Lutte contre le terrorisme. Convention avec les Etats-Unis

Résumé

Message du 6 septembre 2006 concernant l'Accord entre la Confédération suisse et les Etats-Unis d'Amérique sur la constitution d'équipes communes d'enquête pour lutter contre le terrorisme et son financement

Situation initiale

Après les attentats terroristes perpétrés aux États-Unis, le 11 septembre 2001, la coopération internationale en matière de lutte contre le terrorisme s'est intensifiée. La Suisse a ratifié et mis en application douze conventions et protocoles additionnels conclus sous l'égide de l'ONU et elle a renforcé son dispositif de droit pénal en ce domaine (cf. FF 2002 5014). Afin de faciliter la conduite des enquêtes menées par les autorités de poursuite pénale de la Confédération et des États-Unis d'Amérique au sujet des attentats du 11 septembre 2001, le Conseil fédéral a conclu avec les représentants du gouvernement américain l'accord intitulé "Operative Working Arrangement" (OWA), en vigueur depuis le 4 septembre 2002. Vu le bilan positif de la coopération entre les autorités de poursuite pénale suisses et américaines, l'expérience acquise grâce à cette coopération et les nombreuses enquêtes en relation avec les attentats du 11 septembre 2001 encore pendantes aux USA, le Conseil fédéral a donné à Christoph Blocher, chef du Département fédéral de justice et police, le mandat d'ouvrir et de mener des négociations avec les représentants du gouvernement des États-Unis d'Amérique en vue de conclure un accord de coopération policière pour lutter contre le terrorisme et son financement. Ce nouvel accord de collaboration policière remplacera l'OWA. Le nouvel accord a pour objet la constitution d'équipes communes d'enquête chargées de réunir et d'échanger des informations propres à lutter contre le terrorisme et son financement. La coopération policière ne concerne que des enquêtes pénales pendantes dans les deux États et elle s'inscrit dans les limites du droit interne. Elle complète les activités exercées dans le domaine de l'entraide judiciaire, qui continue d'être régi, en particulier, par le Traité du 25 mai 1973 entre la Confédération suisse et les États-Unis d'Amérique sur l'entraide judiciaire en matière pénale (RS 0.351.933.6).

Délibérations

Au Conseil national, une minorité Anne-Catherine Menétrey-Savary (G, VD) a proposé de ne pas entrer en matière, tandis qu'une minorité Carlo Sommaruga (S, GE) a proposé de son côté de suspendre l'examen du projet jusqu'à ce qu'il soit établi que les États-Unis se conforment aux Conventions de Genève et à la Convention des Nations Unies contre la torture. La proposition de minorité Carlo Sommaruga a été soutenue par la gauche et par les Verts, dont les intervenants ont fait valoir que l'interprétation de la convention posait problème en raison de l'attitude des États-Unis, que ces derniers étaient un partenaire non fiable, et qu'aucun contrôle de la mise en oeuvre n'était prévu. Les Verts ont justifié leur proposition de non-entrée en matière en rappelant que le traité d'entraide judiciaire en matière pénale conclu entre la Suisse et les États-Unis en 1973 suffisait en l'état, puisqu'il permet de poursuivre les crimes quels qu'ils soient. Les rapporteurs de la majorité de la commission ont mis l'accent sur le fait que cette convention n'était en aucun cas un acte d'allégeance à l'égard des États-Unis et qu'elle ne signifiait pas non plus que la Suisse soutiendrait à tout prix la politique des États-Unis. Du reste, cette convention aurait été souhaitée par la Suisse, qui voulait coopérer avec les États-Unis dans le domaine de la lutte contre le terrorisme. Plusieurs orateurs du camp bourgeois ont indiqué qu'il ne s'agissait pas en l'occurrence de porter un jugement sur le respect par les États-Unis des principes de l'État de droit mais uniquement de créer un instrument permettant de simplifier et d'accélérer la procédure d'échange d'informations. La droite a globalement soutenu la proposition d'entrée en matière. Le conseiller fédéral Christoph Blocher a expliqué que la convention était très restrictive, puisque les éléments constitutifs de l'infraction devaient être reconnus dans les deux pays. Si des enquêteurs américains devaient enfreindre la loi, ils seraient poursuivis en Suisse. Par 146 voix contre 26, le conseil a décidé d'entrer en matière sur le projet avant de rejeter, par 111 voix contre 60, la proposition visant à suspendre les délibérations. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 110 voix contre 55.

Au Conseil des États, l'entrée en matière n'a pas été contestée. Lors du débat d'entrée en matière, tous les orateurs ont soutenu les mesures visant à lutter contre le terrorisme, certains soulignant néanmoins qu'il convenait de veiller au respect des droits civils et politiques. Une minorité Pierre Bonhôte (S, NE) a proposé que le ministère public puisse suspendre la participation de la Suisse à l'équipe commune d'enquête s'il devait apparaître que des informations ou des preuves avaient été obtenues par des moyens contraires au droit suisse ou au droit international. D'après l'avis de la majorité de la commission, il n'était pas nécessaire d'intégrer une telle disposition dans l'arrêté fédéral, puisque ce point avait été déjà réglé dans la convention, et le conseiller fédéral Christoph Blocher a souligné pour sa part que la proposition de minorité était superflue, puisque toute demande d'entraide judiciaire avec les États-Unis était examinée à la lumière de la loi sur l'entraide judiciaire. Le conseil a rejeté la proposition de minorité par 23 voix contre 10, et a adopté le projet d'arrêté fédéral par 27 voix pour et 6 abstentions.