Swisscom SA. Cession de la participation de la Confédération

Résumé

Message du 5 avril 2006 concernant la participation de la Confédération dans l'entreprise Swisscom SA

Situation initiale

A travers le projet, le Conseil fédéral entend créer les bases juridiques pour la cession de la participation de la Confédération dans l'entreprise Swisscom SA. Le Conseil fédéral est d'avis que diverses raisons plaident en faveur de cette solution. Le marché des télécommunications continue d'évoluer très rapidement, d'une part en raison de l'évolution technologique, entre autres la téléphonie par Internet, et d'autre part à cause de la nouvelle accélération du processus de consolidation en cours dans toute l'Europe. Étant donné que la Confédération détient une participation de près de 16 milliards dans Swisscom, cette dynamique la soumet à des risques financiers importants, dont elle ne peut plus assumer la responsabilité vis-à-vis des contribuables. Par exemple, une baisse de 10 % du cours des actions de Swisscom se traduit par une perte de 1,6 milliard environ pour la Confédération. Par ailleurs, ces dernières années, Swisscom a augmenté ses efforts d'expansion à l'étranger. Ces dispositions sont nécessaires car l'entreprise doit se prémunir à temps contre le recul attendu du chiffre d'affaires réalisé sur le marché suisse. Elles impliquent cependant des risques accrus pour la Confédération en tant qu'actionnaire majoritaire, qui dépasse ainsi sa capacité à faire face aux risques. Pour Swisscom, la participation de la Confédération équivaut à une limitation de ses possibilités de développement. Si elle ne devait rendre compte qu'à des investisseurs privés, elle disposerait de marges de manoeuvre plus étendues. La cession de la participation majoritaire de la Confédération profite donc aussi à Swisscom. Une telle solution permet à l'opérateur de conclure plus facilement des alliances et rend possibles des options qu'un actionnariat majoritairement étatique n'offrirait pas. Ainsi, non seulement le présent projet prévoit de réduire les risques financiers auxquels s'expose la Confédération, mais il contribue également à défendre des intérêts économiques importants pour la Suisse.

Dans les débats concernant la cession de la participation majoritaire de la Confédération, les participants expriment souvent la crainte que cette solution ne mette en péril le service universel en prestations de télécommunication. Le Conseil fédéral est cependant convaincu que le service universel est largement garanti par l'actuelle législation sur les télécommunications, qu'il pourra continuer de répondre à l'évolution des besoins et de s'adapter aux nouvelles technologies. La sécurité du pays reste également assurée par les règles fixées dans la loi sur les télécommunications. Dans des situations exceptionnelles, les principales prestations sont garanties par voie contractuelle ; si nécessaire, il serait même possible de réquisitionner les installations et le personnel. Enfin, la cession de participation fédérale permet d'écarter les conflits d'intérêts auxquels la Confédération doit faire face en raison de ses rôles concomitants de législateur, d'autorité de régulation et d'actionnaire principal.

Le Conseil fédéral élabore un projet de loi simple pour la mise en oeuvre de sa stratégie : L'abrogation de l'art. 6, al. 1 et 2, de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur l'organisation de l'entreprise fédérale de télécommunications (loi sur l'entreprise de télécommunications, LET) supprime l'obligation de participation majoritaire de la Confédération dans l'entreprise Swisscom. Une nouvelle disposition transitoire (art. 28a LET) confère au Conseil fédéral la compétence pour la vente de la participation de la Confédération et la transformation de l'entreprise en une société anonyme de droit privé. Le Conseil fédéral est ainsi autorisé à aliéner la participation de la Confédération dans l'entreprise Swisscom ; il n'est toutefois pas obligé de le faire immédiatement et peut reporter la vente, p. ex. en cas de fluctuations boursières défavorables.

Le Conseil fédéral prévoit de céder ses actions par le biais d'un placement secondaire public. Ce faisant, il cherche à disperser le plus possible les actions de Swisscom. Il se réserve également la possibilité, compte tenu des conditions du marché, de proposer une offre personnelle d'action aux investisseurs privés, selon le modèle de l'introduction en bourse de 1998.

