Volksinitiative. "Avanti - für sichere und leistungsfähige Autobahnen"

Zusammenfassung

Botschaft vom 15. Mai 2002 betreffend der Volksinitiative "Avanti - für sichere und leistungsfähige Autobahnen"

Ausgangslage

Die Volksinitiative "Avanti - für sichere und leistungsfähige Autobahnen" wurde am 28. November 2000 mit 105 024 gültigen Unterschriften in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht. Die Initiative weist drei Schwerpunkte auf: Einmal soll sich der Bund in allgemeiner Weise für leistungsfähige Verkehrsinfrastrukturen einsetzen (Art. 81 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV). Zum andern sollen Strassen als Teile internationaler Verbindungen und nationaler Netze zur Erhöhung der Verkehrssicherheit und des Verkehrsflusses vom geltenden Alpenschutzartikel ausgenommen werden (Art. 84 BV). Das Volksbegehren fordert drittens in einer Übergangsbestimmung, dass innert zehn Jahren nach Annahme der Initiative die Bauarbeiten für die Beseitigung der Engpässe auf folgenden Abschnitten des Nationalstrassennetzes in Angriff genommen sein müssen: Genf-Lausanne, Bern-Zürich und Erstfeld-Airolo.

Die Urheber der Initiative wollen eine angemessene Leistungsfähigkeit der Infrastrukturen für den Strassen- und den Schienenverkehr sowie die Werterhaltung der Nationalstrassen sicherstellen. Die Autobahnen könnten die ihnen zugedachte Funktion nur erfüllen, wenn sie den heutigen und künftigen Verkehr zu schlucken vermögen. Die Abschnitte Genf-Lausanne und Bern-Zürich seien aber bereits heute beinahe täglich an der Grenze der Leistungsfähigkeit. Für die Gotthardrampe und den Tunnel gelte dies mindestens in der Hauptreisezeit. Verstopfte Strassen brächten unsere mobile Gesellschaft ins Stocken und verursachten immense volkswirtschaftliche Kosten. Schliesslich werde mit dem Volksbegehren die Voraussetzung für den Bau der zweiten Gotthardröhre geschaffen. Diese trage zur Hebung der Verkehrssicherheit und zur Verbesserung des Verkehrsflusses bei.

