Loi sur le CO2. Mise en oeuvre

Résumé

Message du 22 juin 2005 concernant l'approbation du montant de la taxe sur le CO2 appliquée aux combustibles

Situation initiale

La communauté internationale a adopté le Protocole de Kyoto en 1997 pour enrayer les perturbations du climat qui menacent la planète. Dans ce contexte, la Suisse s'est engagée à réduire, pour la période 2008-2012, ses émissions de six gaz à effet de serre de 8 % par rapport à leur niveau de 1990. Depuis l'entrée en vigueur du protocole, le 16 février 2005, cet engagement est contraignant pour la Suisse. Principale base légale pour l'application du Protocole de Kyoto en Suisse, la loi sur le CO2, en vigueur depuis le 1er mai 2000, fixe des objectifs de réduction pour les émissions de CO2 dues aux énergies fossiles. Pour que ces objectifs soient respectés, elle prévoit, à titre de mesure subsidiaire, l'introduction d'une taxe sur le CO2. Les perspectives d'émissions de CO2 montrent que les efforts déployés volontairement par les milieux économiques et les autres mesures mises en oeuvre ne suffiront pas pour atteindre les objectifs. Le Conseil fédéral a donc décidé, le 23 mars 2005, de frapper les combustibles d'une taxe de 35 francs par tonne de CO2. Selon l'art. 7, al. 4, de la loi, le montant de cette taxe est soumis à l'approbation de l'Assemblée fédérale. Pour les carburants, le Conseil fédéral a choisi de donner une chance au centime climatique prélevé par l'économie privée, dont les effets prévus pour la période 2008-2012 seront évalués en 2007. S'il apparaît alors qu'il ne peut pas produire les effets nécessaires, le Conseil fédéral étendra la taxe sur le CO2 à l'essence.

La taxe sur le CO2 appliquée aux combustibles et le centime climatique doivent contribuer largement au respect des objectifs fixés par la loi sur le CO2 et le Protocole de Kyoto.

La taxe sur le CO2 est un instrument incitatif conforme aux principes de l'économie de marché, qui doit faire baisser la consommation de combustibles fossiles en agissant sur les prix, pour obtenir une réduction de 0,7 million de tonnes de CO2 d'ici à 2010. Les recettes, estimées à 650 millions de francs par an, seront redistribuées à la population par l'intermédiaire des assureurs-maladie et aux entreprises, sur la base de leur masse salariale AVS, par les caisses de compensation AVS. Les entreprises très touchées par la taxe peuvent s'en faire exempter si elles s'engagent formellement envers la Confédération à limiter leurs émissions de CO2. Le montant, l'objet, la perception, l'exemption et la redistribution de la taxe sont régis par l'ordonnance du 22 juin 2005 sur la taxe sur le CO2.

Délibérations

La Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (CEATE) du Conseil national a proposé à ce dernier, par 14 voix contre 7, d'entrer en matière sur l'arrêté fédéral. Par 13 voix contre 12, elle lui a toutefois recommandé de renvoyer le projet au Conseil fédéral en chargeant celui-ci de conclure avec les groupes intéressés, dans les quatre mois suivant la décision du Parlement concernant la taxe sur le CO2 sur les combustibles, un accord sur l'introduction d'un centime climatique II, prélevé sur les combustibles. Le centime climatique I, prélevé sur les carburants tels que l'essence et le diesel, est en vigueur à l'essai depuis le 1er octobre 2005. Cette courte majorité de la commission entendait charger en outre le Conseil fédéral d'élaborer, dans les 18 mois suivant l'introduction d'un centime climatique II, un projet distinct contenant les bases légales de la perception et de l'utilisation des centimes climatiques I et II.

Le Conseil national a décidé d'entrer en matière sur le projet par 132 voix contre 48. De son côté, le groupe de l'UDC s'y est opposé dans son intégralité ou presque.

S'agissant de la proposition de la CEATE de renvoyer le projet et d'introduire un centime climatique II, elle a suscité de vastes débats. Les adversaires de la taxe sur le CO2 ont notamment avancé l'argument selon lequel les prix du pétrole et du gaz naturel avaient augmenté ces derniers mois dans une proportion équivalant à plusieurs fois le montant de la taxe. Pour eux, un centime climatique II constituerait l'instrument le plus efficace en guise de taxe d'incitation. Ils ont estimé qu'il serait inopportun d'augmenter encore le prix de l'énergie par une taxe sur le CO2, mais qu'il serait préférable d'opérer avec modération, au moyen des centimes climatiques. Les recettes qui en découleraient permettraient de financer des programmes d'économies d'énergie et d'assainissement des bâtiments. La gauche et les Verts ont reproché aux députés bourgeois de manoeuvrer sans cesse de manière à repousser la taxe sur le CO2. À leurs yeux, cette taxe permettrait pourtant de planifier les économies d'énergie à long terme. Ils ont jugé par ailleurs qu'un centime climatique II représentait un nouvel impôt dépourvu de légitimation démocratique.

