602 2011 44

A.

B.________ est propriétaire de l'art. ddd du registre foncier (RF) de la Commune de A.________. Selon le plan d'aménagement local en vigueur, approuvé en 1978, ce terrain est affecté à la zone agricole, à l'exception d'une bande de terrain sise le long de la route E.________ - A.________, qui est attribuée à la zone résidentielle à faible densité (R1) et qui n'est cependant pas bâtie.

B.

Dans le cadre de la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL), la Commune de A.________ a prévu de modifier l'affectation de l'art. ddd RF en transférant la bande de terrain déjà légalisée de la zone R1 à la zone résidentielle à faible densité 2 (R12) et en faisant passer une partie de l'immeuble restant de la zone agricole en zone R12, pour un total de 21'148 m2. L'art. 8 du règlement communal d'urbanisme (RCU) a été introduit pour réglementer cette zone R12.

C.

Suite à la mise à l'enquête publique du projet dans le Feuille officielle du 5 octobre 2007, C.________, propriétaire de l'art. fff RF et voisin proche, mais pas immédiat, de l'art. ddd RF, a formé opposition, le 5 novembre 2007. Il s'est plaint notamment d'un déroulement irrégulier de la procédure et de la formulation défectueuse de l'art. 8 RCU.

Le 20 juin 2008, après avoir examiné les oppositions et avoir tenu compte de certaines critiques, le conseil communal a mis à l'enquête publique une modification du projet de révision du PAL. Celle-ci concernait en particulier le texte de l'art. 8 RCU.

Le 21 juillet 2008, C.________ s'est opposé à cette modification en invoquant des violations de procédure ainsi que le caractère équivoque et contradictoire des règles de l'art. 8 RCU.

Après diverses péripéties procédurales, le conseil communal a finalement rejeté le 15 décembre 2008 les oppositions formées par C.________ et a adopté la révision générale du PAL.

D.

Le 29 janvier 2009, l'opposant débouté a recouru contre la décision communale auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC).

E.

Parallèlement au traitement du recours de C.________, la DAEC a engagé la procédure d'approbation de la nouvelle planification communale.

Le 14 mars 2011, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a établi le préavis de synthèse de l'examen final de la révision générale du PAL. S'agissant de l'affectation de l'art. ddd (partiel) RF en zone résidentielle à faible densité 2 (R12), il a retenu ce qui suit:

Cas de l'article ddd (partiel) RF

Selon le PAZ en vigueur, l'article ddd RF est affecté à la zone résidentielle faible densité (R1) pour une bande située le long de la route communale, le reste étant affecté à la zone agricole. Dans le cadre de la révision générale, la commune de A.________ a souhaité valoriser cet article. Elle a affecté par conséquent une nouvelle surface de l'article ddd RF à la zone à bâtir. Elle a soumis la partie en zone à bâtir de l'article ddd RF (bande le long de la route et nouvelle surface) à la zone résidentielle faible densité 2 (R12) et à plan d'équipement de détail obligatoire (permis pour l'équipement de détail selon la terminologie de la nouvelle LATeC).

Selon l'AEE (aperçu de l'état de l'équipement), l'article ddd (partiel) RF est considéré comme propre à la construction dans les 5 ans.

Dans le cadre de la valorisation de cet article, plusieurs éléments doivent être examinés.

A.

RCU

L'article 8 RCU régit la R12. Les lettres a) à i) et k) traitent de la R12 de manière générale alors que la lettre j) définit les règles spécifiques aux "territoires à prescriptions particulières (PED)".

A la lecture du PAZ, il apparaît que:

Le lien entre le RCU et le PAZ n'est pas très clair. En effet, aucun "territoire à prescriptions particulières" n'est reporté sur le PAZ. Tout au moins trouve-t-on un "périmètre du plan d'équipement de détail obligatoire" sur l'article ddd (partiel) RF, que l'on pourrait rattacher au contenu de la lettre j) qui parle de plan de l'équipement de détail (ancienne terminologie).

Sans autre problème, on pourrait partir du principe qu'il ne s'agit que d'une erreur de plume dans la légende et que le périmètre du plan d'équipement de détail correspond au périmètre du territoire à prescriptions particulières. On pourrait donc admettre que les prescriptions particulières de la lettre j) s'appliquent à l'article ddd (partiel) RF.

