ATA/930/2018

1.

Mesdames Laurence-Isaline STAHL GRETSCH et Lucile STAHL MONNIER sont propriétaires de la parcelle no 3'220 feuille 40 de la commune de Carouge, à l’adresse 8, chemin de Pinchat. Madame Bérangère STAHL est propriétaire de la parcelle no 3'221, feuille 40 de la commune de Carouge à l’adresse 8A, chemin de Pinchat.

Ces parcelles sont colloquées en cinquième zone de construction (ci-après : zone villas) et les villas qu’elles abritent sont habitées par leurs propriétaires.

2.

Le 20 septembre 2013, le Grand Conseil a adopté le plan directeur cantonal 2030 (ci-après : PDCn 2030), approuvé le 29 avril 2015 par le Conseil fédéral sur la base d'un rapport d'examen effectué par l'office fédéral du développement territorial (ci-après : ARE) du 13 avril 2015.

Le PDCn 2030, document de référence et de coordination pour l'aménagement du territoire cantonal, est composé d'un concept de l'aménagement cantonal qui énonce les principes de l'organisation du territoire à l'horizon 2030, contraignant les autorités cantonales, communales et fédérales, et d'un schéma directeur cantonal comprenant plusieurs fiches qui en constituent le volet opérationnel et précisent les conditions de la mise en œuvre de la politique d'aménagement.

Selon la fiche A03 annexée à celui-ci, consacrée à l'extension de la densification de la zone villas par modification de zone, il s'agit de « procéder à la densification de secteurs de la zone villas, par mutation progressive, afin de créer de nouveaux quartiers denses d'habitat ou d'affectations mixtes, intégrés dans la structure urbaine et répondant à des besoins d'intérêt général […].

La densification de la zone villas, en principe forte, pourra[it] se faire de façon différenciée en fonction des situations, selon [certains] critères […] ».

À cette fin, des mesures d'accompagnement pour les propriétaires des villas sises sur les périmètres de villas à déclasser étaient prévues, « comme par exemple, des échanges avec des appartements à bâtir ».

Selon la démarche envisagée, « en coordination avec les fondations immobilières de droit public et les acteurs privés, les collectivités publiques anticip[aient] la densification des quartiers de villas en se portant progressivement acquéreurs des parcelles stratégiques, si celles-ci ne [faisaient] pas déjà l'objet d'opérations privées conformes aux buts poursuivis, de façon à déclencher la mutation de ces quartiers ».

3.

a. Dans cette perspective, le Conseil d'État a déposé, le 26 mars 2014 au Grand Conseil, un projet de loi (ci-après : PL) 11411 modifiant la loi d'application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30 ; refus conservatoire).

L'art. 1 souligné du PL 11411 prévoyait l’introduction d’un nouvel art. 13B al. 2 LaLAT qui avait la teneur suivante : « Il ne peut s’écouler plus de cinq années entre la décision de refus et l’adoption, la modification ou l’abrogation d’un plan d’affectation du sol, la mise à l’enquête du projet devant intervenir dans les quarante-huit mois à compter de la décision de refus. À défaut, le propriétaire reprend la libre disposition de son terrain, dans les limites des lois ou plans d’affectation du sol en vigueur, soit, dans les zones de développement, selon les normes de la zone ordinaire ou selon le plan d’affectation spécial en force ».

Selon l'exposé des motifs y relatif, afin d'assurer la préservation du potentiel à bâtir prévu par la PDCn 2030, il s'agissait d'étendre les délais, actuellement trop courts, pour permettre à l'administration et au Grand Conseil d'adopter les mesures nécessaires, l'objectif étant de lutter de manière efficiente contre la pénurie de logements sévissant sur le canton. Les possibilités de densification offertes par les nouvelle dispositions de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), modifiée le 30 novembre 2012, risquaient de réduire à néant le potentiel de mutation des quartiers de villas, du fait du renouvellement du parc bâti et du morcellement des terrains. En effet, de nombreuses autorisations de construire avaient dû être délivrées ou étaient en cours d'examen dans les périmètres. Les requêtes portaient fréquemment sur la substitution d'une villa par plusieurs.

b. Ce PL 11411 a été renvoyé sans débat à la commission d'aménagement du canton le 10 avril 2014.