In den letzten 40 Jahren sind die Verkehrsleistungen stark gewachsen. Das wachsende Bedürfnis nach individueller Mobilität, die zunehmende Verflechtung der Märkte, die allgemeine Senkung der realen Kosten von Fahrzeugen und Treibstoffen, die Entwicklung der Verkehrstechnologie und -infrastruktur sowie die vermehrte Bedeutung des motorisierten Individualverkehrs haben das Ausmass des Verkehrs in der Schweiz massiv beeinflusst. Mit den vorhandenen Kapazitäten der verschiedenen Verkehrsträger lassen sich diese Mobilitätsbedürfnisse nicht mehr wirtschafts- und umweltgerecht sowie verkehrssicher befriedigen. So werden mehrere gesetzliche Vorgaben im Umweltschutz heute nicht eingehalten (Immissionsgrenzwerte für Lärm, Ozon und lungengängiger Feinstaub). Untersuchungen haben gezeigt, dass das Nationalstrassennetz auf Teilstrecken wichtiger Verbindungen schon heute überlastet ist und sich diese Situation mit zunehmendem Verkehr noch verschärft. Der öffentliche Verkehr hat - verglichen mit andern Ländern - bereits einen hohen Verkehrsanteil. Trotzdem besteht weiterhin ein Verbesserungspotenzial, das mit verschiedenen Massnahmen ausgeschöpft werden soll. Die grössten Verkehrsprobleme bestehen in den Agglomerationen. Sie haben ihre Ursache in der demographischen, gesellschaftlichen, siedlungsmässigen und wirtschaftlichen Entwicklung der letzten Jahrzehnte. Das Verkehrssystem in den Agglomerationen - individueller und öffentlicher Verkehr - ist stark überlastet. Das hat auch Auswirkungen auf die Autobahnen, weil sich hier der Fernverkehr mit dem Agglomerationsverkehr überlagert. Unter diesem Zustand in den Agglomerationen leiden nicht nur die Anwohnerinnen und Anwohner, sondern auch alle Verkehrsteilnehmenden. Der Bundesrat strebt an, die Mobilität nachhaltig, d.h. ökologisch, wirtschaftlich und sozial, zu bewältigen, was nur mit einer koordinierten Verkehrspolitik gelingt. Das bedeutet, dass die einzelnen Verkehrsträger nach ihren komparativen Vorteilen eingesetzt und untereinander verknüpft und die Umweltbelastungen der einzelnen Verkehrsträger reduziert werden. Die Nationalstrassen als Rückgrat des schweizerischen Strassennetzes müssen auch in Zukunft funktionsfähig bleiben. Es geht darum, die Substanz zu erhalten und die Kapazität mittels Telematik zu erhöhen. Zudem sind an neuralgischen Stellen gezielte Ausbauten notwendig. Im öffentlichen Verkehr wird eine Gesamtplanung vorgenommen mit drei Stossrichtungen: Kapazitätsengpässe im Güterverkehr sollen behoben, das Knotenprinzip im Fernverkehr optimiert und der Agglomerationsverkehr verbessert werden. Im Rahmen des Projekts Neuer Finanzausgleich wird schliesslich die Grundkonzeption zur Unterstützung des Agglomerationsverkehrs sowie die Verfassungsgrundlage für die finanzielle Beteiligung des Bundes am Agglomerationsverkehr geschaffen. Die Initiative greift zwar ein berechtigtes Anliegen auf. Ihr Inhalt ist indessen zu undifferenziert. Sie legt das Schwergewicht auf die Kapazitätserhöhung bestimmter Nationalstrassenabschnitte und vernachlässigt damit die andern Verkehrsträger. Vor allem aber gibt das Volksbegehren keine Antwort auf die grossen Verkehrsprobleme in den Agglomerationen, wo in erster Linie der öffentliche Verkehr und der Langsamverkehr gefördert werden müssen. Der Bundesrat unterbreitet darum einen Gegenvorschlag, der die unbestrittenen Punkte des Volksbegehrens übernimmt, gleichzeitig aber im Sinne einer koordinierten Verkehrspolitik den Ausbau von Schiene und Strasse abgestimmt auf die jeweiligen Vorteile vorsieht. Das erfolgt anhand eines integrierten Programms sowohl für die Nationalstrassen wie auch für den Agglomerationsverkehr. Dieses Programm wird der Bundesrat ein Jahr nach Annahme des Gegenvorschlags vorlegen. Sollten die darin enthaltenen Massnahmen den Rahmen der Spezialfinanzierung Strassenverkehr oder die allgemeinen finanziellen Möglichkeiten des Bundes übersteigen, würde der Bundesrat dem Parlament eine Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags beantragen. Eine Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags könnte aus denselben Gründen auch für den Fall der Annahme der Initiative notwendig werden.

Der Bundesrat lehnt einen zweiten Strassentunnel durch den Gotthard ab: Dieser Tunnel ist aus Sicht der Kapazität nicht vordringlich; die vorhandenen Mittel sind sinnvoller in andere Projekte zu investieren. Der Tunnel würde sodann die Wirtschaftlichkeit der NEAT beeinträchtigen und ein falsches Signal betreffend Verlagerungspolitik setzen. Schliesslich würde dieses Vorhaben den von Volk und Ständen angenommenen Alpenschutzartikel aushöhlen.

Verhandlungen

Die Mehrheit der Verkehrskommission (KVF) des Nationalrates beschloss, den Gegenvorschlag des Bundesrates zur "Avanti"-Initiative weiter auszubauen. Sie übernahm von der Version des Bundesrates die Förderung des Agglomerationsverkehrs. Wie die Initianten von "Avanti" verlangte die Mehrheit der KVF jedoch neben dem Ausbau der Nationalstrassen A1 und A2 auch den Bau der zweiten Gotthard-Röhre. Hinzugefügt wurde zudem der Antrag, einen Strassenbaufonds zu schaffen, um die Verkehrswege ohne Rücksicht auf die Schuldenbremse finanzieren zu können. In diesen befristeten Infrastrukturfonds soll die Hälfte der bisher angehäuften rund 3,7 Milliarden Franken der Spezialfinanzierung Strassenverkehr als Ersteinlage fliessen. Ebenso sollen ein Teil der Reinerträge aus der Verbrauchssteuer auf Treibstoffen sowie ein Teil der Reinerträge der Nationalstrassenabgabe in den Fonds fliessen.