L'article ddd (partiel) RF est toutefois le seul secteur du PAZ affecté à la R12. En conséquence de quoi, les prescriptions générales des lettres a) à i) et k) s'appliquent à l'article ddd (partiel) RF, tout comme la lettre j) qui devait s'appliquer au territoire à prescriptions particulières.

Cet état de fait est problématique car les prescriptions de la lettre j) diffèrent des prescriptions des autres lettres de l'article 8, notamment en matière de modification du terrain naturel et de toiture.

Au vu des éléments présentés ci-dessus, il apparaît clairement qu'en l'état, il est impossible de savoir quelles sont les prescriptions qui s'appliquent finalement à l'article ddd (partiel) RF.

B.

Protection du site

Le site de A.________ est un site construit d'importance régionale selon l'ISOS. Il comprend des périmètres qui appartiennent à la catégorie 2 des périmètres construits et périmètres environnants à protéger au sens du plan directeur cantonal (PDCant).

Dans le cadre de sa révision générale, la commune de A.________ a souhaité mettre en valeur le flanc sud du village, qui appartient à la catégorie 2 des périmètres environnants. Lors de l'examen préalable, la commune prévoyait de mettre en zone un certain nombre de parcelles et plaçait au plan directeur d'utilisation du sol, une partie de l'article ddd RF comme extension future. L'ensemble de ces éléments ont été préavisés défavorablement par la Commission des biens culturels (CBC) et le SeCA.

Lors de l'examen préalable complémentaire, la commune a soumis un nouveau PAZ qui mettait en zone, à nouveau, certaines parcelles sur le flanc sud. Ces mises en zone ont été préavisées défavorablement par la CBC et le SeCA. Une partie de l'article ddd RF était cette fois-ci également affecté à la zone à bâtir. En accord avec le Service des biens culturels (SBC), cette mise en zone a été préavisée favorablement pour une profondeur de construction le long de la route communale et défavorablement pour le reste de la mise en zone.

Suite à cet examen préalable complémentaire, la commune a souhaité avoir une discussion avec le SBC et le SeCA au sujet des préavis défavorables concernant la mise en zone de l'article ddd (partiel) RF et d'autres terrains. Suite à cela, il a été admis, dans l'avenant au préavis d'examen préalable complémentaire, que l'article ddd (partiel) RF pouvait être mis en zone sur une surface permettant deux profondeurs de construction, à la condition que des prescriptions précises (telles que proposées par le SBC) soient reprises dans le RCU afin de garantir une bonne intégration au site. Les autres terrains étant toujours préavisés négativement.

Dans le dossier final, il apparaît que l'article 8 RCU (sans qu'il soit question de la problématique soulevée au point A. RCU) ne répond pas aux exigences du SBC (ceci alors même que le service avait porté ce problème à la connaissance de la commune avant la deuxième enquête publique).

En effet, selon le préavis de la CBC du 19 février 2009, l'article 8 lettre j) paragraphe "Intégration au site" doit être corrigé et complété comme suit:

• les modifications apportées au terrain naturel doivent être réduites au maximum au sens de l'article 22 RELATeC. La différence entre le niveau du terrain aménagé et le terrain naturel ne peut excéder 0.50 m. La construction de garages en sous-sol n'est pas autorisée.

• La pente des talus aménagés en bordure de propriété ne peut dépasser le rapport 1 : 2 au sens de l'article 23 aRELATeC.

• L'orientation des faîtes doit être parallèle aux courbes de niveau (future route de quartier) de façon à limiter l'impact des façades.

• Toutes les constructions seront réalisées avec des teintes claires ou avec des matériaux naturels.

• Les toits doivent être réalisés en tuiles de terre cuite, de teinte rouge naturelle à brune ou en ardoise fibrociment de teinte brune à noire. Les toitures seront à deux pans couverts de tuiles de terre cuite naturelle.

Les prises de jour en toiture seront réalisées sous la forme de vitrage dans le pan du toit. La somme des surfaces des vitrages ne peut dépasser le 1/10 de la surface du pan de toit concerné.

• 3 arbres d'essences locales traditionnelles doivent être plantés par construction.

Il faut relever également que la nouvelle législation fixe d'autres prescriptions relatives aux talus et que la référence à l'article 23 aRELATeC doit également être adaptée.

