ATA/123/2025

l’exploitation et mise en valeur d’ateliers horlogers ainsi que tous immeubles commerciaux ou industriels ; acquisition, administration, location et gestion de biens immobiliers. A______ (ci-après : A______) est une société anonyme, dont le but est la création, production, fabrication et commercialisation, aussi au détail, de produits d’horlogerie, de bijouterie, d’orfèvrerie et de composants horlogers et industriels ; achat, vente promotion, administration, gestion, exploitation, location, édification et investissements dans le domaine immobilier, à l’exception des opérations proscrites par la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger du 16 décembre 1983 (LFAIE - RS 211.412.41) ; opérations de maître d’ouvrage, de développement et de gestion de projets immobiliers dans le cadre du développement de ses activités et de celles de ses sous-traitants ; participation à d’autres entreprises, établissement de filiales et succursales en Suisse et à l’étranger. b. B______ est propriétaire de la parcelle no 1'810 de la commune de D______, d’une surface de 4'116 m2, où sont érigés deux bâtiments : no 1______ (bureaux de 31 m2) et no 2______ (bureaux de 367 m2), ainsi qu’une véranda-bureau de 49 m2, tous sis à la route C______. Cette parcelle est située en zone 5.

B.

a. E______ est locataire de la véranda-bureau. b. Le 18 septembre 2019, A______, a, via son mandataire professionnellement qualifié (ci-après : MPQ) de l’époque, déposé auprès du département du territoire (ci- après : le département ou le DT) une demande d’autorisation de construire enregistrée sous DD 3______, pour la construction d’une véranda-bureau sur la parcelle précitée. Selon les plans produits, cette construction devait comprendre un « bureau paysager » de 228 m2 permettant d’accueillir 300 personnes (réception), deux bureaux d’une surface de 11.60 m2, un bureau de 11.40 m2 et une cafétéria de c. Dans le cadre de l’instruction de cette requête, les préavis suivants ont été rendus :

• le 24 septembre 2019, la direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) a émis un avis défavorable. Le dossier était incomplet, ce qui ne permettait pas son analyse ;

• le 28 octobre 2019, l’office de l’urbanisme (ci-après : OU, à l’époque direction de la planification directrice cantonale et régionale, SPI) s’est prononcé défavorablement. La construction n’était pas conforme à la zone d’affectation, soit la zone 5. Avec le projet, la densité dépasserait la cible admissible au sens de l’art. 59 al. 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du

14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Il contrevenait également aux art. 4 et 6 al. 2 du règlement de construction de la commune de D______, adopté par le Conseil d’État le 14 novembre 1984. Plusieurs instances de préavis (service des monuments et des sites [ci-après : SMS] ; office cantonal de l’eau ; office cantonal de l’énergie ; office cantonal de l’agriculture et de la nature ; office cantonal de l’environnement) ont sollicité la production de pièces complémentaires afin de pouvoir instruire le dossier. d. Le 4 décembre 2019, le département a communiqué à A______ la teneur des préavis recueillis, dont les deux préavis défavorables précités, lui impartissant un délai de 30 jours pour indiquer les suites qu’il entendait donner au dossier et faire parvenir les documents requis. e. Par suite d’une dénonciation, le département, alors que la procédure d’instruction était en cours, a ouvert la procédure d’infraction no I-4______ le 23 février 2021. La véranda-bureau ayant été bâtie sur la parcelle 1'810 sans autorisation de construire, l’objet de la demande DD 3______ a été modifié, intégrant le fait qu’il s’agissait d’une tentative de régularisation de l’infraction précitée. f. Le 25 février 2021, A______ a indiqué qu’en raison de problèmes de santé de son architecte, il mettait un terme au mandat qui les liait et faisait désormais appel à un nouvel architecte. g. Le 15 mars 2021, A______ a signalé au département qu’une demande d’inscription de leur nouvel architecte au tableau des MPQ avait été effectuée et que ce dernier avait repris le dossier I-4______/DD 3______ relatif à la véranda. Le 27 avril 2021, le département a indiqué à A______ en avoir pris bonne note. h. Le 19 octobre 2022, un délai au 10 novembre 2022 a été imparti à A______ par le département afin de communiquer l’intégralité des pièces demandées le 4 décembre 2019, faute de quoi la demande serait classée. Le 3 novembre 2022, indiquant faire face à des difficultés pour recueillir tous les documents, le MPQ a sollicité et obtenu un délai au 28 février 2023. Le 23 février 2023, le MPQ a demandé un dernier délai au 15 avril 2023, que le département a accordé. i. Dans le cadre de la procédures I-4______ relative à la parcelle no 1'810, une visite sur place a eu lieu le 20 juin 2023, en présence d’un représentant de l’OAC et du

