SJD RDRM.2023.31

1. Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der Rekursvoraussetzungen ergibt, dass diese sowohl hinsichtlich der Zuständigkeit und der Rekursberechtigung als auch in Bezug auf die Frist- und Formerfordernisse erfüllt sind (Art. 43bis Abs. 1 Bst. a, Art. 45 Abs. 1, Art. 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1; abgekürzt VRP], Art. 26 Bst. e des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei [sGS 141.3]). Auf den Rekurs ist einzutreten.

2. a) Nach allgemeinem Grundsatz müssen Personendaten richtig erfasst sein. Art. 1 Abs. 2 Bst. d i.V.m. Art. 2 Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes über die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister (SR 431.02; abgekürzt RHG) verpflichtet die Kantone und die Gemeinden zur Aktualisierung der Einwohnerregister. Im Einwohnerregister sind alle Personen zu erfassen, die sich in einer Gemeinde niedergelassen haben oder aufhalten (Art. 3 Bst. a RHG). Der Begriff Niederlassung wird in Art. 3 Bst. b RHG definiert, wobei es sich um eine für die ganze Schweiz geltende Einheitsdefinition handelt. Die Niederlassung einer Person befindet sich in derjenigen Gemeinde, in der sie sich in der Absicht dauernden Verbleibs aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, der für Dritte erkennbar sein muss; eine Person wird in derjenigen Gemeinde als niedergelassen betrachtet, in der sie das erforderliche Dokument hinterlegt hat und kann nur eine Niederlassungsgemeinde haben (Art. 3 Bst. b RHG).

b) Mit Einführung des RHG wurde eine für die ganze Schweiz geltende registerrechtliche Einheitsdefinition für den Begriff Niederlassung geschaffen, die sich auf die Begriffsbestimmung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210; abgekürzt ZGB) abstützt. Der Wohnsitz einer Person befindet sich nach Art. 23 ZGB an dem Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Die Niederlassung wird einerseits durch den Willen, sich an einem Ort dauerhaft niederzulassen, andererseits durch den Ausdruck dieses Willens mit der effektiven Wohnsitznahme an diesem Ort definiert. Der Begriff der Niederlassung im Sinn von Art. 3 Bst. b und Art. 6 Bst. o und p RHG lehnt sich somit eng an den zivilrechtlichen Wohnsitzbegriff nach Art. 23 ZGB an. Gleich wie beim zivilrechtlichen Wohnsitz gilt der Grundsatz, dass nur ein Hauptwohnsitz bzw. eine einzige Niederlassung begründet werden kann. Das Erfordernis der Absicht dauernden

Verbleibens muss nicht nur subjektiv gegeben, sondern auch für Dritte objektiv erkennbar sein, wie dies Art. 3 Bst. b RHG ausdrücklich festhält. Zu den äusserlich wahrnehmbaren Tatsachen gehören die Art des Aufenthalts und das Verhalten beim effektiven Aufenthalt in der Gemeinde. Darunter fällt traditionell auch die Schriftenhinterlegung, die für sich allein aber nicht entscheidend sein kann. Im Registerrecht besteht im Unterschied zum Zivilrecht keine Vorschrift im Sinn einer Rechtsvermutung, dass ein einmal begründeter Wohnsitz bis zum Erwerb eines neuen Wohnsitzes weiterbesteht bzw. dass bei fehlendem oder nicht nachweisbarem Wohnsitz der Aufenthaltsort als Wohnsitz gilt (Art. 24 ZGB). Entsprechende fiktive Wohnsitze, die im Zivilrecht eine für die Rechtsanwendung problematische Wohnsitzlosigkeit verhindern sollen, sind im Registerrecht nicht möglich. Denn dieses stellt stets auf die effektiven tatsächlichen Verhältnisse ab, weshalb ein Hauptwohnsitz bzw. eine Niederlassung allenfalls auch fehlen kann. Die Einwohnerkontrollbehörden haben bei der Anmeldung an einem neuen Ort zumindest eine minimale Prüfung der Art der vorgesehenen Wohnsitznahme durchzuführen und im Streitfall muss der Lebensmittelpunkt detailliert und nach den bestehenden Grundsätzen der Rechtsprechung abgeklärt werden (A. Marti, Entwicklung und heutiger Stand des Einwohnerkontroll- und Meldewesens in der Schweiz – weitreichende Veränderungen durch das Registerharmonisierungsgesetz des Bundes, in: ZBl 120 [2019] S. 591, S. 602 ff.).

c) Gemäss bundesrechtlicher Rechtsprechung setzt sich der Wohnsitzbegriff aus einem objektiven, äusseren (Aufenthalt) und einem subjektiven, inneren Element (Absicht des dauernden Verbleibens) zusammen. Zur Feststellung des Wohnsitzes sei von den äusserlich wahrnehmbaren Umständen, die den Aufenthalt kennzeichnen, auf die dahinterstehende Absicht zu schliessen. Dabei lasse sich gemeinhin kein strikter Beweis erbringen, sodass eine Abwägung aufgrund von Indizien erforderlich sei. Dies bedinge eine sorgfältige Berücksichtigung und Gewichtung sämtlicher Berufs-, Familien- und Lebensumstände. Auf die bloss geäusserten Wünsche der betreffenden Person oder die gefühlsmässige Bevorzugung eines Ortes komme es nicht an; der registerrechtliche Wohnsitz sei nicht frei wählbar. Gleichermassen könne es keine ausschlaggebende Rolle spielen, wo bisher die Schriften hinterlegt oder die politischen Rechte ausgeübt worden seien. Solche äusseren Merkmale könnten immerhin ein Indiz für den Wohnsitz bilden, wenn auch das übrige Verhalten der Person in diese Richtung ziele (Urteil des Bundesgerichtes 2C_270/2012 vom 1. Dezember 2012 Erw. 2.3.).

3. a) Es liegen unterschiedliche Sachverhaltsdarstellungen vor, die für bzw. gegen eine Niederlassung der Rekurrentin in der Gemeinde Z.___ sprechen.

Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass das Einwohneramt Z.___ den massgeblichen Sachverhalt richtig und vollständig zusam- mengetragen habe. Die Vorinstanz stützt sich auf die widersprüchlichen Aussagen der Rekurrentin, den niedrigeren Stromverbrauch während des Jahres 2021 für die Liegenschaft am B.___, den Untermietvertrag mit ihrer Tochter mit dem nahezu gleichen Mietzins wie als Hauptmieterin am C.___-weg, die spärliche Einrichtung am C.___-weg sowie den Nachsendeauftrag an die Hauptpost in Y.___. Der vorhergehende registrierte Hauptwohnsitz an der Adresse B.___ in Z.___ sei mit Beginn der Mieterstreitigkeiten nicht mehr gegeben gewesen. Die Wiederzuzug zu betrachten und stelle keinen Umzug innerhalb der Gemeinde dar.

Die Rekurrentin bringt dagegen vor, dass sie ihren Wohnsitz an der Adresse B.___ in Z.___ gehabt habe. Da sie sich mit ihrem Vermieter verstritten habe, sei sie zu ihrer Tochter an den C.___-weg gezogen und miete seit August 2022 dort ein eigenes Zimmer. Es sei ihr schwergefallen, vom Elternhaus am B.___ Abschied zu nehmen, es sei ein schleichender und fliessender Umzug gewesen. Sie habe zu keinem Zeitpunkt ihren melderechtlichen Wohnsitz ausserhalb der Gemeinde Z.___ begründet.

b) Nach Art. 12 VRP ist es Sache der Behörden, den Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln und die Beweise zu erheben. Nach dem Untersuchungsgrundsatz ist die Behörde für die Feststellung des massgeblichen Sachverhalts und für die Beweisführung verantwortlich. Sie hat den Sachverhalt von sich aus richtig und vollständig zusammenzutragen und die ihr notwendig erscheinenden Beweise zu erheben. Nach Art. 12 Abs. 2 VRP ist die Behörde von umfassenden Sachverhaltserhebungen entbunden und kann sich auf die von den beteiligten Personen angebotenen und ansonsten leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen beschränken, wo weiterführende Ermittlungen zur Wahrung des öffentlichen Interesses nicht nötig sind. Die Behörde ist weder an die Beweisanträge noch an die Sachverhaltsdarstellungen der Verfahrensbeteiligten gebunden. In der Regel trägt diejenige Partei die Beweislast bzw. die Folgen, wenn eine Tatsache, aus der sie Rechte ableiten wollte, trotz eines Beweisverfahrens nicht bewiesen werden kann (B. Märkli, in: Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St.Gallen/Zürich 2020 [nachfolgend Praxiskommentar], N 7 f. und N 13 zu Art. 12–13). Im Bereich der Eingriffsverwaltung hat die Behörde, die in die Rechte der betroffenen Person eingreift, die erforderlichen Nachweise selbst zu erbringen. Für die betroffene Person entlastende Momente sind zu berücksichtigen, wenn sie die Beweise anbietet oder diese leicht zugänglich sind (Cavelti / Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, St.Gallen 2003, N 607).

Im Rahmen von Mitwirkungspflichten kann von beteiligten Personen verlangt werden, an der Sachverhaltsfeststellung mitzuwirken. Mitwirkungspflichten können durch spezialgesetzliche Vorschriften begründet werden. Das Gesetz über Niederlassung und Aufenthalt (sGS

453.1; abgekürzt NAG) enthält spezifische Mitwirkungspflichten. Die meldepflichtige Person hat die Meldepflicht zu erfüllen (Art. 3 NAG) und dem Einwohneramt wahrheitsgetreu Auskunft über die im Einwohnerregister zu erfassenden Daten zu geben sowie ihre Angaben auf Verlangen zu dokumentieren (Art. 8 NAG). Weitere spezialrechtliche Mitwirkungspflichten der meldepflichtigen Person bestehen gemäss NAG nicht. Mitwirkungspflichten bestehen nach dem Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, auch wenn sie nicht explizit als solche bezeichnet oder geregelt sind. Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts leitet die Mitwirkungspflichten der einhelligen Lehre folgend vom Grundsatz von Treu und Glauben her. Die Mitwirkungspflichten beziehen sich auf alle Arten von Tatsachen, auch auf die Mitwirkung bei der Beweisbeschaffung. Dies gilt auch dann, wenn sich dies zum Nachteil der beteiligten Partei auswirken kann und erfasst jene Beweismittel, zu denen die beteiligte Partei besseren Zugang hat als die Behörde (H-R. Arta, in: Praxiskommentar, N 28 ff. zu Überblick mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes).

c) Aus den aktenkundigen Äusserungen der Rekurrentin geht klar hervor, dass sie immer die Absicht bekundete, im Z.___ wohnhaft zu bleiben. Die Rekurrentin hat ihren langjährigen und konstanten Wohnsitz stets in Z.___ begründet. Bei der Liegenschaft im B.___ handelt es sich um ihr Elternhaus, in dem sie nach dem Verkauf zur Miete wohnen blieb. Eine der Töchter blieb nach dem Auszug aus der Liegenschaft B.___ ebenfalls in Z.___ wohnhaft. Dass die Rekurrentin eine enge familiäre wie emotionale Bindung zu Z.___ innehat, ist unbestritten. Nach eigenen Angaben lebt sie seit 56 Jahren dort. Die von der Vorinstanz als widersprüchlich gewerteten Angaben der Rekurrentin lassen im Kern ihren Willen, in der Gemeinde Z.___ wohnhaft bzw. niedergelassen bleiben zu wollen, klar und nachvollziehbar durchblicken. Sie erklärte darin plausibel, dass sie aufgrund äusserer Umstände (fehlende Heizungsmöglichkeit mangels Heizölbestellung seitens des Vermieters) für sich und ihre Töchter vorübergehend eine Notlösung habe finden müssen. Dabei betonte sie stets, in Z.___ zu wohnen und wohnhaft bleiben zu wollen. Ein Wegzug kam nie in Frage. Die Rekurrentin hat an keinem anderen Ort eine neue Wohnung gemietet. Sie hat allenfalls zwischendurch bei ihrem Partner übernachtet, ohne Absicht, dort wohnhaft zu werden, was in subjektiver Hinsicht ebenfalls gegen eine Wohnsitznahme bzw. Niederlassung in einer anderen Gemeinde als Z.___ spricht. Das subjektive Kriterium der Niederlassung gemäss Art. 3 Bst. b RHG ist somit eindeutig erfüllt.

