ATA/970/2014

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) La recourante conteste la validité formelle de la correspondance du 5 mars 2014 et sa qualité de décision.

a. La chambre administrative a jugé que la délibération d’un Conseil municipal d’exercer son droit de préemption est une mesure individuelle et concrète prise par l’autorité compétente et fondée sur le droit public cantonal, soit la LGL. Il s’agit d’une décision au sens de la LPA (ATA/819/2014 du 28 octobre 2014 ; ATA/573/2014 du 29 juillet 2014).

b. En l’espèce, il y a bien eu une décision d’exercer le droit de préemption communal, notifiée à la recourante, par l’intermédiaire de Me Michel, le 5 mars 2014 par le Conseil administratif. L’exercice du droit de préemption a été notifié à la recourante dans le délai légal de trente jours (art. 5 al. 2 let. b LGL).

Partant, l’objet du recours interjeté par l’acquéreuse est la décision d’exercer le droit de préemption prise par le Conseil municipal le 24 février 2014 et notifiée le 5 mars 2014.

3) La recourante se plaint de l’absence d’indications des voies de recours.

a. Selon l’art. 46 LPA, les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies ordinaires et délais de recours (al. 1) ; elles doivent être notifiées aux parties, le cas échéant à leur domicile élu auprès de leur mandataire, par écrit (al. 2). Selon l’art. 47 LPA, une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties.

Concernant les exigences de forme de la décision, la doctrine estime que certaines violations peuvent être aisément corrigées. C’est pourquoi une première maxime est que le vice n’a pas de sanction s’il peut être réparé sans préjudice pour les parties. Ainsi, un recours tardif sera néanmoins jugé recevable, si la décision n’était pas munie de l’indication du délai, lorsque la loi exige cette mention, ou si elle indiquait un délai trop long, ou enfin si elle n’a pas été notifiée au recourant (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, n. 2.2.8.5 p. 355 et les références citées).

b. En l’occurrence, la correspondance du Conseil administratif du 5 mars 2014, par laquelle celui-ci informait la recourante de la décision de la commune d’exercer son droit de préemption, n’indiquait ni les voies ni les délais de recours.

L’acquéreuse ayant toutefois recouru contre ladite décision dans le délai légal, ce manquement n’entraîne aucune conséquence juridique.

4) La recourante se plaint de l’absence de motivation de la décision.

a. Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. implique notamment pour l’autorité l’obligation de motiver sa décision. Il suffit toutefois que l’autorité, ou le juge, mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l’intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l’attaquer en connaissance de cause. L’autorité n’a pas l’obligation d’exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à ceux qui lui paraissent pertinents (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237 ; 137 II 266 consid. 3.2 p. 270 ; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236 ; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 ; 133 III 439 consid. 3.3 p. 445 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_382/2013 du 30 juillet 2013 consid. 2.2). La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents considérants de la décision (arrêts du Tribunal fédéral 6B_970/2013 du 24 juin 2014 consid. 3.1 et 6B_1193/2013 du 11 février 2014 consid. 1.2). Une réparation d'une violation du droit d'être entendu devant l’instance de recours est possible si celle-ci jouit du même pouvoir d’examen que l’autorité intimée (ATF 138 I 97 consid. 4.16.1 p. 103 ; 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s. ; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_572/2011 du 3 avril 2012 consid. 2.1 et les références citées ;1C_161/2010 du 21 octobre 2010 consid. 2.1 ;8C_104/2010 précité consid. 3.2 ;5A_150/2010 du 20 mai 2010 consid. 4.3 ;1C_104/2010 du 29 avril 2010 consid. 2 ; ATA/572/2014 du 29 juillet 2014 consid. 2). Si la décision n’a pas été motivée, l’intéressé qui a recouru recevra connaissance des motifs par le mémoire de réponse de l’autorité et sera autorisé à répliquer (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., n. 2.2.8.5 p. 355 et 356 et les références citées).

b. En l’espèce, la lettre du 5 mars 2014 mentionne exclusivement que le Conseil municipal a autorisé le Conseil administratif à exercer son droit de préemption sur la parcelle n° 886. L’intimée a toutefois, par correspondance du 25 mars 2014, à la demande de l’acquéreuse qui sollicitait des explications sous peine d’interjeter recours, dûment complété sa réponse. Ce courrier est intervenu rapidement et largement avant l’échéance du délai de recours. La commune y détaille la motivation du Conseil municipal, notamment sa volonté de procéder à une surélévation.

Le procès-verbal de la délibération a par ailleurs été rendu public, à une date non précisée par le dossier, mais antérieure au 3 avril 2014, date du recours, puisque la pièce a été produite par la recourante.

Enfin, en tous les cas, la violation du droit à la motivation aurait été réparée devant la chambre de céans.

Le grief de défaut de motivation est infondé.

5) La recourante se plaint que la décision litigieuse ne lui ait pas été notifiée et que seule la notaire l’ait reçue.

a. L’art. 5 al. 2 LGL mentionne que la commune doit manifester sa décision « de manière séparée, aux parties liées par l’acte ».

Les décisions sont notifiées aux parties, le cas échéant à leur domicile élu auprès de leur mandataire, par écrit (art 46 al. 2 ab initio LPA). Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA).

b. En l’espèce, il appartenait à la notaire, dans le cadre du mandat que lui avait confié la recourante, d’interpeller le Conseil d’État et la commune concernée, quant à l’exercice de leur droit de préemption, ce qui a été dûment fait. C’est dans ce contexte qu’après avoir écrit aux intéressés le 18 décembre 2014, la notaire a eu des contacts avec la commune et a dûment transmis à ses mandants les réponses tant du Conseil d’État que de la commune. Compte tenu du mandat confié au notaire par la recourante, la commune était habilitée à notifier la décision du Conseil municipal au notaire, instrumentant l’acte de vente litigieux et représentant la recourante. Le recours de l’acquéreuse, dans le délai légal, confirme le fait que la notification a été dûment effectuée.

Le grief de notification irrégulière est infondé.

6) La recourante se plaint d’une violation de son droit constitutionnel de la garantie de la propriété (art. 26 Cst).

Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.

Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (art. 36 al. 1 à 3 Cst).

7) La recourante tient grief à la décision litigieuse de ne pas reposer sur une base légale s’agissant d’une simple acquisition d’un immeuble à un bon prix.

a. L’État encourage la construction de logements d’utilité publique et s’efforce d’améliorer la qualité de l’habitat dans les limites et selon les critères fixés par la loi. À cet effet, l’État acquiert des terrains en usant notamment des droits de préemption et d’expropriation que lui confère la LGL (art. 1 al. 1 et 2 let. a LGL).

Les biens-fonds sis en zone de développement, au sens de loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), qui peuvent être affectés à la construction de logements, sont grevés d’un droit de préemption au profit de l’État et des communes intéressées. Le droit de préemption ne peut s’exercer qu’aux fins de construction de logements au sens de la LGL. Le droit de préemption de l’État et des communes fait l’objet d’une mention au RF (art. 3 al. 1 et 2 LGL).

Le propriétaire qui aliène ou promet d’aliéner avec octroi d’un droit d’emption un bien-fonds soumis au droit de préemption en vertu de la LGL est tenu d’en aviser immédiatement le Conseil d’État et la commune du lieu de situation, au plus tard lors du dépôt de l’acte au RF. Il leur communique simultanément une copie certifiée conforme de cet acte. Lorsque le Conseil d’État ou la commune envisage d’exercer son droit de préemption, le préempteur doit interpeller préalablement le propriétaire et le tiers-acquéreur en leur faisant part de ses intentions et leur offrir la possibilité de faire valoir leurs moyens. Tout contrevenant à la présente disposition est passible de l’amende (art. 4 LGL).

Selon l’art. 5 al. 1 LGL, dans un délai de soixante jours à compter de la date du dépôt de l’acte au RF, le Conseil d’État notifie, de manière séparée, aux parties liées par l’acte, soit sa décision de renoncer à l’exercice du droit de préemption (let. a), soit sa décision d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l’acte (let. b), soit son offre d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés par lui (let. c), à défaut d’acceptation de l’offre visée sous lettre c, sa décision de recourir, s’il maintient sa volonté d’acquérir le bien-fonds et si les conditions légales sont réunies, à la procédure d’expropriation conformément à l’art. 6 LGL (let. d).

Selon l’art. 5 al. 2 LGL, dans le cas prévu à l’al. 1 let. a LGL, le Conseil d’État avise la commune en même temps que les intéressés. Celle-ci, dans le délai de trente jours suivant cette notification, notifie à son tour, de manière séparée, aux parties liées par l’acte soit sa décision de renoncer à l’exercice du droit de préemption (let. a), soit sa décision d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l’acte (let. b), soit son offre d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés par elle (let. c), à défaut d’acceptation de l’offre visée sous let. c, sa décision de recourir, si elle maintient sa volonté d’acquérir le bien-fonds et si les conditions légales sont réunies, à la procédure d’expropriation conformément à l’art. 6 LGL (let. d).

b. En avisant le notaire le 5 mars 2014, alors que le Conseil d’État s’était déterminé le 18 février 2014, la Commune a respecté le délai de trente jours.