Délibérations

La Commission des transports et des télécommunications a majoritairement proposé au Conseil national de ne pas entrer en matière sur le projet. Parmi les motifs qui ont orienté sa décision, il y a d'abord le fait que le Conseil fédéral n'a pas apporté de réponse à la question de savoir qui deviendra propriétaire de Swisscom, ce qui tend à privilégier sa reprise par un investisseur étranger. Les représentants de la commission ont aussi exprimé la crainte que cette solution ne mette en péril le service universel. Ensuite, ils ont fait valoir que, par la cession de Swisscom, la Confédération s'ôterait toute possibilité de participer à l'évolution technologique, rappelant l'importance stratégique et le statut unique de Swisscom à cet égard. Enfin, avant d'évoquer les considérations relevant de la politique financière selon lesquelles la cession de Swisscom contraindrait la Confédération à renoncer à des recettes importantes, ils ont souligné la nécessité de tenir compte du fait que Swisscom exploitait des réseaux importants pour la sécurité nationale. À l'opposé, une minorité de la commission emmenée par Georges Theiler (RL, LU), composée exclusivement de membres du groupe radical-libéral et du groupe UDC, a plaidé pour une entrée en matière du conseil. Elle a exprimé le souhait de résoudre le conflit d'intérêts que connaît la Confédération en raison de ses rôles concomitants de propriétaire, d'autorité de régulation, de législateur et de client important. Dans le même temps, la minorité a défendu l'idée d'une Swisscom forte, indépendante et libre, et soutenu que le service universel était garanti par la législation en vigueur sur les télécommunications. À la fin de son plaidoyer, elle a aussi évoqué sa volonté de réduire le risque financier auquel est exposé la Confédération. Pour sa part, le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a présenté la position du Conseil fédéral sur ces différents points, affirmant pour commencer que la privatisation de Swisscom était la meilleure solution, tant pour l'entreprise elle-même que pour le secteur d'activité et pour l'économie nationale. S'agissant du service universel en prestations de télécommunication, il a indiqué que ce principe était inscrit dans la Constitution fédérale et dans la nouvelle loi sur les télécommunications, et que son application était réglée par l'ordonnance sur les services de télécommunication. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a assuré que le Conseil fédéral entendait mettre en place un actionnariat disposé à assurer la gestion de l'entreprise à l'avenir. En réponse aux arguments avancés quant à la politique de la sécurité, il a souligné que la séparation des infrastructures de Swisscom et de l'armée était déjà en cours. Par 99 voix contre 90, le Conseil national s'est aligné sur la majorité de la commission et, partant, de celle du groupe démocrate-chrétien et du PS, en décidant de ne pas entrer en matière sur le projet.

Au Conseil des États, la majorité de la commission a proposé d'entrer en matière et de renvoyer le projet au Conseil fédéral en le chargeant de se pencher une nouvelle fois sur l'opportunité d'une privatisation de Swisscom et de présenter, le cas échéant, des modèles d'une privatisation partielle. Par contre, une minorité emmenée par Rolf Escher (C, VS) et composée de membres des groupes démocrate-chrétien et socialiste, a plaidé pour une non-entrée en matière. Thomas Pfisterer (RL, AG) a justifié la proposition de la majorité de la commission en déclarant que le projet d'une privatisation rapide n'était ni défendable d'un point de vue matériel, ni susceptible de rallier une majorité. Il a en outre précisé qu'en votant la proposition de renvoi, la majorité souhaitait insister sur la nécessité d'examiner le dossier en toute objectivité, de définir de nouvelles règles du jeu, de procéder à une révision en substance du projet ainsi que d'organiser une nouvelle consultation. Selon lui, en effet, ne pas entrer en matière sans renvoyer le projet au Conseil fédéral reviendrait à dire que le Parlement n'a pas d'avis et privilégie un rôle de spectateur, ce qui n'est pas le cas. De son côté, Rolf Escher (C, VS) a expliqué que la non-entrée en matière répondait à la volonté de permettre au Conseil fédéral d'élaborer, avec le calme et la sérénité requis, une solution nouvelle capable de réunir une majorité ; selon lui, la proposition de renvoi est inappropriée et quelques mandats du Parlement ne sauraient suffire à exiger du Conseil fédéral qu'il revoie sa copie. Il a précisé aussi que la proposition de la minorité visait pour l'essentiel à éviter que l'exploitation des principales infrastructures de télécommunication nécessaires à la fourniture du service universel ne tombe entre des mains étrangères. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a soutenu la proposition de renvoi défendue par la majorité de la commission, en ce sens qu'elle permettait au Conseil fédéral de rouvrir le dossier : le cas échéant, il a indiqué que le Conseil fédéral procéderait par étapes en présentant d'abord une stratégie de privatisation, et qu'il y a aurait lieu d'approfondir les aspects relevant de la politique de sécurité. Par 23 voix contre 21, le Conseil des États s'est rallié à la position de la minorité de la commission et a décidé de ne pas entrer en matière sur le projet. L'objet est ainsi liquidé.