d) Die Rekurrentin rügt betreffend das objektive Kriterium der Wohnsitznahme die unrichtige Feststellung des Sachverhalts durch die Vorinstanz. Die Rekurrentin wohnte unbestrittenermassen in der Liegenschaft am B.___ in Z.___. Umstritten ist, auf welchen Zeitpunkt und wohin die Rekurrentin von dort aus hingezogen sein soll. Offenbar kam es zwischen der Rekurrentin und dem ehemaligen Vermieter der Liegenschaft am B.___ zu Mietrechtsstreitigkeiten, infolge dessen das Mietverhältnis am B.___ vom Vermieter gekündigt wurde. Die Rekur- rentin erwirkte eine Mieterstreckung. Sie beantragte dazu bei der Vorinstanz unter Angabe der Aktennummer die Edition der Akten beim zuständigen Gericht. Es wäre an der Vorinstanz gelegen, bei diesbezüglichen Zweifeln die entsprechenden Akten anzufordern. Der Hinweis der Vorinstanz, die Akten hätten durch die Rekurrentin eingebracht werden müssen, geht fehl. Die Rekurrentin selbst ist nicht fachkundig und wirkt trotz ihrer vielen schriftlichen Eingaben an das Einwohneramt Z.___ unbeholfen und verzweifelt. Es hätte für die Vorinstanz keinen erheblichen Mehraufwand bedeutet, die Akten direkt beim Gericht einzuverlangen. Die Vorinstanz hat es indessen gleich wie das Einwohneramt Z.___ vorgezogen, einzig auf die Aussagen des ehemaligen Vermieters abzustellen. Diese erweisen sich jedoch als vage sowie wenig aussagekräftig und sind zudem gerade auch wegen des Gerichtsverfahrens betreffend Mieterstreckung vorbelastet und nicht als unabhängig zu beurteilen. Die Beantragung einer Mieterstreckung spricht im Übrigen gerade für den objektiv erkennbaren Willen, dass eine Person am besagten Ort wohnhaft bleiben möchte. Eine Mieterstreckung dient dazu, Zeit zu gewinnen, um eine Ersatzwohnung zu suchen und nicht die erstbeste Wohnung mieten zu müssen, welche allenfalls an einem anderen Wohnort liegen würde.