Le groupe de l'UDC et le groupe radical-libéral ont soutenu presque à l'unanimité l'idée d'un centime climatique II, lancée à l'origine par la Société suisse des propriétaires fonciers et par l'Union suisse des arts et métiers. Ces deux groupes ont ainsi suivi la proposition de la commission de renvoyer le projet au Conseil fédéral en le chargeant d'introduire un centime climatique II. Le groupe des Verts et le groupe socialiste, ainsi qu'une majorité du groupe démocrate-chrétien, ont toutefois rejeté cette idée. Le groupe démocrate-chrétien voulait néanmoins subordonner l'introduction de la taxe sur le CO2 à la baisse du prix du pétrole en deçà d'une limite donnée.

Finalement, le Conseil national a adopté le principe d'une taxe sur le CO2, rejetant à une courte majorité le renvoi au Conseil fédéral et l'introduction d'un centime climatique II.

L'objet est ensuite retourné à la commission pour la discussion par article.

Le Conseil national a décidé d'introduire progressivement, à partir de 2008, la taxe sur le CO2 appliquée aux combustibles fossiles. La proposition d'une majorité de la commission d'introduire la taxe sur le CO2 en trois étapes l'a donc emporté en dépit de plusieurs propositions de minorité qui allaient à son encontre. Ainsi, la taxe sur le CO2 se montera à 12 francs par tonne de CO2 dès le 1er janvier 2008, avant de passer à 24 francs dès 2009 et à 36 francs dès 2010. Cependant, la taxe ne sera introduite et les augmentations successives ne deviendront effectives que si les objectifs échelonnés concernant la réduction des émissions de CO2 ne sont pas atteints. Ce compromis a été élaboré sous l'impulsion des démocrates-chrétiens, avec l'appui des membres du groupe socialiste et de ceux du groupe des Verts. A vrai dire, la gauche et les Verts souhaitaient une taxe plus élevée. Ils ont d'abord voté une hausse en deux temps, pour une taxe maximale de 78 francs, mais ils sont restés minoritaires. De son côté, une minorité bourgeoise de la commission a proposé de renoncer à la taxe, proposition rejetée par 110 voix contre 70 malgré le soutien de pratiquement tout le groupe de l'UDC et d'environ la moitié du groupe radical-libéral. Une autre minorité bourgeoise de la commission a proposé d'introduire la taxe sur le CO2 à condition que le prix du mazout soit inférieur à un certain niveau. Défendue par le groupe radical-libéral et le groupe de l'UDC dans leur grande majorité, cette proposition a toutefois été rejetée par 100 voix contre 81. Les opposants ont estimé que le prix du mazout ne représentait pas un critère déterminant pour l'introduction ou l'abolition de la taxe sur le CO2. En définitive, le Conseil national a décidé de suivre la majorité de sa commission par 110 voix contre 71, optant donc pour l'introduction progressive de la taxe sur le CO2. L'intégralité ou presque du groupe de l'UDC et la moitié du groupe radical-libéral ont voté contre.

En outre, la majorité de la commission a proposé au conseil de consacrer chaque année 100 millions de francs provenant de la taxe sur le CO2 à des nouvelles constructions et des rénovations favorables aux économies d'énergie. Sur ces 100 millions de francs, un montant maximal de 10 millions serait utilisé chaque année pour soutenir des projets de recherche ainsi que des installations pilotes et de démonstration liés aux énergies renouvelables ou à l'efficacité énergétique. Le Conseil national a rejeté cette proposition par 99 voix contre 64. Les recettes de la taxe sur le CO2 seront donc entièrement redistribuées à la population et aux entreprises par l'intermédiaire des primes de caisse-maladie et de l'AVS. Tous les membres du groupe socialiste et du groupe PEV-UDF ont voté pour l'affectation partielle de ces recettes, tandis que les députés bourgeois s'y sont opposés.

Soucieux de se conformer à la loi sur le CO2 et de réduire d'ici à 2010 les émissions de dioxyde de carbone provenant des combustibles de 15 % par rapport à leur niveau de 1990, le Conseil fédéral a proposé l'introduction immédiate d'une taxe de 35 francs par tonne de CO2. Le Conseil des États s'est néanmoins rallié au projet de taxe progressive élaboré par le Conseil national. La solution adoptée prévoit une taxe de 12 francs par tonne de CO2 à partir du 1er janvier 2008 si les émissions dues aux combustibles dépassent en 2006 94 % du niveau de 1990, une taxe de 24 francs par tonne de CO2 à compter de 2009 si les émissions de 2007 sont supérieures à 90 % de ce niveau, et une taxe de 36 francs par tonne de CO2 à partir de 2010 si les émissions excèdent en 2008 86,5 % du niveau de 1990.

