Bundesgesetz über Tabakprodukte

Zusammenfassung

Botschaft vom 11. November 2015 zum Bundesgesetz über Tabakprodukte (TabPG)

Ausgangslage

Das Parlament ging mit den Initianten einig, dass Kinder und Jugendliche vor den schädlichen Auswirkungen des Tabakkonsums geschützt werden sollen und dass zu diesem Zweck entsprechende Einschränkungen für die Tabakwerbung angezeigt sind. Das von den Initianten geforderte weitreichende Werbeverbot für Tabakprodukte ging jedoch einer Mehrheit des Parlaments zu weit. Dies sei eine unverhältnismässige Verletzung der Wirtschaftsfreiheit argumentierten die bürgerlichen Fraktionen. Eine Mehrheit im National- und Ständerat empfahl deshalb die Volksinitiative "Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung" zur Ablehnung.

Im Gegenzug bauten die Räte einige Schutz- und Werbeverbotsbestimmungen in das gleichzeitig beratene Tabakproduktegesetz ein und betrachteten dieses als indirekten Gegenvorschlag zur Initiative. Die Verfechterinnen und Verfechter der Volksinitiative erachteten diese Bestimmungen in der endgültigen Fassung des Tabakproduktegesetzes jedoch als unzureichend, weshalb sie die Volksinitiative zur Annahme empfehlen wollten.

Am 12. September 2019 reichte eine Allianz aus Schweizer Gesundheitsorganisationen die Volksinitiative "Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung (Kinder und Jugendliche ohne Tabakwerbung)" mit knapp 110 000 Unterschriften ein. Die Initiative verlangt von Bund und Kantonen die Förderung der Gesundheit von Kindern und Jugendlichen. Sie fordert ein Verbot jeder Art von Werbung für Tabakprodukte, die Kinder und Jugendliche erreicht. Auch die Verkaufsförderung für solche Produkte sowie das Sponsoring von Veranstaltungen durch die Tabakindustrie sollten nicht mehr gestattet sein. Werbung, die sich ausschliesslich an Erwachsene richtet, wäre weiterhin möglich.

Der Bundesrat teilt das Anliegen der Initiantinnen und Initianten, die Bevölkerung und insbesondere die Jugendlichen vor den schädlichen Wirkungen des Tabakkonsums zu schützen. Deshalb unterstützt er die Einführung konsequenter Einschränkungen im Bereich Tabakwerbung. Er ist jedoch der Ansicht, dass ein gewisses Gleichgewicht zwischen den Interessen der öffentlichen Gesundheit und den Interessen der Wirtschaft zu wahren ist. In dieser Hinsicht geht ihm das von den Initiantinnen und Initianten geforderte sehr weitreichende Werbeverbot für Tabakprodukte zu weit.

Bereits zuvor, an seiner Sitzung vom 30. November 2018, überwies der Bundesrat Botschaft und Entwurf für ein neues Tabakproduktegesetzan das Parlament, dies nachdem das Parlament Ende 2016 den ersten Entwurf des Tabakproduktegesetzes zur Überarbeitung an den Bundesrat zurückgewiesen hatte.

Mit dem Gesetz soll der Mensch vor den schädlichen Auswirkungen des Konsums von Tabakprodukten und der Verwendung von elektronischen Zigaretten (E-Zigaretten) geschützt werden. Der Entwurf des Bundesrates beinhaltet einige Neuerungen und Änderungen gegenüber dem geltenden Recht. Sie betreffen vor allem die Regelung der elektronischen Zigaretten, der Tabakprodukte zum Erhitzen und der Tabakprodukte zum oralen Gebrauch (Snus) sowie die Einführung eines Abgabeverbots an Minderjährige.

Der Bundesrat ist einverstanden, dass die im Lauf der Beratungen vom Parlament beschlossenen Bestimmungen zum Jugendschutz und zur Einschränkung von Tabakwerbung in dieses Gesetz aufgenommen werden. Das Gesetz tritt unabhängig vom Ausgang der Volksabstimmung über die Initiative "Kinder und Jugendliche ohne Tabakwerbung" in Kraft.

Diese Volksinitiative empfiehlt der Bundesrat zur Ablehnung.

(Quelle. Botschaft und Medienmitteilung des Bundesrates vom 30.11.2018 und vom 26.8.2020)

Verhandlungen

Während das Tabakproduktegesetz (15.075, siehe weiter unten) noch in Beratung war, widmete sich der Nationalrat in der Frühjahrssession 2021 der Volksinitiative "Kinder und Jugendliche ohne Tabakwerbung". Kommissionsprecher Lorenz Hess (M-E, BE) erläuterte, dass eine Kommissionmehrheit kein faktisches Totalverbot der Tabakwerbung wolle, sondern mit "pragmatischen, einigermassigen verhältnismässigen Massnahmen" den Hebel ansetzen möchte, um mehr Jugendschutz zu erreichen.

Eine Mehrheit der SVP-, FDP- und Mitte-Fraktion empfahl die Volksinitiative zur Ablehnung. Die Initiative schiesse weit über das Ziel hinaus, meinte Thomas Burgherr (V, AG). Wenn ein Produkt legal sei, solle es auch beworben werden können, wurde von bürgerlicher Seite argumentiert. Regine Sauter (RL, ZH) bezeichnete die Initiative als unverhältnismässig und eine erhebliche Verletzung der Wirtschaftsfreiheit. Ein gewisser Handlungsbedarf betreffend Jugendschutz sei vorhanden, aber dem werde im Tabakproduktegesetz angemessen Rechnung getragen. Deshalb sei eine Verfassungsänderung via Volksinitiative überflüssig und unnötig.

Vertreterinnen und Vertreter der Ratslinken sahen dies anders und unterstützten die Volksinitiative. Zwar beinhalte das Tabakproduktegesetz Schritte in die richtige Richtung, das genüge jedoch nicht, betonte Yvonne Feri (S, AG). Es brauche ein Verbot von Tabakwerbung, die Kinder und Jugendliche zum Rauchen verführt. Yvonne Feri erinnerte daran, dass der Tabakkonsum in der Schweiz jährlich soziale Kosten von 4 bis 5 Milliarden Franken verursache, wegen Produktionsausfällen infolge Krankheit, Arbeitslosigkeit, Invalidität und vorzeitiger Todesfälle. Jährlich stürben 9500 Menschen in der Schweiz an den Folgen des Rauchens. Einbussen für die Werbebranche müssten zugunsten einer gesünderen Bevölkerung hingenommen werden. Die Volksinitiative sei zudem die "grösste Sparmassnahme für das Gesundheitswesen". Manuela Weichelt-Picard (G, ZG) wies darauf hin, dass die grosse Mehrheit der Rauchenden in der Jugend mit dem Tabakkonsum begonnen habe. Dabei spiele die Werbung bekanntermassen eine zentrale Rolle. Entscheidend sei, dass möglichst wenig junge Menschen überhaupt mit dem Rauchen beginnen. Die Initiative sei nötig, zum Schutz der jungen Generation.

Jörg Mäder (GL, ZH) anerkannte, dass mit der Initiative die wirtschaftliche Freiheit eingeschränkt werde. Aber, so bilanzierte er, die "Verführbarkeit der Kinder und Jugendlichen" und damit die Gesundheit der kommenden Generation sei gewichtiger als ein "Geschäftsmodell, das auf süchtig machenden Substanzen" beruhe.

Der Nationalrat folgte schliesslich seiner Kommission und empfahl die Volksinitiative mit 96 zu 84 Stimmen bei 7 Enthaltungen zur Ablehnung.

Auch dem Ständerat, der das Geschäft in der Herbstsession 2021 beriet, ging die Volksinitiative zu weit. Er wollte kein Verbot jeder Art von Tabakwerbung, die Kinder und Jugendliche erreicht. Kommissionssprecher Josef Dittli (RL, UR) orientierte, dass eine Mehrheit der Kommission der Auffassung sei, dass mit dem beratenen Tabakproduktegesetz, welches als indirekter Gegenvorschlag zur vorliegenden Volksinitiative gelte, ein guter Kompromiss gefunden werden konnte und dass damit die Anliegen der Initiative in mehreren Punkten erfüllt würden. Hans Stöckli (S, BE) war nicht dieser Meinung. Mit der ursprünglichen Fassung des Tabakproduktegesetzes, wie es der Ständerat beschlossen hatte, wären die Forderungen der Volksinitiative tatsächlich praktisch erfüllt gewesen und die Initiative hätte zurückgezogen werden können. Heute sei dies jedoch nicht mehr der Fall. Deshalb müsse der Volksinitiative und einem wirksamen Jugendschutz zum Durchbruch verholfen werden.

Der Ständerat empfahl die Volksinitiative mit 27 zu 12 Stimmen bei einer Enthaltung zur Ablehnung.

Die Vorlage zum Tabakproduktegesetz (15.075) behandelte der Ständerat als Erstrat in der Herbstsession 2019. Er folgte dabei vollumfänglich seiner Kommission und ergänzte den Entwurf des Bundesrates mit einigen Werbe- und Sponsoringbeschränkungen, dies im Gegensatz zu seiner Haltung, die er noch 2016 eingenommen hatte. Insbesondere beschloss der Ständerat mit 25 zu 17 Stimmen, die Tabakwerbung in Print- und Onlinemedien zu untersagen. Ausserdem soll die Abgabe von Gratismustern, inklusive E-Zigaretten und die Abgabe von Werbegeschenken verboten werden und ebenso das Tabaksponsoring von Anlässen mit internationalem Charakter. Der Rat entschied zudem mit 23 zu 19 Stimmen, dass auch bei Anlässen, die der Bund, Kantone oder Gemeinden organisieren, kein Sponsoring erlaubt ist. Erlaubt bleiben weiterhin die Kino- und Plakatwerbung für Tabakprodukte, wobei einige Kantone auch dies auf ihrem Gebiet verboten haben. Kommissionssprecher Joachim Eder (RL, ZG) wies darauf hin, dass mit den vorgeschlagenen Gesetzesänderungen die Voraussetzungen zur Ratifizierung der Rahmenkonvention der Weltgesundheitsorganisation zur Eindämmung des Tabakgebrauchs geschaffen werden. Anträge von linker Seite, die zusätzliche Verbote verlangte für Tabakwerbung, die Minderjährige erreicht, wurden mit 30 zu 11, bzw. zu 9 Stimmen abgelehnt. Unbestritten war die Regelung, dass Zigaretten künftig in allen Kantonen nur an über 18-Jährige verkauft werden dürfen. Mit 26 zu 13 Stimmen folgte der Rat seiner Kommission und verpflichtete die Tabakindustrie, ihre Werbeausgaben jährlich zu deklarieren. Im Entwurf des Bundesrates ist vorgeschlagen, dass der Bundesrat beim Erlass seiner Ausführungsverordnungen zum Gesetz international anerkannte Richtlinien, Empfehlungen und Normen berücksichtigt. Dies bedeute keine Änderung, sondern sei die bisherige Praxis, erklärte Bundesrat Alain Berset. Eine Kommissionsminderheit Alex Kuprecht (V, SZ) wollte diesen Absatz streichen, unterlag aber gegen die Kommissionsmehrheit mit 22 zu 19 Stimmen. In der Gesamtabstimmung nahm der Ständerat die Vorlage mit 32 zu 3 Stimmen bei 5 Enthaltungen an.

Der Nationalrat nahm die Debatte zum Tabakproduktegesetz im Sommer 2020 in Angriff. Kommissionsprecher Lorenz Hess (M-E, BE) plädierte dafür, einen "Mittelweg zwischen vernünftigem Jugendschutz und adäquatem Markteingriff" zu finden. Die Debatte war auch beeinflusst durch die hängige Volksinitiative, die ein vollständiges Verbot für Tabakwerbung verlangt, die Kinder und Jugendliche erreicht.

Die SVP-Fraktion beantragte die Rückweisung des Geschäfts an den Bundesrat mit dem Auftrag, Alternativprodukte wie E-Zigaretten, Tabakprodukte zum Erhitzen und Snus differenziert zu regeln. Dieser Antrag wurde mit 126 zu 43 Stimmen bei 2 Enthaltungen abgelehnt.

Die Mehrheit der Mitte-Fraktion und die Fraktionen von SP, Grünen und GLP setzten sich in der über fünfstündigen Debatte für Werbebeschränkungen ein.

In der Detailberatung stimmte der Nationalrat den vom Ständerat vorgeschlagenen Verschärfungen der Bundesratsvorlage jedoch nur teilweise zu. So soll in der Presse und im Internet Werbung für Tabakprodukte nicht grundsätzlich verboten werden. Das Verbot soll nur für Presseerzeugnisse und Internetseiten gelten, die für Minderjährige bestimmt sind. Der Rat folgte hier seiner Kommission mit 105 zu 86 Stimmen. Auf Antrag der Kommission beschloss der Nationalrat aber ein generelles Verbot von Tabakwerbung in Kinos und im öffentlichen Raum, ebenso vom öffentlichen Grund aus einsehbare Plakatwerbung mit 113 zu 79 Stimmen. Zusätzlich zum Ständerat beschloss der Nationalrat beim Sponsoring auch ein Verbot bei Veranstaltungen, die auf ein minderjähriges Publikum abzielen.

Zahlreiche Anträge für restriktivere Verbote von links als auch für weniger starke Werbeeinschränkungen von rechts scheiterten. Hingegen verankerte der Rat auf Antrag der Kommission in Artikel 6 ein Verbot von Mentholzigaretten (bzw. Tabakprodukte, die das Abhängigkeitspotenzial erhöhen oder die Inhalation erleichtern) und übertrug es dem Bundesrat, zu entscheiden, welche Zutaten der Tabakprodukte verboten sein sollen und welche nicht.

Dagegen wollte der Nationalrat die Abgabe von Gratismustern, inkl. E-Zigaretten weiterhin erlauben. Im Gegensatz zum Ständerat verzichtete die grosse Kammer auch darauf, eine Meldepflicht für Firmen bezüglich ihrer Werbeausgaben ins Gesetz zu schreiben. Eine weitere Differerenz betrifft die Entscheidkompetenz der Kantone. Diese sollen nicht, wie vom Ständerat vorgeschlagen, jeweils strengere Werbe-, Sponsoring- und Verkaufsförderungsvorschriften erlassen können.

Auf Antrag von Martin Landolt (M-E, GL) beschloss der Nationalrat zudem eine Änderung im Gesetz zum Schutz vor Passivrauchen. Demnach soll in Hotels und Restaurants die Verwendung von E-Zigaretten in bestimmten Zonen erlaubt sein.

In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat die Vorlage mit 84 zu 59 Stimmen bei 47 Enthaltungen an. Die Nein-Stimmen kamen vor allem von der SVP- und einem Teil der FDP-Fraktion.

In der Differenzbereinigung schwenkte der Ständerat weitgehend auf den weniger restriktiven Kurs des Nationalrates ein. Die bürgerliche Mehrheit der kleinen Kammer bezeichnete die meisten Entscheide des Nationalrates als gangbaren Kompromiss. So soll Tabakwerbung in der Presse und im Internet nicht generell verboten werden, sondern nur für Angebote, die für Minderjährige bestimmt sind. Der Rat revidierte hier seinen früheren Entscheid mit 25 zu 17 Stimmen. Bei den Themen des Sponsorings, der Abgabe von Gratismustern und dem Verzicht einer Meldepflicht der Firmen bezüglich Werbeausgaben folgte der Ständerat ebenfalls dem Nationalrat.

Bei der Frage der Entscheidkompetenz der Kantone für den Erlass strengerer Regeln, beharrte der Ständerat auf seinem Vorschlag. Zudem wollte der Ständerat die verbotenen Zutaten selber im Gesetz regeln und war gegen ein Verbot von Mentholzigaretten.

Die Ratslinke warnte vergeblich von einer "Verwässerung des Gesetzes". Hans Stöckli (S, BE) nannte die aktuellen Beschlüsse eine Scheinlösung. Damit werde die Verantwortung gegenüber der Jugend nicht wahrgenommen.

Bei den restlichen Differenzen beharrte der Nationalrat mehrheitlich auf seinen Beschlüssen. So blieb er auf Antrag seiner Kommission bei seiner Haltung beim Verbot von Mentholzigaretten, der Kompetenzübertragung an den Bundesrat, verbotene Zusatzstoffe zu definieren sowie bei der Erlaubnis von E-Zigaretten in bestimmten Zonen von Restaurants. Bei der Frage, ob Kantone auch strengere Regeln erlassen können, schwenkte der Nationalrat auf die Fassung des Ständerats ein, der dies vorsieht.

In der weiteren Runde blieb der Ständerat bei seinem Widerstand gegen ein Verbot von Mentholzigaretten. Damian Müller (RL, LU) gab zu bedenken, dass ein solches Verbot Auswirkungen auf die inländischen Tabakfabriken hätte und dazu führen würde, dass rund 25 Prozent der für die Schweiz hergestellten Tabakprodukte nicht mehr hergestellt werden könnten. Ebenfalls wollte der Ständerat via Gesetz regeln, welche Zutaten verboten sind und dies nicht dem Bundesrat überlassen.

Der Nationalrat schloss sich in der Folge der Fassung des Ständerates an. Bundesrat Alain Berset zeigte sich am Ende der Beratungen enttäuscht. Die Vorlage sei "kein grosser Fortschritt". Aufgrund der nicht genug weitreichenden Einschränkungen im Bereich Werbung und Sponsoring seien die Voraussetzungen zur Ratifizierung der Rahmenkonvention der Weltgesundheitsorganisation zur Eindämmung des Tabakgebrauchs nicht erfüllt. Für die Mehrheit des Parlaments handelt es sich bei der fertig diskutierten Vorlage um einen gangbaren Kompromiss, der wichtige Anliegen der Volksinitiative "Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung" aufgenommen hat.

In der Schlussabstimmung wurde das Bundesgesetz über Tabakprodukte und elektronische Zigaretten vom Ständerat mit 28 zu 13 Stimmen bei 3 Enthaltungen und vom Nationalrat mit 89 zu 77 Stimmen bei 27 Enthaltungen angenommen.

Der Bundesbeschluss über die Volksinitiative "Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung (Kinder und Jugendliche ohne Tabakwerbung)", der diese zur Ablehnung empfiehlt, wurde in der Schlussabstimmung vom Nationalrat mit 101 zu 88 Stimmen bei 7 Enthaltungen und vom Ständerat mit 29 zu 14 Stimmen bei einer Enthaltung angenommen.