ATA/629/2008

1.

Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A et suivants de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2.

La commission n'a pas intégré M. Rappaport dans le cercle des parties à la procédure, alors que ce dernier, propriétaire d'une des parcelles touchées par la décision initiale, s'était opposé à ce que le boisement litigieux soit qualifié de forêt. Cette omission procède d'une erreur, dont l'intéressé ne subit en l'espèce aucun préjudice, puisque le présent arrêt donne droit à ses conclusions dans la présente procédure, ainsi qu'il résulte des considérants ci-après.

3.

Nartan S.A., ne s'est pour sa part pas opposée à la décision initiale qualifiant son bois de forêt. Elle n'a pas fait usage de son droit de recourir. Il se justifie néanmoins de l'appeler en cause, dès lors qu'elle est propriétaire de l'une des parcelles touchées par la décision attaquée.

4.

M. Love se plaint de la manière dont l'inspecteur des forêts a procédé dans le cas d'espèce. Il ne comprend pas les raisons pour lesquelles il a été contraint de requérir en son nom la constatation de nature forestière alors que celle-ci était contraire à ses intérêts, pour être mis ensuite dans la position de devoir s'opposer à sa propre requête.

Selon l'article 4 alinéas 2 et 3 lettre a LForêts, la nature forestière d'un peuplement d'arbres est constatée dans le cadre d’une procédure formelle par l’inspecteur des forêts, qui peut ordonner une procédure de constatation de la nature forestière, aux frais des propriétaires, notamment dans le cas d'une requête en autorisation de construire portant sur un terrain situé à proximité d'une lisière qui n'a pas encore été délimitée. Contrairement à ce qu'une lecture superficielle de cette disposition peut laisser apparaître, l'ouverture d'une telle procédure ne préjuge pas de son issue (constatation ou non constatation de la nature forestière du boisement concerné). La loi impose par ce biais à l'autorité compétente de s'assurer, lorsqu'une demande d'autorisation de construire est déposée sur une parcelle boisée, qu'aucune forêt au sens du droit fédéral n'est touchée pas ce projet et que les dispositions la protégeant ne sont pas applicables. L'article 10 LFo est plus explicite à cet égard. En effet, selon ses termes, quiconque prouve un intérêt digne d’être protégé peut demander au canton de décider si un bien-fonds doit être considéré comme forêt ou non. Ainsi, en invitant M. Love à requérir ladite constatation, l'inspecteur des forêts n'a fait que solliciter qu'il soit statué sur la question de savoir si ces boisements devaient ou non être qualifiés de forêt au sens de la loi.

Il faut admettre avec M. Love que les termes "requête en constatation de la nature forestière" figurant tant sur le formulaire à en-tête du département (rempli par le "requérant"), que dans le titre de la FAO, ne sont pas limpides à cet égard, le "requérant" pouvant être la partie qui s'oppose, sur le fond, à cette constatation. Le titre "requête en constatation ou en non constatation de la nature forestière" aurait rendu les choses plus compréhensibles pour le requérant, même si la façon dont l'autorité compétente a procédé ne tient pas d'une violation de la loi.

Il était également indélicat de la part de l'autorité de s'appuyer sur le fait que M. Love avait requis lui-même ladite constatation, pour justifier sa décision au fond. Certes, il n'en est pas résulté de préjudice pour ce dernier. Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aux articles 5 alinéa 3 et 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), qui exigent que l’une et l’autre se comportent réciproquement de manière loyale, ne saurait ainsi entrer en jeu. Il n'en demeure pas moins qu'une telle attitude est choquante et propre à mettre en danger la relation de confiance qui doit exister entre l'autorité administrative et les citoyens.

La procédure ne saurait en conséquence être considérée comme viciée, même si des maladresses ont été commises par le service nature et paysage en l'espèce.

5.