Il apparaît donc qu'en l'état, la réglementation n'est pas suffisante pour assurer une bonne intégration des nouvelles constructions au site construit. La CBC demande par conséquent à l'autorité compétente de ne pas approuver la mise en zone tant que la réglementation n'est pas adaptée.

C.

Protection contre le bruit

Comme mentionné plus haut, dans le cadre de la révision générale, la commune de A.________ a souhaité valoriser l'article ddd (partiel) RF. Cet article est déjà en zone en bâtir pour un secteur le long de la route et nouvellement mis en zone pour un autre secteur. L'ensemble de ces deux secteurs est affecté à la R12 et soumis à PED. Le degré II de sensibilité au bruit s'applique à cette zone.

Dans le cadre de l'examen préalable complémentaire, le SEn a posé comme condition que l'examen final apporte la preuve que la mise en zone de l'article ddd (partiel) RF respecte l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB).

Lors de l'examen final, le SEn a analysé le dossier et il est apparu que celui-ci n'apportait pas cette preuve car aucune étude acoustique n'était jointe au dossier. N'étant pas en mesure d'analyser la conformité à l'OPB de cette mise en zone, le SEn a émis un préavis défavorable.

Ce préavis a été transmis à la commune pour détermination le 29 mai 2009. Le 17 septembre 2009, après un rappel le 3 septembre 2009, la commune de A.________ a informé le SeCA qu'elle avait mandaté une entreprise pour la réalisation de l'étude acoustique manquante.

Cette étude acoustique est parvenue au SeCA le 9 mars 2010 et a été préavisée par le SEn le 15 novembre 2010.

Selon l'OPB, les valeurs qui s'appliquent à l'article ddd (partiel) RF sont les suivantes:

Pour le secteur de l'article ddd RF nouvellement mis en zone, les valeurs de planification (VP) s'appliquent conformément à l'article 29 OPB.

Pour le secteur de l'article ddd RF déjà en zone, il y a lieu de déterminer tout d'abord si le terrain est équipé ou non. Dans la mesure où ce secteur est intégré au secteur nouvellement mis en zone et que la commune a soumis l'ensemble à PED, le SeCA considère que le secteur déjà en zone n'est pas équipé. Ceci est en accord avec l'AEE qui classe l'ensemble du terrain en zone à bâtir de l'article ddd RF dans la catégorie des terrains propres à la construction dans les 5 ans. Dès lors, ce sont les VP qui s'appliquent conformément à l'article 30 OPB.

Par conséquent, l'ensemble du terrain soumis à la R12 situé sur l'article ddd RF peut être traité comme un tout et doit être soumis au respect des VP.

Selon le préavis du SEn, en tenant compte d'un trafic de 2'400 véh./jour sur la route E.________-A.________, les VP sont respectées à une distance de 34 m de l'axe de la route.

Il apparaît ainsi que des mesures doivent être prises afin d'assurer le respect des VP sur l'article ddd (partiel) RF.

A l'heure actuelle, aucune mesure n'est transcrite dans le PAZ ou le RCU. Il n'y a donc aucun moyen de s'assurer que l'OPB sera respectée sur l'article ddd (partiel) RF.

D.

Protection contre le rayonnement non ionisant

Le territoire de la commune de A.________ est traversé par deux lignes de transport d'énergie.

Une de ces lignes est située à proximité immédiate de la partie de l'article ddd RF nouvellement mise en zone.

Selon le préavis du SEn, afin de respecter l'Ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI), la distance minimale pour une mise en zone est de 20 m à l'axe des lignes de transport.

Selon le PAZ soumis pour examen final, la distance actuelle entre la ligne de transport et la nouvelle zone est de 15 m. Elle ne respecte donc pas le minimum prescrit.

E.

Synthèse

Au vu des points ci-dessus, il apparaît que, pour la R12 et par conséquent pour l'article ddd (partiel) RF:

• la réglementation de la zone est confuse et inapplicable;

• la réglementation ne contient pas les mesures nécessaires à assurer la protection du site;

• le respect de l'OPB n'est pas assuré;

• l'ORNI n'est pas respectée.

Pris indépendamment les uns des autres, ces différents problèmes nécessiteraient déjà des conditions d'approbation très contraignantes, voire irréalisables. Leur cumul rend impossible le recours à cette solution.