Im Nationalrat fand der angereicherte Gegenvorschlag der Kommission die Unterstützung einer knappen bürgerlichen Mehrheit. Etwas zurückbuchstabiert wurde beim Strassenbaufonds. Der Rat schloss die Möglichkeit zur Verschuldung des Fonds aus und er verzichtete auf eine Verzinsung des Fondsvermögens.

Die CVP-Fraktion beantragte, die zweite Gotthard-Röhre sei zwar zu planen, über deren Bau aber erst später zu entscheiden. Dieser Vermittlungsvorschlag wurde jedoch von den Tunnelbefürwortern der FDP- und SVP-Fraktion mit 87 zu 37 Stimmen und bei 59 Enthaltungen abgelehnt. Die Sozialdemokraten und die Grünen enthielten sich der Stimme.

Bundesrat Leuenberger wies darauf hin, dass der Bundesrat die Prioritäten zur Lösung der anstehenden Verkehrsprobleme anders beurteilt. Handlungsbedarf bestehe in erster Linie beim Pendler- und Agglomerationsverkehr und nicht bei der zweiten Gotthardröhre. Der 1994 von Volk und Ständen beschlossene Alpenschutzartikel sehe eine zweite Gotthardtunnel-Röhre ausdrücklich nicht vor. Dieser Verfassungsartikel verpflichte den Bundesrat zu einer Verlagerungspolitik, welche vom Volk mehrmals (z.B. anlässlich der Volksabstimmungen über die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA) sowie über Bau und Finanzierung von Infrastrukturvorhaben des öffentlichen Verkehrs (FinöV) bestätigt wurde. Der Bundesrat sei auch gegen einen Verkehrsfonds, da damit ein Teil der Bundesausgaben von der Schuldenbremse ausgenommen wird. Bundesrat Leuenberger gab seiner Hoffnung Ausdruck, der Ständerat möge das von der nationalrätlichen Verkehrskommission geschnürte Gesamtpaket mit Förderung des Agglomerationsverkehrs, Nationalstrassen-Ausbau, zweitem Gotthardtunnel und Verkehrsfonds wieder aufschnüren. Statt über das Gesamtpaket sollte das Volk über die umstrittenen Punkte - den zweiten Gotthardtunnel und den Verkehrsfonds - separat abstimmen können.

Der Nationalrat folgte jedoch seiner Kommission und sprach sich in der Gesamtabstimmung mit 94 zu 83 Stimmen für den angereicherten Gegenentwurf zur "Avanti"-Initiative aus. Unterstützung fand der Gegenvorschlag bei den Mitgliedern der FDP- und SVP-Fraktion, bei den Liberalen und einer knappen Minderheit der CVP-Fraktion. Abgelehnt wurde er von den Sozialdemokraten, den Grünen, der Evangelischen und Unabhängigen Fraktion sowie einer knappen Mehrheit der CVP-Fraktion. Die "Avanti"-Initiative wurde Volk und Ständen zur Ablehnung empfohlen.

Auch der Ständerat bejahte grundsätzlich den Bau einer zweiten Strassenröhre durch den Gotthard. So soll der Alpenschutzartikel für die Strecke Amsteg - Airolo ausser Kraft gesetzt werden. Die Kleine Kammer beschloss, den Bundesrat zu verpflichten, innerhalb eines Jahres ein befristetes Programm zur Fertigstellung und zur Kapazitätserweiterung des Nationalstrassennetzes vorzulegen. Zudem sollen Verbesserungen im Agglomerationsverkehr auf Schiene und Strasse vorangetrieben werden. Im Unterschied zur Version des Nationalrates werden einzelne Streckenabschnitte nicht ausdrücklich genannt. Gemäss Ständerat entscheidet die Bundesversammlung auf Antrag des Bundesrates über konkrete Bauprogramme. Ein Gesetz soll ausserdem für die Einhaltung des Verlagerungsziels sorgen. Das Nacht- und Sonntagsfahrverbot für Lastwagen wurde mit 25 zu 13 Stimmen in die Verfassung geschrieben. Einverstanden erklärte sich der Ständerat mit dem Strassenfonds, der eine Finanzierung von Strassenbauten ausserhalb des ordentlichen Budgets ermöglichen soll. Er fügte jedoch die Bestimmungen hinzu, dass sich der Fonds nicht verschulden darf und das Fondsvermögen nicht verzinst wird. Die Avanti-Initiative wurde Volk und Ständen zur Ablehnung empfohlen.

