Comité d'initiative de Hautemorges/Municipalité de Hautemorges

1.

a) Conformément à l'art. 188 LEDP, les décisions relatives à la validité d'une initiative communale, sont susceptibles de recours à la Cour constitutionnelle, dans un délai de vingt jours suivant la publication de la décision (art. 190 LEDP). Selon l'art. 189 al. 2 et 3 LEDP, ont qualité pour recourir tout membre du corps électoral communal ainsi que le comité d'initiative, s'il est constitué en personne morale. Le recours s’exerce par écrit et contient des motifs et des conclusions (art. 191 LEDP).

b) En l'espèce, il n’est pas contesté que les recourants sont membres du corps électoral de la commune de Hautemorges et membres du comité d'initiative. Il faut donc admettre qu’ils ont la qualité pour recourir. Déposé au surplus dans le délai légal et selon les formes prescrites, le recours est recevable, en tant qu’il tend, à sa conclusion I, à l’annulation de la décision de la municipalité et, à sa conclusion II, à se prononcer sur la validité de l’initiative.

En revanche, les conclusions III à V du recours sont irrecevables. En effet, la conclusion III porte sur l’un des considérants de la décision, relatif à l’abus de droit; or, le recours est ouvert contre le dispositif de la décision de la municipalité (cf. art. 189 al. 2 LEDP), et non pas contre un de ses motifs, qui ne peuvent être attaqués en tant que tels (Benoit Bovay, Procédure administrative, 2e éd., Berne 2015, p. 344; TF 1C_125/2018 du 8 mai 2019 consid. 3.1 non publié in ATF 145 II 218; TF 9C_105/2010 du 15 mars 2010 consid. 2.2.2). Quant aux conclusions IV et V, elles tendent à l’octroi de mesures provisionnelles. Toutefois, les recourants n’étayent pas leurs conclusions en mesures provisionnelles, que ce soit factuellement ou juridiquement. Au demeurant, les dispositions de la LEDP sur le recours contre les décisions relatives à la validité d’une initiative populaire – soit les art. 188 à 193 LEDP – ne prévoient pas la possibilité pour la Cour constitutionnelle d’ordonner des mesures provisionnelles; en outre, l'art. 192 LEDP dispose que l'instruction est menée conformément à la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32); or, l'art. 12 LJC renvoie à diverses dispositions de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), mais pas à l'art. 86 LPA-VD relatif aux mesures provisionnelles. Il s’ensuit que la loi ne prévoit pas que la Cour constitutionnelle puisse ordonner des mesures provisionnelles dans le cadre d’un recours contre les décisions relatives à la validité d’une initiative populaire. Les recourants ne soutiennent pas qu’il faudrait y voir une lacune de la loi. Tel ne saurait être le cas. L'énumération de l'art. 12 LJC montre en effet que le législateur s'est posé la question d'un renvoi à certaines dispositions précises de la LPA-VD; sous l'angle de la légalité, on ne voit d’ailleurs pas comment une initiative non encore soumise à la récolte des signatures et au vote du peuple pourrait justifier de déployer des effets anticipés.

2.

a) aa) L'art. 135 al. 1 LEDP énumère les objets sur lesquels peut porter une initiative populaire communale, dont la réalisation d’un projet relevant de la compétence du conseil général ou communal (let. a), ou l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un règlement relevant de la compétence du conseil général ou communal (let. b). Selon l'art. 136 LEDP ne peuvent en revanche pas faire l'objet d'une demande d'initiative: le contrôle de la gestion (let. a), le projet de budget et les comptes (let. b), le projet d'arrêté d'imposition (let. c), les emprunts et les placements (let. d), l'admission de nouveaux bourgeois (let. e), les nominations et les élections (let. f) et les règlements qui concernent l'organisation et le fonctionnement du conseil général ou communal ou ses rapports avec la municipalité (let. g).

Une initiative populaire communale doit donc relever d'une matière définie par la loi comme matière possible d'exercice du droit d'initiative communal (art. 135 LEDP). Elle doit en outre respecter le droit supérieur (art. 137 al. 1 let. a LEDP), ainsi que le principe de l'unité de rang, de forme et de matière (art. 137 al. 1 let. b LEDP). S'agissant de la forme, l'art. 138 LEDP prévoit en outre que l'initiative qui porte sur la modification ou l'abrogation d'un règlement doit être présentée sous forme d'un projet rédigé de toutes pièces; si elle porte sur l'adoption d'un règlement, elle peut être présentée sous forme d'un règlement rédigé de toutes pièces ou conçue en termes généraux (al. 1); dans les autres cas, elle doit être conçue en termes généraux et énoncer les objectifs du projet (al. 2).

A ces exigences s'ajoutent, déduites de la liberté de vote garantie par l’art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), ainsi que par les art. 32 et 75 s. de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), celles de l'exécutabilité de l'initiative et de la clarté de son texte (cf. infra consid. 2a/cc; ATF 133 I 110 consid. 8; TF 1C_427/2020 du 25 mars 2021 consid. 2).