4.

Vu les préoccupations soulevées par les députés, notamment en raison du caractère insuffisamment circonscrit de la modification proposée quant à l'assiette de son application, et les bases légales applicables, le Conseil d'État a proposé de transformer le PL 11411 en motion de commission (ci-après : M) afin de lui donner mandat d'agir en vue de préserver le potentiel de densification du PDCn 2030 par la création de zones réservées (ci-après : ZR ; PL 11411-A p. 20).

5.

Lors de sa séance du 5 juin 2015, le Grand Conseil a accepté de transformer le PL 11411 en motion et adopté la M 2278 avec renvoi au Conseil d'État, sur la base des documents déposés le 15 mai 2015 par la commission d'aménagement du canton.

À teneur de la M 2278, le Grand Conseil « invit[ait] le Conseil d'État :

- à appliquer les dispositions du droit fédéral, le cas échéant, par voie réglementaire, en vue de permettre l'adoption par le Conseil d'État, pour une durée provisoire de cinq ans au plus, de ZR dans les secteurs de la zone villas destinées à une densification, selon la fiche A03 du PDCn 2030, et pour lesquels une modification de zone est prévue dans un délai de cinq ans ;

- à faire une application restrictive de l'art. 59 al. 4 LCI afin de préserver le potentiel de densification prévu par la fiche A03 du PDCn 2030 pour les secteurs de la zone villas destinés à une densification par modification de zone dans un délai supérieur à cinq ans ;

- à adopter une pratique administrative qui permette néanmoins aux propriétaires de terrains, sis dans des secteurs de la zone villas voués à faire l'objet de mesures de densification au titre de la fiche A03 du PDCn 2030 et qui ne font pas l'objet du refus conservatoire au sens de l'art. 138 LaLAT [recte : art. 13B LaLAT], des agrandissements modérés de constructions existantes ou des nouvelles constructions de peu d'importance, ne créant aucun nouveau logement ».

6.

Le 9 décembre 2015, le Conseil d'État a déposé au Grand Conseil son rapport M 2278-A, au terme duquel il exposait les diverses mesures prises.

a. Il avait ainsi modifié le 17 juin 2015 le règlement d’application de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 1 er juillet 1992 (RaLAT - L 1 30.01).

Selon le nouvel art. 10 RaLAT, entré en vigueur le 24 juin 2015, lorsque la sauvegarde des buts et principes régissant l’aménagement du territoire l’exigeait, notamment lorsqu’une modification des normes d’une zone était envisagée en vue d’une meilleure utilisation de terrains à bâtir, le Conseil d’État pouvait, à titre provisoire et pour une durée de cinq ans, adopter un plan portant création d’une ZR. À l’intérieur de celle-ci, rien ne devait être entrepris qui était de nature à compromettre des objectifs d’urbanisme ou la réalisation d’équipements publics. À cet effet, le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie, devenu depuis le département du territoire (ci-après : le département) pouvait refuser l’autorisation de construire sollicitée.

b. En parallèle, le Conseil d'État avait complété et mis à jour la pratique administrative relative aux enquêtes en autorisation de construire selon les secteurs de densification des quartiers de villas prévus par le PDCn 2030. Selon celle-ci, publiée le 1er juillet 2015, sur le site internet du département, une autorisation de construire pouvait être délivrée pour un agrandissement mesuré, une construction de peu d'importance ou des travaux de confort dans le périmètre de la fiche A03 du PDCn 2030, à condition que :

- « une construction [ait] été autorisée ou exist[ait] déjà sur la parcelle concernée,