Selon ce modèle, les recettes seraient redistribuées à la population et aux entreprises, respectivement par habitant et par poste de travail.

La majorité de la commission a exprimé le souhait de subordonner l'introduction de la taxe sur le CO2 au prix du mazout. La taxe sur le CO2 ne serait introduite que si le prix du mazout restait en deçà de son niveau de mars 2005 pendant six mois consécutifs. Mais le Conseil des États a rejeté cette proposition par 26 voix contre 15.

La Chambre haute s'est par ailleurs prononcée explicitement en faveur de l'obligation pour les centrales à cycles combinés alimentées au gaz de compenser intégralement leurs émissions, la part des certificats d'émissions étrangers ne devant pas dépasser 30 % (art. 1, al. 2). Carlo Schmid-Sutter (C, AI), qui s'exprimait au nom de la commission, a souligné la nécessité d'autoriser, de manière limitée et sur une période donnée, ce type de centrales pour parer à la pénurie d'électricité à venir, précisant toutefois qu'elles devaient être soumises aux mêmes normes que les autres exploitations.

Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 30 voix contre 0, et 3 abstentions.

La question des modalités de compensation, par les futures centrales à cycles combinés alimentées au gaz, des émissions de CO2 qu'elles produiront, a continué à diviser les deux Chambres et a conduit à un débat houleux au Conseil national. Une coalition réunissant des membres du groupe socialiste, des Verts et du groupe UDC ainsi que quelques représentants des partis du centre est finalement parvenue à s'imposer en se ralliant, par 95 voix contre 81, à une proposition formulée par Oskar Freysinger (V, VS) qui, contrairement au Conseil des États, ne souhaitait pas limiter à 30 % la part des certificats d'émissions étrangers. L'arrêté proposé conférait au Conseil fédéral la compétence de fixer lui-même le pourcentage maximal de ces certificats, lui permettant ainsi de tenir compte du critère de rentabilité économique dans le cadre des accords prévus par la loi pour les gros émetteurs de CO2. De plus, cette disposition visait à éviter autant que possible que la production d'électricité ne soit transférée vers des pays dans lesquels les centrales à gaz ne sont soumises ni au paiement d'une taxe sur le CO2, ni à la compensation de leurs émissions de CO2.

Par 23 voix contre 2, le Conseil des États a renvoyé à sa Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (CEATE) l'arrêté concernant la compensation des émissions de CO2, la question des centrales à gaz n'étant pas résolue. Forte du constat que les exigences élevées qu'il avait voulu poser aux exploitants de centrales à cycles combinés alimentées au gaz lors de la première délibération ne répondaient pas aux dispositions de la loi sur le CO2, la Chambre haute a chargé sa commission de soumettre au plénum, dans le cadre de l'élimination des divergences, une proposition qui soit conforme à la loi tout en imposant à ces centrales controversées des conditions strictes en matière de politique climatique. En guise de proposition, la CEATE du Conseil des États a présenté un arrêté fédéral distinct concernant l'obligation de compenser les émissions de CO2, qui prévoit d'autoriser les centrales à cycles combinés alimentées au gaz uniquement si elles compensent entièrement leurs émissions de CO2, avec un plafond de 30 % pour la part pouvant être compensée par des certificats d'émissions étrangers. Le Conseil fédéral ne pourra relever ce plafond à 50 % au maximum que si l'approvisionnement en électricité l'exige. Cet arrêté est limité à fin 2008 et soumis au référendum facultatif. Le Conseil des États a décidé de suivre la proposition de sa commission sans opposition.

Le Conseil national s'est aussi rallié à la décision de régler la compensation des émissions de CO2 des centrales à cycles combinés alimentées au gaz dans un arrêté distinct et non dans le cadre de la loi sur le CO2.

Au vote final, l'arrêté fédéral concernant la compensation des émissions de CO2 des centrales à cycles combinés alimentées au gaz a été adopté par le Conseil des États à l'unanimité, et par le Conseil national par 137 voix contre 53, la grande majorité du groupe UDC ainsi que plusieurs membres des groupes PDC et PEV/UDF ayant voté contre.

L'arrêté fédéral concernant l'approbation du montant de la taxe sur le CO2 appliquée aux combustibles a été adopté par les deux chambres.