A réception de la demande d’initiative, la municipalité procède sans délai au contrôle du titre et du texte de celle-ci (art. 140 al. 1 LEDP). Si ces derniers induisent en erreur ou prêtent à confusion, ils sont corrigés par la municipalité en accord avec le comité ou le parti à l’origine de l’initiative. La municipalité est également compétente pour se prononcer sur la validité de l’initiative, et l’art. 113 LEDP (sur l’examen préliminaire de l’initiative en matière cantonale) est applicable par analogie (art. 140 al. 4 LEDP); il appartient donc à la municipalité de statuer de manière motivée sur la validité de l’initiative et de constater sa nullité si elle est contraire au droit supérieur ou si elle viole l'unité de rang, de forme ou de matière (art. 113 al. 1 LEDP); selon l’art. 113 al. 3 LEDP, l’unité de la matière est respectée lorsqu’il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties de l’initiative.

bb) Pour examiner la validité matérielle d'une initiative, la première règle d'interprétation prévue par la jurisprudence du Tribunal fédéral est de prendre pour point de départ le texte de l'initiative, qu'il faut interpréter selon sa lettre. Bien que l'interprétation repose en principe sur le libellé, une référence à la motivation de l'initiative et aux prises de position de ses auteurs n'est pas exclue si elle est indispensable à sa compréhension. La volonté des auteurs doit être prise en compte, à tout le moins, dans la mesure où elle délimite le cadre de l'interprétation du texte et du sens que les signataires ont pu raisonnablement lui attribuer (ATF 149 I 291 consid. 3.3; 147 I 183 consid. 6.2; 143 I 129 consid. 2.2). Au surplus, une disposition ne doit pas être analysée séparément, mais comme la partie d'un tout; cette interprétation systématique doit examiner non seulement l'emplacement formel de la disposition, mais également la cohérence matérielle des différentes dispositions (cf. ATF 147 I 183 consid. 8.1; 111 Ia 292 consid. 3d; TF 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 2; TF 1C_529/2015 du 5 avril 2016 consid. 4.7.3; cf. aussi Camilla Jacquemoud, Les initiants et leur volonté, Zurich 2022, nos 497 ss, p. 196 s. et Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge, Genève et Zurich 2008, p. 67 ss).

cc) En matière de droits politiques, le texte de l'initiative est soumis à une exigence de clarté. En effet, selon l'art. 34 al. 2 Cst., la garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté. Les votations et élections doivent être organisées de telle manière que la volonté du corps électoral puisse s'exercer librement. Cela implique en particulier une formulation adéquate des questions soumises au vote. Celles-ci ne doivent pas être rédigées dans des termes propres à induire en erreur le citoyen (ATF 133 I 110 consid. 8.1; TF 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 2; TF 1C_59/2018 du 25 octobre 2018 consid. 3.1). Les personnes appelées à s'exprimer sur le texte de l'initiative doivent être à même d'en apprécier la portée, ce qui n'est pas possible s'il est équivoque ou imprécis (cf. ATF 139 I 292 consid. 5.8; 133 I 110 consid. 8; TF 1C_644/2021 du 16 novembre 2022 consid. 7.1).

Selon la jurisprudence, une initiative populaire doit également être invalidée si son objet est impossible (ATF 128 I 190 consid. 5; TF 1C_147/2024 du 8 août 2024 consid. 2.3; TF 1C_146/2020 du 7 août 2020 consid. 3.2, in SJ 2021 I p. 61). Il ne se justifie pas, en effet, de demander au peuple de se prononcer sur un sujet qui n'est pas susceptible d'être exécuté. L'invalidation ne s'impose toutefois que dans les cas les plus évidents (ATF 139 I 292 consid. 7.4; TF 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 2; TF 1C_146/2020 du 7 août 2020 consid. 3.2, in SJ 2021 I p. 61). L'obstacle à la réalisation doit être insurmontable: une difficulté relative est insuffisante, car c'est avant tout aux électeurs qu'il appartient d'évaluer les avantages et les inconvénients qui pourraient résulter de l'acceptation de l'initiative (ATF 128 I 190 consid. 5; 99 Ia 406 consid. 4c). Par ailleurs, l'impossibilité doit ressortir clairement du texte de l'initiative; si celle-ci peut être interprétée de telle manière que les voeux des initiants sont réalisables, elle doit être considérée comme valable (TF 1C_147/2024 du 8 août 2024 consid. 2.3; TF 1C_146/2020 du 7 août 2020 consid. 3.2, in SJ 2021 I p. 61). L'impossibilité peut être matérielle ou juridique. S’agissant de l’impossibilité matérielle, la jurisprudence considère que des initiatives tendant à la remise en cause de travaux sont inexécutables matériellement lorsque l’ouvrage est en voie d’achèvement, mais pas lorsqu’il est déjà commencé (ATF 128 I 190 consid. 5; TF 1P.454/2006 du 22 mai 2007 consid. 3.1; Tornay, op. cit., p. 86 et la référence citée; Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2e éd., Zurich 2023, n° 2024 p. 786 et les références citées). Une initiative qui déploie un effet rétroactif n’est pas en soi inadmissible (ATF 130 I185 consid. 5.5; Tornay, op. cit., p. 88 et les références citées).

dd) Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple. L'interprétation conforme doit ainsi permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité. Tel est le sens de l'adage "in dubio pro populo", selon lequel un texte n'ayant pas un sens univoque doit être interprété de manière à favoriser l'expression du vote populaire. Cela découle aussi du principe de la proportionnalité (art. 34 et 36 al. 2 et 3 Cst.), selon lequel une intervention étatique doit porter l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens. Les décisions d'invalidation doivent autant que possible être limitées, en retenant la solution la plus favorable aux initiants. Cela étant, la marge d'appréciation de l'autorité de contrôle est évidemment plus grande lorsqu'elle examine une initiative non formulée que lorsqu'elle se trouve en présence d'une initiative rédigée de toutes pièces, sous la forme d'un acte normatif (ATF 143 I 129 consid. 2.2; TF 1C_245/2023 du 14 mars 2024 consid. 4.1). Cependant lorsque, de par son but même ou les moyens mis en oeuvre, le projet contenu dans une telle initiative ne pourrait être reconnu conforme au droit supérieur que moyennant l'adjonction de réserves ou de conditions qui en modifient profondément la nature, une telle interprétation entre en conflit avec le respect, fondamental, de la volonté des signataires de l'initiative et du peuple appelé à s'exprimer; la volonté de ce dernier ne doit pas être faussée par la présentation d'un projet qui, comme tel, ne serait pas constitutionnellement réalisable (ATF 143 I 129 consid. 2.2 et les arrêts cités; TF 1C_427/2020 du 25 mars 2021 consid. 3).

ee) Développé à l'origine sur la base des concepts propres au droit civil (art. 2 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC; RS 220]), puis étendu par la jurisprudence à l'ensemble des domaines du droit, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., selon lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi (ATF 142 II 206 consid. 2.3; 136 I 254 consid. 5.2; 126 II 377 consid. 3a).

