04.063
Accords bilatéraux II. Approbation
Résumé
Message du 1er octobre 2004 relatif à l'approbation des accords bilatéraux entre la Suisse et l'Union européenne, y compris les actes législatifs relatifs à la transposition des accords (accords bilatéraux II)
Situation initiale
Le Conseil fédéral considère que la conclusion d'accords bilatéraux - en général, on parle des Bilatérales II - représente à l'heure actuelle la voie la plus appropriée, bénéficiant du plus large soutien interne, pour améliorer le cadre des relations juridiques entre la Suisse et l'UE. Les accords et les lois d'application qui sont présentés au Parlement dans le message représentent une nouvelle étape dans la réalisation de cette politique de défense des intérêts suisses vis-à-vis de l'UE, poursuivie depuis le refus populaire d'une participation à l'Espace économique européen (EEE) le 6 décembre 1992.
Les deux parties avaient déjà inscrit dans les actes finals des accords bilatéraux du 21 juin 1999 leur volonté d'engager des négociations sur d'autres thèmes (services, double imposition des pensions de retraités des institutions des Communautés européennes établis en Suisse, mise à jour du Protocole n°2 de l'Accord de libre-échange de 1972, participation de la Suisse aux programmes communautaires dans les domaines de l'éducation et de la jeunesse, MEDIA, de la statistique et de l'environnement). La Suisse a par ailleurs souligné, au travers d'une déclaration unilatérale, son intérêt à une intensification de la coopération dans le domaine de la politique de migration et d'asile.
Malgré ces déclarations d'intention, l'UE s'est d'abord montrée sceptique et peu empressée à entamer de nouvelles négociations. Le coup d'envoi à un deuxième cycle de négociations d'accords bilatéraux a finalement été donné par l'UE elle-même, qui avait adressé deux requêtes substantielles à la Suisse : cette dernière était appelée d'une part à participer aux efforts de l'UE visant à garantir l'imposition des revenus de l'épargne à l'échelon européen et d'autre part à renforcer sa coopération dans le domaine de la lutte contre la fraude en matière de fiscalité indirecte (en particulier la contrebande de cigarettes). La Suisse a accepté d'entamer des négociations sur la base de ces requêtes, mais à deux conditions : premièrement, les intérêts de la place financière suisse devaient être sauvegardés (en particulier la garantie du secret bancaire) et, deuxièmement, les négociations devaient également porter sur les thèmes retenus dans les déclarations d'intention mentionnées ci dessus.
L'approche choisie par la Suisse a été couronnée de succès. À partir du 17 juin 2002, les négociations ont été menées par la Suisse et l'UE en parallèle sur dix dossiers. En mars 2003, les deux parties ont décidé d'un commun accord de retirer le dossier de la libéralisation des services du paquet des "Bilatérales II" et de poursuivre les négociations ultérieurement, en raison du nombre important de pierres d'achoppement. À l'été 2003, sept des neuf dossiers restants étaient bouclés quant à leur substance. Encore fallait-il trouver des solutions aux questions politiquement sensibles dans les dossiers de la lutte contre la fraude et de Schengen/Dublin. Il s'agissait pour l'essentiel de la question de l'échange d'informations lié à des délits fiscaux dans le cadre de l'entraide judiciaire et de l'assistance administrative. Un accord politique sur tous les points encore ouverts a pu être trouvé le 19 mai 2004 à l'occasion d'une rencontre entre la Commission européenne et la présidence du Conseil de l'UE d'un côté, et une délégation du Conseil fédéral, de l'autre. Les accords ont été paraphés le 25 juin 2004, puis signés à Luxembourg, le 26 octobre 2004.
Le résultat de ces négociations a pour effet d'étendre non seulement le réseau des accords conclus entre la Suisse et l'UE, mais aussi le champ de la coopération entre les deux entités, ceux-ci dépassant dorénavant la coopération purement économique.
