ATA/251/2009

1.

Par délibération du 20 février 2007, le conseil municipal de la Ville de Genève (ci-après : le conseil municipal) a adopté le règlement relatif aux plans d'utilisation du sol de la Ville de Genève (ci-après : RPUS). Le plan annexé prévoit un découpage de la Ville de Genève (ci-après : la Ville) en trois secteurs : la première zone comprend la Vieille-Ville, la deuxième est composée de trois sous-secteurs couvrant tous les quartiers de la Ville hormis les zones faisant l'objet de plans localisés de quartier, ces dernières étant attribuées à la troisième zone. A chaque secteur et sous-secteur est prescrit un taux minimal de logements et d'espaces verts applicable à toute nouvelle surface brute de plancher (ci-après : SBP) supplémentaire obtenue par des transformations de bâtiments ou des constructions nouvelles. Sont prévus, un taux de 50% de logements dans le secteur 1, un taux de 80% dans les secteurs 2.1, 2.2 et 2.3 accompagné d'un taux de 35% et 40% d'espaces verts dans les secteurs 2.2 et 2.3. Pour le secteur 3, le plan renvoie aux plans localisés de quartiers. Le règlement prévoit également le maintien de l'affectation des constructions existantes.

2.

Le RPUS est l'aboutissement d'un long processus qui trouve son origine dans une initiative populaire pour la protection de l'habitat et contre les démolitions abusives. Suite à cette initiative, le Grand Conseil a adopté le 21 avril 1983, les art. 15A à 15F de la loi sur l’extension des voies de communication et l’aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929 (LExt - L 1 40) en reprenant les principes contenus dans l'initiative. Ces dispositions légales ont été approuvées en votation populaire le 26 juin 1983.

Le conseil administratif de la Ville a ensuite élaboré un projet de règlement transitoire relatif aux plans d'utilisations du sol de cette commune (RTPUS) qui a été soumis à enquête publique du 9 novembre au 9 décembre 1987. A l'appui de ce projet, le conseil administratif invoquait « l'absence de moyens légaux permettant de maîtriser l'évolution des quartiers situés dans les trois premières zones et d'éviter leur transformation progressive en quartiers de bureaux » (MCM- VGE du 4 novembre 1987, p. 1358).

Le RTPUS a été adopté le 21 juin 1988 par le conseil municipal et approuvé par arrêté du Conseil d'Etat le 24 août 1988. Par trois arrêts des 24 mai, 22 novembre 1989 et 28 mars 1990, le Tribunal administratif a rejeté trois recours déposés contre le RTPUS (ATA du 24 mai 1989 en la cause SI Tranchées soleil; du 22 novembre 1989 en la cause Association Le Faubourg St-Gervais et 28 mars 1990 en la cause La Placette). Sur recours de droit public, le Tribunal fédéral a confirmé l'arrêt du Tribunal administratif du 24 mai 1989 (Arrêt du Tribunal fédéral S.I. Tranchées Soleil et consorts du 11 janvier 1990 1P.376/1989 - RDAF 1990 p. 127).

3.

Parallèlement à l'adoption du règlement transitoire, la Ville a élaboré un projet de RPUS. Le 29 novembre 1989, le conseil administratif a déposé auprès du conseil municipal un avant-projet de RPUS destiné à compléter et remplacer le RTPUS en y incluant des chapitres fixant des indices d'utilisation du sol (IUS) ainsi que des taux d'espaces verts par secteurs.

Ce projet a été soumis à enquête publique du 17 novembre au 18 décembre 1989. Il a suscité trente-six lettres d'observations, dont celle de la Chambre genevoise immobilière (ci-après : la CGI), de l'association des promoteurs constructeurs genevois (ci-après : l'APCG) et de la Chambre de commerce, d'industrie et des services de Genève (ci-après : la CCIG). En substance, les observations indiquaient que le paysage immobilier serait figé dans un carcan par le RPUS, ce qui serait contraire à la liberté du commerce. Les mesures proposées constituaient des entraves à la construction. La règlementation était trop restrictive et contraires au libertés et garanties constitutionnelles.

4.

Suite à l'enquête publique, le conseil administratif a apporté des amendements au projet, notamment celui consistant à porter de 70 à 80% les taux de SBP supplémentaires dévolus au logement.