Même si la législation cantonale vaudoise ne contient – contrairement à d'autres droits cantonaux – aucune prescription n'autorisant la remise en question d'un texte légal par la voie d'une initiative populaire qu'après l'écoulement d'un certain laps de temps à partir de son adoption ou de sa mise en vigueur, la remise en discussion d'un texte légal ne doit pas constituer un abus de droit (ATF 113 Ia 156 consid. 2c). La jurisprudence considère cependant qu’on ne saurait refuser de soumettre une initiative au peuple qu'en cas d'abus manifeste ou d'utilisation insensée des institutions démocratiques (ATF 113 Ia 156 consid. 1c et les références citées; cf. ATF 123 I 63 consid. 6c p. 76, s'agissant d'une initiative comportant une multitude de propositions en matière économique et sociale, sous un titre avantageux, dissuadant les citoyens d'étudier attentivement le texte proposé au moment de le signer). L'abus de droit pourrait aussi être admis, même lorsque le droit cantonal n'institue pas de délai d'attente, dans le cas d'une initiative tentant de remettre en cause un objet sur lequel les citoyens se sont déjà clairement prononcés, et ce à plusieurs reprises (ATF 128 I 190 consid. 7; 100 Ia 382 consid. 2 et les arrêts cités; 99 Ia 402 consid. 4b).

b) En l’espèce, il faut en premier lieu constater que l’initiative vise – formellement – à modifier un règlement de la compétence du conseil communal, de sorte qu’elle fait partie à première vue des objets sur lesquels peuvent porter une initiative selon l’art. 135 al. 1 let. b LEDP.

La question de savoir si – matériellement – les objets qu’elle propose de réglementer relèvent dudit règlement, et entrent donc bien dans les compétences du conseil communal, sera examinée plus bas (cf. infra consid. 4a et 4c). Il conviendra d’abord d’interpréter le texte de l’initiative au vu des principes qui viennent d’être exposés (cf. infra consid. 3.3).

3.

a) aa) Les recourants contestent la décision d’invalider l’initiative intitulée "Pour un système de déchetterie fonctionnel, durable et économique pour tous" qu’ils ont déposée le 5 juillet 2024 sous la forme d’une initiative réglementaire rédigée de toute pièce, proposant l’introduction dans le règlement communal sur les déchets d’un art. 4bis nouveau.

Ils soutiennent d’abord que c’est à tort que la municipalité a considéré que le texte proposé violait le principe de l’unité de la matière. Ils rappellent qu’ils avaient proposé une première mouture, conçue en termes généraux, et qu’ils y avaient renoncé après avoir rencontré le juriste de la DGAIC; c’est la raison pour laquelle ils ont soumis un nouveau texte sous forme réglementaire. Ils considèrent que ce nouveau texte "se concentre sur l’infrastructure et ce tant en termes de matériel que de services"; en outre, la préférence est donnée aux installations et services de ramassage "hérité des 6 communes ayant fusionné, à cause des avantages uniques que ce choix présente". Ils estiment que ces avantages "deviendront également des critères majeurs en cas de possibles besoins supplémentaires dans le futur". Au surplus, ils relèvent que le préavis n° 9/2023 ne respectait pas l’unité de la matière, puisqu’il incluait "le démantèlement de déchetterie, la réalisation de nouveaux points de collecte et éco-points, la généralisation de la taxe au sac, un nouveau barème de taxes annuelles, le nouveau règlement communal sur la gestion des déchets et la nouvelle directive communale sur la gestion des déchets". Ils estiment donc que c’est ce préavis qui pourrait être contesté.

bb) La municipalité rappelle pour sa part que le principe de l’unité de la matière interdit de mêler dans un même objet soumis au vote plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient ainsi le citoyen à une approbation ou à une opposition globale alors qu’il pourrait n’être d’accord qu’avec une partie des propositions qui lui sont soumises; il devrait ainsi exister entre les diverses parties d’une initiative un rapport intrinsèque ainsi qu’une unité de buts, soit un rapport de connexité qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote. En l’occurrence, la municipalité constate que les sujets traités dans l’art. 4bis nouveau sont nombreux, soit notamment a) le maintien de déchetteries, b) le maintien de certaines modalités de ramassage à certains endroits, c) la consultation d’habitants, d) la détermination de types de déchets, e) l’obligation d’un certain type de matériel pour des points de collecte (containers enterrés), f) les modalités de récolte des matières à des endroits spécifiques ainsi que g) des modalités de ramassage ciblé sur les personnes à mobilité réduite. Elle est d’avis que l’emplacement des déchetteries, les services de ramassage, la détermination des points de collecte, la consultation des habitants en amont, la création d’infrastructures et la solution de ramassage à domicile pour les personnes à mobilité réduite sont des sujets divers, de nature et de buts différents, qui ne permettent pas aux citoyens d’approuver globalement les propositions. Ainsi, par exemple, certains citoyens pourraient être d’accord avec le maintien des déchetteries et ne pas admettre une solution de ramassage à domicile pour les personnes à mobilité réduite, ou vice versa. Elle en déduit que le texte de l’art. 4bis nouveau ne permet pas de considérer que l’initiative forme un tout permettant une simple acceptation ou un simple refus. Au surplus, elle rejette l’argument des recourants tiré de la comparaison avec le préavis n° 9/2023, qui serait dépourvu d’unité, au motif que les procédures applicables sont différentes; au surplus, lorsque le conseil communal se prononce sur l’adoption d’un règlement, il a la possibilité de proposer des amendements, alors qu’un citoyen ne peut que se prononcer sur un texte sans pouvoir le modifier.

