ATA/1296/2022

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. a LPA de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Dans son recours, le recourant requiert de la chambre administrative l’organisation d’un transport sur place ainsi qu’une comparution personnelle des parties.

a. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid.

4.1

et les références citées). Cela n'implique pas une audition personnelle de l'intéressé, celui-ci devant simplement disposer d'une occasion de se déterminer sur les éléments propres à influer sur l'issue de la cause (art. 41 LPA ; ATF 140 I 68 consid. 9.6 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_83/2019 du 29 janvier 2020 consid. 3.2 ;2C_236/2019 du 4 juillet 2019 consid. 5.2 ; ATA/484/2020 du 19 mai 2020 et les arrêts cités).

b. En l’espèce, le recourant estime que seul un transport sur place permettrait d’avoir une vue d’ensemble de l’abri dans la propriété, notamment au regard d’éventuels inconvénients graves pour le voisinage et du caractère architectural du hameau, de même que quant à l’usage qui en est fait. Toutefois, le dossier contient des plans ainsi que des photographies de la construction en cause, prises lors du transport sur place par un collaborateur du département, montrant tant l’extérieur de celle-ci que son intérieur. Il contient par ailleurs les préavis motivés des services spécialisés.

Compte tenu des pièces figurant au dossier, la chambre administrative estime être en possession de tous les éléments pertinents nécessaires pour statuer en toute connaissance de cause sur les griefs invoqués par le recourant.

Dans ces circonstances, il ne sera pas donné suite aux demandes d’actes d’instruction, le recourant n’ayant par ailleurs pas de droit à une audition orale (art. 41 LPA).

c. Pour les mêmes motifs, le TAPI n’a pas violé le droit d’être entendu du recourant en renonçant à procéder à un transport sur place et à ordonner la tenue d’une audience.

3) Le litige porte sur la conformité au droit du jugement du TAPI confirmant la décision de l’intimé du 21 mai 2021 refusant de délivrer au recourant l’autorisation de construire APA/5______/1.

4) a. En vertu de l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) ; les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2).

b. Il y a en particulier abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu’elle viole des principes généraux du droit tels que l’interdiction de l’arbitraire, l’inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3).

5) a. Selon la LAT, le territoire est divisé en zones à bâtir, en zones agricoles et en zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). D'autres zones, dites spéciales, peuvent être prévues par les cantons (art. 18 al. 1 LAT).

L'art. 33 OAT indique que pour assurer le maintien de petites entités urbanisées sises hors de la zone à bâtir, des zones spéciales au sens de l’art. 18 LAT, telles que les zones de hameaux ou les zones de maintien de l’habitat rural, peuvent être délimitées si la carte ou le texte du plan directeur cantonal le prévoit.

b. En application de ces dispositions, l'art. 22 al. 1 LaLAT énonce que lorsque les circonstances le justifient, notamment lorsqu’une partie importante d'un hameau sis en zone agricole n’est manifestement plus affectée à l’agriculture, le Grand Conseil peut la déclasser en zone de hameau. Ce déclassement se fonde sur une étude d’aménagement élaborée par la commune ou par le département, en collaboration, et après consultation des commissions concernées. Cette étude définit notamment les mesures propres à sauvegarder le caractère architectural et l’échelle du hameau, ainsi que le site environnant (let. a), les conditions relatives aux constructions, transformations et installations à propos notamment de leur destination, de leur implantation, de leur gabarit et de leur volume (let. b), les limites de cette zone selon un périmètre tracé au plus près des constructions existantes, soit à 6 m des façades, sauf situation particulière résultant d'éléments naturels ou construits (let. c). L'art. 22 al. 2 LaLAT rappelle que les zones de hameaux sont des zones spéciales au sens de l'art. 18 LAT, vouées à la protection des hameaux. La délivrance d'une autorisation de construire est subordonnée à l'adoption d'un plan de site, dont la procédure se déroule en principe simultanément à celle relative à la création de la zone de hameau. Selon l’al. 3, sauf dispositions particulières fixées par le plan de site, les normes de la 4 ème zone rurale sont applicables (art. 22 al. 3 LaLAT).

c. Selon la fiche C05 du PDCn 2030, le principal objectif d’un classement en zone de hameau vise la protection des hameaux et non pas leur développement. L’art. 33 OAT permet à cette fin des changements d’affectation et des transformations allant au-delà des possibilités prévues par les art. 24 ss LAT.

