ATA/278/2025

A.

a. A______ est propriétaire depuis le 5 février 2008 de la parcelle n° 573 de la commune de B______ (ci-après : la commune), à l'adresse ______, route de C______, sur laquelle sont cadastrés une habitation d'un logement ainsi qu'un garage privé. Cette parcelle se situe en zone agricole. Elle se situe, pour la partie non constructible, en zone d’assolement, pour environ la moitié de sa surface totale b. Le 14 septembre 1960, le département des travaux publics, devenu le département du territoire (ci-après : le département) a délivré une autorisation de construire à l'ancien propriétaire de la parcelle n° 573, D______ (recte : E______) G______, pour la construction sur la parcelle d'un chalet à l'usage d'exploitation maraîchère (A 1______). c. Par décision globale du 8 décembre 2016, le département a délivré une autorisation de construire pour la reconstruction d'une habitation après incendie et l'abattage d'arbres sur la base de l'art. 27C de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30 ; DD 3______). Le même jour, une autorisation de démolir une habitation et un garage a été délivrée (M 2______). d. Le 13 septembre 2017, le département a délivré une autorisation de construire complémentaire visant l'installation de sondes géothermiques (DD 3______/2). e. Le 9 avril 2021, le département a informé A______ qu'il avait été saisi d'une dénonciation selon laquelle un ou plusieurs éléments potentiellement soumis à la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) auraient été réalisés sans autorisation sur la parcelle n° 573. Il s'agissait en particulier de la construction d'un portail, de la pose d'une clôture périphérique en partie en zone d'assolement, de la création d'un jour en toiture supplémentaire, de la construction d'un escalier extérieur, d'aménagements extérieurs non conformes à l'autorisation DD 3______, de la création d'une butte de terre en surfaces d'assolement, de l'absence d'avis d'ouverture de chantier, sous-entendant la caducité de l'autorisation de construire, et l'absence d'attestation globale de conformité alors que la villa était utilisée. Un délai de dix jours lui était imparti pour transmettre ses éventuelles observations. Le même jour, une copie de ce courrier a été adressée à F______, mandataire

professionnellement qualifié (ci-après : MPQ) annoncé pour les DD 3______ et Un dossier d'infraction a été ouvert (I-4______). f. Le 26 avril 2021, A______ a transmis ses observations.

g. Le 4 juin 2021, le département a formellement interpellé F______ au sujet des irrégularités constatées. Le courrier était identique à celui du 9 avril 2021. Un délai de dix jours lui était imparti pour faire valoir ses observations, ce qu'il a fait par courrier du 14 juin 2021. h. Par décision du 22 octobre 2021, le département a ordonné à A______ de déposer une autorisation de construire complémentaire en bonne et due forme par le biais d'un MPQ. La demande devait indiquer clairement dans la description du projet « demande de régularisation I-4______ ». S'il ne souhaitait pas tenter de régulariser la situation, il lui était loisible de procéder à la mise en conformité des lieux en procédant à la suppression des éléments érigés sans autorisation dans un délai de 30 jours. Un reportage photographique devait être produit dans le même délai. Vu le non-respect de la DD 3______, l'attestation globale de conformité du 21 octobre 2020 était nulle et non avenue. i. Le 26 novembre 2021, par le biais de son MPQ, A______ a déposé une demande d'autorisation de construire afin de régulariser l'infraction I-4______, visant l'aménagement d'un jour en toiture, la construction d'un escalier extérieur, le déplacement d'un portail et la réalisation d'aménagements extérieurs. Cette requête a été enregistrée sous la référence DD 5______. Il ne s'agissait pas d'installer un nouveau portail, mais de remettre en conformité un portail (recul de 30 à 40 cm) à la demande de la commune. Il ne s'agissait pas d'installer une nouvelle clôture, mais de remettre en état une clôture existante avant l'incendie. La butte de terre avait été évacuée durant l'été 2021, dès lors qu'il s'agissait de stockage temporaire. j. Lors de l’instruction de cette demande, les préavis suivants ont notamment été recueillis :

• le 23 décembre 2021, la direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) a préavisé favorablement le projet, avec dérogation au sens de

• le 25 janvier 2022, la commission d'architecture (ci-après : CA) a émis un préavis favorable, sans observations ;

• par préavis du 23 mars 2022, reprenant à l'identique le contenu de son précédent préavis du 4 février 2022, la commune a rendu un préavis défavorable ; elle n'acceptait pas la régularisation d'une nouvelle infraction commise par le requérant et demandait que la construction fût conforme au permis de construire DD 3______/2 ; le seul élément auquel elle était favorable était le maintien du portail en dehors de l'emprise sur la parcelle communale ; l'escalier extérieur ainsi que la porte fenêtre au sous-sol sous-entendaient la création de surfaces habitables complémentaires, ce qui n'était pas acceptable ; la parcelle était en zone agricole et la construction se trouvait en zone inondable ; elle s’attendait à ce que le garage fût utilisé pour y stationner un véhicule ; aucun abri ne pouvait être placé sur la parcelle, contrairement à ce qui avait été constaté durant de nombreux mois ;

• le 19 avril 2022, après avoir requis la poursuite de l'instruction, l'office cantonal de l'agriculture et de la nature (ci-après : OCAN) a émis un préavis défavorable ; vu la zone agricole et attendu que le projet consistait en la régularisation d'un portail et d'une clôture, les aménagements projetés n'étaient pas conformes à la zone ; le jour en toiture, l'escalier extérieur et les aménagements extérieurs pouvaient bénéficier de la garantie de la situation acquise (art. 24c de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 [LAT - RS 700]), laissant l'OU et la DAC vérifier la légalité et les quota d'agrandissement ;

• le 6 janvier 2022, l'office cantonal des transports (ci-après : OCT) a émis un préavis favorable sans observations ;

• le 11 août 2022, après avoir requis la poursuite de l'instruction, l'office de l'urbanisme (ci-après : OU) a rendu un préavis défavorable ; les compléments et modification demandés lors de la première circulation avaient été fournis partiellement dans un courrier ; à ce stade, la réponse ne donnait pas les éléments nécessaires pour préaviser favorablement l'entièreté du projet ; il était attendu une diminution des surfaces artificielles extérieures aux seuls emprises existantes en 1972 ; en cas de modification des emprises, il fallait respecter les surfaces totales maximales ; la suppression des aménagements pavés sur le pourtour de la maison était aussi attendue ; sous le volet « remarques », il était indiqué, s'agissant des aménagements extérieurs, que comparé à la situation de 1972 (qui prévalait encore largement avant les travaux), le projet prévoyait une augmentation sensible des surfaces non-naturelles sur le pourtour de la maison ; cela n'était pas conforme à l'affectation de la zone ; la documentation à disposition ne contenait pas d'éléments permettant de déterminer si le portail et la clôture périphérique étaient préexistants à 1972 et dûment autorisés et ainsi s'ils étaient au bénéfice de la garantie de la situation acquise ; à défaut, ces installations ne pouvaient pas être autorisées ; la création d'un velux sur le dressing de 40 m2 [sic] créant potentiellement de la surface brute de plancher (ci-après : SBP), la documentation devait contenir le tableau permettant de vérifier si les règles définies à l'art. 42 de l'ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1) étaient respectées ; l'escalier extérieur étant nécessaire au bon fonctionnement de l'habitat, cet aménagement pouvait être préavisé favorablement en application de l'art. 27c LaLAT. k. Par décision du 12 juillet 2023, le département a refusé de délivrer l'autorisation de construire DD 5______. Les préavis de l'OCAN, de l'OU et de la commune étaient défavorables. Les constructions et installations à régulariser n'étaient pas conformes à la zone agricole. L'autorisation de construire ne pouvait pas être délivrée en application des art. 24 LAT et 27 LaLAT, car aucun motif n'imposait que le projet fût entrepris à cet emplacement. Aucune dérogation ne pouvait être accordée sur la base des

  art. 24a à 24e LAT. Les aménagements extérieurs réalisés, notamment les pavés autour de la maison, n'étaient pas conformes à la zone agricole et augmentaient de manière significative les surfaces extérieures. Pour le portail et la clôture, le dossier ne contenait aucun élément permettant de déterminer si ces deux constructions avaient été érigées avant 1972 et étaient au bénéfice de la garantie de la situation acquise. De plus, la création de l'escalier et l'ouverture en sous-sol amélioraient les conditions d'utilisation de celui-ci. Vu la zone inondable sur laquelle la parcelle était située, l'utilisation du sous-sol était fortement déconseillée. Par ailleurs, d'après le plan, coupes et façades au 1/100ème du sous-sol, daté du 26 novembre 2021, celui-ci était constitué d'une salle de jeu/atelier qui serait, selon toute vraisemblance, chauffée, créant ainsi une SBP supplémentaire. L'application de l'art. 42 al. 3 OAT devait être analysée. À cette fin, l'OU avait sollicité la production du tableau permettant cet examen. Or, ce document n'avait pas été transmis, de sorte que les conditions n'avaient pas pu être vérifiées. Ainsi, il avait été impossible d'examiner si une dérogation au sens de l'art. 42 OAT aurait pu être accordée. l. Le 21 juillet 2023, faisant suite à sa décision de refus précitée, le département a ordonné à A______ de rétablir une situation conforme au droit jusqu’au 31 octobre 2023, en procédant à la suppression du portail, de la clôture périphérique, du jour supplémentaire en toiture, de l'escalier extérieur ainsi qu'à la remise en état des aménagements extérieurs selon les DD 3______/1 et DD 3______/2 ainsi que du terrain naturel, notamment la butte de terre en surfaces d'assolement. La suppression de toutes les constructions et installations mentionnées signifiait également qu'une fois démolis, leurs emplacements devaient être à nouveau aptes à être exploités pour l'agriculture, le sol devant être reconstitué au niveau du terrain naturel préexistant. Toutes les surfaces en pleine terre reconstituées devaient répondre positivement aux critères d'aptitude fixés pour les surfaces d'assolement. Une nouvelle attestation globale de conformité accompagnée de plans conformes à l’exécution concernant les DD précitées devait lui parvenir dans le même délai. Une amende de CHF 5'000.- lui était infligée, tenant compte de la gravité objective

  et subjective de l'infraction commise. La récidive dans le cadre du dossier I- 6______, le fait accompli devant lequel le département avait été placé ainsi que la zone concernée hors zone à bâtir, avaient été pris en compte comme circonstances aggravantes.

B.

a. Par acte du 12 septembre 2023, A______ a formé recours contre ces deux décisions auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) concluant à leur annulation. Depuis son acquisition en 2008, il avait occupé la parcelle jusqu'en 2014, date à laquelle les bâtiments et aménagements extérieurs avaient été détruits par un incendie. Il avait ensuite sollicité et obtenu une autorisation de démolition et de reconstruction de l'habitation et du garage (DD 3______/1). À l'appui de sa demande, il avait notamment produit la feuille de calcul pour les transformations partielles hors zone à bâtir, à teneur de laquelle la surface brute de plancher utile (ci-après : SBPu) supplémentaire à l'intérieur du volume bâti existant s'élèverait Si rien n'indiquait que le portail avait été autorisé conformément à la LCI en vigueur à l'époque, il convenait de prendre en compte que sa présence sur la parcelle était déjà établie par le préavis de l'ingénieur cantonal du 3 août 1960 dans le cadre de l'autorisation de construire A 1______. Les bâtiments sis sur la parcelle avaient vraisemblablement été construits en 1967, date à partir de laquelle ils étaient visibles sur les images aériennes Swisstopo. À défaut, si le portail n'avait pas été érigé légalement, cela aurait été constaté à l'époque et sa suppression aurait déjà été exigée. Un portail, ainsi que la clôture, étaient clairement visibles sur les images aériennes de la parcelle de 1991. Au moment de l'acquisition de la parcelle, le portail était donc présent depuis près de 50 ans. De plus, la commune s'était prononcée en faveur du déplacement du portail sollicitant son déplacement d'environ 30 cm. Il pouvait donc déduire de l'ensemble de ces éléments qu'il pouvait procéder à la remise en état du portail. À cela s'ajoutait qu'il avait un intérêt privé prépondérant à la conservation du portail, étant donné que la propriété se trouvait en bordure de la route de C______, sans voisin direct à proximité. Il était indispensable qu'il put garantir un accès à sa parcelle tout en la préservant d'éventuelles intrusions. Le portail bénéficiait donc de la garantie de la situation acquise. Les développements au sujet du portail valaient mutatis mutandis à propos de la clôture périphérique. Son existence découlait nécessairement de la coexistence d'un

portail, lequel était par définition le point d'entrée sur un espace délimité et fermé. À défaut, la présence d'un portail serait vide de sens. La clôture bénéficiait donc elle aussi de la garantie de la situation acquise. En réalisant les aménagements extérieurs, il avait légèrement modifié la surface artificielle carrossable par endroits pour tenir compte de l'emplacement du nouveau garage reconstruit. Il ressortait des images aériennes de la parcelle que les aménagements extérieurs avaient largement augmenté devant l'ancien garage au fil des années, avant qu'il ne devienne propriétaire, de sorte que la parcelle comportait auparavant deux chemins distincts. Avec le déplacement du garage lors de sa reconstruction, il avait supprimé l'accès carrossable à l'ancien garage pour le remettre en herbe avec une plantation d'arbres et avait légèrement augmenté la surface artificielle existante du côté du nouveau garage pour faciliter les manœuvres des véhicules. Par comparaison aux surfaces artificielles existantes additionnées aux surfaces bâties entre 1967 (date de construction) et 2022, celle-ci ne différaient que de 5 m2. C'était donc à tort que l'OU retenait une augmentation sensible des surfaces non naturelles sur le pourtour de la maison. À cela s'ajoutait que le léger élargissement des aménagements extérieurs qui permettait d'accéder au garage par un chemin carrossable était indispensable pour le bon fonctionnement de l'habitat. Ces éléments bénéficiaient donc également de la garantie de la situation acquise. S'agissant de la création du jour supplémentaire en toiture, l'OU avait sollicité la remise d'une feuille de calcul, laquelle lui avait été transmise par le MPQ, contrairement à ce qu'indiquait le préavis de l'OU. Dans le cadre de la DD 3______, la DAC avait validé la feuille de calcul produite pour les transformations partielles hors zone à bâtir. Selon cette feuille, la SBP supplémentaire à l'intérieur du volume bâti existant s'élevait à 27.5 m2, soit une surface inférieure à 100 m2 et à 30% du volume bâti existant. Le rez-de-chaussée et l'étage avaient été entièrement comptabilisés en SBPu. Partant, la construction de jour en toiture n'avait pas d'incidence sur la SBPu et n'avait pas pour effet de modifier l'affectation de surfaces supplémentaires. Les exigences de l'art. 42 al. 3 let. b OAT étaient donc remplies.

Il ressortait de la feuille de calcul relative au projet que la construction d'un escalier extérieur allant du rez-de-chaussée au sous-sol n'augmentait la surface annexe à l'extérieur du volume existant que de 8 m2, soit une surface annexe totale à l'extérieur du volume bâti existant de 44 m2. Il en découlait un agrandissement des SBPu et surfaces annexes (ci-après : SA) à l'extérieur du volume bâti existant de 32.7%, soit un dépassement de la surface d'agrandissement autorisée de 2.7% seulement. De plus, dans son préavis, l'OU avait considéré que l'escalier extérieur était nécessaire au bon fonctionnement de l'habitat. En effet, il permettait un accès facilité au sous-sol, dès lors que des inondations apparues durant les travaux de reconstruction avaient démontré qu'il était opportun de permettre un accès séparé et sécurisé au sous-sol. Dans des situations dangereuses, la construction d'un escalier extérieur permettait d'avoir un chemin de fuite sécurisé et favorisait l'accès aux services du feu. La situation de la parcelle en zone inondable ne justifiait pas le refus d'autorisation de régularisation. La commune n'expliquait d'ailleurs pas en quoi cela serait incompatible avec la zone inondable. Des motifs de proportionnalité et de bon fonctionnement de l'habitat commandaient de maintenir l'escalier extérieur. Le sous-sol, qu'il fût chauffé ou non, ne constituait pas de SBPu supplémentaire, dès lors qu'un sous-sol n'était pas habitable. Par ailleurs, un sous-sol existait déjà avant les travaux de reconstruction. Les photographies récentes produites attestaient que la butte de terre en zone d'assolement avait été évacuée. Dès lors que l'ensemble des éléments précités auraient dû être autorisés, et que la décision du 12 juillet 2023 devait être annulée pour ce motif, il en était de même de la décision du 21 juillet 2023, laquelle se basait sur la précédente. En tout état, il convenait de prendre en considération que lors de l'acquisition de la parcelle en 2008, celle-ci contenait déjà des éléments érigés sans droit, de sorte qu'il n'en était pas responsable.

Il contestait également l'amende infligée, tant dans son principe que dans son montant. Le département avait retenu une récidive dans le cadre d'un dossier classé qui ne concernait absolument pas la parcelle n° 573 et dont la nature des travaux se rapportait à des travaux de remblayage, lesquels avaient été effectués dix ans auparavant, ce d'autant que le département avait finalement renoncé à ordonner la remise en état. Il fallait également tenir compte du caractère particulièrement coopérant et de la transparence dont il avait fait preuve. Aucune circonstance aggravante ne pouvait être retenue à son encontre. b. Le 20 novembre 2023, le département a conclu au rejet du recours. Le portail n’avait jamais été autorisé, il avait été démoli sans autorisation et la garantie des droits acquis avait été perdue et il n’était pas conforme à la zone. La clôture périphérique n’avait pas été autorisée. Les aménagements extérieurs avaient été modifiés depuis 1960, sans autorisation et la démolition suivie de reconstruction de certains d’eux excluait la garantie de la situation acquise. Une feuille de calcul et un schéma ne se trouvaient pas au dossier. La création d'un velux en toiture modifiait l'aspect extérieur du bâtiment ainsi que son identité. Même si cet élément était autorisable, il ne pouvait l'admettre à lui seul dans le cadre de la DD 5______ n’ayant pas la compétence de scinder la demande d'autorisation de construire. La création de l'escalier extérieur augmentait les SBPu + SA de plus de 30%. Le tableau pour les calculs en sens de l'art. 42 OAT n’avait pas été fourni. Si les surfaces en sous-sol n'étaient pas habitables, leur utilisation en tant qu'espace de travail pouvait être envisagée et n'était pas interdite par l'art. 76 LCI. La butte de terre ne faisait pas partie de l’autorisation. A______ admettait avoir lui-même rénové le portail, installé la clôture et réalisé le jour dans la toiture et l’escalier et les aménagements extérieurs. Il ne pouvait se prévaloir de sa prétendue coopération ou transparence, la procédure d'infraction ayant été ouverte suite à une dénonciation d'un tiers et non suite à une démarche volontaire de sa part. Ce n'était qu'après avoir reçu l'ordre de remise en état qu'il avait tenté de régulariser la situation. Il ne faisait pas valoir que le paiement

de l'amende le placerait dans des circonstances financières difficiles, ce d'autant qu'il l'avait déjà payée. c. Le 22 janvier 2024, A______ a persisté dans ses conclusions. Dans le cadre de la DD 3______, le département n'avait pas soulevé que le portail n'avait pas été autorisé. Il pouvait déduire du comportement de l'autorité que cette installation avait été tacitement autorisée. Sa démolition ne faisait pas perdre tout droit acquis dès lors qu'elle avait été indispensable pour sa reconstruction suite à l'incendie dont il avait été victime. Les bâtiments nos 1'030 (habitation) et 1'031 (garage) érigés sur la parcelle n° 573 étaient totalement isolés et se situaient en bordure de la route de C______, laquelle ne disposait d'aucun éclairage public la nuit. Cette situation impliquait un risque important d'intrusions et de dommages à la propriété. Il n'existait aucun mobilier urbain ou élément naturel permettant de pallier l’absence de clôture. Les photographies produites par le département ne démontraient pas que les aménagements extérieurs avaient été passablement modifiés avec le temps. Entre 1963 et 2005, la surface des aménagements extérieurs avait diminué. Entre 2005 et 2011, aucune modification n'était à relever, si ce n'était que le cliché de 2011 avait manifestement été pris à l'automne, de sorte que les zones de verdure étaient moins visibles. La photographie de 2018 montrait la parcelle en chantier, après l'incendie de 2014. Le cliché de 2021 représentait la seule modification des aménagements extérieurs depuis 1960, en tenant compte de l'incendie et du déplacement autorisé du garage privé au nord qui nécessitait une voie d'accès carrossable, étant rappelé que cette modification ne portait que sur une augmentation de 5 m2. Les photographies démontraient que les chemins d'accès desservant le bâtiment principal avaient toujours existé et n'avaient jamais été démolis. L'emplacement des cheminements était respecté et l'esthétique avait été améliorée. La création du velux en toiture ne pouvait pas créer de SBPu supplémentaire par rapport à une SBP déjà entièrement comptabilisée, ce qui ressortait clairement du courrier du MPQ du 9 mars 2022. Ce velux n'était pas visible de sorte qu'il ne modifiait pas l'aspect extérieur ou l'identité du bâtiment. L'augmentation des surfaces SBPu + SA en raison de l'escalier extérieur s'élevait à

32.7%, soit un léger dépassement de 2.7%. Dans son préavis, l'OU avait préavisé favorablement cette construction, relevant qu'elle était nécessaire au bon fonctionnement de l'habitat. Le département n'avait pas fourni d'information supplémentaire sur le caractère inondable de la parcelle, sur lequel la création d'un escalier extérieur n'avait aucune incidence. L'affectation du sous-sol en salle de jeux/atelier avait été autorisée, sans être considérée comme de la SBPu. L'indication sur un plan d'architecte n'avait pas vocation à figer l'utilisation qui en serait faite. Le sous-sol était utilisé comme cave. L'évacuation de la butte n'avait aucun rapport avec l'ordre de remise en état, dès lors qu'elle était vouée à être évacuée après les travaux de reconstruction. Il ne s'agissait aucunement d'une acceptation tacite du contenu de l'ordre de remise en état. Le portail et la clôture périphérique avaient été réalisés par l'ancien propriétaire. Il ne pouvait donc pas être considéré comme responsable. Le fait qu'il avait déjà versé le montant de l'amende ne changeait rien à son caractère disproportionné. Il ne s'agissait que d'éviter d'éventuels frais de rappel, voire des poursuites. d. Le 22 février 2024, le département a persisté dans ses conclusions. Le portail ne figurait pas sur les plans des différentes autorisations de construire. Son emplacement, pour autant qu'il eût véritablement existé depuis 1960, n'était pas connu du département et le recourant ne pouvait se prévaloir du principe de la bonne foi. Au mieux, ce principe ne pouvait faire obstacle qu'à l'ordre de remise en état, de sorte que le portail ne pourrait pas faire l'objet d'une autorisation dérogatoire selon l'art. 24c LAT. Le sous-sol avait été autorisé à hauteur de 30 m2 en 2016 comme salle de jeux/atelier. Cette surface était inférieure à celle apparaissant sur les plans de la DD 5______ (35 m2). Aucune salle de bain n'avait été autorisée, ni saut-de-loup de la taille de celle apparaissant sur le plan du sous-sol de la DD 5______. Il n'était donc pas exclu d'admettre que si le tableau des surfaces selon l'art. 42 OAT avait été transmis dans le cadre de l'instruction de la DD 5______, les surfaces au sous-sol auraient été qualifiées en SBPu et non plus en SA, vu les modifications réalisées améliorant l'utilisation du sous-sol. e. Par jugement du 26 juin 2024, le TAPI a rejeté le recours.

Il n'était pas possible de déterminer la date précise de la réalisation du portail, de la clôture périphérique et des aménagements extérieurs dans leur état actuel. La reconstruction de l'habitation avait été autorisée sur la base de l'art. 27C LaLAT en 2016, or les plans de cette autorisation se limitaient à l'implantation, à l'affectation et à la disposition intérieure et extérieure de ce bâtiment et aucun plan versé au dossier ne mettait en évidence d’éventuels éléments extérieurs autorisés tels qu'un portail, une clôture périphérique ou encore l'emplacement des cheminements extérieurs, si bien que la délivrance d’une autorisation de reconstruction en 2016 suite à l'incendie n’était pas déterminante pour les éléments extérieurs, soit le portail, la clôture périphérique ou les cheminements extérieurs. Même si l’autorisation délivrée en 1960 indique que l'entrée de la propriété devait être prévue « de manière à ce qu'une voiture puisse stationner sur le domaine privé devant le portail », les plans versés au dossier du département ne permettaient pas de confirmer l'existence d'un portail, d'une clôture périphérique ou encore de la disposition prévue des divers aménagements extérieurs. Il ressortait de l’orthophoto de 1963 que les cheminements alors existants formaient un « Y » avec un accès à la parcelle depuis son extrémité ouest, donnant directement sur la route de C______. Sur celle de 2005, les cheminements avaient une forme de « F », avec un accès à la propriété depuis le sud de la parcelle, en parallèle de la route de C______. En admettant que l'autorisation de construire A 1______ eût autorisé la réalisation d'un portail – ce qui n'était pas démontré –, vu la modification manifeste de l'accès à la parcelle depuis le domaine public – dont la date de réalisation concrète ne saurait être déterminée avec exactitude –, il était hautement probable de retenir que le portail avait lui aussi été déplacé pour tenir compte de la nouvelle définition de l'accès à la parcelle n° 573. Or, aucune autorisation de construire n'avait été requise à cette fin et rien ne permettait d'affirmer que cette situation aurait été régularisée, même tacitement, par la suite, notamment par le biais de la DD 3______, de sorte que, même à suivre A______ sur ce point, son emplacement actuel ne serait de toute façon pas conforme au plan de l'autorisation

A 1______. Dans cette mesure, le portail ne pouvait pas bénéficier de la garantie de la situation acquise.

S'agissant de la clôture périphérique, contrairement au portail, aucun élément du dossier de l'autorisation A 1______ ne permettait d'admettre son éventuelle existence et les affirmations du recourant sur sa coexistence évidente avec le portail n’étaient pas convaincantes, dès lors que comme il l'admettait lui-même, cela n'était pas toujours le cas. Dans ces circonstances, faute de démontrer que la clôture périphérique avait bénéficié d'une quelconque autorisation de construire, la garantie de la situation acquise ne pouvait lui être appliquée. Concernant les aménagements extérieurs, les orthophotos versées au dossier montraient que les cheminements extérieurs avaient évolué, notamment en termes de forme et de disposition, à travers le temps, de sorte qu'il était également hautement vraisemblable d'admettre que si leur forme en « Y » aurait pu être autorisée à l'aune de l'autorisation du 14 septembre 1960, leur modification en forme de « F » qui prévalait depuis, l'avait été hors de toute procédure d'autorisation de construire. Dans cette mesure, la garantie de la situation acquise ne pouvait également s'appliquer aux cheminements extérieurs. S'agissant du jour en toiture, le tableau de répartitions des SBPu + SA sous pièce 44 de A______ datait du 8 septembre 2023, soit après le prononcé de la décision de refus d'autorisation de construire contestée. Si celui-ci prétendait qu'un tel tableau aurait déjà été transmis en date du 9 mars 2022 par le MPQ, le courrier de ce dernier ne faisait que mentionner un tel tableau et rien n'indiquait qu'il eût effectivement été transmis. Ni le dossier du département ni le chargé de A______ ne comportaient un tel tableau, bien qu'ils continssent le courrier du 9 mars 2022 du MPQ. Il était ainsi vraisemblable que ce document n'avait jamais été transmis au département avant le prononcé du refus d'autorisation de construire querellé, raison pour laquelle celui-ci n'avait jamais pu se déterminer sur le respect des conditions de l'art. 42 al. 3 OAT. Même s'il avait transmis cette feuille dans le cadre de l'instruction de la DD 3______/1, cela ne permettait pas à A______ de ne pas la fournir une nouvelle fois, ce d'autant que les chiffres de ce document dans sa version du 8 septembre 2023 différaient de ceux de la version transmise dans le cadre de la DD 3______/1.

Nonobstant la question de la prise en compte des SBPu au niveau de l'étage, sous l'angle du respect de l'identité du volume bâti, cette question nécessitait un examen de l'ensemble des circonstances. Or, la comparaison entre les plans de la DD 3______/1 et ceux de la DD 5______ montrait des différences dans l'agencement des locaux de l'étage, du sous-sol, des jours en façades et de la toiture. À l'étage, la salle de bain autorisée disposant d'un jour en façade avait été remplacée par un dressing de 4 m2 avec un velux en toiture. Au niveau de la toiture, cette comparaison révélait que la cheminée avait également été supprimée. Dans ces conditions, contrairement à ce qu'affirmait A______, ces modifications extérieures ne se situaient pas uniquement sur des parties non visibles de la construction, mais touchaient également aux façades du bâtiment, étant au surplus précisé que la visibilité de la modification ne constituait pas en soi un élément déterminant quant au respect de l'identité du bâtiment. Ainsi, on pouvait raisonnablement douter du respect de la condition de l'identité du bâtiment.

Concernant l'escalier extérieur, A______ admettait que la création de cet élément avait pour effet que les surfaces SBPu + SA dépassaient le ratio maximal de 30%, même s'il s'agissait d'un faible dépassement (de 2.7%), ce qui suffisait pour confirmer que l'identité du bâti n'était pas respectée, dès lors que les limites chiffrées de l'art. 43 al. 3 OAT ne pouvaient être appliquées avec souplesse. Concernant le sous-sol, son habitabilité au sens de l'art. 76 LCI n'était pas déterminante à la lumière de l'art. 24c LAT. Comme l'indiquait la directive de l'ARE à son sujet, l'art. 24c LAT se référait à la notion de SBPu, laquelle prenait en compte les surfaces tant au-dessus du sol qu'au-dessous. Le critère déterminant pour la prise en compte des surfaces était uniquement celui de savoir si les locaux concernés pouvaient être utilisés pour l'habitation ou le travail. Il ressortait du tableau transmis le 8 septembre 2023 par A______ que la surface de la salle de jeux/atelier avait été comptabilisée comme le reste du sous-sol comme surface annexe. A______ ne pouvait se prévaloir de ce que l'espace salle de jeux/atelier aurait été autorisé dans le cadre de la DD 3______/1, dès lors que la surface dédiée à cet espace avait augmenté de 5.5 m2, avec la suppression de la cave au profit d'une salle de bain, et que le projet prévoyait un nouvel accès indépendant par le biais d'un escalier extérieur et une modification des ouvertures apportant de la lumière naturelle (sauts-de-loup). Dans ces circonstances, vu les modifications apportées à la disposition et l'affectation des locaux, il était possible d'admettre que la salle de jeux/atelier devait désormais être comprise dans la SBPu, dès lors que son affectation s'écartait de la notion de SA, laquelle comprenait par exemple la buanderie, le grenier, la cave, les débarras, les garages et les locaux à poubelles. C'était à juste titre que le département avait refusé de délivrer une autorisation de construire visant la régularisation de l'infraction I-4______ sous l'angle de l'art. 24c LAT. Les autres dérogations, des art. 24a, 24b, 24d et 24e LAT n’étaient pas pertinentes. La question de la butte de terre ne faisait manifestement pas l'objet du refus d'autorisation de construire, mais concernait uniquement l'ordre de remise en état subséquent. S’agissant de l'ordre de rétablir une situation conforme au droit prononcé par

décision du 21 juillet 2023, A______ avait déjà procédé partiellement à la remise en état en supprimant la butte de terre en zone d'assolement. Dans cette mesure, l'ordre de remise en état était devenu sans objet concernant cet élément, sans égard aux raisons ayant poussé A______ à procéder à l'évacuation de la butte. Ce dernier, en tant que propriétaire de la parcelle où se situaient les objets litigieux, était – à tout le moins – perturbateur par situation. La question de savoir qui était à l'origine de la perturbation, soit lui ou l'ancien propriétaire, était sans pertinence du point de vue du droit public des constructions. Les objets litigieux n’avaient pas été autorisés en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation ni régularisés par la suite. La prescription trentenaire ne s’appliquait pas en zone agricole. L’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit l’emportait sur l’intérêt privé de A______ au maintien des objets en cause. Il existait un intérêt public certain, de rang constitutionnel, à la préservation de la zone agricole et à la séparation entre espace bâti et non-bâti, outre l’intérêt à limiter le nombre et les dimensions des constructions en zone agricole ainsi que le respect du principe de l’égalité devant la loi. En outre, une partie de la clôture périphérique se situait en zone d'assolement. A______ ne pouvait se prévaloir du principe de la bonne foi pour s’opposer à l’ordre de remise en état. Aucun élément du dossier ne permettait de retenir que l’autorité intimée aurait créé chez lui, par des promesses, des informations, des assurances ou un comportement, des conditions telles qu’elle serait liée par la bonne foi s’agissant des éléments non autorisés identifiés dans la décision querellée. Le principe de la confiance n’était qu’un élément à prendre en considération et non un facteur donnant en tant que tel naissance à un droit. Partant, même si les conditions pour s’en prévaloir avaient été réalisées, ce qui n’était pas le cas, cela ne signifierait pas pour autant qu’il fallût accepter le maintien en place des objets identifiés, compte tenu des intérêts publics en jeu qui s’y opposaient. L’ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n’était en principe pas contraire au

principe de proportionnalité. Le fait que les objets en cause existeraient depuis de très nombreuses années – ce qui n’était manifestement pas le cas à teneur de l’évolution des photographies aériennes disponibles sur le site du SITG –, ne changeait rien au fait qu’ils n’étaient pas conformes à la zone dans laquelle ils se situaient, qu’ils ne bénéficiaient pas de la prescription trentenaire et qu’on ne concevait pas quelle autre mesure moins incisive que la remise en état ordonnée, eût pu être adoptée pour rétablir une situation conforme au droit. Les objets visés par l'ordre de remise en état avaient été réalisés par A______, sans autorisation de construire, de sorte que sa faute était manifestement établie. Le principe de l'amende était fondé. Son montant, de CHF 5'000.-, se situait au bas de la fourchette prévue par la loi. La circonstance aggravante de la récidive était manifestement réalisée, le département ayant déjà ouvert une procédure d'infraction I- 6______ à son encontre en raison de travaux effectués avant obtention d'une autorisation de construire. La coopération et la transparence ne pouvaient être retenus comme circonstances atténuantes, l'ouverture de la procédure résultant d'une dénonciation d'un tiers et non d'un acte volontaire, et la demande d’autorisation n’ayant été déposée que suite à l'invitation du département de tenter de régulariser l'infraction. A______ ne démontrait ni ne soutenait que le paiement de l’amende l'exposerait à des difficultés financières particulières, étant relevé qu'il l’avait déjà payée, de sorte que la question son intérêt pour agir pouvait se poser.

C.

a. Par acte remis à la poste le 28 août 2024, A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre ce jugement, concluant à son annulation et à l’annulation des décisions du département des 12 et 21 juillet 2023. Subsidiairement, la cause devait être renvoyée au TAPI pour nouvelle décision. Préalablement, un transport sur place devait être ordonné et H______ devait être entendue. Le TAPI n’avait pas tenu compte de sa pièce n° 44, soit un schéma remis par l’atelier I______ Sàrl le 8 septembre 2023 et montrant les SBPU et SA ainsi que la feuille de calcul relative au projet de reconstruction tel qu’il avait été réalisé, confirmant que le rez-de-chaussée et l’étage avaient été entièrement comptabilisés comme SBPu. Le TAPI n’avait pas tenu compte du préavis de l’OU selon lequel l’escalier extérieur était nécessaire au bon fonctionnement de l’habitat. La maison, isolée et à proximité de la frontière, bordait une route très fréquentée et était louée CHF 5'450.- par mois brut à une famille de quatre personnes comptant deux enfants de moins de dix ans et un chien, lesquels jouaient souvent à l’extérieur. En cas de suppression de la clôture, les locataires, qui craignaient également qu’en l’absence de clôture des personnes malintentionnées s’introduisent dans la villa, résilieraient leur contrat de bail. La maison serait difficile à louer à une famille et il perdrait CHF 65'400.- par an. Il produisait à nouveau un cliché de swisstopo de 1991 montrant la présence du portail. Un transport sur place était nécessaire pour établir le caractère indispensable des installations d’un point de vue sécuritaire ainsi que leur faible importance eu égard au contexte général de la parcelle. H______, fille de la compagne de l’ancien propriétaire de la parcelle, avait vécu dans la maison dans les années 1960 ou 1970 et pourrait témoigner que le portail et la clôture étaient alors déjà en place. Les faits pertinents avaient été constatés de manière inexacte et incomplète. Le TAPI avait retenu qu’aucune raison objective autre qu’empêcher les éventuelles intrusions, soit des motifs de convenance personnelle, ne justifiait le portail et la clôture. Or, la localisation du portail et de la clôture était imposée par leur destination et par les caractéristiques de la parcelle et de la villa qui était construite.

Le TAPI n’avait pas tenu compte de ce que l’augmentation des surfaces non naturelles sur le pourtour de la maison ne représentait que 5 m2 en 1967 et 2022, qu’elle était concentrée à l’ouest du bâti, qui ne constituait pas une surface d’assolement et où se situait l’accès de la maison, tandis que le terrain à l’est, représentant plus de 2'500 m2, était totalement préservé ; que sa suppression n’aurait aucune plus-value agricole ; que l’aménagement ne portait ainsi aucune atteinte à la préservation de la surface agricole dans la mesure où ils facilitaient les manœuvres des véhicules. Le TAPI avait oublié de considérer que le rez-de-chaussée et l’étage avaient été entièrement comptabilisés en SBPu de sorte que l’ajout en toiture n’avait aucune incidence sur celle-ci et ne modifiait pas l’affectation des surfaces complémentaires. L’ajout d’un jour n’affectait en rien la zone agricole considérée. La villa disposait déjà de deux velux et l’argument selon lequel son aspect extérieur et son identité seraient modifiées ne pouvait être suivi. Le TAPI avait omis de retenir que cet élément serait autorisable et n’avait pas tenu compte des calculs qu’il avait produits en pièce n° 44 montrant que les conditions de l’art. 42 al. 3 OAT avait été respectées. L’aménagement d’un velux offrait un éclairage et améliorait l’aération naturelle. Le TAPI avait fait fi du préavis de l’OU selon lequel l’escalier extérieur était nécessaire au bon fonctionnement de l’habitat. Le jugement ne tenait pas compte de ce que l’escalier permettait un accès facilité et sécurisé et un chemin de fuite en cas d’urgence. Le jugement violait l’interdiction de l’arbitraire et les art. 24c al. 1 LAT et 42 al. 3 OAT. L’office des autorisations de construire (ci-après : OAC) connaissait l’existence du portail en 1960 et l’avait autorisé. Celui-ci était clairement visible sur l’image aérienne swisstopo produite. Deux photographies montraient l’ancien portail en mauvais état, rouillé en son centre, et sur lequel on constatait des traces de salpêtre, ce qui laissait présumer de son ancienneté. Le fer forgé, décoré de nombreuses arabesques, témoignait d’un style ancien, à la différence de nombreux portails modernes à la structure plus minimaliste. Il avait apporté toutes les preuves raisonnablement exigibles que le portail avait été construit dans les années 1960,

concomitamment à la maison principale. Par ailleurs, la mention par l’ingénieur cantonal d’un portail en 1960 impliquait nécessairement la coexistence d’une clôture périphérique. Les éléments permettant de renoncer à une clôture n’étaient pas présents ou étaient insuffisants sur la parcelle. Le TAPI n’avait procédé à aucune recherche pour dater l’installation du portail et de la clôture. Il aurait pu se renseigner auprès de la commune, qui avait favorablement préavisé le maintien du portail, ce qui laissait entendre qu’elle connaissait son existence et que ses dossiers ou ses archives permettraient de situer dans le temps l’installation du portail et de la clôture. Il ne pouvait lui être demandé plus de preuves de l’installation. L’ancien propriétaire était décédé en janvier 2024 sans laisser de descendance, et il ne savait pas à qui s’adresser pour obtenir des images ou des documents d’archives permettant de confirmer l’existence du portail et de la clôture. La décision était arbitraire en tant qu’elle refusait de considérer, du moins sous l’angle de la vraisemblance, que le portail et la clôture existaient avant 1972 et avaient dûment – bien que tacitement – été autorisés à l’époque. La décision était également arbitraire concernant le velux. Le TAPI s’était contenté de considérer que le tableau de répartition des SBPu et SA n’avait pas été transmis à l’OAC dans la cadre de l’instruction de la cause. Or, il avait pourtant produit ce tableau devant le TAPI sous pièce n° 44, laquelle montrait que la SBPu supplémentaire à l’intérieur du volume bâti existant s’élevait à 27.5 m2, soit une surface supplémentaire inférieure à 100 m2 et 30% du volume bâti existant, étant précisé que le rez-de-chaussée et le premier étage avaient été entièrement comptabilisés dans la SBPu. Le TAPI ne contestait pas les résultats figurant dans le tableau, mais relevait que ce document n’avait pas été transmis par l’architecte avec son courrier du 9 mars 2022, qui ne faisait que mentionner le tableau. Si le TAPI avait pris en compte le tableau, il aurait constaté que les conditions de l’art. 43 al. 3 OAT étaient remplies. Le jugement violait le principe de la bonne foi. Le 14 août 1960, l’ingénieur cantonal mentionnait un portail dans son préavis dans le cadre du dossier de l’autorisation de construire A 1______. L’OAC disposait alors de l’information et

n’avait formulé aucune réserve. E______ G______, maraîcher, avait construit la maison et ses installations et aménagements extérieurs entre 1966 et 1967. À l’achèvement des travaux, l’OAC n’avait constaté aucune irrégularité. Lorsqu’il avait acquis la parcelle en 2008, le portail et la clôture s’y trouvaient déjà, dans un état de délabrement, ainsi que les aménagements extérieurs en mauvais état. En 2014, ceux-ci avaient été détruits par un incendie. À l’appui de la demande d’autorisation de démolir, il avait produit des photographies de la parcelle avant l’incendie, montrant la clôture périphérique. Aucun des préavis rendus dans le cadre de la demande de démolition ne contenait de remarque sur les aménagements extérieurs. L’OAC avait ainsi constaté à deux reprises, en 1960 et 2016, la présence d’éléments non autorisés en zone agricole et par son silence tacitement accepté leur existence. Il ne pouvait que déduire de ce comportement que le portail et la clôture avaient été autorisés, à tout le moins tacitement. En refusant d’en tenir compte, le jugement violait le principe de la bonne foi. Le jugement ne contestait pas qu’à réception du courrier du 9 mars 2022 de l’architecte, l’OAC aurait dû réclamer le tableau. Le fait que l’OAC n’avait pas pris contact avec l’architecte violait le principe de la bonne foi. Le jugement violait le principe de proportionnalité. L’absence de prise en compte de la prescription trentenaire était en contradiction avec la jurisprudence du TAPI du jour suivant, qui tenait compte des modifications légales à venir, la prescription légale trentenaire devant à nouveau s’appliquer en zone agricole dès 2025. S’il fallait suivre la décision, il devrait supprimer à grands frais des installations qui pourraient bénéficier de la prescription trentenaire dans les mois à venir, ce qui était complètement disproportionné. Tel était le cas du portail, de la clôture périphérique et des aménagements extérieurs. L’ordre de supprimer le velux était également disproportionné, en ce qu’il entraînerait des coûts substantiels et diminuerait la fonctionnalité de l’habitat. b. Le 30 septembre 2024, le département a conclu au rejet du recours et de la demande de mesures d’instruction.

L’argument des aspects sécuritaire ne nécessitait pas de transport sur place et l’audition du témoin n’avait aucune utilité du moment que des aménagements non autorisés ne pouvaient en aucun cas bénéficier de la garantie des droits acquis. Ni le portail ni la clôture n’étaient imposés par leur destination dès lors qu’aucun motif objectif – d’ordre technique ou lié à l’économie d’une entreprise ou découlant de la configuration du sol – ne justifiait leur construction à cet emplacement précis. Ils ne pouvaient être justifiés par leur destination à titre dérivé, puisque l’habitation existante ne l’était pas non plus. Les motifs sécuritaires ne pouvaient être retenus. La clôture litigieuse était disposée en surface d’assolement. Les difficultés financières n’étaient pas pertinentes. La difficulté de louer à nouveau la maison n’était pas établie. L’absence de clôture et de portail ne la rendait pas inhabitable. Ni la configuration du terrain, ni la technique ne justifiaient le jour en toiture et l’escalier extérieur. L’argument de l’imperméabilisation du sol n’était pas pertinent sous l’angle de l’art. 24 LAT. Le recourant ne démontrait pas que le portail avait été autorisé avant 1972. Aucune autorisation tacite ne pouvait être déduite. Même s’il avait été autorisé en 1960, il avait été démoli et reconstruit à un autre emplacement, sans autorisation, si bien qu’aucun droit acquis ne pouvait être invoqué. Rien n’empêchait le recourant de procéder lui-même à des recherches auprès de la commune. Le MPQ avait été interpellé par le département le 7 février 2022 lorsque celui-ci lui avait transmis le préavis avec demande de complément de l’OU du 31 janvier 2022. Le formulaire produit par le recourant sous pièce n° 44 démontrait que les maxima de l’art. 42 OAT étaient dépassés et que le projet n’était pas conforme à Le grief relatif à la proportionnalité était infondé, la décision devant être jugée sous l’angle du droit et de la jurisprudence en vigueur, le nouvel art. 25 al. 5 LAT n’étant pas encore en vigueur et n’étant assorti d’aucun effet anticipé négatif. c. Le 8 octobre 2024, la commune a indiqué que le portail et la clôture existaient depuis très longtemps, que le portail empiétait sur la parcelle communale, ce qui, à satisfaction, n’était plus le cas. Pour le reste du dossier, elle faisait siennes les décisions du département.

d. Le 9 décembre 2024, le recourant a répliqué, persistant dans ses conclusions. Les plans et le SITG ne permettaient pas d’obtenir une vue d’ensemble de l’environnement en mouvement où se situait la parcelle. Les passages de véhicules, leur vitesse, les possibilités pour de jeunes enfants de quitter facilement la parcelle et de se retrouver sur la route ne pouvaient être rendus visibles que par un transport sur place. La commune avait affirmé que le portail et la clôture étaient en place depuis très longtemps et H______ pourrait confirmer cela.

Sans le portail et la clôture litigieuse, aucune famille responsable ne voudrait rester sur place, pas plus que de nouveaux locataires ne prendraient de risques pour leurs enfants. Les intérêts liés à la sécurité d’une habitation devaient céder le pas sur ceux liés à la zone, certes agricole mais dont l’usage avait perdu toute vocation à la production agricole. e. Le 10 décembre 2024, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. f. Plusieurs photographies aériennes générales englobant la parcelle sont disponibles sur le site géographique de la Confédération (ci-après : Swisstopo ; map.geo.admin.ch, consulté le 18 février 2025) sous les onglets « images aér. swisstopo B7B » respectivement « images aér. swisstopo couleur »). Certaines de ces images diffèrent de celles disponibles sur le SITG. La chambre de céans a tenu compte de six images aériennes de la parcelle, tirées de Swisstopo les 12 septembre 1972, 23 juillet 1980, 9 juin 1986, 18 septembre 1991 et 7 août 1998, et du SITG en juin 2023. Sur ces images, aucun portail n’est visible jusqu’en 1986. En 1991, l’accès à l’habitation a apparemment été déplacé sur le chemin perpendiculaire à la route de C______, ce que confirme l’emplacement des deux véhicules visibles à droite de la maison. Un portail pourrait toutefois déjà apparaître, perpendiculaire à la route et en bordure de celle-ci, au même emplacement que sur l’image de 1998. Les velux (3) ne sont visibles que depuis la prise de vue de 2018 (aucun n’est visible avant). La surface naturelle devant la maison a baissé entre 1998 et 2018.