Ci-après une courte description des résultats obtenus dans les différents dossiers :
Produits agricoles transformés : la révision du Protocole 2 de l'Accord de libre-échange de 1972 permettra aux entreprises de l'industrie alimentaire suisse d'exporter en franchise de douane une large palette de produits sur le marché de l'UE. Celle-ci s'engage, dans le cadre d'un mécanisme de compensation des prix simplifié, à supprimer entièrement ses droits de douane sur les produits suisses. De plus, elle renonce à ses subventions à l'exportation. De son côté, la Suisse réduit ses droits de douane et ses subventions à l'exportation, allant jusqu'à les supprimer complètement dans certains cas. Le champ d'application du Protocole 2 est en outre étendu à d'autres produits.
Statistique : l'accord de coopération dans le domaine statistique règle l'harmonisation progressive de la collecte de données statistiques entre la Suisse et l'UE. L'objectif est de garantir des données suisses et européennes comparables, dans des domaines importants comme les relations commerciales, le marché de l'emploi, la sécurité sociale, les transports, l'aménagement du territoire ou encore l'environnement.
Environnement : la Suisse devient membre de l'agence européenne pour l'environnement (AEE) et participe au réseau EIONET. Cette dernière a pour mission de récolter et d'analyser des données sur l'état de l'environnement dans les pays européens. Elle fournit ainsi une base scientifique aux politiques de l'environnement des États parties. En étant membre de l'AEE, la Suisse pourra bénéficier d'un plein accès aux données environnementales de l'agence et influencer activement l'orientation des projets et recherches menées à l'échelon européen. Elle pourra aussi lui fournir ses propres données.
MEDIA : les programmes MEDIA de l'UE ont été mis sur pied pour encourager le cinéma européen. La participation de la Suisse à ces programmes a été suspendue après le rejet de l'EEE en 1992. L'accord négocié permettra la participation de la Suisse aux programmes MEDIA en cours (MEDIA Plus et MEDIA Formation). Les professionnels de l'industrie cinématographique suisse pourront ainsi bénéficier des mesures d'encouragement de l'UE au même titre que leurs homologues européens.
Pensions : faute d'un accord de double imposition entre la Suisse et l'UE, les retraités des institutions de l'UE établis en Suisse voient leurs pensions imposées à la fois par l'UE et par la Suisse. Sur la base de l'accord sur les pensions, la Suisse renonce à l'imposition des personnes concernées (environ 50 actuellement), pour autant que ces retraites fassent effectivement l'objet d'une imposition à la source par l'UE.
Schengen/Dublin : dans le cadre de la coopération de Schengen/Dublin, les États parties ont supprimé les contrôles des personnes aux frontières intérieures et pris en même temps toute une série de mesures destinées à renforcer la sécurité intérieure. Parmi celles-ci figurent les contrôles renforcés aux frontières extérieures de l'Espace Schengen, une politique commune pour les visas de courte durée, l'amélioration de la coopération dans le domaine de l'entraide judiciaire en matière pénale et l'intensification de la coopération entre les polices des États Schengen. Le Système d'information Schengen (SIS), banque de données électronique dans laquelle sont répertoriés toutes les personnes et tous les objets recherchés en Europe, constitue un instrument important à cet égard. La coopération de Dublin est l'un des éléments devant aboutir à la création d'un espace européen en matière d'asile ; elle garantit aux demandeurs d'asile, dans le cadre du système de Dublin, le droit de déposer une demande, mais une seule, auprès d'un des États participants. Dublin fixe les critères pour déterminer l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile et permet ainsi une répartition équitable des demandeurs d'asile entre les États participants. Grâce à la banque de données électronique Eurodac, les demandeurs d'asile ayant déjà déposé une demande auprès d'un État participant peuvent être identifiés de manière systématique. Les divers instruments de la coopération de Schengen/Dublin sont régulièrement adaptés en fonction des nouvelles exigences et des progrès technologiques. En ce qui concerne le développement de ces instruments, la Suisse pourra pleinement participer aux débats et influer sur les décisions. Elle ne détiendra par contre pas de droit de vote formel. Pour chaque modification de l'acquis de Schengen et de Dublin, la Suisse décidera de manière souveraine si elle veut reprendre le nouveau développement. Les accords d'association accordent à la Suisse de longs délais pour reprendre les modifications de l'acquis, ce qui lui permet dans tous les cas de respecter les procédures prévues par le droit suisse (approbation parlementaire, référendum). En cas de non-reprise d'un acte ou d'une mesure de l'UE, les deux parties se sont engagées à rechercher des solutions pragmatiques. Dans le pire des cas, le rejet d'un nouveau développement de l'acquis aura pour conséquence que les accords cesseront d'être applicables. La Suisse dispose toutefois d'une dérogation illimitée à cette règle pour le cas où l'UE supprimerait l'exigence de la double incrimination en matière d'entraide judiciaire dans le domaine de la fiscalité directe (ce qui serait incompatible avec le secret bancaire).