Une nouvelle enquête publique portant sur le projet modifié a eu lieu du 4 octobre au 3 novembre 1991. Elle a suscité vingt lettres d'observations dont celles de la CGI et de l'APCG ainsi que d'un collectif incluant six associations dont la CGI, l'APCG et la CCIG reprenant leurs observations.

Les travaux des commissions municipales se sont poursuivis pour aboutir à un nouveau projet de RPUS qui a été soumis à enquête publique du 18 novembre au 18 décembre 1998, suscitant treize lettres d'observations, dont celles de la CCIG, l'APCG, la CGI, la fédération des syndicats patronaux, devenu depuis la fédération des entreprises romandes (ci-après : la FER) ainsi que d'un collectif de onze associations incluant les précitées.

Dans le cadre d'une modification de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) instaurant les plans directeurs communaux, le Grand Conseil a décidé de modifier l'art. 15C LExt en supprimant la possibilité pour les communes de fixer des IUS dans le cadre des PUS. Cette modification est entrée en vigueur le 25 mars 2003.

5.

Le RPUS a été modifié pour tenir compte de cette nouvelle disposition notamment et a finalement été adopté par le conseil municipal le 20 février 2007.

Le 23 avril 2007, l'APCG a adressé un courrier au Conseil d'Etat, hors procédure, pour lui demander de ne pas approuver le RPUS. La société des régisseurs de Genève (ci-après : SR) et la CGI ainsi que la FER en ont fait de même, respectivement les 24 avril et 3 mai 2007.

6.

Le 28 novembre 2007, le conseiller administratif en charge des constructions et de l'aménagement adressait au conseiller d'Etat chargé du département du territoire un rapport fondé sur l'art. 47 de l'ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1.) portant sur la conformité du RPUS au droit fédéral et cantonal et répondant aux observations des opposants reçues après l'adoption du règlement par le conseil municipal.

7.

Le 27 février 2008, le Conseil d'Etat a approuvé le RPUS par arrêté, publié dans la Feuille d'Avis officielle (FAO) du 17 mars 2008.

8.

Par mémoire commun du 16 avril 2008, la CGI, la SR, l'APCG, la FER, la CCIG, Barbier Mueller & Cie, Moser Vernet & Cie et Monsieur François Moser ont recouru auprès du Tribunal administratif contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 20 février 2007.

Ils concluent à l'annulation du RPUS et au versement d'une indemnité de procédure.

a. La CGI était une association sans but lucratif qui avait pour but la promotion, la représentation et la défense de la propriété foncière à Genève. Elle se vouait par pur idéal, à l'étude de questions relatives, notamment, à l'aménagement du territoire, à la protection de l'environnement, des monuments, de la nature et des sites dans le canton de Genève (art. 1 et 2 des statuts CGI).

La SR était une association patronale des régisseurs et courtiers immobiliers du canton de Genève, sans but lucratif. Elle avait notamment pour but d'étudier, par pur idéal, toute question relative au logement, à la fiscalité, à l'énergie, à l'aménagement du territoire, ainsi qu'à la protection de l'environnement, des monuments, de la nature et des sites (art. 1 et 2 statuts SRG).

L'APCG était une association qui avait pour but de regrouper les personnes physiques ou morales exerçant à Genève la profession de promoteur constructeur, de représenter et défendre celles-ci et de veiller à ce qu'en tout temps soient sauvegardés les intérêts des tiers qui recouraient aux services de ses membres. A cette fin, l'association représentait notamment la profession auprès des autorités et pouvait agir par la voie judiciaire ou administrative contre toute mesure de nature à porter atteinte aux intérêts de la profession ou d'un de ses membres (art. 1 et 2 statuts APCG).

La FER était une association interprofessionnelle active en faveur de l'économie privée ayant pour but, notamment, d'étudier, proposer et soutenir toute mesure qui, sur le plan législatif ou administratif, soit de nature à favoriser le développement harmonieux des entreprises dans le cadre d'un économie privée soucieuse de l'intérêt général, de s'opposer à toute mesure d'ordre politique, économique ou administratif qui serait de nature à porter atteinte aux intérêts généraux de l'économie privée, des associations affiliées ou des chefs d'entreprise et de représenter vis-à-vis des pouvoirs publics et des tiers les intérêts des membres de associations professionnelles affiliées (art. 1 et 2 litt. i, j et o statuts FER).