j. Le 20 juillet 2023, l’OAC a indiqué à B______, se référant à la visite précitée, que les plans conformes relatifs aux bâtiments nos 2______ et 1______ ne lui avaient pas été transmis. Concernant la véranda-bureau, construite sans autorisation en 2009, selon les photographies aériennes disponibles sur le SITG, les documents requis dans le cadre de la procédure de régularisation n’avaient toujours pas été communiqués, malgré les délais octroyés. Au vu de sa persistante à ne pas coopérer, aucun nouveau délai ne serait octroyé concernant le traitement de cette demande (DD 3______). Divers autres aménagements, notamment un parking extérieur, un chemin d’accès à la façade nord-est de la véranda et un aménagement paysager avaient été constatés. B______ était invitée à se déterminer sur ces points, dans un délai de dix jours. Le 18 août 2023, le MPQ a informé le DT qu’il n’avait été en mesure de prendre connaissance de son mail du 25 juillet 2023 qu’à son retour des vacances horlogères, soit le 15 août 2023. Il sollicitait une prolongation de délai au 17 septembre 2023 afin d’obtenir la documentation demandée auprès de la famille de l’ancien MPQ, décédé dans l’intervalle. Le même jour, par retour de courriel, le département a prolongé le délai au 25 août 2023. Pour le surplus, le département a indiqué ne pas avoir été informé des vacances horlogères et indiquait que sa communication datait du 20 juillet 2023 et non du 25 juillet 2023. Le même jour, le MPQ a indiqué au département que les vacances avaient été abordées durant la visite sur place du mois de juin 2023 et qu’il y avait été fait mention du fait que les délais ne pourraient vraisemblablement pas être respectés. k. Par décision du 30 août 2023, aucune suite n’ayant été donnée à cet échange, l’OAC a ordonné à B______, d’ici au 29 septembre 2023, de :

• fournir des plans conformes à la réalité des bâtiments nos 2______ et 1______ ;

• requérir une autorisation de construire complète, en bonne et due forme, concernant l’intégralité des aménagements extérieurs sis sur la parcelle no 1'810. Cette requête devait clairement indiquer « demande de régularisation I-5______ ». La véranda-bureau n’étant pas au bénéfice d’une autorisation de construire en force, il était fait interdiction de l’utiliser, avec effet immédiat. La décision mentionnait un délai de recours de dix jours. l. Le 11 septembre 2023, B______ a recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre cette décision, notamment en ce qui concernait l’interdiction d’utiliser la véranda-bureau. Par jugement du 16 mai 2024, le TAPI a admis le recours de B______ (JTAPI/465/2024) dans la cause A/2877/2023 à l’encontre de l’interdiction immédiate d’utiliser la véranda-bureau. La décision du 30 août 2023 étant confirmée pour le surplus. m. B______ a sollicité divers délais afin de donner suite aux injonctions du département. n. Le 18 octobre 2023, l’OU a émis un second avis défavorable. o. Par décision du 21 novembre 2023, l’OAC a refusé de délivrer l’autorisation de construire visant la régularisation de la construction de la véranda-bureau (« I-

Il ressortait du préavis défavorable du 18 octobre 2023 de l’OU que le projet consistait en une véranda destinée à accueillir un espace dévolu à l’organisation de réceptions ainsi que des bureaux. Celle-ci n’était pas conforme à la zone d’affectation résidentielle (zone 5). La destination du bâtiment, prévue pour un public jusqu’à 300 personnes, générait un flux important de déplacements impactant le voisinage résidentiel : circulation accrue, saturation des voiries villageoises, nuisances sonores. Par ailleurs, dans son préavis du 24 septembre 2019, la DAC estimait que l’art. 9 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01) n’était pas respecté. Des documents manquaient (coupes, plans, calcul des rapports des surfaces, etc.), rendant l’analyse complète impossible. Différentes instances avaient aussi demandé des pièces complémentaires. Malgré le délai fixé par courrier du 4 décembre 2019, prolongé jusqu’au 15 avril 2023, aucun complément n’avait été fourni. Le département, faisant siens les préavis, refusait donc l’autorisation de construire.