Lutte contre la fraude : l'accord sur la lutte contre la fraude vise le renforcement de la coopération entre la Suisse et l'UE afin de mieux lutter contre la contrebande et les autres délits dans le domaine de la fiscalité indirecte (droits de douane, TVA, impôts à la consommation), de même qu'en matière de marchés publics ou de subventions. L'entraide judiciaire et l'assistance administrative seront rendues plus efficaces et l'échange d'informations entre autorités sera intensifié à cet effet.
Fiscalité de l'épargne : par l'accord sur la fiscalité de l'épargne, la Suisse s'engage à prélever une retenue d'impôt sur tous les revenus de l'épargne de source étrangère versés à des personnes physiques ayant leur domicile fiscal dans un pays de l'UE. Cette retenue sera progressivement portée à 35 %. Elle pourra, sur demande expresse de l'épargnant, être remplacée par une communication volontaire du versement d'intérêts au fisc de l'État de résidence. Il n'y aura pas d'échange d'informations automatique entre autorités fiscales. Le secret bancaire restera ainsi préservé. L'accord prévoit en outre l'abolition de l'imposition à la source des dividendes, des intérêts et des redevances entre sociétés apparentées, entre la Suisse et les États membres de l'UE.
Éducation, formation professionnelle, jeunesse : l'UE encourage la mobilité des étudiants, apprentis et jeunes gens dans le cadre des programmes communautaires Socrates (éducation générale), Leonardo da Vinci (formation professionnelle) et Jeunesse (activités extrascolaires). Selon l'UE, des questions juridiques empêchaient la participation de la Suisse aux programmes en cours (2000-2006). Pour cette raison, les deux parties ont convenu par échange de correspondance de développer et d'approfondir le "partenariat silencieux" actuel. L'UE (Commission et Conseil) a de plus manifesté son accord de principe à une participation de la Suisse à la prochaine génération de programmes (à partir de 2007). L'échange de correspondance ne constitue pas un accord du point de vue juridique, raison pour laquelle il ne doit pas être soumis pour approbation aux Chambres.
Durant toute la phase des négociations bilatérales II, la Suisse a insisté sur l'application du parallélisme en vertu duquel seule la conclusion en parallèle de tous les dossiers était envisageable. Sa ténacité a sans aucun doute contribué à une issue positive. Contrairement à ce qui fut le cas pour les Bilatérales I, les accords résultant des Bilatérales II ne sont pas liés juridiquement. Chaque accord fait l'objet d'un arrêté séparé.
Délibérations
Au cours du débat général au Conseil des États, les orateurs ont qualifié les résultats des Accords bilatéraux de favorables et d'équilibrés pour la Suisse et son économie : tant l'industrie, l'agriculture et le tourisme que la place financière suisse allaient en tirer profit.
