die Beschwerdeführerin im Verfahren R 22 86 die Aufhebung der prozessleitenden Verfügung über das Thema der Sistierung (s. Ziff. 3 oben) hinaus beantragt (Vereinigung, Beiladung), ist darauf nicht einzutreten, da nicht spezifisch gerügt. Von der Beschwerdeführerin im Verfahren R 22 95 wird zwar die Beschränkung des Verfahrens auf die Frage der Zuständigkeit ins Spiel gebracht, aber nicht formell (etwa als Eventualantrag) beantragt, weshalb diese Möglichkeit hier auch nicht weiter vertieft werden muss.
2.1
Das Institut der Sistierung bzw. Verfahrensaussetzung ist im VRG nicht ausdrücklich geregelt. Dennoch kommt sie in der Praxis vor und ist im Rahmen der Verfahrensleitung als Rechtsfigur allgemein anerkannt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 6B_200/2012 vom 25. Juni 2012 E.3/4). Die Sistierung steht zwar im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot nach Art. 3 VRG, doch gibt es Fälle, in denen gerade die Verfahrensökonomie eine vorübergehende Einstellung des Verfahrens gebietet. Eine Verfahrensaussetzung rechtfertigt sich unter Umständen dann, wenn die Verfahrensfortsetzung (z.B. aufgrund von Vergleichsverhandlungen) oder der Verfahrensausgang (wegen Konnexität zu einem anderen Verfahren) von der vorgängigen Beantwortung einer anderen Frage abhängig ist (vgl. Bernhard Waldmann/ Philippe Weissenberger, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 52 Rz 62 S. 1032; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, Vorbemerkung zu §§ 4-31 Ziff. 6 Rz 28 S. 49; Alfred Kölz/Isabelle Häner/ Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz 1793 in fine mit weiteren Hinweisen S. 608; BGE 133 II 181 E.5 in fine, 126 II 97 E.2c). Die Sistierung bedarf demnach einer Rechtfertigung. Sie ist anzuordnen, wenn sie gesetzlich vorgeschrieben ist oder wenn ein anderes Verfahren hängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist (BGE 126 II 97 E.2c, 123 II 1 E.2b, 122 II 211 E.3e). Zulässig ist sie zudem nur, wenn sie aus wichtigen Gründen geboten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (vgl. zu alldem die Verfügung des Instruktionsrichters R 17 98a vom 19. Februar 2018 E.1, R 15 16a vom 25. Februar 2015 E.2, die Verfügungen R 13 39a vom 15. Februar 2013 E.2, R 12 23a vom 5. April 2012 E.3 sowie R 11 92a vom 30. September 2011 E.2; vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts [VGU] S 12 131 vom 15. Januar 2013 E.3b in fine sowie VGU S 11 149 vom 15. Mai 2012 E.3d).
2.2
Das Thema der Zuständigkeit (Regierung oder Verwaltungsgericht) ist im Hauptverfahren (Einleitung Ortsplanungsrevision) zu klären. Im vorliegenden Prozessbeschwerdeverfahren geht es einzig und alleine um die Frage der Sistierung. Diese Streitfrage lässt sich vorliegend aufgrund der bekannten Faktenlage aber leicht und rasch beantworten. Die Regierung hat ihre Zuständigkeit in den Verfahren PB 30/22 und PB 31/22 nicht beansprucht. Indem sie nach Eingang der Planungsbeschwerden im Einvernehmen mit dem Verwaltungsgericht keine Frist zur Vernehmlassung für die Gemeinde angesetzt hat, sistierte die Regierung faktisch die Planungsbeschwerdeverfahren. Es stimmt also nicht, dass zwei Behörden (Regierung und Verwaltungsgericht) parallel in derselben Streitsache Verfahren durchführen. Genauso wenig stimmt es auch, dass den beiden Beschwerdeführerinnen dadurch irgendwelche prozessualen Nachteile entstehen.
Hinzu kommt, dass die Regierung die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts mit Hinweisen auf die gesamte Entstehungsgeschichte des heutigen Art. 47 des kantonalen Raumplanungsgesetzes (KRG; BR 801.100) betreffend Einleitung/Vorprüfungs- und Mitwirkungsverfahren sowie die dazu ergangene, einschlägige Gerichtspraxis vollumfänglich anerkennt (vgl. dazu Vernehmlassung DVS [KRG-Revision 2004 S. 4 unten] sowie Ziff. 3 Rechtsprechung S. 5-6 mit Verweis auf Urteile des Bundesgerichts 1C_598/2013 und 1C_40/2016). Ein positiver Kompetenzkonflikt ist daher zu verneinen.
Die Beschwerdeführerinnen vermochten insgesamt keine zweckmässigen Gründe darzulegen, welche nach einer Sistierung des Verfahrens verlangt hätten, weshalb das Beschleunigungsgebot an einer raschen Fortsetzung des Hauptverfahrens höher zu gewichten ist als das (rein private) Interesse der Beschwerdeführerinnen an der Gutheissung ihres Sistierungsgesuchs. Die Prozessbeschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
3.1
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Kosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG je hälftig – ohne solidarische Haftung – zu Lasten der Beschwerdeführerinnen. Das Gericht erachtet dabei vorliegend eine Staatsgebühr von CHF 2'000.--, zuzüglich Kanzleiauslagen, für angemessen.
3.2
Die Beschwerdeführerinnen haben gestützt auf Art. 78 Abs. 1 VRG zudem je hälftig eine Parteientschädigung an die Beigeladene 1 (D._____ AG) auszurichten. Das Gericht spricht dieser eine Entschädigung von pauschal gesamthaft CHF 2'000.-- zu.
III. Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Prozessbeschwerden R 22 86 und R 22 95 werden abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
- einer Staatsgebühr von
CHF
2'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
CHF
290.--
zusammen
CHF
2'290.--
gehen je hälftig zu Lasten der A._____ AG und der AG B._____.
3.
Die A._____ AG und die AG B._____ haben die D._____ AG je hälftig mit pauschal CHF 2'000.-- zu entschädigen.
4. [Rechtsmittelbelehrung]
5. [Mitteilung]