En conclusion, compte tenu des multiples propositions que contient l’art. 4bis nouveau, elle confirme qu’il ne respecte pas le principe de l’unité de la matière.

b) Selon la jurisprudence, l'exigence de l'unité de la matière, qui découle de la liberté de vote et, en particulier, du droit à la libre formation de l'opinion des citoyens et à l'expression fidèle et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.), interdit de mêler, dans un même objet, plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient le citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait n'être d'accord qu'avec une partie des propositions soumises (ATF 130 I 185 consid. 3; TF 1C_175/2019 du 12 février 2020 consid. 2.2). Il doit ainsi exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport intrinsèque ainsi qu'une unité de but, c'est-à-dire un rapport de connexité qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 130 I 185 consid. 3; TF 1C_175/2019 du 12 février 2020 consid. 2.2; CCST.2017.0020 du 16 février 2018 consid. 5 et les références citées).

L'unité de la matière est une notion relative qui doit être appréciée en fonction des circonstances concrètes (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 4). Une initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but, mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la matière (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 5). En revanche, une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour autant que ceux-ci soient rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les initiants (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 125 I 227 consid. 3c). Un projet concret forme un tout et peut être soumis en bloc à la votation, pour peu que ses éléments ne soient pas trop disparates et visent un but commun (Etienne Grisel, Initiative et référendum, Berne 2004, n° 689). L'unité de la matière fait en revanche défaut lorsque l'initiative présente en réalité un programme politique général (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 5), lorsqu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes propositions, ou encore lorsque celles-ci sont réunies de manière artificielle ou subjective (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 4d et 5). Le critère de l'unité de la matière s'applique avec davantage de souplesse lorsque l'initiative est conçue en termes généraux (ATF 130 I 185 consid. 3; 113 la 46 consid. 4; sur l’unité de la matière et les exemples jurisprudentiels, cf. Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, op. cit., nos 2016, 2021 et 2022 p. 783 s. et Tornay, op. cit., p. 76 à 84).

c) aa) En l’espèce, il ressort du texte de l’art. 4bis alinéa premier que l’initiative exige en premier lieu le maintien des "déchetteries", le maintien des "services de ramassage à domicile" et le maintien des "points de collecte" existants à la date de la fusion de la commune de Hautemorges. Le texte ne précise pas la date en cause, mais on peut raisonnablement penser qu’il s’agit de la date à laquelle la fusion a pris effet, le 1er juillet 2021.

L’art. 4bis al. 2 prévoit les conditions auxquelles un "changement" dans "l’infrastructure et services de ramassage" est soumis; on peut déduire du fait que l’al. 2 suit directement l’alinéa premier que le changement en cause est défini par rapport à la situation prévalant en matière de déchetteries, de services de ramassage et de points de collecte existants à la date de la fusion; ces conditions pour un changement dans l’infrastructure et les services de ramassage sont d’ordre matériel (un "réel besoin", une "amélioration significative des services" et/ou "une économie notoire (à service équivalent) pour le citoyen") et d’ordre formel (consultation des "habitants du quartier"; consultation "en amont"; consultation "pour chaque équipement prévu en zone habitée"); ces conditions matérielles et formelles sont érigées en condition de la mise à l’enquête ("La mise à l’enquête débute uniquement si tous ces critères sont définis").

L’art. 4bis al. 3 prévoit les conditions auxquelles tout "nouveau point de collecte" est soumis; à l’instar de ce qui a été dit plus haut, on peut déduire des alinéas précédents que ce changement est défini par rapport à la situation existant à la date de la fusion. La première condition posée à l’implantation de tout nouveau point de collecte concerne le type de déchets, puisqu’il est prévu que cette infrastructure ne soit réservée qu’aux "déchets ménagers et organiques"; la seconde condition tient à l’emplacement, et est formulée en une série de sous-conditions sous forme positive (garantie de la "sécurité") et négatives (non perturbation de la "vie de quartier (bruits, odeurs, visuel)"; enfin, cet alinéa se conclut par une affirmation selon laquelle "une solution de conteneurs enterrés est choisie"; il faut en déduire que cet alinéa pose le principe que tout nouveau point de collecte ne peut concerner que les déchets ménagers et organiques, et ne revêtir que la forme de containers enterrés.

L’art. 4bis al. 4 pose le principe que tous "les déchets autres que ménagers et organiques" sont récoltés en déchetterie. Toutefois, il précise que "exceptionnellement" ils peuvent l’être dans des "écopoints". Contrairement à ce qui prévaut pour les al. 2 et 3 de l’art. 4bis, il n’est pas possible de savoir si cette disposition vise de nouvelles infrastructures, par rapport à l’état existant lors de la fusion. La précision selon laquelle "ces infrastructures" sont "impérativement installées (…)" peut laisser penser que tel est le cas, et que cette disposition pose de nouvelles conditions à l’implantation de déchetteries et d’écopoints, ou peut-être seulement d’écopoints, positives quant à la localisation ("hors quartiers habités"; hors quartier "offrant des infrastructures pour la population") et négatives (limitation des "nuisances (sonores, odeurs)").