- aucun nouveau logement [n'était] créé,

- en cas d'agrandissement, celui-ci [devait] être modéré. [Était] considéré comme modéré l'agrandissement qui [était] de l'ordre de 20 % des surfaces brutes de plancher existantes mais au maximum de 40 m2,

- le propriétaire [devait] s'engager, quelle que soit la nature des travaux, à accepter que la valeur d'estimation qui [pouvait] être admise dans un plan financier, ou que la valeur prise en compte en cas de préemption ou expropriation, un abattement forfaitaire de CHF 100'000.-,

- en tous les cas, les constructions de peu d'importance, au sens de l'art. 3 al. 3 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 ainsi que les vérandas non chauffées de moins de 20 m2 [étaient] autorisées, à condition que le propriétaire s'engage[ait] à renoncer à leur valorisation,

- les deux engagements précités [faisaient] l'objet d'une mention inscrite au registre foncier, en application de l'art. 153 LCI ».

c. Finalement, il avait « défini une douzaine de périmètres de ZR qui fer[aient] prochainement l'objet de procédures simplifiées en vue de l'adoption effective de ces zones par [lui] dans le courant de l'année 2016 » (M 2278-A p. 3).

7.

Le 14 juillet 2015, le département a présenté sur son site internet une carte du canton intitulée « programme de densification des quartiers de villas », laquelle désignait les périmètres de la zone villas faisant l'objet de modification de zones en cours, ainsi que ceux sur lesquels il envisageait l'instauration d'une ZR. La légende de cette carte précisait qu'il n'y aurait pas d'application de la dérogation prévue par l'art. 59 al. 4 LCI (ou dans une mesure limitée pour des travaux d'agrandissement et d'amélioration d'une villa existante) et qu'un refus conservatoire serait prononcé pour les modifications de zone en cours d'élaboration ou les zones réservées sur les zones 5, ZD 5, 4B protégée et ZD 4A.

8.

Lors de la séance du 29 janvier 2016 du Grand Conseil, les députés ont accepté le renvoi du rapport du Conseil d'État sur la M 2278 à la commission d'aménagement du canton.

Selon certains députés, le PL 11411 avait été refusé aux motifs que le refus conservatoire « s'appliquait à l'ensemble du territoire genevois et qu'il était tout à fait illogique de vouloir aller plus vite en procédant à un gel pour cinq ans ». La publication de la carte sur le site internet du département indiquant douze périmètres concernant plus de deux mille cinq-cents maisons aboutissait à une expropriation matérielle qui n'était pas admissible et s'éloignait du but visé initialement. Sous cet angle, ils n'adhéraient pas davantage à l'application des ZR telle que prévue par le Conseil d'État, car « il n'avait jamais été prévu que l'on applique ces zones réservées sur un périmètre aussi grand et aussi important, dans la mesure où il était prévu que l'on puisse le faire sur des périmètres restreints » (Mémorial du Grand Conseil [ci-après : MGC] [En ligne], séance du 29 janvier

9.

Le 11 mars 2016, le département a achevé le plan du projet de ZR n 30028-544, d'une superficie de 103’441 m2 recouvrant soixante-cinq parcelles o

sur le territoire de la commune de Carouge, le périmètre concerné étant délimité par la route de Drize, le chemin Henri-Baumgartner, le chemin Vert et la moraine de Carouge.

10.

Le 23 mars 2016, le département a publié une nouvelle carte relative au « programme de densification du quartier de villas », indiquant une réduction – environ de moitié – du nombre et de la surface des périmètres destinés à passer en ZR.

11.

Par courrier du 29 mars 2016, le département a informé les propriétaires concernés, de la création du projet de ZR no 30028-544 en application de l'art. 10 RaLAT intégrant leurs parcelles et de sa prochaine mise à l'enquête publique.

12.

L’enquête publique a été ouverte par publication du 5 avril 2016 dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) jusqu'au 4 mai 2016.