Es kann vorliegend jedoch offenbleiben, ob der Beizug der Akten des Gerichtes betreffend Mieterstreckung neue Erkenntnisse geliefert hätte, zumal von der Vorinstanz weder das Bestehen einer Mietstreitigkeit noch die gewährte Mieterstreckung in Frage gestellt wird. Die Feststellung der Vorinstanz, der registrierte Hauptwohnsitz am B.___ sei mit Beginn der Mieterstreitigkeiten nicht mehr gegeben gewesen, entbehrt jeglicher fundierten Sachverhaltsabklärung sowie juristischer Grundlage. Fakt ist, dass sich die Rekurrentin im August 2022 vom melden wollte. Die Rekurrentin hat zweifelsohne eine Mitwirkungspflicht, der sie teilweise zwar nur zögerlich und nach wiederholtem Nachfragen nachgekommen ist. Da sich die Rekurrentin im Umgang mit dem Einwohneramt Z.___ zunehmend überfordert und in der Tonalität eher ausfallend verhielt, wären der Vorinstanz umso mehr Eigenabklärungen zur Ermittlung des Sachverhalts zumutbar gewesen. Dennoch hat die Rekurrentin die Vorinstanz über das mietrechtliche Verfahren informiert, die Edition der diesbezüglichen Akten beantragt sowie die entsprechenden Mietverträge bezüglich ihres Umzuges an den C.___-weg – zuerst zur Untermiete bei der Tochter, danach mit selbständigen Mietvertrag für ein Zimmer – eingereicht. Dies spricht gesamthaft für die objektiv erkennbare Absicht der Rekurrentin, in der Gemeinde Z.___ wohnhaft bleiben zu wollen und sich auch effektiv dort aufzuhalten.

Die Rekurrentin verneint, zu irgendeinem Zeitpunkt bei ihrem Partner in Y.___ eingezogen zu sein. Sie sei ab und zu dort gewesen, da der Vermieter kein Heizöl mehr bestellt habe und es in der Liegenschaft B.___ in Z.___ zu kalt gewesen sei. Dass sich die Rekurrentin im Winter 2021/2022 wegen der mangelhaften Heizsituation in der Liegenschaft B.___ in Z.___ allenfalls häufiger bei ihrem Partner in Y.___ aufhielt, erscheint nachvollziehbar. Der geringere Stromverbrauch kann nebst dem vorhergehenden Auszug der Töchter auch auf diesen Umstand zurückzuführen sein, schliesslich handelte es sich danach lediglich noch um einen Einpersonenhaushalt. Aus dem niedrigeren Stromverbrauch abzuleiten, die Rekurrentin habe sich gar nicht mehr am B.___ aufgehalten, ist daher nicht haltbar und stellt eine reine Vermutung dar. Auch dass die Wohnung bzw. das Zimmer der Rekurrentin am C.___-weg gemäss Vorinstanz nur spärlich eingerichtet sei und daraus abgeleitet wird, dass sie sich gar nicht dort aufhält, vermag nicht zu überzeugen, handelt es sich hierbei nicht um ein sachliches Kriterium, sondern um eine wertende Einschätzung. Ein Indiz für die ununterbrochene Niederlassung in der Gemeinde Z.___ ist im Weiteren, dass die Rekurrentin ihre Schriften dauernd in der Gemeinde Z.___ hinterlegt hatte.

Das einzige konkrete Indiz, dass sich die Rekurrentin nicht durchgehend in der Gemeinde Z.___ aufgehalten haben könnte, vermag der Nachsendeauftrag der Post zu ihrem Partner nach Y.___ darzustellen. Diesbezüglich stellte die Rekurrentin bei der Vorinstanz den Beweisantrag, ihren Partner zu befragen. Dies wurde durch die Vorinstanz nicht getan mit dem Hinweis, die Aussagen des Lebenspartners hätten aufgrund der persönlichen Befangenheit ohnehin nur geringe Beachtung geschenkt werden können. Im Recht liegt einzig das Schreiben des ehemaligen Vermieters der Liegenschaft B.___, welcher vermutete, dass sich die Rekurrentin «wahrscheinlich» bei ihrem Partner aufhalte. Es ist nicht verboten, Familienangehörige, Verwandte oder Bekannte zu besuchen und dort zu übernachten. Ob und wie häufig oder wie lange dies vorliegend tatsächlich der Fall war, konnte von der Vorinstanz nicht nachgewiesen werden bzw. wurde nicht weiter abgeklärt. Dass sich die Rekurrentin zwischendurch allenfalls häufiger bei ihrem Partner in Y.___ aufhielt und dazu die Post umleiten liess, kann für sich alleine nicht dazu führen, dass sie deswegen ihren Wohnsitz bzw. ihre Niederlassung verliert, zumal sämtliche weitere Indizien für den Wohnsitz bzw. die konstante Niederlassung in Z.___ sprechen. Fakt ist, dass die Rekurrentin die neue Adresse am C.___-weg in Z.___ und somit ihren Umzug innerhalb der Gemeinde beim Einwohneramt Z.___ ordentlich gemeldet und dazu die entsprechenden Mietverträge vorgelegt hat. Andere objektiv erkennbare Indizien, welche für eine Niederlassung ausserhalb der Gemeinde Z.___ sprechen würden, liegen nicht vor. Bei Zweifeln wäre es an der Vorinstanz gelegen, entsprechende weitere Beweise zu erheben.