Quant à l’art. 4bis al. 5, il pose le principe qu’une "solution de ramassage des déchets à domicile est offerte à chaque personne à mobilité réduite en ayant fait la demande". Cette disposition ne fait pas état de la situation prévalant lors de la fusion. Elle ne distingue pas non plus selon le type de déchets.

bb) En conclusion, l’interprétation du texte de l’initiative permet de conclure qu’elle vise à revenir, en matière de nombre et de type de déchetteries, de services de ramassage à domicile et de points de collecte, à la situation qui prévalait lors de la fusion des six communes en la commune de Hautemorges, le 1er juillet 2021 (art. 4bis al. 1). L’initiative a également pour but de soumettre toute modification de la situation qui prévalait au 1er juillet 2021 à diverses conditions, positives, négatives, matérielles et formelles, et/ou faisant appel à des concepts indéterminés (art. 4bis al. 2 à 4): cela vaut pour les changements au niveau de l’infrastructure et des services de ramassage (art. 4bis al. 2), l’introduction d’un nouveau point de collecte (art. 4bis al. 3) et "exceptionnellement" d’écopoints (art. 4bis al. 4). Enfin, elle tend à introduire une nouveauté, à savoir une collecte des déchets à domicile pour les personnes à mobilité réduite (art. 4bis al. 5). Parmi les conditions posées à ces changements futurs d’infrastructures une distinction est instaurée suivant qu’il s’agit de déchets ménagers et organiques (auxquels seuls les nouveaux points de collecte seraient réservés, points qui devraient être des containers enterrés) et les déchets autres (qui seraient récoltés en déchetterie et, exceptionnellement, en écopoints à créer).

Il faut admettre qu’il y a bien structurellement un rapport intrinsèque entre chacun des quatre premiers alinéas de l’art. 4bis nouveau, dans la mesure où l’alinéa premier pose le principe de la rétroactivité et les trois suivants des conditions pour les éventuels changements aux infrastructures et aux services de ramassage; quant au dernier alinéa de la disposition, il concerne bien le ramassage des déchets, mais il a un autre objet que les alinéas qui précédent. En outre, conformément à son titre, l’initiative porte bien sur les infrastructures et les services de ramassage des déchets. Toutefois, le caractère très diversifié du choix que la rétroactivité implique pour le citoyen, que ce soit s’agissant du nombre et du type de déchetteries, des types de services de collecte et de tri alors en vigueur, ainsi qu’en matière de points de collecte présents à la date de la fusion, de même que la multiplicité des conditions posées pour l’introduction de tout changement aux infrastructures, et les choix possibles que celle-ci implique également pour le citoyen, ont pour conséquence que la norme dont l’introduction est proposée a dans le détail un contenu multiple et varié, pour ne pas dire disparate. Autrement dit, il n’apparaît pas que la norme à introduire dans le règlement poserait une question claire au citoyen au moment du vote, mais que celui-ci devrait se prononcer sur une multitude de problématiques (nombre et type de déchetteries, type de services de ramassage et de point de collecte, type et localisation des nouveaux points de collecte, consultation des habitants en amont de la mise à l’enquête, types de déchets récoltés dans chaque infrastructure, ramassage des déchets à domicile pour les personnes à mobilité réduite, etc.). L’art. 4bis mêle ainsi de nombreuses propositions qui forceraient le citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait n'être d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises.

Au regard de ce qui précède, l’initiative viole la règle de l’unité de la matière. Pour ce premier motif, elle est nulle.

cc) Les arguments des recourants ne sont pas propres à modifier cette conclusion. On ne voit en effet pas en quoi le fait qu’ils ont modifié le texte de leur première initiative serait pertinent pour évaluer la validité d’une autre initiative. Quant à l’argument selon lequel ce serait le préavis n° 9/2023 qui ne respecterait pas le principe de l’unité de la matière, il ne peut qu’être rejeté. Ce principe ne trouve pas application en matière d’adoption des règlements par le conseil communal (cf. art. 4 al. 1 ch. 13 LC) et, même si tel était le cas, cela ne pourrait avoir pour conséquence de valider une initiative nulle.

4.

a) aa) Les recourants contestent que l’initiative règlemente un domaine de la compétence exclusive de l’exécutif. Ils soutiennent que le conseil communal, ou le peuple, a la compétence de demander une modification du règlement communal sur les déchets. L’initiative serait ainsi conforme au droit supérieur.

bb) La municipalité objecte qu’elle a la compétence exclusive d’administrer les services publics ainsi que les routes, les biens communaux et le domaine public. Or, les propositions ayant trait au maintien des déchetteries, à la détermination des points de collecte ou des types de déchets à récolter à tel ou tel endroit relèveraient de l’administration des services publics. Quant à l’exigence de maintenir des déchetteries, elle constituerait une mesure d’organisation du territoire relevant de la mise en œuvre des procédures prévues par la LATC; de même, la consultation de la population en amont d’une procédure de mise à l’enquête ne serait pas prévue par la législation fédérale ou cantonal sur les déchets. Elle en déduit que l’initiative litigieuse n’est pas conforme au droit supérieur.

b) aa) De manière générale, une initiative populaire cantonale ne doit rien contenir qui viole le droit supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou international (cf. ATF 133 I 110 consid. 2; 124 I 107 consid. 5b p. 118 s.; Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, op. cit., nos 2026 ss p. 787 ss; Jacquemoud, op. cit., n° 132 p. 52; Tornay, op. cit., p. 98 ss). Ce principe est concrétisé en droit cantonal vaudois à l’art. 80 al. 1 let. a Cst-VD qui prévoit, en matière d’initiative populaire cantonale, que le Conseil d’Etat constate la nullité de celles qui sont contraires au droit supérieur. Pour les initiatives en matière communale, ce principe est rappelé à l’art. 137 al. 1 let. a LEDP, qui dispose que toute initiative doit respecter le droit supérieur.