Dès lors, sur la base des points A à D, le SeCA préavise défavorablement l'affectation en zone R12 de l'article ddd (partiel) RF. Ceci signifie que l'entier de cet article doit être affecté à la zone agricole. De plus, l'article 8 RCU est également préavisé défavorablement.

F.

En application de l'art. 86 al. 2 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), la DAEC a fait publier dans la Feuille officielle du 18 mars 2011 les mesures de la révision du PAL qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique. Elle a notamment avisé les intéressés qu'elle avait l'intention de ne pas approuver l'affectation en zone résidentielle à faible densité 2 (R12) de l'art. ddd (partiel) RF et de ne pas approuver l'art. 8 RCU.

Après avoir renoncé, dans un premier temps, à formuler des objections, la commune s'est ravisée et s'est déterminée, le 14 avril 2011. Elle a indiqué que le propriétaire de l'art. ddd RF acceptait désormais les exigences du Service des biens culturels, de sorte que l'art. 8 RCU pourrait être corrigé en conséquence, conformément au préavis dudit service. Elle a indiqué par ailleurs que, sous l'angle de la protection contre le bruit, les valeurs de planification pouvaient facilement être respectées, la commune s'étant d'ores et déjà engagée à prendre les mesures nécessaires. Quant aux rayonnements non ionisants, une modification mineure du RCU était apte à régler le problème. La commune a souligné surtout qu'en application de l'art. 89 al. 3 LATeC, elle craignait que le fait de sortir l'art. ddd RF du PAL lui soit préjudiciable. En effet, l'exigence de "modification notable des circonstances" posée par cette disposition serait difficile à établir une fois le PAL approuvé. Or, la volonté de la commune restait de pouvoir offrir ce terrain à bâtir en le maintenant dans le PAL, objet de la procédure d'approbation, quitte à devoir remettre à l'enquête publique les modifications nécessaires.

B.________ a également produit ses observations, le 18 avril 2011. En substance, il a estimé que les problèmes relevés en relations avec l'art. 8 RCU relevaient de la technique législative et qu'il ne s'agissait pas d'un défaut rédhibitoire. Il suffirait de corriger le texte pour lever les ambiguïtés et intégrer le préavis de Service des biens culturels. Ces modifications pouvaient être apportées, selon lui, dans le cadre d'une approbation sous condition. Il a relevé par ailleurs, s'agissant de la protection contre le bruit, que les mesures assurant le respect des valeurs seuils selon l'ordonnance sur la protection contre le bruit (RS 814.41) n'avaient pas à être réglées spécialement dans une procédure d'approbation du PAL, mais devaient être transcrites au niveau du plan des équipements de détail (PED) ou dans le cadre d'une procédure de permis de construire. De toute manière, rien n'empêchait la DAEC de préciser dans le RCU l'obligation de prendre les mesures afin de respecter l'OPB. Il était en revanche impensable de refuser l'approbation de la zone en objectant l'absence d'une telle mention. En ce qui concerne la question du rayonnement non ionisant, le propriétaire a souligné que le respect des distances devait être exigé au moment du permis de construire. De toute manière, le problème ne se posait plus dès lors qu'il était prévu de supprimer la ligne électrique aérienne au profit d'une ligne souterraine. Enfin, l'intéressé a insisté sur le fait que l'affectation de l'art. ddd RF devait être approuvée moyennant les modifications nécessaires, car, sans cela, une mise en zone à bâtir du terrain sera quasiment impossible à l'avenir, compte tenu des conditions de l'art. 89 al. 3 LATeC.

G.

Par décision du 18 mai 2011, la DAEC a refusé d'approuver l'affectation en zone R12 de l'art. ddd (partiel) RF et a ordonné que ce terrain soit affecté à la zone agricole. Elle a également refusé d'approuver l'art. 8 RCU qui règlementait ce secteur.

La DAEC a considéré que la teneur de l'art. 8 RCU était contradictoire et que, dans la mesure où il n'était pas possible de déterminer ce que voulait la commune, une approbation était exclue. En particulier, il était impossible de définir la réglementation qui serait applicable sur le secteur concerné dans l'attente de la mise à l'enquête et de l'approbation des modifications demandées. Au sujet de la protection du site, la DAEC a rappelé que la commune avait été invitée à plusieurs reprises d'intégrer le préavis du Service des biens culturels dans l'art. 8 RCU. Elle ne l'a pas fait, de sorte qu'il était tardif de requérir une modification du projet au moment où la Direction avait publié ses intentions de ne pas approuver certaines parties de la révision du PAL. A son avis, la procédure de droit d'être entendu doit permettre aux personnes concernées d'apporter des arguments visant à modifier la décision que la DAEC prévoit de rendre et non pas à envisager une modification des éléments problématiques. En matière de bruit, l'autorité d'approbation a estimé que le respect des valeurs de planification devait être garanti au moment de la mise en zone à bâtir. Du moment que le PAL ne prévoyait aucune mesure dans ce sens, il n'existait pas d'assurance que l'OPB sera respectée sur l'art. ddd RF, de sorte que toute mise en zone était impossible. Selon la même argumentation, le respect des prescriptions en matière de protection contre les rayonnements non ionisants devait être assuré au moment de la mise en zone déjà et ne pouvait pas être renvoyé à la procédure de permis de construire. De plus, il n'était pas possible de tenir compte du projet de la mise sous terre de la ligne électrique, dès lors que l'approbation porte sur la situation actuelle. Enfin, la DAEC s'est prononcée sur les craintes de la commune et du propriétaire de ne jamais voir l'art. ddd RF mis en valeur compte tenu des conditions de l'art. 89 al. 3 LATeC, qui exige qu'une modification d'un plan approuvé soit justifiée par un changement notable des circonstances. A cet égard, l'autorité a relevé que l'art. 89 al. 3 LATeC s'applique aux "nouvelles" modifications envisagées une fois la révision générale approuvée. Si, dans le cadre de la procédure d'adaptation du dossier aux conditions fixées dans la décision d'approbation, la commune devait proposer à nouveau une mise en valeur de l'art.

ddd (partiel) RF, il ne s'agirait pas, selon elle, d'une nouvelle modification, mais bien de la suite des réflexions déjà menées dans le cadre de la révision générale, mais dont la concrétisation ne répondait pas à certaines exigences pour être approuvée.

H.

En même temps qu'elle refusait l'approbation de la mise en zone R12 de l'art. ddd RF et l'approbation de l'art. 8 RCU, la DAEC a admis partiellement, le même jour, le recours formé par C.________ contre la décision communale du 15 décembre 2008 rejetant ses oppositions. Elle a rejeté tous les griefs invoqués concernant des défauts de procédure ainsi que tous les arguments de fond, à l'exception de ceux qu'elle a elle-même retenus comme justifiant le refus de l'approbation, soit la formulation déficiente de l'art. 8 RCU, les problèmes de protection du site ainsi que les questions ayant trait à la protection contre le bruit et contre le rayonnement non ionisant.

I. Agissant les 20 juin 2011, le Conseil communal de A.________ et B.________ ont contesté devant le Tribunal cantonal la décision du 18 mai 2011 en tant qu'elle refuse l'approbation de l'art. 8 RCU et de la mise en zone de l'art. ddd (partiel) RF. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de cette partie de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision prévoyant une approbation sous conditions.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants ont estimé, en substance, que la DAEC avait violé l'autonomie communale en écartant la solution préconisée par le planificateur local pour des motifs futiles. S'il est vrai que la formulation de l'art. 8 RCU pourrait être meilleure, ils estiment qu'il était possible de la corriger, ainsi que cela s'est fait pour d'autres dispositions du RCU où des modifications ont été requises par la DAEC. Faisant le compte des inconséquences de l'art. 8 RCU – qui concernent les toitures, la différence entre terrain naturel et terrain aménagé et les essences botaniques requises – ils font valoir que ces défauts ne sont pas rédhibitoires au point qu'ils seraient impossible à corriger. Il conviendrait d'éliminer les contradictions et d'établir une meilleure hiérarchie des dispositions (entre les dispositions générales applicables à la zone R12 et la disposition particulière relative à l'art. ddd RF), en reproduisant fidèlement les exigences du Service des biens culturels concernant l'art. ddd RF. L'autorité intimée a reconnu que cela serait faisable, mais elle a refusé d'agir ainsi en raison des autres problèmes relatifs au respect de l'OPB et de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710).

La commune conteste par ailleurs avoir refusé de suivre le préavis du Service des biens culturels. A son avis, sa lettre du 23 mars 2010 a été mal interprétée dès lors qu'elle a donné son accord à une modification de l'art. 8 RCU dans le sens voulu qui serait intégrée dans une enquête publique complémentaire du PAL après son approbation afin de regrouper d'éventuelles autres modifications à apporter. Se faisant, elle entendait appliquer implicitement la procédure prévue par l'art. 89 al. 2 LATeC. Si la DAEC attendait d'elle qu'elle procède immédiatement à la modification en cours de procédure d'approbation (art. 89 al. 1 LATeC), elle aurait du en faire part à la commune, qui se tenait expressément à disposition. Il est donc contraire à la bonne foi de prétendre que la commune a refusé de corriger l'art. 8 RCU et qu'elle a changé sa position en cours de procédure, suite au préavis de synthèse du SeCA.

En ce qui concerne la protection contre le bruit, les recourants estiment que la DAEC ne s'est pas appuyée sur une analyse précise des nuisances. Selon eux, il n'existe pas actuellement de mesure exacte du trafic journalier. Quant à s'appuyer sur des projections pour ces prochaines années, il n'a pas été tenu compte des réductions du trafic liées au projet d'agglomération H.________ et au projet I.________. Les nuisances sonores sur lesquelles s'est basée la Direction n'étaient pas suffisamment établies pour affirmer que l'OPB ne sera pas respecté.

Par ailleurs, les recourants reprochent à la DAEC d'avoir retenu à tort que la bande de terrain déjà en zone à bâtir R1 le long de la route communale n'était pas équipée et d'avoir considéré, par conséquent, que tout le terrain litigieux est soumis au respect des valeurs de planification. Cette partie de l'art. ddd RF est manifestement équipée, surtout si l'on considère que dans le prolongement immédiat de cette bande de terrain, tant du côté du centre du village qu'en direction de E.________, les parcelles sises également le long de la route sont construites, leur accès donnant directement sur la route communale. Le fait que, pour des raisons de simplification, l'aperçu de l'état de l'équipement (AEE) figurant dans le dossier d'aménagement regroupe tout l'art. ddd RF dans la catégorie des terrains propres à la construction dans les 5 ans n'est pas déterminant. Il est donc faux d'exiger le respect des valeurs de planification sur l'ensemble de la parcelle, alors qu'une partie ne doit respecter que les valeurs limites d'immissions. Cela dit, même en admettant que les valeurs de planification s'appliquent à tout le terrain en cause, la DAEC s'est trompée en déclarant que l'OPB ne pouvait pas être respecté. S'il est vrai que la seule attribution des degrés de sensibilité au bruit est insuffisante lorsqu'il s'agit d'appréhender des problèmes liés au trafic routier, les recourants estiment que la commune a satisfait à ses obligations de planificateur local en prévoyant l'obligation de réaliser un plan spécial des équipements (PED obligatoire). Avant de pouvoir construire, les propriétaires du nouveau quartier devront aménager les lieux de manière à garantir le respect des normes de protection contre le bruit. Quoi qu'il en soit, la DAEC ne pouvait pas renoncer à corriger la réglementation relative à l'art. ddd RF alors qu'il suffisait de faire mention dans le RCU de l'obligation de réaliser des mesures antibruit.

Quant au problème du rayonnement non ionisant, les recourants relèvent que la DAEC n'a pas tenu compte du fait que la mise sous terre de la ligne électrique litigieuse fait l'objet d'un contrat de servitude établi le 10 novembre 2009 entre G.________ SA et B.________, de sorte que la mise en œuvre du projet est certaine. Cela étant, rien n'empêchait la DAEC de prescrire dans le RCU l'obligation de réaliser la ligne électrique souterraine avant de pouvoir construire.

Sur le plan procédural, les recourants contestent que le préavis de synthèse émis par le SeCA selon l'art. 86 al. 1 LATeC serait la phase ultime au-delà de laquelle il ne serait plus possible de procéder à la modification d'éléments problématiques de la révision du PAL. A défaut, la procédure de droit d'être entendu de l'art. 86 al. 2 LATeC n'aurait aucun sens.