Selon le PDCn 2030, cinq hameaux sont classés en zone de hameau, dont C______, et quinze en zone agricole.

Il ressort du rapport d’examen relatif à la 1ère mise à jour du PDCn 2030 ainsi que de l’approbation du 18 janvier 2021 que « le canton est invité à veiller à ne délivrer dans les périmètres des cinq zones de hameaux existantes, à savoir conformes au droit fédéral, ce qui exclut toute nouvelle construction. Il notifiera en outre à l’ARE les éventuelles autorisations relatives à de nouvelles constructions délivrées dans ces périmètres.

Le canton est invité à réexaminer les dispositions qui régissent les cinq zones de hameaux existantes, et en particulier celles qui autorisent les nouvelles constructions, dans un délai de quatre ans à compter de l’approbation de la 1ère mise à jour du plan directeur cantonal par la Confédération ».

d. Le caractère constructible des zones de l’art. 18 LAT, dont les zones de hameaux font partie, peuvent varier de cas en cas et il est nécessaire de distinguer les situations dans lesquelles une telle zone fait partie de la zone à bâtir de celles dans lesquelles elle se trouve hors de cette zone (arrêt du Tribunal fédéral 1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 3.1).

6) a. Selon l'art. 1 al. 1 let. a de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), nul ne peut, sur tout le territoire du canton, sans y avoir été autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une installation. De même n'est-il pas possible de modifier, même partiellement, le volume, l'architecture, la couleur, l'implantation, la distribution ou la destination d'une construction ou d'une installation sans autorisation (art. 1 al. 1 let. b LCI).

b. Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et organismes intéressés ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). Ils n'ont qu'un caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi. L'autorité reste libre de s'en écarter pour des motifs pertinents et en raison d'un intérêt public supérieur. La LCI ne prévoit pas de hiérarchie entre les différents préavis requis. Toutefois, lorsqu'un préavis est obligatoire, il convient de ne pas le minimiser (ATA/462/2020 du 7 mai 2020 consid. 18 et les références citées).

c. Chaque fois que l'autorité administrative suit les préavis des instances consultatives, les juridictions de recours observent une certaine retenue, lorsqu'il s'agit de tenir compte des circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 136 I 265 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_579/2015 du 4 juillet 2016 consid. 5.1). Elles se limitent à examiner si le département ne s'écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique consultative, composée de spécialistes capables d'émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (arrêt du Tribunal fédéral 1C_891/2013 du 29 mars 2015 consid. 8.2 ; ATA/258/2020 du 3 mars 2020 consid. 3c).

7) a. Le règlement du plan de site n° 7______ a pour but de protéger le hameau de C______ et de permettre sa transformation en respectant l’échelle et le caractère de ses constructions, ainsi que le site environnant (art. 1).

b. Le périmètre du plan comprend des terrains situés pour partie en zone de hameau et pour partie en zone agricole. Sous réserve des prescriptions instituées par le règlement, les terrains situés à l’intérieur du périmètre du plan sont régis par les dispositions de la LCI, applicables à chacune des zones auxquelles ces terrains appartiennent (art. 2 du règlement).

c. Les dispositions 3 à 7 du règlement concernent les terrains sis en zone hameau. L’art. 3 traite des « bâtiments maintenus », non pertinent pour l’abri. À teneur de l’art. 4, les « autres bâtiments » peuvent être transformés, faire l’objet d’un agrandissement mineur ou être reconstruits dans la même implantation et le même gabarit.

L’art. 5 du règlement prévoit qu’une construction nouvelle peut être implantée dans l’aire prévue à cet effet, pour autant qu’elle comprenne au maximum deux niveaux habitables. En cas d’aménagement des combles, les prises de jour doivent en règle générale s’effectuer dans les murs pignons.

Hors de l’aire d’implantation destinée à une construction nouvelle, les surfaces de terrain non bâties doivent rester libres de constructions et d’installations diverses, sous réserve de construction de peu d’importance, d’agrandissement mineurs des bâtiments existants, de places de stationnement et d’espace jeux (art. 6).

d. L’art. 8 prévoit que, s’agissant des terrains situés dans le périmètre du plan de site, dans tous les cas, l’architecture, notamment le gabarit, le volume, l’échelle, les matériaux et les teintes des constructions doivent s’harmoniser avec le caractère du hameau.

e. À titre exceptionnel, si les circonstances le justifient et que cette mesure ne porte pas atteinte au but général poursuivi par le règlement, le département, sur préavis favorable de la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS), peut déroger aux dispositions du règlement (art. 10).