C.

a. Le 9 janvier 2024, A______ a recouru contre cette décision auprès du TAPI, concluant à son annulation et au renvoi du dossier au département. La véranda-bureau occupait uniquement la zone au sud-ouest des bâtiments de la parcelle, sans couvrir entièrement celle-ci. Aucune nuisance n’était constatée. Sa longue existence démontrait l’absence de problèmes ou d’incommodités pour le voisinage. Les arguments du département selon lesquels l’accueil jusqu’à 300 personnes impliquerait un flux de déplacements conséquents ayant un impact sur le voisinage tombaient à faux. Les conditions de l’art. 19 al. 3 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) étaient remplies. b. Le département a conclu, dans la mesure où il serait recevable, au rejet du recours. Les motifs du refus étaient clairement exposés dans la décision. Les conditions de l’art. 19 al. 3 LaLAT n’étaient pas remplies, et A______ n’en apportait aucune démonstration contraire. L’absence de nuisances qu’il invoquait n’était pas pertinente. Par ailleurs, le dossier incomplet ne permettait pas d’analyser la demande, notamment quant au rapport des surfaces, et plusieurs instances de préavis avaient demandé des compléments. Malgré les nombreux délais accordés depuis décembre 2019, aucune pièce requise n’avait été transmise au département par le MPQ. L’autorisation ne pouvait donc, pour ces raisons également, pas être délivrée. c. Dans sa réplique, A______ a relevé que la véranda-bureau abritait une cafétéria utilisée par 400 employés pour le repas de midi, ainsi que le département comptabilité, le service des commandes de pièces horlogères, une salle de réception et d’autres bureaux essentiels au groupe joaillier et horloger.

Le département appliquait un raisonnement en « deux poids, deux mesures », comme en attestait un article sur « F______ ». Le Conseil d’État avait confirmé l’existence de nombreux cas où des activités professionnelles avaient été autorisées en zone 5, en application de l’art. 19 al. 3 LaLAT. Pourtant, cette dérogation, bien que remplie en l’espèce, n’avait jamais été examinée. Les préavis révélaient que cet aspect avait été ignoré. La véranda-bureau existait depuis plus de quinze ans sans urgence ni risque pour la sécurité, comme confirmé dans le jugement de la cause A/2877/2023. Aucune nuisance n’avait été constatée durant cette période. Concernant la circulation accrue selon l’OU, c’était le refus d’autorisation qui provoquerait un tel trafic, les 400 employés devant se déplacer pour déjeuner. Le département, informé de l’existence de la véranda-bureau bien avant 2019, faisait preuve d’une attitude répressive plutôt que corrective. La décision attaquée ne contenait aucune analyse de la dérogation applicable en zone 5. Malgré les circonstances exceptionnelles dues au décès de l’ancien maître d’ouvrage, le département accablait A______ de dossiers, ce qui était une discrimination manifeste. La non-production de documents complémentaires en raison d’une surcharge de travail ne pouvait justifier un refus d’autorisation de construire sans violer le principe de la bonne foi. d. Dans sa duplique, le département a relevé que dans la cause A/2877/2023, le TAPI avait annulé l’ordre de cessation immédiate d’utiliser la véranda-bureau, sans juger cette construction conforme à la zone ou éligible à une dérogation. Contrairement aux affirmations de A______, une analyse des conditions d’octroi d’une dérogation au sens de l’art. 19 al. 3 LaLAT avait été réalisée, le préavis de l’OU concluant que celles-ci n’étaient pas remplies. Concernant la bonne foi, la construction de la véranda-bureau sans autorisation, violait les règles applicables. Aucune des conditions jurisprudentielles pour invoquer ce principe n’était satisfaite. A______ n’avait pas prouvé avoir agi sur la base d’assurances données par le département ou que ce dernier connaissait l’existence de la véranda depuis sa construction. L’argument de mauvaise foi lié au refus pour absence de pièces complémentaires devait être écarté. Les compléments avaient été demandés dès le 4 décembre 2019,

avec relance le 19 octobre 2022, et plusieurs délais prolongés jusqu’au 15 avril 2023. À cette date, les pièces requises n’avaient toujours pas été transmises. Si une surcharge interne empêchait leur transmission après plus de trois ans, il appartenait à A______ d’y remédier. Le département ne pouvait indéfiniment supporter ces retards. Le cas de « F______ » n’était pas comparable, cette construction étant une villa conforme à la zone 5, contrairement à la véranda-bureau. L’inégalité de traitement alléguée était infondée.