e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass nach Abwägung sämtlicher Indizien die von der Rekurrentin geltend gemachten Sachverhaltsdarstellungen nebst der subjektiven Absicht, dauerhaft in Z.___ wohnhaft bleiben zu wollen, auch für einen objektiv erkennbaren und dauerhaften Aufenthalt in der Gemeinde Z.___ sprechen. Die im Recht liegenden Mietverträge, das nicht bestrittene Mieterstreckungsverfahren, der Umzug und die diesbezügliche Adressmeldung der Rekurrentin an die neue Adresse am Z.___ sowie die durchgehende Hinterlegung der Schriften in der Gemeinde Z.___ sprechen dafür, dass die Rekurrentin ihren melderechtlichen Wohnsitz bzw. ihre Niederlassung ohne Unterbruch in der Gemeinde Z.___ hatte. Die Gemeinde Z.___ gilt demnach als Niederlassungsgemeinde im Sinn von Art. 3 Bst. b RHG. Im Hinblick auf die sistierte Eintragung des Umzugs ein formalistischer Leerlauf, wenn sich die Rekurrentin zuerst am B.___ abmelden müsste, um sich sogleich wieder am C.___-weg anmelden zu können. Vorliegend handelt es sich nach Würdigung der Gesamtumstände um einen Umzug innerhalb der Gemeinde Z.___.

f) Der Rekurs vom 12. April 2023 ist folglich gutzuheissen und die Verfügung der Vorinstanz vom 28. März 2023 aufzuheben. Damit ist auch der gegen die Rekurrentin ausgesprochene Verweis hinfällig.

4. a) Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Verwaltungsstreitigkeiten jene beteiligte Person die Verfahrenskosten zu tragen, deren Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Aufgrund der Gutheissung des Rekurses gilt die Rekurrentin als vollständig obsiegend. In Anwendung von Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) ist die Entscheidgebühr auf Fr. 1'000.‒ festzusetzen. Die obsiegende Rekurrentin hat keine Verfahrenskosten zu tragen. Von der unterliegenden Vorinstanz werden keine Kosten erhoben (Art. 95 Abs. 3 VRP).

b) Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren beteiligten Personen nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Sie ist von der unterliegenden Vorinstanz zu bezahlen. Zufolge Obsiegen ist die ungekürzte Entschädigung geschuldet. Ein Entschädigungsanspruch auf der Grundlage der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung kommt nicht zum Tragen. Bei Verwaltungsverfahren vor Verwaltungsbehörden beträgt das Honorar pauschal zwischen Fr. 500.– und Fr. 6'000.– (Art. 22 Abs. 2 Bst. a der Honorarordnung [sGS 963.75; abgekürzt HonO]). Der Rechtsvertreter hat keine Honorarnote eingereicht. Innerhalb des für die Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der erforderlichen Bemühungen, der Schwierigkeiten des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO). Vorliegend scheint ein Honorar von Fr. 1'800.– angemessen. Zuzüglich Barauslagen von 4 Prozent (Art. 28bis HonO) sowie Mehrwertsteuer von 7,7 Prozent (Art. 29 HonO) ergibt sich insgesamt ein Honorar von Fr. 2'016.15.

Demgemäss erlässt das Sicherheits- und Justizdepartement als