Selon l'exposé des motifs du Conseil d'État relatif au projet de ZR o n 30028-544, la réalisation des objectifs du PDCn 2030 nécessitait la mutation de larges pans du territoire genevois à l'horizon 2030. La mise en œuvre de celle-ci, impliquant des modifications de régimes de zones basées sur des études urbaines, n'était pas réalisable en totalité dans un temps court. Les périmètres des ZR, basées sur les art. 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) et 10 RaLAT, reprenaient ceux identifiés par le PDCn 2030 comme devant faire l'objet d'une densification de la zone villas par modification de zone d'ici 2030.

13.

Le 19 avril 2016, les propriétaires ont fait part de leurs observations au département par courrier commun. Elles étaient opposées à la création d’une ZR qui empêcherait la valorisation de leurs parcelles, qui appartenaient à leur famille depuis 1879, pendant cinq ans et notamment la création de logements supplémentaires pour leur famille. L’objectif de sur-densification du quartier n’était pas louable, dès lors qu’une grande densification avait déjà été réalisée au chemin de Pinchat et que d’autres secteurs tels que le PAV ou les grands Esserts pouvaient tout à fait satisfaire aux objectifs de création de logements.

14.

Les 11 juillet et 5 août 2016, le département a répondu aux observations.

L’adoption de la ZR avait pour but de mettre en œuvre le PDCn 2030. Il s’agissait d’une mesure temporaire pour cinq ans. Un travail de réflexion avec les propriétaires concernés serait engagé afin de permettre le développement urbain sur la base d’une démarche participative.

15.

Le 2 novembre 2016, le conseil administratif de la commune de Carouge a transmis son préavis.

S’agissant du secteur Pinchat, il préavisait favorablement l’inscription de la quasi-totalité des périmètres indiqués dans la ZR car ils étaient en cohérence avec la stratégie d’aménagement Carouge-Sud, telle que validée par le département le 22 juin 2016. Toutefois, les parcelles nos 728 et 729 devaient être soustraites au périmètre de ZR vu la morphologie de ce sous-périmètre, situé à l’intersection de la route de Troinex avec la route de Drize, qui était difficile à densifier en maintenant et renforçant la végétation comme prévu. D’autre part, ce secteur comprenait des éléments à valeur patrimoniale.

16.

La procédure d'opposition a été ouverte le 14 février 2017 jusqu'au 16 mars 2017.

17.

Le 16 mars 2017, par mémoire commun de leur conseil, les propriétaires ont fait opposition au projet de ZR.

Les parcelles appartenaient à leur famille depuis de très nombreuses années et constituaient leur patrimoine auquel elles étaient très attachées. Le département n’avait jamais donné suite à son projet de démarche participative.

Aucun projet de PLQ ne pouvait être adopté dans les cinq ans à venir. La ZR engendrait des restrictions à la propriété mais aucun intérêt public ne les justifiait. Le principe de la proportionnalité était également violé puisque la ZR pour une durée de cinq ans ne prévoyait aucun but précis et concret.

18.

Le 12 mai 2017, le Grand Conseil a adopté le PL 12023, déposé le 29 novembre 2016 par un groupe de députés, comportant un nouvel art. 13C LaLAT, entré en vigueur le 29 juillet 2017, insérant la notion de ZR dans cette loi.

19.

Par arrêté du 28 juin 2017, déclaré exécutoire nonobstant recours, le Conseil d'État a rejeté les oppositions de consorts, vu son arrêté séparé du même jour adoptant le projet de ZR n° 30028-544.

La question de la qualité pour agir de l'Association des intérêts de Pinchat était laissée ouverte, compte tenu du rejet de l'opposition sur le fond.