Die "Gotthard-Frage" dominierte die mehrstündige Debatte. In mehreren Anträgen wurde versucht, den Bau einer zweiten Röhre an Bedingungen zu knüpfen oder die Vorlage im Hinblick auf die Volksabstimmung aufzuteilen. Die Sprecher der Minderheiten waren unter anderem aus demokratiepolitischen Gründen gegen eine Aufweichung des Alpenschutzartikels. Peter Bieri (C, ZG) war mit dem Bundesrat und einer Kommissionsminderheit dagegen, den neunjährigen Alpenschutzartikel in einem Zeitpunkt zu ändern, in dem die vom Souverän beschlossene neue schweizerische Verkehrspolitik noch nicht gegriffen hat. Der Antrag dieser Minderheit verlangte, das Bauprogramm des Bundesrates müsse die Voraussetzungen und Bedingungen für den Bau einer zweiten Tunnelröhre am Gotthard aufzeigen. Die Auswirkungen auf den Schutz des Alpengebietes, auf andere Verkehrsträger, auf die Verlagerung des Güterverkehrs und auf andere Abschnitte des Nationalstrassennetzes sowie mögliche Gegenleistungen der Europäischen Gemeinschaft müssen im Programm aufgezeigt werden. Dieser Antrag wurde mit 28 zu 12 Stimmen abgelehnt.

Ein weiterer Minderheitsantrag wollte den Entscheid über den Bau zusätzlicher Fahrspuren zwischen Amsteg und Airolo in Form eines Bundesbeschlusses dem fakultativen Referendum unterstellen. Die Bundesversammlung müsse bei ihrem Bauentscheid den Stand der Verkehrsverlagerung auf die Schiene sowie den Stand der Verhandlungen mit der Europäischen Gemeinschaft beachten. Dieser Antrag wurde mit 27 zu 14 Stimmen abgelehnt. Hansruedi Stadler (C, UR) beantragte, den Bau der zweiten Gotthardröhre aus Respekt vor dem Volkswillen in einer separaten Vorlage zu platzieren. Gegen diesen Antrag wehrten sich vehement die beiden Tessiner Standesvertreter Dick Marty (R, TI) und Filippo Lombardi (C, TI). Das Tessin habe Anspruch auf zeitgemässe Verkehrsverbindungen. Der Ständerat folgte seiner Kommissionsmehrheit und lehnte den Antrag Stadler zur Aufteilung der Vorlage mit 25 zu 14 Stimmen ab.

In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 30 zu sechs Stimmen angenommen.

Bei der Bereinigung der letzten Differenzen folgte der Nationalrat dem Ständerat. Umstritten war noch die Frage, ob beim Abschnitt über die Kapazitätserweiterung des Nationalstrassennetzes (Art. 197 Ziffer 2, Übergangsbestimmung zu Artikel 81 Absatz 2 Buchstabe b) die Teilstücke Genf-Lausanne, Bern-Zürich und Amsteg-Airolo ausdrücklich erwähnt werden sollen. Peter Föhn (V, SZ) beantragte, auch bei dieser Frage dem Ständerat zu folgen und auf die von der Kommission des Nationalrats vorgeschlagene explizite Erwähnung dieser Autobahnabschnitte zu verzichten. Das Geschäft sollte damit ohne weitere Verzögerung bereinigt werden. Da die Bundesversammlung später über das Programm zur Kapazitätserweiterung entscheiden werde, ändere sich materiell nichts. Der Antrag Föhn wurde mit 74 zu 26 Stimmen bei 55 Enthaltungen angenommen. Linke und Grüne enthielten sich der Stimme. Andrea Hämmerle (S, GR) monierte namens der SP-Fraktion, diese Differenz sei "bedeutungslos" und man überlasse es der rechten Ratsseite, den "ohnehin völlig verunglückten Gegenvorschlag" auszuformulieren.

In der Schlussabstimmung wurde der Bundesbeschluss im Nationalrat mit 101 zu 85 Stimmen und im Ständerat mit 34 zu 8 Stimmen angenommen.

Der Gegenentwurf zur zurückgezogenen Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 8. Februar 2004 mit 62,8 Prozent Nein-Stimmen und von allen Ständen abgelehnt.