Les initiatives cantonales administratives, qui tendent à l’adoption d’un acte concret, comme une initiative demandant la conservation d’un monument, doivent respecter, en plus du droit fédéral et de la Constitution cantonale, la législation cantonale. Aux initiatives communales qui ont une portée administrative incombe en plus le respect du domaine législatif communal (cf. Tornay, op. cit., p. 99 et les références citées, dont l’arrêt du TF du 29 mai 1985 publié in ZBl 1986, p. 81 ss, spéc. consid. 4 et 5 p. 83 ss, qui concerne la localisation des ponts enjambant les eaux publiques); de même, et par corollaire, une initiative communale ne peut empiéter sur un domaine qui est de la compétence de l’exécutif (Tornay, op. et loc. cit.; cf. arrêt du TF du 29 mai 1985 précité; ATF 108 Ia 38 consid. 3); ainsi, le Tribunal fédéral a posé qu’il appartenait aux autorités administratives compétentes, et non au peuple par le biais d’une initiative, de décider de l’installation d’un local d’injection de drogue (TF 1P.481/1993 du 18 novembre 1993 consid. 3b et 3c, publié in ZBl 95/1994 p. 260 ss, spéc. 262 s.). Lorsque la constitution cantonale limite les objets des initiatives législatives aux lois au sens matériel et interdit qu’elles portent sur des mesures individuelles et concrètes, une initiative portant sur un acte administratif doit être déclarée invalide; de même n’est pas valable une initiative communale qui viole la répartition des compétences ou qui viole la législation en matière d’aménagement du territoire (ATF 119 Ia 154 consid. 2 et 3; TF 1P.587/2001 du 11 janvier 2002 concernant une initiative portant sur la renonciation à construire un tunnel).

bb) L’art. 89 Cst-VD prévoit que les autorités sont organisées selon le principe de la séparation des pouvoirs (al. 1), entre le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire (al. 2). Les communes sont des collectivités publiques dotées de la personnalité juridique, qui outre les tâches propres qu’elles accomplissent volontairement, assument les tâches que la constitution ou la loi leur attribuent (art. 137 et 138 Cst-VD). Selon l’art. 139 al. 1 Cst-VD, elles disposent d’autonomie, en particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal (let. a), l’administration de la commune (let. b), la fixation, le prélèvement et l’affectation des taxes et impôts communaux (let. c), l’aménagement local du territoire (let. d), et l’ordre public (let. e). Chaque commune est dotée d’une autorité délibérante, le conseil communal ou le conseil général, et d’une autorité exécutive, la municipalité (art. 141 al. 1 Cst-VD; art. 1 al. 1 LC).

Le conseil communal ou le conseil général a la compétence, notamment, d’édicter les règlements, sous réserve de ceux qu’il a laissés dans la compétence de la municipalité (art. 146 al. 1 let. a Cst-VD; art. 4 al. 1 ch. 13 LC). Les communes sont tenues d'avoir un règlement de police et les règlements imposés par la législation cantonale (art. 94 al. 1 LC); les règlements imposés par la législation cantonale de même que les règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres n'ont force de loi qu'après avoir été approuvés par le chef de département concerné (art. 94 al. 2 LC).

Selon l’art. 42 al. 1 LC, les attributions des municipalités s'exercent dans les limites déterminées par les lois et par les règlements communaux. Elles concernent spécialement: l'administration des services publics, y compris celle des services industriels (ch. 1); l'administration des biens communaux (voir art. 44), l'administration du domaine public et des biens affectés aux services publics (ch. 2), la nomination des collaborateurs et employés de la commune (ch. 3), et les tâches qui leur sont directement attribuées par la législation cantonale (ch. 4).

cc) aaa) Les art. 31, 31a, 31b, 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) définissent le cadre général de l’action des cantons: ceux-ci sont chargés de planifier la gestion des déchets, en définissant les besoins et en fixant les emplacements des installations. Ils collaborent entre eux, notamment afin d’éviter les surcapacités. Ils pourvoient à l’élimination des déchets urbains, des déchets de voirie et des déchets de l’épuration des eaux et définissent les zones d’apport des installations destinées à les traiter; les détenteurs de tels déchets doivent les disposer de telle façon qu’ils puissent être collectés par les services mandatés à cet effet par les cantons ou les remettre aux points de collecte définis par ces derniers. Quant aux autres déchets, ils doivent être éliminés par le détenteur. L’art. 32 al. 1 LPE pose le principe que le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination, et l’art. 32a al. 1 LPE précise que les cantons veillent à ce que les coûts d’élimination des déchets urbains soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis, des coûts de construction, d’exploitation et d’entretien des installations d’élimination des déchets, des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations, des intérêts, des investissements prévus pour l’entretien, l’assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (art. 32a al. 1 LPE).

L'OLED précise l’application de ces tâches. Elle définit la terminologie, notamment ce qu’il faut entendre par "déchets urbains", "biodéchets", "déchets de chantier", "matériaux d’excavation", "installation d’élimination des déchets" (soit les installations où des déchets sont traités, valorisés ou stockés définitivement ou provisoirement), ou "installation de compostage". L’art. 27 OLED fixe les obligations des détenteurs d’exploitation d’élimination des déchets – notamment celle d’exploiter leurs installations de manière que, dans la mesure du possible, il n’en résulte aucune atteinte nuisible ou incommodante pour l’environnement et de contrôler régulièrement les installations et en assurer la maintenance, en particulier vérifier, par des mesures des émissions, si les exigences de la législation sur la protection de l’environnement et sur la protection des eaux sont respectées –; il précise que, en cas d’élimination de plus de 100 tonnes par an, ils doivent établir un règlement d’exploitation explicitant notamment les exigences posées, qui doit être soumis à l’autorité. L’art. 29 OLED sur les "Dépôts provisoires", dont le titre marginal est "Aménagement" prévoit qu’il n’est permis d’aménager des dépôts provisoires que si les exigences de la législation sur la protection de l’environnement et en particulier de la législation sur la protection des eaux sont respectées. L’art. 33 OLED définit de même les conditions d’aménagement des installations de compostage.

bbb) La LGD régit la gestion des déchets et fixe les dispositions d'application du droit fédéral en la matière (art. 1 al. 1 LGD); elle réserve les autres prescriptions de droit public applicables dans ce domaine, notamment la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, la protection des eaux et de l'environnement (art. 1 al. 2 LGD).

Selon l’art. 2 al. 1 LGD, la gestion des déchets comprend la prévention et la limitation de leur production, ainsi que leur élimination. L'élimination des déchets comprend leur valorisation ou leur stockage définitif, ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, le tri, le transport, le stockage provisoire et le traitement (art. 2 al. 2 LGD). Par traitement, on entend toute modification physique, biologique ou chimique des déchets (art. 2 al. 3 LGD). On entend par: "déchets urbains": les déchets des ménages, ainsi que les autres déchets de composition analogue (art. 2 al. 4 let. a); "déchets de voirie": les résidus résultant du nettoyage des voies de circulation (let. b); "boues d'épuration": les boues traitées ou non, provenant de l'épuration des eaux communales (let. c) et "déchets spéciaux": les déchets dont l'élimination exige la mise en oeuvre de mesures particulières pour être respectueuse de l'environnement (let. d).

Le Conseil d'Etat adopte un plan de gestion des déchets (ci-après: le plan), qui est établi selon les dispositions de l'ordonnance fédérale sur le traitement des déchets (OTD; sic: la LGD n’a pas été adaptée à la modification de l’OLED); ce plan fixe les principes régissant les modes de gestion des déchets, et en particulier la prévention de la production de déchets, le tri des déchets en vue de leur valorisation, ainsi que la délimitation des périmètres de gestion et des zones d'apport; il est coordonné avec le plan directeur cantonal. Il définit notamment le type et le nombre d'installations régionales nécessaires, dont il désigne les emplacements possibles (art. 4 LGD).

Les communes sont associées à l'élaboration du plan, qui est régulièrement adapté à l'évolution des conditions et à l'état de la technique (art. 5 LGD).

Le Conseil d'Etat fixe dans un règlement les dispositions nécessaires à l'application de la loi (art. 10 LGD). L’art. 11 LGD, intitulée "Règlements communaux" prévoit que les communes adoptent un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du chef du département concerné (al. 1), et qu’elles peuvent réglementer l'accès aux services et aux installations qu'elles mettent en place, notamment en le réservant à leurs résidents (al. 2).

Sous le Titre II "Elimination des déchets", l’art. 14 LGD définit les tâches de communes s’agissant de l’élimination des déchets urbains, des déchets de voirie et des boues d’épuration, comme suit: les communes gèrent conformément au plan les déchets urbains, les déchets de la voirie communale et les boues d'épuration (al. 1); elles organisent la collecte séparée des déchets recyclables, en créant des centres de ramassage de ces matériaux ou par toute autre disposition adéquate (al. 2); elles informent leurs administrés sur l'organisation qu'elles mettent en place (al. 3); elles veillent à l'accessibilité du dispositif pour l'ensemble de la population. L’art. 20 LGD définit les tâches des communes s’agissant de l’élimination des déchets spéciaux, notamment la mise en place d’un service de collecte des petites quantités de déchets spéciaux détenus par les ménages.

Selon l’art. 6 al. 1 du règlement du 20 février 2008 d’application de la LGD (RLGD; BLV 814.11.1), les communes veillent à la bonne organisation et à l'entretien de leurs installations d'élimination des déchets (ci-après: installations), et notamment de leurs centres de ramassage (ci-après: déchèteries); selon l’art. 6 al. 2 RLGD, on entend par déchèterie toute installation de collecte sélective des déchets, clôturée et surveillée; les communes adoptent un règlement sur la gestion des déchets conforme à l'état de la technique et aux dispositions légales, notamment aux prescriptions de la législation fédérale en matière de financement (application du principe de causalité) (art. 6 al. 3 RLGD).

c) aa) Comme on l’a vu (cf. supra consid. 2a/aa), l’initiative populaire en matière communale peut porter sur la modification d’un règlement relevant de la compétence du conseil général ou communal (art. 135 al. 1 let. b LEDP). Au vu des principes rappelés plus haut (cf. consid. 4b/aa), pour respecter le principe de la séparation des pouvoirs et de manière générale le droit supérieur, la proposition de modification d’un règlement doit, du point de vue matériel et systématique, relever du règlement en cause, d’une part, et ne pas relever des compétences de l’exécutif communal, d’autre part.

Or, force est de constater que, en l’espèce, l’art. 4bis que les recourants entendent introduire dans le règlement communal sur la gestion des déchets ne remplit pas ces conditions.

D’abord, il faut préciser en préambule que l’art. 2 al. 1 du règlement communal sur la gestion des déchets définit les "déchets urbains" par référence au droit fédéral, et précise que ceux-ci sont notamment les "ordures ménagères, qui sont des déchets incinérables mélangés" (al. 2 let. a), les "objets encombrants, qui sont des déchets incinérables ne pouvant pas être introduits dans les récipients autorisés pour les ordures ménagères, du fait de leur dimension" (al. 2 let. b), et les "déchets valorisables, qui sont des déchets homogènes collectés séparément pour être réutilisés, recyclés ou traités, tels que le verre, le papier, le carton, les métaux, les déchets organiques et les textiles"; quant aux "déchets spéciaux", ils sont également définis, à l’art. 2 al. 3, par référence au droit fédéral, comme des déchets dont l’élimination exige la mise en œuvre de mesures particulières pour être respectueuse de l’environnement.