Compte tenu de la situation tendue du marché du logement à Genève, le PDCn 2030 avait notamment pour objectif la construction de 50'000 logements d'ici 2030. L'augmentation de la population constatée entre 2000 et 2012 avait évolué plus vite que prévu. La production de logements durant cette période avait toutefois été inférieure à l'objectif annuel, le déficit cumulé atteignant environ 2'300 logements. L'augmentation de la taille moyenne des logements constatée cette dernière décennie n'avait en outre fait que retarder la satisfaction des besoins. Ces facteurs, ajoutés à une croissance démographique soutenue, expliquaient la forte pénurie de logements constatée actuellement, avec un taux de vacance de seulement 0,45 % en juin 2016. Dans ce contexte, la fiche A03 du PDCn 2030 visant l'extension de la densification de la zone villas par modification de zone, revêtait un caractère prioritaire. La garantie constitutionnelle de la propriété, ancrée à l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), n'était pas absolue. Il existait un intérêt public particulièrement important à créer de nouvelles surfaces d'habitation, dans le respect des buts et principes régissant l'aménagement du territoire.

L'art. 27 LAT constituait une base légale suffisante pour pouvoir instaurer une ZR et ne nécessitait, selon la jurisprudence, pas de dispositions cantonales d'exécution. Une loi cantonale formelle n'étant pas nécessaire, l'art. 10 RaLAT était applicable. La ZR n'avait pas pour unique but de permettre la réduction des zones à bâtir surdimensionnées, selon l'art. 15 al. 2 LAT. Au contraire, l'instauration d'une ZR était envisageable chaque fois qu'il existait un intérêt public prépondérant à la modification du plan d'affectation en vigueur, ce qui était le cas en l'occurrence vu la densification dont devait faire l'objet le secteur du territoire cantonal concerné, par le biais d'une modification de zone.

Quant au rapport avec l'art. 13B LaLAT visant le refus conservatoire, l'existence, en parallèle, de plusieurs instruments d'aménagement du territoire ayant des objectifs similaires n'était, en soi, contraire à aucune norme de droit supérieur.

S'agissant de l'intérêt public, selon la jurisprudence et la doctrine, il était suffisant de démontrer, avec une certaine vraisemblance, que le plan de zone en vigueur ne correspondait plus aux objectifs du PDCn 2030 et qu'une modification du régime des zones s'imposait, ce qui était le cas en l'occurrence.

S'agissant du principe de la proportionnalité, l'instrument de la ZR avait notamment pour conséquence de délimiter un périmètre précis à l'intérieur duquel une modification du régime des zones était projetée. Contrairement à l'art. 13B LaLAT, les effets de la ZR étaient limités à une petite partie du territoire cantonal. L'instauration du projet de ZR n'empêcherait pas les propriétaires concernés de continuer à utiliser leur bien immobilier tel qu'il existait, par exemple en y habitant ou en le louant. Le projet de ZR respectait le principe de la proportionnalité, vu qu'il n'était pas plus vaste que le périmètre déterminé par le

PDCn 2030 ni d'une durée excessive, compte tenu des contraintes existantes et des analyses encore à mener.

Concernant les effets et la durée de la ZR, l'art. 10 al. 1 RaLAT prévoyait une durée de cinq ans sans permettre de prolongation de délai. Celui-ci apparaissait aujourd'hui a priori suffisant pour procéder à l'élaboration puis à la modification de zone envisagée. Il n'était pas non plus prévu de cumuler ni d'additionner plusieurs mesures conservatoires. L'interdiction de bâtir se limitant à une durée proportionnée aux intérêts en présence, il n'y avait pas lieu à indemnisation en faveur des propriétaires.

Au sujet du principe de l'égalité de traitement, il était dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones créait des inégalités et que des terrains de même situation et nature pouvaient être traités différemment en ce qui concernait tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Les surfaces définies par le PDCn 2030 étaient cohérentes et s'étendaient sur des surfaces suffisamment importantes.

Quant à la délimitation géographique de la ZR, l'emplacement de celle-ci découlait des critères définis par le PDCn 2030. Ledit secteur devait permettre une maîtrise optimale de la qualité de l'aménagement et être adapté à une densité modérée à intermédiaire dès lors qu'il bénéficiait d'une desserte efficace en transports collectifs ou mobilité douce. Le projet s’insérait dans une partie de la commune de Carouge ayant déjà fait l’objet par étapes de plusieurs modifications de zones relativement récentes.