En réalité, la DAEC aurait dû utiliser la voie prévue par l'art. 89 al. 2 LATeC et procéder à une approbation sous conditions, les modifications à entreprendre devant faire l'objet d'une nouvelle procédure d'enquête. Pour les recourants, seule cette manière d'agir est de nature à préserver la volonté du planificateur local d'affecter l'art. ddd RF en zone résidentielle. A défaut, compte tenu du principe de la stabilité des plans, le conseil communal ne pourra pas reprendre le projet non approuvé pour le présenter à nouveau après avoir supprimé les quelques défauts relevés par la DAEC. Il lui faudra prouver que les circonstances se sont modifiées de manière substantielle depuis la dernière modification du PAL; ce qui ne sera pas possible, les modifications portant sur des éléments de technique législative et sur des détails, sans lien avec l'état de l'aménagement local.

En conclusion, les recourants rappellent que la mise en zone de l'art. ddd RF est conforme au droit fédéral, dès lors qu'elle ne concrétise aucun dépassement de la surface admissible en zone à bâtir. Les critères du plan directeur cantonal ont été respectés dès lors que la réserve théorique de la zone à bâtir de A.________ est de 62'183 m2 et que la réserve effective de surface résidentielle non construite est de 51'250 m2. Il a été admis également que cette nouvelle affectation s'inscrit dans les mesures à réaliser pour adapter les nouvelles constructions (implantation, dimension, aspect) au caractère du site construit. Du moment que le projet de la commune est conforme en tous points aux plans directeurs, la décision de la DAEC fait obstacle à la mise en œuvre des objectifs de développement fixés par le planificateur communal. Dans cette optique, la pesée des intérêts n'a pas été effectuée conformément aux règles. Au vu de la perte importante pour la commune d'un secteur prévu en zone à bâtir résidentielle, la renonciation de la DAEC à éliminer les défauts relatifs à la réglementation de l'art. ddd RF est disproportionnée, alors qu'une approbation sous conditions (correction de l'art. 8 RCU en fonction des exigences du Service des biens culturels, mention éventuelle – pour autant que justifiée – des mesures antibruit et de la ligne souterraine) aurait permis de conserver cette zone, moyennant l'enquête complémentaire requise par l'art. 89 al. 2 LATeC.

J. Le 23 août 2011, la DAEC a déposé ses observations sur les recours dont elle conclut au rejet. Elle estime que les contradictions de l'art. 8 RCU étaient telles qu'il était impossible de savoir quelles étaient les règles applicables. De plus, la disposition n'assurait pas une bonne intégration des constructions dans le site conformément aux exigences du Service des biens culturels. Maintenant que toute la partie de l'art. ddd RF qui a été mise en zone n'était pas équipée, l'autorité intimée considère qu'il était justifié d'appliquer les valeurs de planification en matière de bruit. Elle fait valoir en outre que le projet d'agglomération H.________ ne va pas provoquer une baisse significative du trafic sur la route E.________ A.________, de sorte que les pronostics de bruit sont parfaitement applicables. Quant au projet I.________, il n'a pas pour but de limiter le nombre de véhicules, mais d'augmenter la sécurité et la qualité de vie des riverains, de sorte qu'il n'a aucune influence dans la présente affaire. Face au dépassement des valeurs de planification, il était nécessaire de prendre des mesures dans le PAL lui-même, sans renvoyer la question au stade du plan d'aménagement de détail ou du PED. Enfin, la DAEC relève qu'elle a également refusé l'approbation en raison du non-respect de la distance de 20 mètres fixé par la réglementation sur la protection contre le rayonnement non ionisant. Même si cet aspect aurait pu faire l'objet d'une approbation sous condition, il n'en reste pas moins que c'est le cumul des problèmes qui a rendu impossible l'approbation.

En annexe à ses observations, l'autorité intimée a produit une détermination du Service des ponts et chaussées confirmant l'absence d'influence des projets H.________ et I.________.

K. Le 22 juin 2011, la Commune de A.________ a également contesté devant le Tribunal cantonal la décision de la DAEC du 18 mai 2011 admettant partiellement le recours de C.________. Elle conclut à ce que le chiffre 1 de ce prononcé soit modifié dans le sens où le recours de C.________ est rejeté, pour autant que recevable.

A titre préalable, la recourante estime qu'à l'instar de la cognition dont il bénéficie pour traiter du recours contre la décision d'approbation, le Tribunal cantonal doit aussi pouvoir examiner la décision sur recours de la DAEC sous l'angle de l'opportunité. Du moment que les deux affaires concernent le même objet, la Cour ne saurait avoir dans un cas un pouvoir de cognition plus restreint que dans l'autre. Cela est d'autant plus vrai que la DAEC se réfère à sa décision d'approbation pour admettre partiellement le recours de C.________.