Le refus d’autorisation résultait d’un examen objectif du dossier. En l’absence de conditions pour une dérogation et face aux manquements persistants quant aux pièces requises, le refus était justifié et conforme à la législation applicable. e. Le 29 août 2024, le TAPI a rejeté le recours de A______ et B______. Le département avait refusé l’autorisation en raison de l’absence de transmission des compléments requis par diverses instances de préavis, notamment la DAC, le SMS ; les offices cantonaux de l’eau, de l’énergie, de l’agriculture et de la nature et de l’environnement. A______ avait reproché au département de ne pas avoir examiné les conditions de la dérogation prévue à l’art. 19 al. 3 LaLAT et avait invoqué une violation du principe de la bonne foi. L’autorisation de construire nécessitait une dérogation au sens de l’art. 26 al. 1 LaLAT, car la construction se situait en zone villa (art. 19 al. 3 LaLAT) et relevait également de l’art. 59 LCI. Son instruction imposait donc une analyse approfondie, conforme aux exigences du droit public des constructions. Le 4 décembre 2019, le département avait transmis à A______ les préavis recueillis, dont celui défavorable de la DAC, invoquant l’impossibilité d’instruire le dossier. Le TAPI reprenait l’historique de l’instruction du dossier la décision et constatait que A______ n’avait jamais donné suite aux demandes de compléments des services de préavis. Le département avait dès lors et comme annoncé statué en l’état du dossier, sans verser dans l’arbitraire. La construction ayant été érigée sans autorisation, l’autorité devait prendre une décision afin de ne pas encourager des comportements abusifs. A______ ne contestait pas que le projet n’était pas conforme à la zone 5, mais reprochait au département de ne pas avoir examiné les conditions de l’octroi d’une dérogation ce que, contrairement à ce que soutenait A______, l’OU avait traité, relevant que les conditions n’étaient pas remplies. La question d’une dérogation à l’art. 19 al. 3 LaLAT avait non seulement été examinée, mais l’OU l’avait expressément refusée, considérant que le projet n’était pas conforme à la zone et qu’il serait source d’inconvénients graves pour le voisinage. A______, se contentait d’affirmations générales sur l’absence de nuisances et entendait substituer son appréciation à celle de l’autorité. Le TAPI,

tenu de respecter la latitude d’appréciation de cette dernière, ne pouvait intervenir qu’en cas d’arbitraire manifeste, ce qui n’avait pas été démontré. Aucune promesse concrète d’autorisation n’avait été faite à A______ ou à son architecte. Le grief de violation du principe de la bonne foi devait être écarté. Enfin, A______ n’avait pas prouvé une inégalité de traitement. L’article de presse invoqué concernait une situation différente, portant sur une villa existante, alors que son projet portait sur une construction nouvelle réalisée sans droit. Ce grief devait également être écarté.

D.

a. Par acte du 3 octobre 2024, A______ a recouru contre le jugement précité devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), concluant préalablement à ce qu’elle constate que le recours avait effet suspensif et, principalement, à ce qu’elle annule le jugement du 29 août 2024. L’OU avait rendu deux préavis défavorables (28 octobre 2019 et 18 octobre 2023), limités au constat de la non-conformité du projet à la zone 5 sans examiner les conditions de dérogation de l’art. 19 al. 3 LaLAT. La décision litigieuse du département invoquait à tort l’art. 19 al. 4 LaLAT ou analysait incorrectement l’art. 19 al. 3 LaLAT. Pourtant, le projet remplissait les conditions de l’art. 19 al. 3 LaLAT :

• B______ avait son siège route C______, à l’adresse de la parcelle litigieuse dont elle était propriétaire et qui constituait sa résidence principale ;

• la véranda-bureau occupait seulement une partie de la parcelle à des fins professionnelles ;

• aucune nuisance grave pour le voisinage n’avait été constatée en plus de 20 ans d’existence, comme l’absence de plaintes le démontrait. Les nuisances avancées (flux automobile, saturation des voiries, nuisances sonores) n’étaient ni graves ni étayées. Le refus d’autorisation créerait au contraire un flux accru de déplacements, forçant 400 employés à sortir du site pour déjeuner. Le département agissait de manière contradictoire et de mauvaise foi : entre 1995 et 2007, il avait accordé cinq autorisations sur cette parcelle, notamment la DD 7______/2, reconnaissant l’activité professionnelle en zone 5 pour des bâtiments artisanaux, une cafétéria et un parking. Refuser aujourd’hui l’autorisation pour la véranda-bureau rompait injustement avec cette pratique. La comparaison avec l’affaire « F______ » révélait une inégalité de traitement, une dérogation ayant été accordée pour une activité économique similaire en zone 5. Refuser une dérogation à A______ violait le principe d’égalité de traitement. En outre, exiger une documentation complémentaire près de quatre ans après le dépôt du dossier était disproportionné et inutile, les conditions de dérogation étant remplies. Cette attitude et les refus successifs reflétaient un acharnement administratif contre A______, fleuron de l’industrie cantonale. Enfin, le département avait adopté un comportement abusif et contradictoire, violant les principes de bonne foi et de l’interdiction de comportement contradictoire (art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101). b. Dans sa réponse, le département a relevé que les conditions de l’art. 19 al. 3 LaLAT avaient été analysées et leur non-respect était manifeste. La véranda-bureau ne pouvait être assimilée à une villa, aucune partie n’étant affectée au logement, et le siège social ne pouvait être qualifié de résidence principale.