Le principal impact sur la valeur des terrains visés consistait à reporter dans le temps un éventuel projet de densification ou de valorisation de la parcelle concernée, la mesure visant à terme, soit après cinq ans, à étendre les droits à bâtir. Selon la jurisprudence, une interdiction temporaire de bâtir n'entraînait pas une expropriation matérielle.

Dans la balance des intérêts en présence, la concrétisation des objectifs fixés par la planification directrice conforme à la nouvelle LAT devait l'emporter sur les intérêts privés des propriétaires à pouvoir librement exercer leurs droits, sans entraves, même temporaires.

20.

Le 27 juillet 2017, le département a publié sur internet une modification de la carte relative au programme de densification du quartier de villas. Celle-ci comportait des surfaces colorées en jaune dans lesquelles il était envisagé de ne pas accorder des dérogations selon l'art. 59 al. 4 LCI, des surfaces colorées en rouge vif dans lesquelles une modification de zone était en cours, et des surfaces colorées en grenat dans lesquelles une ZR avait été adoptée.

21.

Par acte du 31 juillet 2017, les propriétaires ont recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre les arrêtés précités, en concluant, principalement, à leur annulation, à l'admission de leurs oppositions à l'encontre du projet de ZR no 30028-544 ainsi qu'à l'annulation de la ZR en tant qu'elle englobait les parcelles nos 3220 et 3221 de la commune de Carouge dont elles étaient propriétaires. Subsidiairement, elles se réservaient le droit de requérir une indemnité pour expropriation et de faire valoir tout dommage découlant de l'adoption de la ZR en cause.

Le Conseil d'État avait procédé à une analyse globale du projet de ZR, sans s'attacher aux particularités des parcelles qui le composaient. Celles de leurs parcelles justifiaient toutefois leur exclusion de la ZR. La ZR, en tant qu'elle englobait les parcelles nos 3220 et 3221 de la commune de Carouge, n'était pas justifiée par un intérêt public et violait le principe de la proportionnalité. L'art. 10 RaLAT ne constituait pas une base légale suffisante pour justifier une atteinte à leurs droits de propriété, dans la mesure où elle était purement provisoire. L'art. 13C LaLAT était entré en vigueur postérieurement. La ZR entrait en conflit avec le refus conservatoire portant sur leurs parcelles, un tel cumul n'étant pas permis. Selon les pièces produites, aucune mesure ni aucun projet concret n'étaient envisagés sur leurs parcelles avant un avenir très lointain. L'autorité n'avait donc aucune volonté sérieuse d'aménagement de leurs parcelles, pourtant intégrées à la ZR. Sans en informer les propriétaires, le Conseil d'État avait joint à la modification du RaLAT le 24 juin 2015 (recte : 14 juillet 2015) une carte des zones susceptibles de devenir des ZR. Les restrictions de la propriété foncière issues de ce régime avaient donc été alors déployées (plus de délivrance d'autorisations de construire dans ces périmètres et diminution de la valeur des parcelles visées). Le délai de cinq ans avait ainsi commencé à courir le 24 juin 2015 (recte : 14 juillet 2015).

22.

Dans ses écritures responsives du 11 octobre 2017, le Conseil d'État a conclu au rejet du recours.

L'objectif d'intérêt public visé par la ZR consistait à éviter que la réalisation de nouvelles constructions dans la zone villas actuelle ne vienne entraver l'établissement et la mise en œuvre du futur plan d'affectation. La mise en œuvre des objectifs fixés par la fiche A03 du PDCn 2030 revêtait un caractère prioritaire et s'inscrivait pleinement dans l'objectif plus général d'une utilisation judicieuse du sol, notamment le principe général de la LAT demandant d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT). Une qualité appropriée de l'habitat ne pourrait être atteinte, pour un certain nombre de secteurs, que par la création de zones permettant l'usage d'indices d'utilisation du sol (ci-après : IUS) plus élevés que ceux utilisés en 5ème zone villas ou encore en zone de développement 4A. Il était impossible de garantir que le processus d'aménagement du territoire aboutisse dans tous les cas à un changement du régime des zones, qui relevait de la compétence du Grand Conseil.