La CCIG était une association ayant pour but de représenter, promouvoir et défendre les intérêts du commerce, de l'industrie et de services du canton, dans le cadre de l'intérêt général de l'économie suisse. Entraient notamment dans son activité l'étude et la discussion des problèmes économiques et industriels en vue de dégager l'intérêt général de l'économie genevoise et suisse, de même que la défense, auprès des autorités et administrations publiques, des intérêts professionnels, généraux et individuels de ses membres (art. 2 statuts CCIG).

Barbier Mueller & Cie était une société en nom collectif active dans les domaines du courtage, de l'achat, de la vente et la gérance de biens immobiliers. Elle était superficiaire d'un immeuble sis 15, rue du Stand occupé exclusivement par des surfaces de bureaux. Ce bâtiment était susceptible de faire l'objet d'une surélévation aux fins de l'augmentation de sa surface de plancher.

Moser Vernet & Cie était une société en commandite dont le but était la gérance d'immeubles ainsi qu'achat, vente, courage, assurance, transformation et promotion immobilière. Elle était locataire des bureaux de son siège et entendait occuper prochainement les locaux sis au rez-de-chaussée de l'immeuble 10, chemin Malombré.

Monsieur François Moser était régisseur. Associé de la régie Moser Vernet & Cie, il était propriétaire d'un immeuble sis 3, rue Saint-Léger, occupé en son rez-de-chaussée par un salon de massage oriental.

La CGI et la SR étaient des associations d'importance cantonale qui se vouaient à titre principal à l'étude de questions relatives à l'aménagement du territoire, à la protection de l'environnement, des monuments, de la nature et des sites. Elles bénéficiaient de la qualité pour recourir en vertu de l'art. 15F al. 2 LExt.

L'APCG, la FER et la CCIG et subsidiairement la CGI et la SR remplissaient les conditions du recours corporatif.

Barbier Mueller & Cie, Moser Vernet & Cie et M. Moser qui intervenaient en leur qualité de superficiaire, locataire et propriétaire d'immeubles sis sur le territoire de la Ville étaient atteints à ce titre par le RPUS.

b. Les règles relatives à l'enquête publique s'avéraient viciées en raison de l'écoulement du temps depuis la dernière enquête publique et des modifications apportées au projet.

c. Le taux minimal d'espaces verts fixé par le RPUS avait un impact secondaire rendant quasi impossible la réalisation de travaux de rénovation. En rendant inconstructible une partie des terrains, cette règlementation était contraire à la garantie de la propriété et à la liberté économique. La réglementation violait le principe de proportionnalité car la création d'espaces verts et de détente pourrait être imposée non seulement lors de projets d'envergure mais également lors de la réalisation de projets de moindre importance, tels des rénovations, si les immeubles concernés occupent des parcelles de surface supérieure à 1000 m2. La mesure était excessive et contraire à la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (L 1 30 - LaLAT) en créant des zones inconstructibles. De plus, elle affectait des parcelles privées à l'usage collectif et constituait une mesure d'expropriation déguisée.

d. Le RPUS s'opposait à l'objectif de densification prévu par le plan directeur cantonal (ci-après : le PDC) en raison du taux important d'espaces verts imposé aux nouveaux projets de construction.

e. La réglementation en matière de surélévation d'immeubles (art. 3 al. 4 RPUS) limitait le nombre d'étages et menait à une sous-densification. Elle était en contradiction avec la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) qui ne limitait pas le nombre d'étages supplémentaires pouvant être réalisés mais fixait un gabarit.

f. Le RPUS méconnaissait la planification directrice communale. Un plan directeur communal aurait dû être adopté préalablement au RPUS.

g. L'art. 6 al. 3 RPUS prévoyait que l'affectation des locaux d'habitation non soumis à la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation du 25 janvier 1996 (L 5 20 - LDTR) était en principe maintenue, même en l'absence de travaux. Cette disposition fixait de manière abstraite, sur tout le territoire de la Ville, l'affectation au logement de certains bâtiments alors que la loi ne permettait que d'arrêter un taux de répartition entre logements et activités.

En outre, le régime dérogatoire était exorbitant en défaveur des activités.

h. Le RPUS définissait trop largement les locaux dits fermés au public qui n'étaient pas admis à occuper des surfaces au rez-de-chaussée. La liste exemplative était ainsi contraire à la jurisprudence développée sur la base du RTPUS.

i. L'art. 10 al. 1 RPUS prévoyait qu'en cas de démolition-reconstruction ou de transformation d'un bâtiment affecté principalement à des activités industrielles ou artisanales, une surface de plancher au moins équivalente à la moitié de la surface initiale devait être destinée à des activités industrielles ou artisanales compatibles avec l'habitat. Cette disposition portait atteinte à la liberté économique des propriétaires dans la mesure où elle excluait la conversion en locaux commerciaux sans justification.

j. L'imposition du maintien de l'affectation hôtelière des bâtiments contenue dans le RPUS était également contraire à la liberté économique et à la garantie de la propriété.

k. Finalement, il subsistait des doutes quant à l'interprétation et à l'application du RPUS, notamment concernant d'éventuels effets rétroactifs, ce qui n'était pas admissible. Il était précisé à l'art. 2 al. 1 que le RPUS s'appliquait également aux constructions existantes.

9.

Par décision du 22 avril 2008, le Tribunal administratif a appelé en cause le conseil municipal.

10.

Le 27 juin 2008, le Conseil d'Etat a répondu au recours en concluant à son rejet.

a. Le RPUS était le fruit d'une pesée des intérêts minutieuse et mûrement réfléchie. C'était l'aboutissement d'un long processus, ponctué de trois enquêtes publiques et de trois contrôles de conformité au droit effectués par l'autorité cantonale. Les recourants avaient pu s'exprimer largement et à de multiples reprises. En raison de l'ampleur du périmètre du plan, la notion de « circonstances » à l'origine du plan de l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700), ou la durée nécessaire à son adoption qui n'avait rien d'excessif, devaient être appréhendés à une échelle plus vaste que celle usuellement employée pour des plans de moindre envergure.

b. La pénurie de logement qui sévissait à Genève déjà bien avant les années 1980 et notamment au moment de l'adoption du RTPUS persistait. Le seuil de 2% de logements vacants n'avait jamais été franchi. Les circonstances à l'origine tant des art. 15A et suivants LExt que du RTPUS n'avaient pas changé et étaient pérennes comme le Tribunal fédéral l'avait d'ailleurs constaté s'agissant du RTPUS.

En outre, comme le préconisait le plan directeur cantonal (PDC) de 2001 et sa mise à jour de 2007, le RPUS accordait une nette priorité au logement par rapport aux activités, en matière de SBP.

Par rapport au RTPUS, le nouveau règlement faisait passer le taux de SBP dévolues au logement dans la Vieille-Ville de 30 à 50%, celui applicable au centre-ville restait à 50% et le taux des autres secteurs passaient de 70 à 80%. Cette augmentation devait être mise en relation avec les chiffres de logements vacants depuis 1998 qui avaient connu une baisse constante.

Le Tribunal fédéral avait déjà admis dans l'arrêt SI Tranchées soleil et consorts, la constitutionnalité de l'art. 4 RTPUS imposant des taux de SBP dévolus au logement pouvant aller jusqu'à 70%. Les considérations d'aménagement du territoire devaient primer la question de leur impact économique. L'impact des effets économiques du RTPUS pouvait être jugé sur les vingt années d'application qui ne semblait pas avoir réduit à néant les activités commerciales du centre-ville.

En 2005, selon les statistiques de l'office cantonal compétent, la Ville de Genève comptait 185'028 emplois pour 145'821 habitants, soit 0,71 logement pour un emploi. Ce rapport était de 0,77 en 1965, de 0,6 en 1985 et de 0,72 en 1995. Le RTPUS avait ainsi concouru à enrayer le processus de désertification de la Ville par ses habitants mais n'était pas parvenu à rééquilibrer de manière satisfaisante le rapport logement-activité, l'idéal étant un habitant pour un emploi. Dans le RPUS, aux objectifs du RTPUS qui sont maintenus, s'ajoutait celui de la lutte contre une crise du logement qui allait en s'accroissant. L'augmentation du taux de 70 à 80% dans certains secteurs était limitée aux seules nouvelles SBP et n'était pas disproportionné.

c. Les recourants se livraient à toutes sortes d'interprétations des divers articles du RPUS. S'il y avait plusieurs interprétations admissibles, il fallait interpréter le texte de façon conforme à la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Ainsi l'éventuelle application inconstitutionnelle à des cas particuliers n'était pas déterminante.

d. Les taux d’espaces verts prévus par le RPUS étaient conformes au plan directeur cantonal qui prévoyait un développement cohérent de l’agglomération urbaine en préservant et en améliorant la qualité de l’espace urbain, notamment par la reconnaissance et le développement d’espaces libres, ainsi que le maintien de la flore et de la faune au cœur de la Ville et le développement dans le tissu urbain d'un maillage des espaces verts et publics. En outre, le RPUS était le fruit d'une minutieuse pesée des intérêts. Le seuil de 1000 m2 à compter desquels des espaces verts étaient exigibles était fixé sur une étude d'aménagement particulièrement approfondie, effectuée par le bureau d'architecte ASS en 1990 qui était toujours d'actualité. La Ville de Genève avait la densité la plus forte en Suisse et était en deuxième position des villes européennes. Dans les quartiers traditionnels, le taux de densité était de 3 ou 4. Dans certains quartiers, tels que les Eaux-Vives, Plainpalais, la Jonction, les Pâquis et le bas de la Servette, il n'y avait quasiment pas d'espaces verts.

La rédaction des art. 12 et 13, concernant le taux d'espaces verts, n'était peut-être pas assez claire en raison de la suppression du chapitre sur les IUS qui précisait l'application "aux constructions nouvelles projetées". Malgré cette lacune, résultant des travaux de rédaction, le taux d'espaces verts ne s'applique qu'à des constructions nouvelles sur des terrains dont la surface excède 1'000 m2". De cette façon, en respectant le taux d'espaces verts, le solde du terrain était disponible pour la réalisation des SBP permettant d'atteindre l'IUS correspondant au régime d'affectation du terrain tel que déterminé par le Grand Conseil.

Si dans un cas d'espèce, cette règle devait poser problème, l'art. 14 RPUS permettait d'y déroger.

Le RPUS prévoyait la création d'espaces verts collectifs publics ou privés, contrairement à ce qu'avaient lu les recourants. S'agissant de jardins privatifs ils étaient effectivement exclus du taux des espaces verts et devaient être compris dans le 60% restants. Cette solution était préconisée par le RPUS pour créer des espaces verts destinés aux habitants et constituait une mesure moins coercitive que ne l'était celle de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

S'agissant du taux d'espaces verts, le Tribunal administratif avait déjà jugé s'agissant d'un plan d'utilisation du sol de la Ville de Carouge, un taux supérieur à celui prévu par le RPUS, le propriétaire concerné n'étant nullement empêché de réaliser l'IUS maximum prévu sur le solde de la parcelle.

Quant au PDC, il prévoyait de "mettre un frein à la densification des quartiers anciens ; de requalifier et développer les espaces publics, de favoriser l'installation d'équipements publics et de maintenir l'habitat et le rétablir au centreville". Le RPUS était conforme à ces objectifs.

Les taux d'espaces verts avaient été adoptés suite à une étude d'aménagement particulièrement approfondie effectuée par le bureau d'architecte ASS en 1990 et toujours d'actualité. La pesée des intérêts avait été effectuée de manière conforme au droit et les dispositions ne violaient pas le principe de proportionnalité.

Les PUS ne pouvaient changer l'affectation d'une parcelle selon la portée juridique précisée par le Tribunal administratif. Tel n'était d'ailleurs pas le cas du RPUS qui ne rendait pas inconstructible des parcelles situées en zone de construction. Bien que le RPUS se contente d'indiquer la surface minimale à compter de laquelle les taux d'espaces verts s'appliquaient, il ne pouvait être compris que s'agissant de constructions nouvelles sur des terrains dont la surface excédait 1'000 m2, soit pour tout bâtiment édifié sur un terrain libre ou libéré suite à une démolition selon la définition donnée par l'art. 3 al. 2 RPUS. Le champ d'application est ainsi clairement délimité. La relative difficulté de compréhension résultait de la suppression, pendant les travaux législatifs, du chapitre sur les IUS mais la consultation des travaux permettait de lever toute ambiguïté.

e. La disposition sur les surélévations d'immeubles était reprise mot pour mot du RTPUS de 1988 qui les concevaient comme des transformations de bâtiments ayant pour conséquence un gain maximum de deux niveaux, ce qui permettait de conserver un milieu bâti harmonieusement aménagé.

Le RPUS prévoyait que deux niveaux supplémentaires devaient être affectés entièrement au logement. Il n'interdisait en rien de surélever de davantage de niveaux. Dans ce cas, les étages supplémentaires réalisés devaient respecter les proportions fixées dans le RPUS.

f. La LaLAT ne subordonnait pas l'adoption de plans d'affectation du sol à l'adoption préalable des plans directeurs communaux. A défaut, aucun plan localisé de quartier ne pourrait être adopté en ville tant que le plan directeur communal n'avait pas été adopté. En outre, un tel motif serait irrecevable en tant qu'il était invoqué par des particuliers, pour lesquels le plan directeur communal ne pouvait produire d'effets et qui n'étaient pas habilités à le contester.

g. Afin de maintenir le taux actuel de SBP affectées au logement, le RPUS prévoyait de s'appliquer également lorsque la LDTR n'était pas applicable, par exemple aux maisons individuelles ne comportant qu'un seul logement ainsi qu'aux villas situées en 5ème zone et comportant un ou plusieurs logement. Il en allait de même du maintien de l'affectation des SBP existantes dévolues aux activités accessibles au public et sises au rez-de chaussée des immeubles donnant sur des lieux de passage ainsi qu'aux activités industrielles et artisanales sises en zone mixte et aux hôtels.

h. Tant le Tribunal fédéral que le Tribunal administratif avaient eu l'occasion de préciser que l'obligation de réserver une partie d'un bâtiment à une affectation déterminée n'était pas une atteinte grave au droit de propriété. Les dispositions du RPUS n'avaient pas pour but, sous le couvert d'une mesure d'aménagement du milieu bâti, de diriger l'activité économique.

L'art. 9 RPUS était plus précis que ne l'était l'art. 8 RTPUS. Il se prêtait à une interprétation conforme à la Cst. Il précisait des exemples de locaux considérés comme "fermés au public", à savoir ceux "accessibles à une clientèle reçue dans des conditions de confidentialité".

i. Les règles du RPUS applicables aux bâtiments artisanaux ou industriels étaient conformes à l'art. 15C LExt, selon lequel il fallait notamment assurer un équilibre entre l'habitat et l'artisanat, le commerce, l'administration, tant publique que privée et les secteurs de détente. Cette disposition n'empêchait pas de distinguer les différents types d'activités. L'intérêt public poursuivi était de lutter contre un autre phénomène lié à l'emprise croissante du secteur tertiaire, à savoir la disparition progressive des bâtiments dévolus à l'industrie moyennement gênante et à l'artisanat ainsi que la tendance du rejet de ces activités en périphérie, alors qu'elles participent à une implantation harmonieuse et équilibrée des activités sur le territoire de la Ville et remplissaient ainsi les exigences fixées par les art. 1 et 3 LAT. Une étude d'impact réalisée en 1993 montrait qu'entre 1975 et 1985, et à part la branche du bâtiment, ce domaine d'activité avait reculé de 27% tant en nombre d'établissement qu'en nombre de personnes occupées. Les secteurs touchés étaient ceux facilement accessibles par une clientèle traditionnelle, ce qui impliquait un appauvrissement de l'éventail des activités présentes à l'intérieur des quartiers.

Le principe de la proportionnalité était largement pris en compte par ces dispositions. La reconversion de surfaces industrielles ou artisanales en surfaces commerciales n'était pas exclue, mais possible à raison de 20 ou 50% selon les secteurs. De plus, le RPUS n'était pas applicable aux zones industrielles à l'exemple du secteur Praille-Accacias.

j. S'agissant du droit transitoire, le RPUS n'avait pas d'effet rétroactif. Il ne permettait pas de contraindre un exploitant d'une surface "fermée au public", à en changer l'affectation pour la rendre disponible à des activités accessibles au public, ni d'empêcher un repreneur de cette même activité de la continuer. Le RPUS permettait à des surfaces, jusqu'alors réputées fermées au public, de devenir accessible si une demande changement d'affectation d'une surface sise au rez-dechaussée donnant sur un lieu de passage ouvert au public était déposée.

11.

Le 27 juin 2008, le conseil municipal a répondu au recours en concluant à son rejet et au versement d'une indemnité de procédure.

a. La CCIG, la FER et l'APCG n'avaient pas qualité pour recourir. De même celle de M. Moser, de Moser Vernet & Cie et de Barbier-Müller & Cie était contestable.

b. Le RPUS reprenait nombre des dispositions déjà existantes dans le RTPUS qui avaient été confirmées par le Tribunal administratif et par le Tribunal fédéral. Les nouvelles dispositions consistaient à :

- ramener les 5 secteurs à 3, ce qui n'avait aucune conséquence sur le plan matériel ;

- augmenter modestement les taux de SBP du centre-ville et des quartiers de logements, ceci de façon à répondre à un intérêt public prépondérant ;

- fixer le taux de répartition des espaces verts et de détente en application de

- modifier modestement les dispositions relatives aux activités contribuant à l'animation des quartiers ;

- modifier modestement les règles applicables aux hôtels ;

- introduire des règles applicables aux bâtiments artisanaux ou industriels.

En outre, le rapport de conformité du conseil administratif du 28 novembre 2007 avait permis de démontrer que ces adaptations étaient conformes aux droits constitutionnels fédéral et cantonal.

c. Le temps écoulé n'était nullement une condition qui déterminait la nécessité d'une nouvelle enquête publique. Le conseil municipal avait pris connaissance des observations émanant de la troisième enquête publique au début de l'année 1999. Huit ans après, le RPUS avait pu être adopté. La durée des débats résultait précisément des observations formulées, dont celles des recourants, ainsi que des exigences de l'Etat. Sur le fond, entre 1998 et 2007, le RPUS n'avait subi aucune modification fondamentale. Ainsi, notamment, le nombre de secteurs avait été diminué, leur nombre ne se justifiant plus. D'autres modifications avaient été apportées afin de rendre le RPUS plus compréhensible. Les recourants se bornaient d'ailleurs à évoquer des modifications sans démontrer en quoi leur situation s'était aggravée depuis le projet mis à l'enquête publique en 1998.

d. La restriction à la garantie de la propriété était fondée sur des bases légales claires. L'intérêt public à la création de logement et celui à accroître le bien être de la population permettait de fonder une quote-part d'utilisation des surfaces de plancher à des fins d'habitation. La mesure était en outre proportionnelle et susceptible de dérogations.

e. L'obligation de création d'espaces verts n'empêchait pas toute construction. La marge de manœuvre laissée par le RPUS demeurait dans un rapport raisonnable entre la garantie de la propriété et les restrictions liées à la politique d'aménagement souhaitée. Le fait que le canton se soit doté de grands espaces verts, soit des zones de verdure au sens des art. 24 et 25 LAT, n'empêchait pas la réalisation de ces espaces de détente collectifs servant à offrir un cadre de vie viable et agréable au centre-ville. Ces aménagements étaient complémentaires. Là aussi des dérogations étaient possibles lorsqu'une utilisation plus judicieuse du sol ou des bâtiments l'exigeait.

f. S'agissant des surélévations, le RPUS n'était pas en conflit avec la LCI. Dans l'hypothèse où un propriétaire foncier souhaitait surélever de plus de deux étages, cela ne serait pas considéré comme une surélévation au sens de l'art. 3 al. 4 RPUS, mais comme une augmentation de la SBP suite à l'extension d'un bâtiment existant. Dès lors, s'appliquerait l'art. 7 RPUS, soit l'obligation de réaliser un certain taux de logements.

g. Concernant l'art. 9 RPUS, prévoyant les affectations des locaux situés au rez-de-chaussée, la liste exemplative, qui mentionnait notamment les agences immobilières comme étant des locaux fermés au public, n'était pas contraire à la jurisprudence du Tribunal administratif dans la mesure où chaque cas serait examiné selon l'usage fait des locaux et sa situation. Tant le plan de site de la Rade que le règlement spécial du secteur de la Gare prévoyaient le maintien des activités au rez-de-chaussée de manière plus stricte, puisqu'ils empêchaient les changements d'activité. Le Tribunal fédéral avait confirmé que ces dispositions étaient conformes à l'intérêt public, ne poursuivaient pas une politique économique visant à favoriser une branche économique et demeuraient proportionnelles.

h. Concernant le droit transitoire, l'application du RPUS était identique à celle de tout plan d'affectation. Il n'y avait pas de rétroactivité dans la mesure où celuici s'appliquait pour toutes les situations à venir, étant précisé que les administrés bénéficiaient de la situation acquise pour autant qu'aucune modification de celle-ci ne soit demandée.

12.

Le 16 septembre 2008, les recourants ont répliqué en reprenant les arguments déjà développés.

La méthode d'interprétation proposée ne pouvait être retenue, s'agissant de dispositions comme l'art. 3 al. 4 et al. 7 dont le texte était clair.

S'agissant d'un contrôle abstrait des normes, la jurisprudence fédérale reconnaissait largement l'intérêt virtuel au recours. Il devait en être de même en procédure cantonale.

13.

Le 22 janvier 2009, le Conseil d'Etat a dupliqué.

Les dispositions litigieuses du RPUS concernant le taux de SBP de logement allaient dans le sens voulu par le législateur cantonal qui avait récemment modifié la LCI en autorisant un dépassement du gabarit de hauteur des immeubles sis en 2ème et 3ème zones ceci uniquement afin de permettre la construction de logements supplémentaires.

Les art. 12 et 13 RPUS concernant le taux d'espaces verts n'étaient pas applicables aux constructions existantes, sauf s'il s'agissait d'un projet de démolition et reconstruction libérant une parcelle de 1000 m2.

Les recourants confondaient la notion "d'usage public" avec celle "d'usage collectif" ou "d'usage commun". L'usage collectif, tel qu'envisagé par le RPUS pouvait rester privé, à l'exemple de parcs ou de places de jeux réservés aux seuls habitants d'un immeuble. Par contre, les jardins privatifs au rez-de-chaussée des immeubles n'entraient pas dans cette définition, ce qui n'excluait pas la possibilité d'en réaliser pour autant que les taux fixés d'espaces verts soient respectés dans les cas où les conditions du RPUS étaient remplies. Les propriétaires avaient la faculté de construire sur les 60% de surface au sol non dévolues aux espaces verts. Le principe de proportionnalité était respecté, cela d'autant plus que l'art. 14 RPUS permettait l'octroi de dérogations. La voie choisie par le RPUS était moins coercitive que celle de l'expropriation pour cause d'utilité publique pour atteindre l'objectif de procurer, dans la mesure du possible, des espaces verts aux habitants.

Dans le cadre d'une étude menée par l'Union européenne sur 250 villes se trouvant dans 30 pays d'Europe (Urban Audit), Genève s'avérait être la lanterne rouge en matière d'espaces verts, avec seulement 4% d'espaces verts accessibles au public (m2/habitants), loin de la moyenne de 33,1% affichée par les trois autres villes suisses comprises dans cet audit, soit Berne, Zurich et Lausanne. Les dispositions prévues par le RPUS pour augmenter les espaces verts lorsque cela était possible étaient donc d'autant plus pertinentes.

14.

Le 23 janvier 2009, le conseil municipal a dupliqué. Il demandait le versement d'une indemnité de procédure car il n'avait pas de service juridique propre et avait dû mobiliser une collaboratrice de l'unité juridique du département des constructions et des technologies de l'information (DCTI).

Le taux minimum de logements ne violait pas la liberté économique car, notamment, il n'avait aucune finalité de "politique économique". La Ville n'interférait pas dans le type d'activités installées dans les nouvelles SBP. L'objectif était de rétablir un équilibre entre l'habitat et l'activité, les mesures du RTPUS étant insuffisantes, le ratio d'un logement un emploi, n'ayant pas été atteint.

15.

Les dupliques ont été transmises aux parties le 27 janvier 2009