Sur le plan procédural, la commune conteste que l'opposant avait qualité pour agir devant la Direction, dès lors que, compte tenu de l'éloignement de son terrain, il n'a pas établi que l'affectation en zone R12 de l'art. ddd RF restreindrait l'utilisation de sa propriété. Son recours aurait donc dû être déclaré irrecevable.

Sur le fond, la commune reprend les arguments invoqués contre la décision de non-approbation.

Le 23 août 2011, la DAEC a déposé des observations pour relever que la commune avait elle-même admis la qualité de C.________ pour former opposition. Elle ne peut pas prétendre actuellement qu'il n'avait pas qualité pour recourir contre sa décision devant la Direction. Pour le surplus, l'autorité intimée se réfère à la détermination produite dans le cadre des recours contre sa décision de non-approbation.

Le 30 septembre 2011, C.________ a produit ses remarques sur le recours dont il conclut au rejet sous suite de frais et dépens. Il estime que le recours séparé de la commune ne peut être examiné sous l'angle de l'opportunité. Il relève qu'il appartenait à la recourante et non à l'autorité d'approbation de procéder à l'analyse précise des nuisances. Ayant failli à son obligation, elle ne peut pas reprocher à l'Etat de n'avoir pas instruit, ni tranché en opportunité dans ce domaine de compétence communale. Considérant que la présente affaire ne peut pas être examinée en opportunité, l'intimé requiert un deuxième échange d'écritures pour le cas où son point de vue ne serait pas partagé par la Cour. En matière de trafic, il conteste toute baisse prévisible du nombre de véhicules circulant dans le secteur. Il relève qu'avec la mise en valeur de la Maison du chocolat à Broc, le trafic a explosé sur le trajet E.________ – Broc-Fabrique de chocolat, par A.________, rendant caduques les prévisions faites sur la base des relevés de 1998. C.________ souligne qu'à part son voisinage immédiat de la route communale, la portion non bâtie de l'art. ddd RF déjà en zone à bâtir n'est pas équipée, de sorte que son exclusion est conforme à la jurisprudence. Enfin, l'intimé conteste ne pas avoir eu un intérêt suffisant pour former opposition et recours. Il explique disposer d'une vue sur le lac que des constructions sur l'art. ddd RF pourraient fermer. Cela est suffisant pour fonder sa qualité pour agir.

L. Le 2 novembre 2011, la commune et B.________ ont réagi aux observations produites jusqu'à ce jour. Ils maintiennent qu'il n'existe aucune analyse précise des nuisances actuelles liées au trafic routier. Ils contestent le point de vue de la DAEC selon lequel le projet I.________ n'aura aucun effet sur le trafic et soulignent que les objectifs de ce projet, en lien avec H.________, visent en particulier à supprimer le trafic de transit en direction de Broc et de la Vallée de la Jogne. S'agissant de la question du bruit, les recourants relèvent que le préavis du SEn indiquait expressément que des mesures antibruit pouvaient être prévues lors de la réalisation d'un PAD. En ordonnant la réalisation obligatoire d'un PED, la réglementation communale relative à l'art. ddd RF prévoit déjà des règles de construction que l'on peut qualifier de détail. Enfin, les recourants ont annoncé que la commune allait procéder à un comptage de véhicules à la mi-novembre.

Le 9 novembre 2011, les recourants ont produit les résultats du comptage annoncé, effectué par le TCS entre le 31 octobre et le 7 novembre 2011. Il en ressort un total de 6309 véhicules sur sept jours.

Le 1er décembre 2011, C.________ est intervenu pour constater que ce comptage ni officiel, ni contradictoire était dépourvu d'autorité et devait être écarté. De plus, il était non représentatif dès lors qu'il avait été réalisé hors saison touristique et que la période examinée partait du 31 octobre veille de fête et jour de pont entre le week-end du 29/30 octobre et le jour férié de Toussaint. En outre, du 14 octobre au 2 novembre, les écoles étaient en vacances d'automne. Il n'y avait ainsi que trois jours ouvrables sur une semaine tronquée.