Surtout, il faut relever qu’au chapitre de la "Gestion des déchets", l’art. 4 al. 1 du règlement communal sur la gestion des déchets – dont le titre marginal est "Tâches de la Municipalité" –, pose le principe selon lequel c’est la municipalité qui assure la gestion des déchets urbains de son territoire, et qui est responsable de l’élimination des déchets de la voirie communale et de celle des petites quantités de déchets spéciaux détenus par les ménages. L’art. 4 al. 2 précise qu’elle adopte une politique de gestion des déchets respectueuse de l’environnement; l’art. 4 al. 3 prévoit qu’elle encourage les mesures ayant pour but d’éviter ou de limiter la production de déchets, d’allonger la durée de vie des biens de consommation et de favoriser leur réutilisation, de recycler les matériaux en mettant en place des infrastructures de collecte et de tri efficaces, et de valoriser les matières en acheminant les déchets vers les filières appropriées; l’art. 4 al. 4 dispose qu’elle encourage le compostage décentralisé des déchets verts dans les jardins et les quartiers et qu’elle veille à ce que les biodéchets qui lui sont remis soient traités dans les règles de l’art. Elle doit en outre veiller à ce que les fractions valorisables de déchets, telles que le verre, le papier, le carton, les métaux, les déchets organiques, le textile et les huiles usagées provenant des ménages soient autant que possible collectés séparément (art. 4 al. 5).

L’art. 3 du règlement communal sur la gestion des déchets prévoit en outre que la municipalité assure l’exécution dudit règlement en édictant une directive contraignante "(ci-après: la directive communale) qui précise notamment le mode de collecte des ordures ménagères, des objets encombrants et des déchets valorisables". L’art. 6 du règlement communal, intitulé "Devoirs des détenteurs des déchets" renvoie à la directive communale pour ce qui concerne les ramassages organisés par la commune, les points de collecte prévus selon les types de déchets – ordures ménagères, objets encombrants, déchets organiques, déchets spéciaux. L’art. 7 du règlement communal, intitulé "Récipients et remise des déchets", prévoit que les déchets sont remis exclusivement dans les récipients autorisés à cet effet et de la manière précisée dans la directive communale. Quant aux art. 11 à 16 du règlement, ils concernent le financement, posent les principes régissant le calcul des taxes (couverture des coûts, équivalence, causalité) et fixent le montant des taxes.

En application de la délégation de compétence figurant à l’art. 3 du règlement communal sur la gestion des déchets, la municipalité a adopté la directive communale sur la gestion des déchets. Au chapitre premier de l’élimination des déchets ménagers, cette directive dispose que la commune met à disposition de la population des déchetteries et un réseau de points de collecte sélective pour l’élimination des différentes catégories de déchets des ménages; l’art. 1 al. 3 de la directive précise dans un tableau les possibilités d’élimination pour les différentes catégories de déchets ménagers, que ce soit dans les points de collecte, les écopoints, la déchetterie communale, par le biais d’un retour au fournisseur ou autres; le chapitre 2 précise notamment les déchets acceptés ou non à la déchetterie, les usagers de celle-ci, leur identification, les horaires et les tarifs; l’art. 2.4, intitulé "Localisation", précise que les habitants de Hautemorges doivent se rendre aux déchetteries communales, aux points de collecte ou aux écopoints; il indique en outre que les entreprises ou artisans de la commune autorisés par la commune à y déposer leurs déchets le feront à la déchetterie de Hautemorges, à Apples. Le chapitre 3 concerne les points de collecte et écopoints, et il précise que leur localisation est référencée sur le site internet de la commune. Enfin, le chapitre 4 concerne les taxes et leur financement.

bb) Au vu de ce qui précède, il faut constater que le règlement communal sur la gestion des déchets ne contient aucune norme en relation avec les matières que l’art. 4bis nouveau entend régir (cf., pour l’interprétation du texte de l’initiative, supra consid. 3c/bb). Le règlement ne définit pas le nombre de déchetteries ou leur localisation, ni le type de services de ramassage, ni le nombre, le type ou la localisation des points de collecte, ni a fortiori les conditions qui devraient être imposées dans le futur à toute modification de ces installations d’élimination des déchets. Seule la directive communale précise, en particulier, la localisation des installations de collecte des déchets, par renvoi au site Internet de la commune. Ainsi, du point de vue systématique et matériel, l’art. 4bis nouveau ne contient en réalité pas une modification du règlement communal sur la gestion des déchets, mais concerne tout au plus des sujets régis par la directive communale.

Cette conclusion est confirmée par le fait que l’art. 4bis nouveau concerne indubitablement la gestion et l’élimination des déchets et que, selon l’art. 4 du règlement sur la gestion des déchets, ces matières sont exclusivement de la compétence de la municipalité. Il s’ensuit que l’initiative visant à introduire l’art. 4bis nouveau viole cette disposition communale.

d) En conclusion, au vu de ce qui vient d’être exposé, l’initiative est nulle.

5.

La nullité de l'initiative, pour les motifs qui précèdent, dispense d'examiner plus avant la question de sa clarté, de son caractère exécutable, de sa conformité avec le droit de l’aménagement du territoire ou de l’existence d‘un éventuel abus de droit des membres du comité recourant. Au demeurant, comme indiqué plus haut (cf. consid. 2a/aa), ce n’est que dans des conditions très restrictives qu’un comportement contraire à la bonne foi peut être retenu en matière d’exercice des droits politiques. Or, il n’apparaît pas que de telles conditions soient remplies en l’occurrence, les membres du comité recourant ne faisant pas partie du comité ayant déposé, puis retiré au bénéfice d’un arrangement avec la municipalité, une demande de référendum contre l’adoption du préavis n° 9/2023 et ayant annoncé par courrier du 10 mars 2024 au conseil communal qu’ils déposeraient une initiative en cas d’acceptation du préavis n° 1/2024.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, et à la confirmation de la décision attaquée.

L’arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l’exercice des droits politiques étant gratuite (cf. art. 179 al. 1 LEDP, applicable à la procédure de recours selon les art. 188 ss LEDP: cf. notamment CCST.2022.0002 du 17 avril 2023 consid. 4; CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 5). Il n’est pas alloué de dépens (cf. art. 179 al. 4 LEDP, applicable aussi à la procédure de recours selon les art. 188 ss LEDP).