ATA/585/2012

1.

Monsieur A______ (selon la graphie figurant dans la base de données de l'office cantonal de la population, ci-après : OCP) ou B_______, né le ______ 1945, ressortissant soudanais, réside à Genève depuis le 8 décembre 1990, au bénéfice d'une carte de légitimation du département fédéral des affaires étrangères (ci-après : DFAE) puis, dès le 4 septembre 2007, d'un permis d'établissement (permis C) pour fonctionnaires d'organisations internationales après la fin de leur activité.

Il a travaillé à la M______ à Genève jusqu'au 31 mai 1998, date à laquelle il est entré en fonction à l'organisation mondiale de la propriété intellectuelle (ciaprès : OMPI), en tant qu'employé administratif. Il a pris sa retraite en 2007.

2.

M. A______ s'est marié le 6 août 1971 avec Madame C______, née le ______ 1954, qui a résidé à Genève avec son mari du 4 avril 1991 au 22 juillet 1998 et du 12 septembre 2006 au 9 février 2007. Ils ont cinq enfants, nés respectivement en 1973, 1975, 1981, 1984 et 1989, qui ont résidé à Genève avec leurs parents du 4 avril 1991 au 22 juillet 1998 et sont repartis à cette dernière date pour le Soudan, où ils vivent depuis lors avec leur mère.

3.

Le 7 novembre 2003, M. A______, résidant en Ville de Genève, a déposé une demande de naturalisation suisse et genevoise. Son épouse et ses enfants mineurs n'étaient pas compris dans la demande.

Dans la rubrique relative à ses motivations, il a indiqué qu'il aimait beaucoup la Suisse et plus particulièrement Genève car cette dernière était calme, propre et avait un bon système administratif. Il y vivait depuis treize ans, s'y était habitué et intégré à la vie genevoise tant sociale que professionnelle.

4.

Le 14 avril 2005, un fonctionnaire du service cantonal des naturalisations (ci-après : SCN) a rendu un rapport d'enquête qualifié de confidentiel.

M. A______ était exempté d'impôt en tant que fonctionnaire international. Il était inconnu des services de police, ne faisait pas l'objet de poursuites et disposait d'un revenu lui permettant de subvenir à ses besoins. M. A______ ne parlant et ne comprenant pas suffisamment le français, son intégration n'avait pu être évaluée. Elle était néanmoins insuffisante.

5.

Le 15 avril 2005, le SCN a écrit à M. A______. Le rapport d'enquête établi dans le cadre de sa demande faisait état des difficultés qu'il rencontrait dans la pratique du français, dont la connaissance au moins verbale était l'une des conditions nécessaires à l'obtention de la nationalité.

La demande était mise en suspens pendant au moins deux ans, afin de permettre à M. A______ d'améliorer son français parlé, charge à lui de reprendre contact avec le SCN dès qu'il se sentirait en mesure de soutenir une conversation courante en langue française, en fournissant une attestation des cours suivis.

6.

Le 12 janvier 2007, M. A______ a demandé au SCN un complément d'enquête.

7.

Le 16 février 2007, le fonctionnaire du SCN a rendu un complément à son rapport d'enquête.

M. A______ avait suivi des cours de français payés par son employeur à l'école I______ de juillet 2005 à décembre 2006, et en suivait à ses frais depuis le début de l'année 2007 chez O______ S.A..

Bien qu'ayant consenti des efforts d'apprentissage du français depuis la première entrevue, M. A______ ne soutenait toujours pas une conversation courante. Ses contacts se limitaient au cadre des organisations internationales, et il ne paraissait pas avoir d'activité particulière en relation avec la vie sociale genevoise. Le candidat, d'apparence bien discrète et sans histoire, ne démontrait toujours pas une intégration suffisante.

8.

Le 17 avril 2007, le SCN a écrit à M. A______ que, suite au complément de rapport qui faisait état des difficultés encore éprouvées à tenir une conversation simple en français et à s'insérer dans le tissu social, professionnel et culturel genevois, la procédure était derechef suspendue pour dix-huit mois, afin de lui permettre de poursuivre son « immersion » dans l'environnement local en multipliant les occasions de parler français.

9.

Le 9 juin 2009, M. A______ a récrit au SCN, en indiquant qu'il menait une vie normale tout en établissant des contacts avec des gens de toute nationalité en français, arabe et anglais. Sur la base des attestations de cours linguistiques qu'il avait présentées, il avait la certitude d'avoir déployé tous les efforts possibles pour apprendre la langue française. Il arrivait désormais à entamer et conclure une discussion simple en français. Il demandait à se voir donner une autre chance de prouver le bien-fondé de ses explications.

10.

Le 24 juin 2009, le fonctionnaire du SCN a émis un deuxième complément à son rapport d'enquête. Il avait parlé à l'intéressé au téléphone et, sans minimiser les efforts consentis par M. A______, ce dernier rencontrait toujours autant de peine à formuler des propos simples avec une aisance convenable. Afin d'éviter toute subjectivité, les informations pertinentes lui avaient été envoyées afin de lui permettre de passer un test de langue auprès des institutions reconnues.

11.

Le 8 avril 2010, l'œuvre suisse d'entraide ouvrière (ci-après : OSEO) de Genève, a attesté, sur papier portant les armoiries cantonales, que M. A______ avait passé avec succès l'examen de français oral (niveau A2 du Portfolio européen).

12.

Le 6 mai 2010, le fonctionnaire du SCN a émis un troisième complément à son rapport d'enquête. Bien que M. A______ remplisse les exigences actuelles en vigueur (niveau A2 du portfolio européen), il n'était toujours pas à l'aise en français, du moins oralement. Vu les cours entrepris depuis 2005, ses progrès restaient très lents.

En matière de participation à la vie locale, ses contacts restaient majoritairement communautaires ou arabophones ; il était membre du cercle soudanais de Genève. Ses connaissances de l'environnement institutionnel, historique et géographique étaient lacunaires, comme en témoignait notamment un protocole des réponses données par le candidat à la naturalisation à des questions générales sur l'histoire, la vie sociale et les institutions suisses (composé de 27 questions dont 22 de culture générale, auxquelles M. A______ n'avait fourni que trois réponses correctes).

13.

Le 2 juin 2010, le SCN a envoyé à l'office fédéral des migrations (ci-après : ODM) le formulaire d'autorisation fédérale pour M. A______, « sans préavis au vu du rapport d'enquête ».

14.

Le 9 novembre 2010, la direction du département de l'environnement urbain et de la sécurité de la Ville de Genève (ci-après : la ville) a écrit au SCN.

Le conseil administratif avait examiné le dossier de M. A______ lors de sa séance du 3 novembre 2010 et avait rendu un préavis négatif.

Il ressortait du dossier, et notamment des constatations du commissaire qui était intervenu au nom de la ville, qu'indépendamment de ses notions très limitées de français, le candidat semblait peu connaître la Suisse et Genève et avoir très peu de relations avec la communauté genevoise. Son adaptation au mode de vie genevois et son intégration dans la communauté genevoise n'étaient ainsi, en l'état, pas réalisées.

Etait joint, outre le préavis municipal proprement dit, le rapport établi le 22 octobre 2010 par Monsieur K______, membre de la commission des naturalisations du conseil municipal. Le rapport contenait notamment le passage suivant : « A ma visite du 15 octobre 2010 chez M. A______, je me suis trouvé en face d'une personne parlant très peu le français et qui ne me comprenait qu'à peine. M. A______ n'a presque pas de contacts avec le monde associatif de notre canton et il n'est en contact qu'avec les membres de sa communauté. Il semble très peu connaître la Suisse, ses institutions et leur fonctionnement. Si j'ai bien compris, M. A______ veut devenir Suisse dans le but de faire venir ses 5 enfants de 21 à 35 ans. L'épouse de M. A______ était au Soudan et elle allait rentrer le lundi suivant. Son mari m'a dit qu'elle vit entre la Suisse et son pays d'origine ». Le préavis du commissaire était : « pas très sûr et pas très favorable » (sic). Le préavis de la commission était quant à lui défavorable.

15.

Le 21 février 2011, M. A______ s'est adressé au Conseil d'Etat par l'intermédiaire d'une avocate. Bien qu'ayant conservé une forte identité soudanaise, il était parfaitement intégré au sein de la communauté genevoise. Il convenait de rejeter le préavis négatif de la commune et d'établir en sa faveur un arrêté de naturalisation.

16.

Le 22 mars 2011, la conseillère d'Etat en charge du département de la sécurité, de la police et de l'environnement (ci-après : DSPE), devenu depuis le département de la sécurité (ci-après : DS) a répondu à M. A______. L'autorité communale avait émis un préavis défavorable. L'autorité fédérale n'avait pas souhaité se prononcer en l'état actuel du dossier, qui avait été retourné au SCN. Il apparaissait ainsi judicieux de mettre le dossier de M. A______ en suspens jusqu'à ce que le département, face à la nouvelle pratique fédérale et aux exigences des communes, mette en place une directive plus claire sur le degré d'intégration suffisante en matière de naturalisation.

17.

Le 23 juin 2011, le SCN a indiqué à M. A______ qu'afin de lui permettre de finaliser sa procédure de naturalisation, il était judicieux que son dossier soit transmis au Conseil d'Etat pour décision.

18.

Le 30 juin 2011, M. A______ a demandé à ce que son dossier soit transmis au Conseil d'Etat afin que celui-ci rende un arrêté de naturalisation en sa faveur.

19.

Par arrêté du 27 juillet 2011, le Conseil d'Etat a refusé la naturalisation genevoise à M. A______, attendu que l'adaptation au mode de vie genevois ainsi que l'intégration dans la communauté genevoise n'étaient en l'état pas réalisées et vu le préavis défavorable de la commune.

20.

Par acte déposé le 14 septembre 2011, M. A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre l'arrêté précité, concluant préalablement à l'apport par le Conseil d'Etat des directives qu'il avait appliquées, principalement à l'annulation de l'arrêté attaqué et à ce que la chambre administrative dise qu'il remplissait les conditions d'obtention de la naturalisation genevoise et à ce qu'elle ordonne au Conseil d'Etat d'établir un arrêté de naturalisation en sa faveur, ainsi qu'à l'octroi d'une équitable indemnité.

Durant toute la procédure de naturalisation, il avait été question qu'il améliore son niveau de français et prenne des cours à cet effet. Il avait dans ce cadre réussi l'examen demandé par le SCN, à savoir l'examen de français oral de niveau A2. Le SCN ne pouvait pas, sans violer le principe de la bonne foi, suspendre la procédure pour niveau de français insuffisant et se rabattre, une fois ce niveau atteint, sur son manque d'intégration.

Il résultait des échanges avec le DSPE que celui-ci ne disposait pas, au moment où le Conseil d'Etat avait statué, de directive claire en matière d'intégration, la nouvelle directive n'étant par ailleurs pas encore en vigueur et ne pouvant dès lors déployer d'effet rétroactif (recte : anticipé). En outre, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, le fait d'exiger, sans considération de l'âge du candidat, les mêmes conditions d'apprentissage d'une langue discriminait les personnes âgées.

21.

Le 25 octobre 2011, le Conseil d'Etat, soit pour lui le secrétariat général du DSPE, a conclu au rejet du recours.

L'intégration prévue par la législation n'était pas purement passive (disposer d'un revenu suffisant, ne pas avoir commis d'infractions ni faire l'objet de poursuites), mais le candidat devait démontrer une volonté de participer à la vie du pays, de se familiariser avec la société locale, d'en connaître la langue, les us et coutumes, l'histoire et la géographie.

Il ressortait clairement du dossier que M. A______ n'avait pas réussi à démontrer avoir avec le canton de Genève de réelles attaches qui témoignaient de son adaptation au mode de vie genevois et de son intégration dans la communauté genevoise. Il était arrivé à Genève à l'âge de 45 ans et y vivait depuis vingt et un ans. Le problème provenait en réalité du fait qu'il n'avait absolument pas mis à profit ses nombreuses années en Suisse pour s'intégrer et apprendre la langue, et que ce n'était qu'au moment du dépôt de sa demande de naturalisation qu'il avait entamé un processus d'intégration.

Son réseau d'amitiés était composé essentiellement de personnes issues de sa communauté. Son absence totale de connaissance des institutions, de l'histoire et de la géographie suisses démontrait un manque d'intérêt manifeste pour son pays d'accueil. La motivation de la demande était en outre douteuse dès lors que la finalité de l'opération semblait être de faire venir en Suisse ses enfants majeurs. Enfin, les revenus du recourant ne suffisaient pas à subvenir à ses besoins, dès lors qu'il était au bénéfice de prestations complémentaires fédérales et cantonales depuis le 1er mars 2010. L'arrêté querellé n'était ainsi manifestement pas constitutif d'arbitraire.

22.

Le 23 février 2012, le juge délégué a tenu une audience de comparution personnelle des parties.

a. M. A______ a déclaré qu'il ne voulait pas devenir suisse pour faire venir ses enfants. Il aimait le pays car il était calme et propre. Son épouse passait avec lui en Suisse quelque cinq à six mois par an. Il s'intéressait aux actualités ; il lisait notamment « Le Matin » et « 20 minutes » et regardait la télévision, y compris la radio-télévision suisse. Il avait été opérateur de saisie, d'abord à la mission du Soudan puis à l'OMPI. Lorsqu'il travaillait pour cette dernière organisation, ses langues de travail étaient l'arabe, l'anglais et le français. Il avait passé un examen de français et pensait que la naturalisation devait lui être accordée.

b. Les représentants du Conseil d'Etat ont précisé qu'il n'y avait pas d'autorisation fédérale au dossier. En effet, le SCN s'était adressé à l'ODM à ce sujet sans donner de préavis, mais l'ODM ne délivrait désormais d'autorisation fédérale que dans des dossiers pour lesquels le préavis cantonal était positif. Le Conseil d'Etat s'était donc prononcé en l'absence de ladite autorisation fédérale, si bien qu'il ne pouvait que prendre une décision négative, et que même en cas d'admission du recours, il ne pourrait accorder directement la naturalisation à M. A______. Ce dernier avait certes fait des efforts d'intégration, mais il fallait également un résultat, et la suspension éventuelle de la procédure ne pouvait durer éternellement.

c. Le juge délégué a notamment posé une question portant sur le sujet des votations à venir (scrutin du 11 mars 2012) à M. A______, qui n'a pu fournir aucune réponse.

d. A l'issue de l'audience, un délai au 16 mars 2012 a été accordé aux parties pour toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger.

23.

Le 16 mars 2012, le Conseil d'Etat a persisté dans ses conclusions.

Renseignements pris auprès de l'ODM, la pratique de ce dernier de ne délivrer d'autorisation qu'en cas de préavis cantonal favorable ne constituait pas une application anticipée de la modification de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 (LN - RS 141.0) à venir, mais l'émanation « d'un bon sens pragmatique ». Le fait de solliciter une autorisation fédérale de naturalisation alors que l’avis cantonal sur le dossier était défavorable était considéré par l'autorité fédérale comme un non-sens. L'art. 13 du règlement d'application de la loi sur la nationalité genevoise, du 15 juillet 1992 (RNat - A 4 05.01) avait été modifié en ce sens.

24.

Le 16 mars 2012, M. A______ a également persisté dans les conclusions de son recours.

Bien que d'un naturel réservé et ayant quelques difficultés à nouer des contacts, il s'était bien intégré à Genève. La question de l'intégration, dans ses aspects autres que celui de la maîtrise du français, n'avait été abordée au cours de la procédure de naturalisation qu'en 2010. Il convenait de relativiser son mauvais résultat au questionnaire du 6 mai 2010, car il avait tendance à perdre ses moyens en situation de stress ; en outre, de nombreux citoyens suisses auraient eu de la peine à répondre à certaines questions. Concernant son ignorance des sujets soumis à votation, il revenait d'un séjour au Soudan, où il avait contracté le paludisme et avait été hospitalisé. Les prestations complémentaires qu'il touchait ne pouvaient être assimilées à de l'aide sociale. Eu égard à son âge avancé et aux efforts considérables qu'il avait fournis pour s'adapter au mode de vie de son pays d'adoption, il devait se voir octroyer la naturalisation suisse et genevoise.

25.

Sur ce, la cause a été gardée à juger.