Le périmètre concerné faisait partie des secteurs du canton expressément désignés par le PDCn 2030 comme devant faire l'objet d'une densification par modification de zones. Il s'agissait de créer de nouveaux quartiers denses d'habitats ou d'affectations mixtes, intégrés dans la structure urbaine et répondant à des besoins d'intérêt général. Certains secteurs seraient à densifier entièrement, d'autres partiellement. La durée de cinq ans avait pour objectif de laisser suffisamment de temps à l'autorité compétente pour mener à bien les éventuelles études préliminaires d'urbanisation, l'adoption d'un plan directeur de quartier n'étant pas un préalable nécessaire à la mise en œuvre d'une ZR. L'admissibilité du projet d'urbanisation future dans ce secteur du canton, de même que la volonté sérieuse, de la part des autorités cantonales et communales, de procéder à terme à une densification pertinente, en application du PDCn 2030 et en tenant compte, dans la mesure du possible, du plan directeur communal, étaient démontrées.

Quant au principe de la proportionnalité, contrairement au refus conservatoire, les effets de la ZR étaient limités à une petite partie du territoire cantonal. L'instauration de celle-ci n'empêchait pas les propriétaires concernées de continuer à utiliser leur bien immobilier tel qu'il existait actuellement. Le refus conservatoire imposait des contraintes de délais inadaptées à l'autorité chargée de l'aménagement du territoire, notamment pour achever le processus d'élaboration puis d'adoption du futur plan d'affectation. Les contours et les caractéristiques de la future zone à bâtir étant actuellement inconnus, il était impossible de déterminer, à ce stade, si celle-ci nécessiterait l'élaboration d'une planification de détail. L'élaboration d'un plan directeur de quartier ne s'imposait pas dans tous les cas et la concrétisation des futurs droits à bâtir dépendrait de la volonté de chacun des propriétaires concernés de mettre en œuvre les dispositions de la future zone.

La validité de la ZR litigieuse ne pouvait dépendre d'éléments futurs encore en partie incertains. Il était donc suffisant et conforme à l'art. 27 LAT que le futur plan de zones soit adopté dans les cinq ans. Le périmètre de ZR n'était pas plus vaste que celui déterminé par le PDCn 2030, ni d'une durée excessive vu les contraintes existantes et les analyses encore à mener. Une autre mesure, poursuivant les mêmes objectifs mais dont les effets seraient moins incisifs, n'assurerait pas aussi efficacement la réalisation des buts d'intérêt public. Conformément à l'art. 10 RaLAT, la ZR était entrée en vigueur lors de son adoption par le Conseil d'État. La communication effectuée par le département en juillet 2015 s'inscrivait dans le cadre de la mise en œuvre du PDCn 2030, lequel, en tant que planification directrice cantonale, faisait l'objet de diffusions d'informations régulières auprès de la population, des autorités communales ainsi que des organisations ou associations reconnues (art. 4 LAT). Cette information n'était pas destinée à avoir des effets juridiques sur les particuliers et les plans directeurs n'avaient force obligatoire que pour les autorités (art. 9 LAT). L'information fournie par le département au sujet du PDCn 2030 ne pouvait donc avoir d'effet sur une éventuelle application anticipée d'une ZR. En outre, depuis le 29 juillet 2017, l'art. 13C LaLAT était entré en vigueur.

23.

Le 21 novembre 2017, les propriétaires ont répliqué, persistant dans leurs conclusions et leurs précédents développements. Elles constataient que le Conseil d'État se contentait de rappeler des généralités, sans se prononcer sur leurs arguments spécifiques.

24.

Sur quoi, les parties ont été informées le 23 novembre 2017 que la cause était gardée à juger.