Une dérogation selon l’art. 26 al. 1 LaLAT avait été examinée, mais refusée en raison des nuisances attendues, notamment un flux important de trafic et des émissions sonores. L’OU avait souligné l’implantation de la construction en zone 5, dans un tissu résidentiel dense, destinée à accueillir jusqu’à 300 personnes, situation incompatible avec le cadre légal. Les allégations relatives au flux d’employés quittant le site pour déjeuner en l’absence de la véranda-bureau apparaissaient douteuses. La cafétéria en question, d’une surface de 22.5 m², ne comportait que 16 places assises. Le chiffre avancé de 400 employés y déjeunant quotidiennement semblait donc démesuré, voire fantaisiste. A______ n’avait nullement démontré l’absence de nuisances, l’absence de plainte ne constituant pas, en soi, une preuve. Ce dernier substituait ainsi son appréciation à celle du département. L’autorisation DD 7______/2 concernait une villa intégrant une partie bureau, conforme à l’art. 19 al. 3 LaLAT mais ne couvrait pas d’autres constructions sur la parcelle n° 1'810. Le département n’avait donné aucune assurance quant à l’acceptation de la véranda-bureau, et les autorisations antérieures liées aux activités de A______ ne garantissaient pas un droit automatique pour les demandes ultérieures. L’examen des conditions légales montrait que la véranda-bureau ne pouvait être autorisée en raison de son utilisation et des nuisances prévues. A______ bénéficiait déjà de plusieurs infrastructures – bureaux, salle polyvalente, salle de conférence – pouvant accueillir les activités envisagées. Il n’était pas prouvé que le département avait connaissance de la véranda-bureau ou l’avait tolérée. Aucune violation des principes de bonne foi ou d’égalité de traitement n’était établie. Enfin, l’affaire « F______ » n’était pas comparable : elle concernait une villa autorisée en zone 5, affectée à la résidence, contrairement à la véranda-bureau, jamais autorisée ni conforme. Le TAPI avait donc correctement conclu à l’absence de violation des principes invoqués. c. Par réplique du 27 novembre 2024, A______ a persisté dans ses conclusions. Il n’était pas contesté que la véranda-bureau n’était pas conforme à la zone 5, permettant ainsi l’examen d’une dérogation. Les conditions de l’art. 19 al. 3 LaLAT étaient remplies, et une dérogation devait être octroyée conformément à l’art. 26 al. 1 LaLAT.

La véranda-bureau, rattachée à la villa adjacente, ne causait pas de graves inconvénients pour le voisinage, ce qui justifiait une dérogation. L’absence de plaintes depuis plus de dix ans renforçait cette conclusion. Il était illogique d’exiger une preuve de l’inexistence de nuisances, une telle exigence contrevenant au principe de l’arbitraire.

Le département n’avait pas correctement analysé les conditions de dérogation en négligeant l’évolution du quartier et la nature de la construction. La véranda-bureau répondait à un intérêt privé prépondérant et à un intérêt public, en permettant à A______ de maintenir son activité essentielle pour le canton et la commune de D______. Ces intérêts surpassaient ceux liés au strict respect de l’affectation de zone. En outre, aucune preuve d’un impact préjudiciable sur l’environnement n’était avancée. Le département avait déjà autorisé diverses activités commerciales et constructions sur la parcelle litigieuse, dont des agrandissements de villas, des bâtiments d’ateliers artisanaux, une salle polyvalente et un parking extérieur de 34 places, générant des nuisances bien plus importantes que celles de la véranda-bureau. Le caractère contradictoire de la décision litigieuse était manifeste, puisque les autorisations antérieures avaient été octroyées sur dérogation. Ces éléments démontraient que l’activité exercée dans la véranda-bureau ne créait pas de nuisances graves, comme l’absence de plaintes du voisinage l’attestait. Le département aurait dû analyser et valider les conditions de l’art. 26 al. 1 LaLAT, en cohérence avec les autorisations précédemment délivrées. d. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.