8) En l’espèce, la construction litigieuse se trouve en zone de hameau (art. 18 al. 1 LAT) et, à teneur de l’art. 33 OAT, hors zone à bâtir.

Autre est la question de la constructibilité. En effet, les modalités pour d’éventuelles constructions en zone de hameau sont prévues par un règlement du plan de site (art. 22 al. 2 LaLAT). Le plan de site détermine notamment les conditions relatives aux constructions (art. 38 al. 2 let. b de la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 1976 - LPMNS - L 4 05).

Les travaux préparatoires relatifs à l’art. 22 LaLAT le rappellent. En effet, après des longs débats, le rapporteur de majorité avait notamment indiqué : « Dans un esprit de conciliation et pour essayer de rassembler tout le monde autour de cette problématique importante qu'est la protection – et dans certains cas la préservation – des hameaux, nous acceptons de rendre le plan de site obligatoire à l'occasion de la création d'une zone de hameaux. Cette concession que nous faisons devrait en principe rendre sans objet les autres objections de M. PAGANI à l'encontre de ce projet de loi. Je pense notamment à la crainte qu'a ce dernier de voir se multiplier les jacuzzis à ciel ouvert, les vérandas, les parkings, les bacs à sable et j'en passe en zone hameaux... En effet, dès le moment où existe un plan de site, l'on sait exactement ce qui est autorisé et ce qui ne l'est pas. La discussion sur d'éventuelles libertés prises par les propriétaires n'a dès lors plus lieu d'être »

Les griefs de violation des art. 15, 18, 22 et 23 LAT ainsi que 22 et 26 LaLAT tendant à l’application des normes relatives à la zone à bâtir seront donc écartés.

9) Le recourant se plaint de violations du règlement.

a. La construction n° 1______ est certes mentionnée sur le plan de site. Elle est définie comme « autre bâtiment » soumis à l’art. 4 du règlement. Cela résulte du fait que ce plan de site, tel que son but le préconise, avait relevé de manière aussi précise que possible l’état des lieux tel qu’il se présentait à l’époque de son adoption. Comme l’a indiqué à juste titre le département, un plan de site n’a pas pour vocation de légaliser les constructions y figurant, mais se détermine uniquement sur leur valeur patrimoniale. La construction litigieuse ne peut se voir appliquer l’art. 4 du règlement, cette disposition ne permettant pas de nouvelles constructions mais conférant simplement certains droits aux bâtiments réalisés légalement.

b. Comme l’a indiqué le TAPI, l’abri incluant le four à pizza a été construit de manière illégale, dès lors qu’il n’a jamais été autorisé, raison pour laquelle cette construction devait être considérée comme une « nouvelle construction » dans le cadre de la requête d’autorisation APA/5______/1. Selon le plan de site, l’aire d’implantation d’une construction nouvelle correspond à une petite partie de la parcelle n° 1'321 en bordure de la _______, à l’exclusion de tout autre périmètre à l’intérieur du plan de site. Or, la construction litigieuse n’a pas été érigée dans la zone dédiée aux nouvelles constructions selon l’art. 5 du règlement.

c. La question de savoir s’il s’agit d’une CDPI au sens de l’art. 6 du règlement peut souffrir de demeurer ouverte, dès lors que les préavis recueillis sont défavorables. Ils sont motivés et établis par des services spécialisés dont le SMS. Or, celui-ci a insisté sur la nécessaire démolition de l’abri de jardin.

Ceci est confirmé par le fait que le bâtiment litigieux contrevient à l’art. 1 du règlement. Le plan de site considère la construction litigieuse comme « autre bâtiment », signifiant que cette dernière est dénuée d’intérêt patrimonial. En effet, le plan de site ne la désigne pas comme « bâtiment maintenu » selon l’art. 3 du règlement en raison de sa qualité architecturale, historique ou de son appartenance à un ensemble digne d’intérêt. Il n’apparaît pas improbable, comme estimé par le SMS, que la construction n’améliore pas les caractéristiques du site, mais au contraire, porte atteinte à ses qualités, alors que le but principal est de protéger le hameau de C______, soit la préservation des constructions existantes ayant été érigées conformément à la loi et, plus largement, la protection des hameaux et non leur développement.

