Surveillance des asssurances et contrat d'assurance. Modification des lois

Résumé

Message du 9 mai 2003 concernant une loi sur la surveillance des entreprises d'assurance (Loi sur la surveillance des assurances, LSA) et la modification de la loi fédérale sur le contrat d'assurance

Situation initiale

Le droit régissant la surveillance des entreprises d'assurance privées est actuellement réparti entre cinq lois fédérales. La clarté de la réglementation n'est pas suffisante, notamment pour les entreprises soumises à cette surveillance, et la dispersion des normes est parfois source d'insécurité juridique. Le présent projet, qui regroupe ces cinq lois dans un acte unique, doit rendre le droit de surveillance plus transparent et en faciliter ainsi l'application.

Cette refonte du droit de surveillance intervient alors que l'Union européenne a quasiment achevé la mise en place du marché intérieur et l'harmonisation du droit dans le domaine de l'assurance. Il a ainsi été possible de prendre en considération les principales évolutions qui se sont manifestées dans ce domaine en Europe. Dans le contexte du changement de paradigme qui voit le centre de gravité de la surveillance passer du contrôle préventif à un contrôle a posteriori des produits d'assurance (conditions générales et tarifs d'assurance), il convient de mentionner le renforcement de la surveillance de la solvabilité par une amélioration des instruments de surveillance (notamment l'introduction d'une marge de solvabilité dépendante des risques et l'institution d'un "actuaire responsable") et de la protection des consommateurs (amélioration de la transparence et introduction de la surveillance des intermédiaires entre autres).

Le projet a été complété aussi par un chapitre consacré à la surveillance des groupes d'assurance et des conglomérats financiers dans lesquels le secteur de l'assurance prédomine afin de tenir compte dans le nouveau droit de surveillance des modifications survenues sur les marchés financiers. Dans la perspective de l'harmonisation du droit de surveillance de l'ensemble du secteur des marchés financiers, il est proposé parallèlement d'adapter la loi sur les banques et la loi sur les bourses en ce qui concerne la surveillance des groupes financiers et des conglomérats financiers dans lesquels le secteur bancaire est prédominant.

L'abandon du contrôle préalable des produits et l'intensification de la concurrence qui lui est liée entraînent, avant tout pour des considérations tenant à la protection des consommateurs, le besoin de modifier la loi sur le contrat d'assurance. Un devoir d'information de l'assureur sur les principaux éléments du contrat doit en particulier être ancré dans la loi, de façon à accroître la transparence vis-à-vis des preneurs d'assurance. Les assureurs doivent être notamment tenus de renseigner sur les bases du calcul des excédents et de leur distribution, ainsi que de fournir des indications sur les valeurs de rachat et de réduction. Le projet tient en outre compte d'autres demandes liées au droit de la concurrence et à la protection des consommateurs comme, par exemple, l'abandon du principe de l'indivisibilité de la prime ou l'introduction de l'exigence d'un lien de causalité pour la réticence. À l'origine, il était prévu de soumettre au Parlement le projet dans sa teneur d'alors en automne 2001 déjà. Mais la révision a été freinée par certains éléments ayant rendu un remaniement des projets nécessaire : les propositions d'introduction de la surveillance des groupes et des conglomérats ont conduit à formuler au niveau de la loi des dispositions analogues pour la surveillance des banques ; cet élément, de même que l'analyse du rapport final du "Groupe d'experts Zufferey", de décembre 2000, puis la désignation de la "Commission d'experts Zimmerli" ont provoqué une remise en question de ces propositions dans la perspective de la création d'une autorité de surveillance des marchés financiers intégrée et il a paru dès lors opportun d'attendre tout d'abord l'élaboration de la nouvelle loi sur les marchés financiers et d'examiner, parallèlement à la surveillance des marchés financiers, l'ensemble des questions liées à la surveillance des groupes et des conglomérats ainsi qu'aux instruments de surveillance qui leur sont liés. Cet examen a été effectué dans le cadre de la Commission d'experts Zimmerli et le projet de loi adapté dans la mesure où cela était nécessaire. D'autres modifications concernant des points particuliers, au travers de la nouvelle loi sur la surveillance des marchés financiers, ne sont certes pas à exclure, toutefois cela ne justifie pas un ajournement du projet de révision, car la loi sur la surveillance des assurances, avec ses nouveaux instruments, est indispensable à l'exercice matériel de la surveillance des assurances même dans la perspective de l'instauration d'une autorité intégrée de surveillance des marchés financiers.

Délibérations

Si les délibérations au sujet de la loi fédérale sur la surveillance des entreprises d'assurance (projet 1) ont duré assez longtemps en raison du commentaire détaillé qui en a été fait, le texte n'a guère été contesté au Conseil des États. La seule question ayant suscité une brève discussion portait sur le montant que les assurances-vie doivent verser à leurs assurés au titre des excédents résultant de leurs activités du deuxième pilier. Par 24 voix contre 14, la proposition d'une minorité de la commission s'est imposée, visant à ce que la décision ne relève pas du Conseil fédéral mais à ce qu'un quotient de répartition de 90 % soit fixé dans la loi. Finalement, le Conseil des États a approuvé la révision totale de la loi sans opposition. La révision de la loi fédérale sur le contrat d'assurance (projet 2), rendue nécessaire par la révision totale de la LSA a également été votée sans opposition.

C'est aussi à une quasi-unanimité que le Conseil national a reconnu la nécessité de revoir complètement le droit régissant les assurances. Des divergences d'opinion ont fait leur apparition dans la discussion par article. La question de la subordination des institutions de prévoyance à la LSA a été controversée. Par 131 voix contre 29, le Conseil national s'est rallié à la proposition de la commission de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS) et a rejeté celle de la Commission de l'économie et des redevances (CER) qui demandait l'inclusion des fondations collectives autonomes. Cette décision devrait permettre le maintien d'une concurrence et d'une diversité structurelle des institutions autonomes et semi-autonomes, de celles qui sont propres à l'entreprise ou de celles qui dépassent le cadre d'une entreprise. S'agissant des prescriptions pour les entreprises d'assurances actives dans la prévoyance professionnelle, le Conseil national a suivi le Conseil des États : selon cette décision, les assurances-vie sont tenues de reverser à leurs assurés au moins 90 % des excédents générés par leur activité dans la prévoyance professionnelle. Au vote sur l'ensemble, la révision totale de la loi sur la surveillance des entreprises d'assurance a été adoptée, malgré la résistance des Verts et de la gauche, par 77 voix contre 45. Le 2e projet - la loi sur le contrat d'assurance - a été adopté avec une majorité très nette de 119 voix contre 11. Ce texte assure notamment une meilleure protection du consommateur. Dans le cas des contrats collectifs, qui confèrent un droit direct aux prestations à des personnes autres que le preneur d'assurance, une minorité rose-verte de la commission a tenté en vain de suivre le Conseil des États afin d'obliger les assureurs à veiller à ce que le preneur d'assurance remplisse activement le devoir d'information, et non plus seulement à fournir à l'entreprise assurée les documents nécessaires à l'information de ses employés.

Lors de l'élimination des divergences, le Conseil des États a décidé, avec la voix prépondérante du président (19 voix contre 18) et à l'encontre du Conseil national, de subordonner les institutions de prévoyance professionnelle à la loi sur la surveillance des assurances. Il s'agissait pour la Chambre haute, d'une part, de signifier que les capitaux de prévoyance nécessitent une protection particulière, et d'autre part, de maintenir volontairement une divergence afin de pouvoir à nouveau étudier la question à fond. Le Conseil des États s'est rallié à la Chambre basse à propos du devoir d'information des assureurs dans le cadre de la loi sur le contrat d'assurance : dans les contrats collectifs, l'assureur, c'est-à-dire l'entreprise d'assurance, ne sera pas chargé explicitement de remplir ce devoir, mais c'est au seul employeur qu'il incombera désormais d'informer ses employés.

En deuxième lecture, le Conseil national a une nouvelle fois longuement débattu de la question de la soumission des fondations collectives autonomes à la LSA. Une majorité de la Commission de l'économie et des redevances avait proposé de les y soumettre, arguant qu'il s'agissait du seul moyen de garantir la sécurité des assurés et de mettre toutes les institutions sur un pied d'égalité. Une minorité de la CER, menée par Paul Rechsteiner (S, SG), s'etait déclarée opposée à ce point de vue, allant ainsi dans le sens de la CSSS : à ses yeux, un contrôle plus strict n'offrirait que peu de sécurité supplémentaire, tout en entraînant des coûts nettement plus importants. Au conseil, la minorité l'a clairement emporté par 158 voix contre 29 (l'opposition provenant principalement des rangs du groupe radical-libéral). Par la suite, le conseil a rejeté sans appel toutes les autres propositions de minorité, considérées notamment par la gauche comme beaucoup trop favorables aux assureurs et nuisibles aux PME.

Le Conseil des États s'est finalement rallié au Conseil national sur le principal point d'achoppement : il a décidé que la surveillance des institutions de prévoyance professionnelle serait régie par la loi sur la prévoyance professionnelle (LPP) et non par la LSA. La Chambre haute a par ailleurs maintenu des divergences sur plusieurs points, qui ont ensuite été approuvés par le Conseil national.