Conformément à la loi et à la jurisprudence, une constatation de nature forestière ne doit s’appuyer que sur les circonstances de fait (croissance, densité, âge, dimensions et fonction du peuplement), sur le concept de forêt que retient le droit fédéral et, le cas échéant, sur les critères fixés par le droit cantonal d’exécution. Les éléments déterminants pour l’appréciation sont la végétation effective et ses fonctions au moment de la décision, pour autant que le peuplement n’ait pas été éliminé illégalement (H.-P. JENNI, Pour que les arbres ne cachent pas la forêt : un guide à travers la nouvelle législation sur les forêts, in cahier de l’environnement, n° 210, OFEFP 1994, ad art. 10, p. 47). Bien qu'elle dispose d'une latitude de jugement dans l'interprétation des conditions légales, l'autorité est liée par ces conditions et ne peut statuer en opportunité.

6.

Aux termes de son article 1er, la LFo vise à assurer la conservation des forêts dans leur étendue et leur répartition géographique, à les protéger en tant que milieu naturel, à garantir qu’elles puissent remplir leurs fonctions, notamment protectrices, sociales et économiques et à maintenir et promouvoir l’économie forestière. La législation a, en outre, pour but de contribuer à protéger la population et les biens d’une valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain, l’érosion et les chutes de pierres (catastrophes naturelles).

7.

Par forêt on entend toute surface couverte d’arbres ou d’arbustes forestiers à même d’exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d’exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents (art. 2 al. 1 LFo).

a. La LFo n’énumère pas les caractéristiques nécessaires pour pouvoir qualifier une aire boisée de forêt.

Dans le cadre fixé par le Conseil fédéral, les cantons peuvent préciser la largeur, la surface et l’âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surface conquise par la forêt ainsi que la largeur et la surface minimales que doit avoir un autre peuplement pour être considérés comme forêt (art. 2 al. 4, 1ère phr. LFo ; art. 1 al. 1 de l’ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 – OFo – RS 921.01).

Selon l'article 1er OFo, les cantons précisent les valeurs requises pour qu’une surface boisée soit reconnue comme forêt, dans les limites suivantes :

a. surface comprenant une lisière appropriée : 200 à 800m2 ;

b. largeur comprenant une lisière appropriée : 10 à 12m ;

c. âge du peuplement sur une surface conquise par la forêt : 10 à 20 ans.

Les critères quantitatifs que les cantons peuvent fixer, dans les limites de l’article 1er alinéa 1er OFo, servent à clarifier la notion qualitative de forêt posée par le droit fédéral. Sauf circonstances particulières, la nature forestière doit être reconnue lorsque les critères quantitatifs sont satisfaits, ces derniers constituant des seuils minimaux. On ne peut toutefois nier la qualité de forêt du simple fait que ces seuils ne sont pas atteints (art. 2 al. 4, 2ème phr. LFo). Les critères quantitatifs doivent concrétiser la notion qualitative de forêt, et non la vider de son sens (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.71/2002 du 26 août 2002, consid. 3.2 ; ATA/497/2006 du 19 septembre 2006 consid. 9 et les arrêts cités).

b. A Genève, la législation sur les forêts précise que sont considérés comme forêts les peuplements boisés présentant toutes les caractéristiques qualitatives d’une forêt, exerçant une fonction forestière qui sont, en principe, âgés d’au moins 15 ans, s'étendent sur une surface d’au moins 500 m² et ont une largeur minimale de 12 mètres, lisière appropriée comprise (art. 2 al. 1er LForêts).

8.

Les fonctions de la forêt sont au nombre de trois, d’importance équivalente : la fonction protectrice, sociale et économique. Pour être qualifié de forêt, il suffit que le peuplement concerné apparaisse apte à assumer une ou quelques-unes des tâches de l’aire forestière (JdT 1998 I 501, consid. 3d.cc).

Une forêt exerce une fonction protectrice lorsqu’elle protège la population ou des valeurs matérielles contre des catastrophes naturelles. Elle exerce une fonction économique lorsque la matière première que représente le bois est exploitée (Feuille fédérale 1988 III p. 157 ss, 172). Enfin, un peuplement remplit une fonction sociale lorsqu’en raison de sa structure, de sa nature et de sa configuration, il offre à l’homme une zone de délassement (fonction dite de "récréation"). Tel est aussi le cas lorsqu’il structure le paysage ou lorsqu’il offre une protection contre les influences nuisibles telles que le bruit ou les immissions (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.71/2002 du 26 août 2002). Fait également partie des fonctions sociales de la forêt la protection du paysage, c’est-à-dire la fonction optique et esthétique d’un peuplement et son importance biologique en tant que milieu vital pour la flore et la faune (JdT 1998 précité, consid. 3d.bb).

9.

La loi donne également une définition négative de la forêt. Ne peuvent ainsi être considérés comme tels les groupes ou alignements d’arbres isolés, les haies, les allées, les jardins, les parcs et les espaces verts (art. 2 al. 3 LFo, 2 al. 3 let. a et c LForêts).

Selon la doctrine et la jurisprudence, ce qui distingue les jardins, les espaces verts et les parcs des surfaces conquises spontanément par la forêt, c’est le fait qu’ils ont été plantés volontairement, sur la base de raisonnements horticoles, et qu’ils comprennent souvent des essences exotiques, sans que ce soit toutefois une condition absolue. Mais ces lieux servent à la détente et apportent de la verdure dans les zones urbanisées. Ils ont donc un rapport direct avec l’habitat et avec certains biens-fonds, tant dans l’espace qu’en raison de leur fonction. Il faut que ces éléments soient identifiables objectivement, lorsqu’on examine si une surface est une forêt ou non. Un peuplement qui s’est installé spontanément et a été simplement toléré, par exemple après un changement de propriétaire, ne peut pas être éliminé parce qu’il dérange, sous prétexte qu’il s’agit d’un jardin (H.-P. JENNI, op. cit., ad art. 2 al. 3, p. 36 ; Arrêts du Tribunal fédéral

1A.141/2001 et 143/2001 du 20 mars 2002 résumés in VLP/ASPAN 11/2002 et ATF 113 Ib 357 ; RDAF 1999 I 601 ; ATF 98 Ib 364).

Les peuplements présentant les caractéristiques d’un parc renferment souvent des installations typiques des parcs comme des chemins, des murets ou des bancs. La présence cumulative de telles installations d’une part, et d’arbres et d’arbustes typiques de parc d’autre part, n’est pas nécessaire pour la définition juridique du parc et du jardin. Si l’entretien d’un parc est négligé et que celui-ci devient sauvage, il peut au fil du temps revêtir une nature forestière pour autant qu’il en présente les critères quantitatifs ou qualitatifs et que les arbres n'ont pas poussé au-delà d'une limite précédemment fixée par une décision constatatoire entrée en force (art. 13 al. 2 LFo ; RDAF 1999 I 601).

10.

En l'espèce, les arbres sont âgés de plus de 20 ans et s'étendent sur une surface de plus de 1'165m². La largeur du cordon est d'environ 25 mètres et s'étend sur une longueur de 55m environ.

Le peuplement litigieux satisfait donc les exigences quantitatives posées par les dispositions précitées.

11.

La querelle porte essentiellement sur la question de savoir si le boisement revêt les caractéristiques d'une forêt d'un point de vue qualitatif. Le département a estimé que tel était le cas. La commission a considéré pour sa part que cette appréciation était contraire à la loi, car le peuplement boisé avait un "aspect de fond de parc entretenu" et qu'il était "douteux", dès lors, que cette parcelle, par ailleurs entourée de murs et de grillage et longeant une voie à grand trafic, puisse servir de refuge à la faune ou à la flore.

Il ne faut par perdre de vue que les instances de recours ne peuvent annuler la décision du département que si celle-ci emporte une violation de la loi ; si plusieurs interprétations sont soutenables, le juge n'a pas à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de première instance.

Dans le cas d'espèce, le DNP, qui est composé de spécialistes, a considéré que le bois présentait les caractéristiques d'une forêt. Son degré de couvert est de 90 %. Bien qu'un degré de 9% ait par erreur figuré dans le projet de décision du département et que ceci ait été relevé par les intimés, ces derniers ne contestent pas que la couverture soit effectivement de 90%. Ce degré de couvert est important et contredit l'affirmation de la commission selon laquelle les arbres seraient clairsemés. Ceux-ci sont exclusivement d'essence indigène et se sont implantés naturellement, sans qu'aucun raisonnement horticole ne soit intervenu. Certes, la parcelle est entretenue, mais l'entretien n'est pas incompatible avec la notion de forêt. Comme l'indique le département, il peut être un élément de sa gestion, qui ne vise pas nécessairement l'exploitation du bois, ni n'empêche le développement de la forêt, qui doit, pour être qualifiée ainsi, remplir une ou plusieurs fonctions forestières.

Selon l'autorité recourante, le bois litigieux remplirait une fonction sociale importante ; il offrirait un abri pour les petits mammifères, une aire de repos pour les oiseaux et un refuge pour les insectes et la flore. Ce raisonnement n'apparaît pas incongru, vu notamment le degré de couvert des arbres et la situation géographique dudit boisement, qui constitue un îlot de verdure en zone bâtie. La présence d'un terrier de renard atteste que la petite faune vient s'y abriter et que l'existence d'un grillage non enterré n'est pas un obstacle à cette fonction. Certes, l'aspect naturel de cette parcelle est limité. Le département explique à cet égard, qu'il convient d'adapter, en milieu urbanisé, les exigences posées par la loi fédérale. Il considère qu'à défaut, on viderait cette dernière de sa substance. Ces arguments ne sont pas dénués de bon sens. En effet, la vie sauvage étant fortement limitée en zone urbanisée, il paraît cohérent de mesurer le degré de biodiversité d'une parcelle urbaine à l'aune de son environnement et de la vie qui peut s'y développer plutôt qu'à celle d'une forêt située en montagne ou en campagne. Il y aurait en effet une contradiction à vouloir à la fois protéger la biodiversité par la préservation de forêts dans un canton aussi sollicité par l'habitat que l'est le canton de Genève, et n'accorder cette protection que lorsque la faune et la flore y sont fortement représentées. Il n'y a pas lieu de mettre en doute que le bois litigieux sert de couloir pour la faune et participe au maillage écologique du canton. La lecture des cartes démontre en effet la présence d'un couloir boisé qui s'étend de la parcelle vers le nord-est. La présence de la route à quatre voies bordant ce terrain n'est pas non plus un obstacle à cette qualification, le mur qui la borde constituant une protection efficace pour la faune, qui peut s'y développer.

Le bois apporterait enfin, selon le département, une protection contre le bruit et les immissions pour les propriétés situées au dessus ; il remplirait une fonction optique et esthétique du point de vue paysager. Il assurerait en outre la stabilité du terrain qui se trouve en forte pente. Les SIG ne contestent pas l'exactitude de ces éléments. Ils considèrent néanmoins que LPRLac et le RCVA permettent à eux seuls de garantir cette protection et qu'il est inutile de recourir à la notion de forêt. Les SIG perdent de vue que ces fonctions ne viennent que s'ajouter à la fonction sociale exposée ci-dessus et ne constituent pas les seuls motifs pour qualifier cette aire boisée de forêt. Les lois précitées sont insuffisantes pour assurer la protection de la forêt dans cette dernière fonction.

12.

Les SIG, M. Love et Nartan S.A., objectent encore que la décision du département les priverait de droits à bâtir.

Conformément à la loi et à la jurisprudence, il n’y a pas de pondération à faire entre des intérêts privés qui seraient touchés ou d’autres intérêts publics (ATA/33/2008 du 22 janvier 2008 consid. 4 ; JdT 1998 I 501, consid. 3). Les arguments développés à cet égard sont ainsi dénués de pertinence. En outre, une constatation de nature forestière ne rend pas nécessairement une parcelle inconstructible ; comme le relèvent les SIG eux-mêmes, elle ne fait que soumettre la procédure d'autorisation de construire aux conditions dérogatoires des articles 8 et 11 LFo.

13.

Au vu de ces éléments, c'est à tort que la commission a considéré que le département avait interprété l'article 2 LFo contrairement à la loi. Le recours sera donc admis et la décision de la commission annulée. La question de savoir si des parcelles à proximité, présentant des caractéristiques semblables, ont été qualifiées de forêt est sans pertinence pour les raisons qui précèdent.

14.

Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge des SIG et de M. Love, pris conjointement et solidairement (art. 87 LPA). Aucune indemnité ne sera par ailleurs allouée à M. Rappaport et à Nartan S.A. qui plaident sans le secours d'un avocat et n'allèguent pas avoir exposé de frais pour leur défense.

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