Enfin, le rapport d’examen du 13 janvier 2021 relatif à la 1ère mise à jour du PDCn 2030 de l’ARE ainsi que l’approbation du 18 janvier 2021 confirment qu’aucune autorisation de construire ne peut être accordée dans le hameau de C______ pour une nouvelle construction, telle que le bâtiment litigieux.

En considérant que l’abri litigieux s’inscrit parfaitement dans l’harmonie du hameau, le recourant ne fait que substituer sa propre appréciation à celle des spécialistes.

Au vu de ce qui précède et de la retenue que s’impose la chambre de céans lorsqu’il s'agit de tenir compte des circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation, la décision du département refusant la demande d’autorisation de construire un abri ainsi qu’un four à pizza au sein du hameau de C______ est conforme au droit.

10) L’argument d’une violation de l’art. 24 LAT, soit que la construction de l’abri de jardin à l’emplacement actuel serait imposée par sa destination, notamment parce que le bâtiment permet d’entreposer le matériel et les appareils de jardin nécessaires à l’entretien de la parcelle de 7’000 m2 ne résiste pas à l’examen. En effet, non seulement les photos font état d’un four à pizza, peu compatible avec l’entreposage des machines de jardin, mais il apparaît également peu probable, que le recourant utilise effectivement l’abri afin d’y entreposer des outils de jardin au vu notamment de leur absence sur les photographies produites ainsi que de l’espace disponible.

11) a. Le principe de la proportionnalité, garanti par l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par une mesure moins incisive. En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c et les références citées).

Les critères de l'aptitude et de la subsidiarité sont particulièrement concernés lorsqu'un ordre de démolition pur et simple est envisagé. Ils impliquent en effet de déterminer si une – ou plusieurs – autres mesures administratives pourraient être préférées, le cas échéant en combinaison.

La proportionnalité au sens étroit implique une pesée des intérêts. C'est à ce titre que l'autorité renonce à ordonner la remise en conformité si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle. Le postulat selon lequel le respect du principe de la proportionnalité s'impose même envers un administré de mauvaise foi est relativisé, voire annihilé, par l'idée que le constructeur qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce que cette dernière se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (Nicolas WISARD/Samuel BRÜCKNER/Milena PIREK, Les constructions « illicites », in Jean-Baptiste ZUFFEREY [éd.], Journées suisses du droit de la construction 2019, p. 218).

Donner de l'importance aux frais dans la pesée des intérêts impliquerait de protéger davantage les graves violations et mènerait à une forte et inadmissible relativisation du droit de la construction. C'est pourquoi il n'est habituellement pas accordé de poids particulier à l'aspect financier de la remise en état (Vincent JOBIN, Construire sans autorisation - Analyse des arrêts du Tribunal fédéral de 2010 à 2016, VLP-ASPAN, Février 1/2018, p. 16 et les références citées).

Dans la règle, l’intérêt public majeur à la préservation des zones agricoles et la distinction fondamentale entre espace bâti et non-bâti l’emporte (arrêt du Tribunal fédéral 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.4.2 confirmant l'ATA/1304/2020 du 15 décembre 2020 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_233/2014 du 23 février 2015 consid. 4).

b. En l’espèce, le recourant procède à une analyse de la violation du principe de la proportionnalité, invoquant qu’une démolition de l’abri serait une mesure disproportionnée. Or, le litige porte en l’espèce sur le refus d’autorisation de construire du département, et non sur un éventuel ordre de remise en état, ce dernier devant faire l’objet d’une décision distincte du département, raison pour laquelle le grief de la violation du principe de la proportionnalité doit être écarté.

Le recourant fait en outre grand cas de l’ancienneté des aménagements. Quand bien même l’abri de jardin avait été construit il y a plus de vingt ans, la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle le droit des autorités au rétablissement de l’état conforme au droit s’éteint en principe après trente ans ne s’applique pas en l’espèce, dès lors que la construction litigieuse a été érigée il y a moins de trente ans.

Le grief sera écarté.

Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté.

12) Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et il ne sera alloué aucune indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA).