Loi sur l'imposition des huiles minérales. Modification

Résumé

Message du 3 mai 2006 relatif à la modification de la loi sur l'imposition des huiles minérales

Situation initiale

La motion CEATE-N 02.3382 du 20 août 2002 charge le Conseil fédéral de procéder à une modification de la législation relative à l'impôt sur les huiles minérales. La taxation du gaz naturel, du gaz liquide et du biogaz utilisés comme carburants doit être réduite d'au moins 40 centimes par litre d'équivalent essence, l'objectif étant de faire baisser les émissions de CO2 et la pollution de l'air dans le domaine routier. Cette baisse d'impôt doit être compensée par une majoration de l'imposition de l'essence telle que le produit global de l'imposition des carburants demeure constant.

Vu que les carburants issus de matières premières renouvelables peuvent également avoir pour effet de réduire sensiblement les émissions de CO2, il est prévu de les exonérer de l'impôt.

Une réduction de l'impôt sur le gaz naturel et le gaz liquide de 40 centimes par litre d'équivalent essence ainsi qu'une exonération totale du biogaz et des autres carburants issus de matières premières renouvelables créent une incitation suffisante pour faire croître la demande en carburant ménageant l'environnement. Il y a tout lieu de s'attendre à une augmentation de la consommation de gaz naturel, de gaz liquide, de biogaz et d'autres carburants issus de matières premières renouvelables. La demande en essence diminuera à cause de la substitution, de la majoration d'impôt pour compenser la diminution de recettes et pour d'autres raisons.

Une réduction de l'impôt grevant les carburants ménageant l'environnement peut diminuer substantiellement les émissions de CO2 dans le trafic routier, ce qui représente une importante contribution au comblement de l'écart par rapport aux objectifs de la loi sur le CO2.

Délibérations

L'entrée en matière était incontestée au Conseil national. Lors de la discussion par article, Martin Bäumle (-, ZH) a proposé, au nom d'une minorité de la commission rose-verte, d'introduire des allégements fiscaux différenciés pour le gaz naturel et le gaz liquide (art. 12a). Rappelant que l'objectif du projet était de lier l'exonération fiscale des carburants à leur efficience écologique et que la combustion du gaz naturel (méthane) dégageait nettement moins de dioxyde de carbone par unité d'énergie que celle du gaz liquide (propane, butane), il a estimé nécessaire de prévoir une exonération plus avantageuse pour les carburants ménageant l'environnement. Par 96 voix contre 72, le Conseil national a néanmoins décidé de suivre la proposition de la majorité et du Conseil fédéral et de réduire uniformément l'impôt sur les huiles minérales frappant le gaz naturel et le gaz liquide de 40 centimes par litre d'équivalent essence.

S'agissant de l'exonération fiscale pour les carburants issus de matières premières renouvelables (art. 12b), le Conseil national a accepté les propositions formulées par Hansjörg Walter (V, TG) et Josef Kunz (V, LU) qui, en soutien aux agriculteurs, ont demandé qu'il soit tenu compte en particulier des carburants issus de matières premières indigènes renouvelables. Contrairement au Conseil fédéral, qui prévoyait d'exonérer de l'impôt l'ensemble des carburants issus de matières premières renouvelables, la Chambre basse s'est donc prononcée en faveur d'une exonération des carburants indigènes issus de matières premières renouvelables selon la proposition déposée par Hansjörg Walter. Ce dernier a également obtenu gain de cause sur la question du contingentement de l'importation de biocarburants défiscalisés, le Conseil national ayant accepté de fixer la quantité exonérée de carburants importés issus de matières premières renouvelables à 150 millions de litres initialement, et de la relever chaque année de 10 millions de litres à partir de la deuxième année.

La majorité de la commission a par ailleurs soumis au plénum avec succès des propositions visant à préciser les modalités de l'exonération fiscale. De son avis, le Conseil fédéral doit fixer l'ampleur de l'exonération fiscale des biocarburants en tenant compte de leur contribution à la protection de l'environnement et aux objectifs de la politique énergétique, mais aussi de la compétitivité de ces carburants par rapport aux carburants d'origine fossile. Selon elle, il doit en outre fixer "des exigences minimales relatives à la preuve d'un bilan écologique global positif" (art. 12b, al. 3).

Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 123 voix contre 35. Près de la moitié des membres du groupe radical-démocratique et de l'UDC ont voté contre.

Le Conseil des États a créé une divergence en se prononçant en faveur de l'introduction d'allégements fiscaux différenciés pour le gaz liquide et pour le gaz naturel. À la demande de sa commission, le plénum a décidé, par 32 voix contre 7, de réduire la taxe de 40 centimes par litre équivalent essence pour le gaz naturel, et de 20 centimes pour le gaz liquide, du fait de sa contribution moins importante à la protection de l'environnement. La Chambre basse avait préalablement rejeté une proposition allant dans ce sens formulée par une minorité de la commission rose-verte. Le Conseil des États s'est rallié au Conseil national en soutenant l'exonération intégrale des carburants indigènes issus de matières premières renouvelables (art. 12b, al. 1), mais s'en est distancié sur les autres dispositions relatives à l'exonération fiscale. Ainsi, de son avis, le Conseil fédéral doit fixer la quantité à importer de carburants issus de matières premières renouvelables - tels que le bioéthanol, produit à partir de la canne à sucre, ou le biodiesel, dont la production est assurée à partir de betteraves - en tenant compte de l'offre indigène. Grâce à la voix prépondérante de son président, le Conseil des États a également adopté une proposition de Philipp Stähelin (C, TG) visant à encourager la définition d'une part minimum de biocarburants dans les carburants fossiles, par analogie à la pratique en vigueur en Allemagne et dans l'Union européenne. Au nom de la commission, Carlo Schmid-Sutter (C, AI) a invité au rejet de cette proposition, rappelant que les exonérations fiscales prévues s'inscrivaient dans le cadre d'une politique incitative et qu'elles n'étaient donc guère compatibles avec des mesures aussi contraignantes que la définition d'une valeur minimale pour l'addition de biocarburants, par exemple. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz s'est également opposé à pareille mesure de contrôle du marché.

La Chambre haute a accepté une proposition de Pierre Bonhôte (S, NE) concernant les carburants issus de matières premières renouvelables, selon laquelle le Conseil fédéral devra fixer non seulement des exigences minimales relatives à la preuve d'un bilan écologique global positif - selon la proposition précédemment adoptée au Conseil national, mais aussi des conditions de production socialement acceptables. À l'appui de cette proposition, Dick Marty (RL, TI) a cité des exemples de conditions de travail inacceptables dans des pays en développement. De son avis, il n'est pas possible de se contenter d'un bilan écologique global positif en ignorant totalement les conditions de travail dans lesquelles travaillent les êtres humains. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a rétorqué qu'un examen des conditions de travail et des salaires n'était pas envisageable dans ces pays, précisant que si un bilan écologique de la production était concevable, il l'était beaucoup moins dans le domaine social. Il a poursuivi en indiquant que le potentiel à long terme des biocarburants était très faible en Suisse et qu'il importait de prime abord de donner une chance aux pays en développement tournés vers l'exportation et l'agriculture. Finalement, le Conseil des États a accepté de justesse, par 18 voix contre 17, la proposition de Pierre Bonhôte et a demandé au Conseil fédéral de n'autoriser que les biocarburants dont les conditions de production étaient socialement acceptables.

Le projet a été adopté à l'unanimité, avec 5 abstentions.

Lors de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil national a décidé que le montant de l'impôt sur le gaz liquide serait égal à celui de l'impôt sur le gaz naturel (art. 12a) : il s'est donc écarté de ce que proposait une minorité rose-verte de sa commission et de ce qu'avait décidé le Conseil des États, soit fixer l'impôt sur ces carburants en fonction de leur efficience écologique. Finalement, le Conseil des États s'est rallié à cette décision. En outre, il a suivi le Conseil national et a biffé la disposition, qu'il avait lui-même adoptée à une courte majorité en première lecture, selon laquelle il aurait été donné au Conseil fédéral la compétence de fixer une valeur minimale pour l'addition de biocarburants aux carburants fossiles. Le Conseil national, de son côté, a finalement accepté la légère modification du Conseil des États concernant les exigences minimales de conditions de production socialement acceptables (art. 12b, al. 3) : ainsi, le Conseil fédéral sera tenu de s'assurer que la Suisse n'importe pas de carburants qui, bien qu'issus de matières premières renouvelables, ne remplissent pas ces conditions.

Au vote sur l'ensemble, les deux conseils ont adopté le projet à l'unanimité.