Schengen / Dublin
Des réserves ont été émises concernant l'Accord Schengen/Dublin. Hans Hofmann (V, ZH) a demandé le renvoi à la commission de l'arrêté fédéral pour que soient clarifiées certaines questions touchant le contrôle mobile et la mission du Corps des gardes-frontière à l'avenir. Hans Hofmann a aussi demandé que l'accord soit examiné selon la procédure parlementaire normale et a critiqué la décision du Conseil fédéral de faire examiner le texte en procédure accélérée devant les Chambres. La proposition de renvoi a été rejetée par 34 voix contre 6. Aux yeux de Carlo Schmid (C, AI), l'Accord de Schengen entraîne une perte de souveraineté qui ne présente que des désavantages pour la Suisse : la suppression du contrôle des personnes à la frontière créera des situations sur lesquelles la Suisse exercera de moins en moins d'influence, la suite logique étant une adhésion à l'Union douanière. De son point de vue, les avantages que l'Accord de Dublin est censé apporter sont loin d'être la panacée : il vaudrait bien mieux durcir la politique suisse en matière d'asile. Maximilian Reimann (V, AG) a lui aussi estimé que le prix à payer pour adhérer à l'Accord de Dublin était trop élevé et que Schengen constituait bien un pas vers l'adhésion à l'UE. Alex Kuprecht (V, SZ) a critiqué le système informatique SIS qui, selon lui, peut sans doute servir dans les enquêtes criminelles, mais non pour prévenir la criminalité elle-même. Les défenseurs de l'Accord Schengen/Dublin ont fait valoir, quant à eux, qu'il n'y aucune solution de rechange à Schengen. Simonetta Sommaruga (S, BE) s'est étonnée que les files d'attente à la frontière dues à des contrôles ordonnés par l'Allemagne aient déjà été oubliées. Il s'agit d'abandonner l'idée illusoire que la surveillance est absolue aux postes frontières. Pour Philipp Stähelin (C, TG), Schengen est la " pilule " qu'il faut avaler pour parvenir à l'accord de Dublin sur l'asile.
Joseph Deiss, président de la Confédération, a déclaré que la Suisse conserverait toute sa souveraineté. Elle pourrait toujours décider en toute indépendance si elle entend reprendre le développement de l'acquis de Schengen. Pour le conseiller fédéral Christoph Blocher, Schengen n'a pas pour objectif de renforcer la sécurité, mais de garantir la liberté de voyager. La question est de savoir si la sécurité telle qu'elle est assurée aujourd'hui restera garantie avec Schengen.
Les partisans de l'Accord de Schengen ont pour la plupart relevé les aspects sécuritaires, sans pour autant tomber dans l'euphorie. Peter Briner (RL, SH) a rappelé les succès enregistrés par l'Allemagne en matière d'arrestations grâce au système informatique de Schengen (SIS). Dick Marty (RL, TI) a relevé la " Philosophie-Schengen " qui anime ceux qui effectuent les contrôles mobiles à la frontière. D'autres orateurs ont indiqué que Schengen n'allait pas forcément modifier le système des contrôles de manière radicale, puisque les contrôles mobiles tels qu'ils se déroulent aujourd'hui sont déjà plus efficaces que ceux qui sont effectués à la frontière.
Dans la discussion par article, le conseil a accepté par 25 voix contre 9 une proposition de Thomas Pfisterer (RL, AG) visant à ce que la participation des cantons dans la mise en oeuvre et le développement de l'acquis de Schengen soit réglée dans la loi. Les effectifs du Corps des gardes-frontière - chargé, en collaboration avec les cantons, d'accomplir des tâches de sécurité à la frontière - devront être maintenus au moins à leur niveau de 2003. Par contre, le Conseil des États a rejeté par 31 voix contre 6 une proposition de Maximilian Reimann (V, AG) visant à soumettre l'arrêté fédéral au référendum obligatoire. Le rapporteur de la commission, Philipp Stähelin (C, TG), a souligné qu'une adhésion à Schengen n'était pas assimilable à l'adhésion à une communauté supranationale, donc qu'il n'était pas nécessaire de la soumettre au référendum obligatoire. De son côté, Maximilian Reimann a estimé qu'un vote populaire " automatique " serait une preuve de la force du Parlement et qu'il se justifiait pleinement parce que Schengen touche la souveraineté de la Suisse.
Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a approuvé l'arrêté fédéral par 38 voix contre 3 et 3 abstentions.
Autres accords
Tous les autres accords - produits agricoles transformés, statistique, environnement, MEDIA, pensions, lutte contre la fraude, fiscalité de l'épargne - ont été approuvés sans opposition par le Conseil des États.
Dans le débat général sur les accords, le Conseil national a également exprimé une opinion largement positive concernant l'utilité des accords, tant pour la politique de sécurité de la Suisse que pour l'économie du pays.
Schengen / Dublin
À l'instar du Conseil des États, le Conseil national s'est également révélé divisé. Des orateurs du groupe UDC ont déploré l'affaiblissement de la sécurité qu'occasionnerait la suppression des contrôles à la frontière, et ont critiqué la perte de souveraineté. Pour Ulrich Schlüer (V, ZH), la reprise " automatique " du nouveau droit découlant de Schengen constitue une menace pour la démocratie directe. Ueli Maurer (V, ZH) a reproché au Conseil fédéral de manipuler le peuple.
Georges Theiler (RL, LU) a pour sa part relevé le caractère pratique de Schengen, précisant que l'accord préservait les intérêts de la Suisse et qu'il n'avait pas été imposé par la force ; il a ajouté qu'une coopération avec l'Europe était nécessaire si la Suisse ne voulait pas devenir un refuge pour les criminels. L'intervention de Georges Theiler a été suivie par celle de différents orateurs qui, s'exprimant au nom des radicaux, des démocrates-chrétiens, des socialistes et des Verts, ont souligné dans leur grande majorité qu'au cours des négociations avec l'UE, la Suisse n'a jamais cédé sur le chapitre des droits de la démocratie directe. Au contraire, en plus du droit de se prononcer sur le dossier, la Suisse a obtenu un délai de deux ans pour approuver ou rejeter l'accord en préservant la démocratie directe. De même, toujours selon ces orateurs, Schengen ne constitue pas un premier pas vers l'Europe : de nombreux intervenants ont affirmé que c'était au contraire le moyen de poursuivre la voie bilatérale. La grande majorité des conseillers nationaux a non seulement estimé que la sécurité était préservée grâce au nouveau système de surveillance des frontières, mais que le Système informatique Schengen (SIS) apporterait même des avantages, et que les difficultés en matière d'asile diminueront grâce à l'Accord de Dublin. Joseph Deiss, président de la Confédération, a affirmé que le Conseil fédéral n'admettrait jamais une diminution de la sécurité de la Suisse ou une perte de souveraineté. Le conseiller fédéral Christoph Blocher a une nouvelle fois mentionné que l'on pouvait garantir la sécurité, pour autant que l'on fasse quelque chose en sa faveur. Pour sa part, la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey a relevé que Schengen laissait toutes les options ouvertes en matière de politique européenne.
Dans la discussion par article, le Conseil national a suivi le Conseil des États concernant les effectifs du Corps des gardes-frontière : contre l'avis du Conseil fédéral, ils seront maintenus à leur niveau de 2003. Le Conseil national a aussi décidé d'inscrire dans la loi le maintien de la souveraineté des cantons en matière de police une fois que l'accroissement des contrôles mobiles par le Corps des gardes-frontière sera mis en place. La participation des cantons dans la mise en oeuvre et le développement de l'acquis de Schengen a été avalisée par le Conseil national. Le Conseil national a également demandé qu'une nouvelle disposition soit inscrite dans la loi sur les armes visant à ce que les tireurs, chasseurs et collectionneurs ne soient pas tenus d'indiquer le motif pour lequel ils désirent acquérir une arme. Quant à la question du référendum obligatoire, elle a aussi été soulevée par une minorité de la commission, emmenée par Christoph Mörgeli (V, ZH). Les opposants à un référendum obligatoire ont cependant estimé que le droit constitutionnel faisait foi, et que les conditions n'étaient donc pas réunies pour que l'arrêté soit soumis au référendum obligatoire puisque Schengen n'est ni une organisation de sécurité collective ni une institution supranationale. Par 120 voix contre 57, la proposition de minorité a été rejetée. Dans le vote sur l'ensemble, le Conseil national a approuvé l'arrêté fédéral par 126 voix contre 58.
Autres accords
Les propositions de non-entrée en matière déposées par le groupe UDC au sujet des accords Media et Statistique ont été rejetées à une forte majorité. Le même sort a été réservé à une motion d'ordre de l'UDC concernant l'accord sur la lutte contre la fraude,qui visait à reporter le débat jusqu'à la présentation d'une expertise sur le secret bancaire rédigée par le professeur Xavier Oberson. Dans la discussion par article, le Conseil national a suivi en majorité les décisions du Conseil des États.
La loi sur la fiscalité de l'épargne a donné lieu à une divergence entre les deux conseils : le Conseil national a en effet introduit une disposition aux termes de laquelle la part de la retenue fiscale de l'UE revenant à la Suisse serait versée à la caisse fédérale. La proposition du Conseil fédéral, à laquelle a adhéré le Conseil des États et qui prévoyait le versement de 10 % de cette somme aux cantons, a été battue par 102 voix contre 74. La majorité de la commission avait estimé que le travail administratif engendré par cette redistribution aux cantons d'environ 2,5 % du produit total, soit quelques millions, serait disproportionné. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz n'a pas réussi à maintenir la tradition selon laquelle les recettes fiscales doivent être distribuées selon une clé de répartition. Se ralliant à l'avis du Conseil des États, le Conseil national a par ailleurs décidé par 104 voix contre 69 d'interdire à l'Administration fédérale des contributions d'ordonner des perquisitions à domicile et des saisies sans l'autorisation préalable d'un juge. Le Conseil national a ensuite rejeté diverses propositions de minorité, visant à créer un registre des agents payeurs, à publier tous les ans la somme totale des retenues d'impôts, à réévaluer périodiquement l'accord, et à durcir massivement les dispositions pénales. Dans le vote sur l'ensemble, le Conseil national a approuvé l'accord et la loi fédérale par 146 voix contre 11.
Les autres accords - sur les produits agricoles transformés, les pensions et l'environnement - ont été approuvés à une large majorité dans le vote sur l'ensemble.
Dans la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États a maintenu sa décision d'attribuer aux cantons 10 % de la part suisse aux recettes de la nouvelle taxe introduite par la loi sur la fiscalité de l'épargne. S'agissant de l'accord Schengen/Dublin, le Conseil des États a adhéré sans discussion à la décision du Conseil national, à l'exception de deux modifications de nature rédactionnelle. Quant à la dernière divergence, elle avait été introduite par le Conseil national, qui avait décidé que les recours contre des décisions de non-entrée en matière pouvaient, dans des cas exceptionnels, avoir un effet suspensif, à la condition qu'il existe un soupçon concret de violation de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) par un État. La majorité de la commission du Conseil des États a proposé de suivre le Conseil national, tandis qu'une minorité de la commission, emmenée par Maximilian Reimann (V, AG), a demandé le maintien de la disposition, faisant valoir que tous les États de l'Espace Schengen avaient signé la CEDH et qu'ils étaient donc pleinement compétents pour estimer s'il y avait infraction à la convention : la Suisse ne devait pas s'arroger le rôle de juge étranger. Par 27 voix contre 17, le Conseil a suivi la majorité de la commission et a ainsi éliminé l'ultime divergence.
S'agissant de la dernière divergence portant sur la loi sur la fiscalité de l'épargne, le Conseil national s'est rallié à la proposition du Conseil des États, décidant d'accorder aux cantons une part de 10 % aux recettes de la retenue fiscale de l'UE.
Le projet a été accepté en votation populaire le 5 juin 2005 par 54,6 % des votants.