8) La recourante reproche à la commune de vouloir acquérir un immeuble à bon prix en détournant le but de la LGL.

Le grief relatif au prix de vente tombe à faux dès lors que l’intimée a proposé d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l’acte, et que le montant de la transaction a été déterminé par la recourante et non par l’intimée.

Autre est la question de la finalité de l’acquisition. Il ressort du procèsverbal de la séance du Conseil municipal du 24 février 2014 relatif à « l’acquisition d’un bâtiment d’habitations à plusieurs logements au chemin François-Lehmann » qu’à aucun moment la question du potentiel constructible ou d’une surélévation n’a été abordée. Lors des débats, le Conseil administratif a rappelé qu’il cherchait « à pouvoir étendre le nombre des logements de la commune ». Il « cherch[ait] désespérément des logements. Par le passé, le Conseil municipal avait adressé des motions demandant au Conseil administratif de regarder s’il pouvait acquérir des immeubles ou en construire. » Suivent, en quelques lignes, les conditions d’acquisition ainsi, qu’en réponse à une question d’un conseiller municipal, la garantie que le Conseil administratif ne mettra pas les locataires actuels à la porte.

Les débats devant le Conseil municipal ont été extrêmement brefs. L’ordre du jour de la séance comportait douze points, dont le cinquième était décomposé en neuf projets de délibérations, dont celui objet du présent litige. Sur vingt et une pages de compte-rendu de la séance, la délibération dont est recours ne représente que deux pages. S’il est exact que les débats n’ont pas porté sur la question de la surélévation, ils n’ont pas non plus exclu cette possibilité. Les conseillers municipaux ne se sont déterminés que sur la question de l’achat de l’immeuble. Seule la conseillère administrative a rappelé, de façon générale, que le Conseil municipal avait adressé des motions demandant au Conseil administratif de regarder s’il pouvait acquérir des immeubles ou en construire.

La volonté communale de garantir un parc de logements suffisants et diversifiés pour l’accueil de nouveaux résidents et d’assurer suffisamment de logements d’utilité publique ressort toutefois clairement du PDCom. En 2006, le taux de logements subventionnés s’élevait, avec ceux subventionnés par la commune, à 17,74 %. La commune indiquait qu’avec les développements encore prévus, elle pourrait atteindre 20 % soit l’équivalent de l’objectif cantonal visant à constituer un socle, de ce taux, de logements économiques. Elle relevait que le potentiel à l’intérieur des zones à bâtir légalisées était relativement faible et mentionnait qu’il existait essentiellement dans la réalisation des soldes des PLQ légalisés (Pommier, Jonc, chemin des Fins) et dans la densification de la zone villas sans mentionner toutefois que ladite densification ne pourrait avoir lieu que dans ces endroits. Il ressort en effet dudit PDCom que la commune était soucieuse de son potentiel constructible et qu’elle entendait veiller à toute éventuelle opportunité, 2015 étant mentionnée comme une échéance au-delà de laquelle le potentiel constructible légalisé pour l’habitat serait presque entièrement épuisé. Le potentiel d'urbanisation était estimé à une centaine de logements. Dans ce contexte, la volonté de la commune de pouvoir construire des logements ressort clairement du PDCom et a été dûment rappelée par la conseillère administrative lors des débats du 24 février 2014.

Ainsi, même dans l’hypothèse où la commune n’aurait pas eu, comme volonté première, au moment de la délibération, de surélever l’immeuble contesté, il est relevé qu’elle n’a tout simplement pas abordé cette question dans le cadre des très brefs débats y relatifs, mais qu’elle a, immédiatement et spontanément, par courrier du 25 mars 2014, soit avant même que le Conseil d’État ne rappelle la condition nécessaire à sa validation de la délibération communale, fait état de sa volonté de surélever l’immeuble concerné. Ceci est d’autant plus vrai que la détermination de la commune doit s’apprécier différemment s’il s’agit de l’exercice d’un droit d’emption sur des terrains dont l’affectation se discute depuis longtemps (ATA/819/2014 du 28 octobre 2014) ou sur un immeuble bâti, pour lequel la commune ignore l’existence de pourparlers de vente et pour lequel elle doit décider en quelques jours d’exercer, ou non, son droit d’emption. De surcroît, le fait que la parcelle contienne encore un potentiel constructible suffit, compte tenu de la crise du logement sévissant de façon notoire dans le canton et du faible taux de potentiel à construire sur la commune concernée, pour considérer que celle-ci n’a pas détourné la LGL de sa finalité au vu de son PDCom.

Les parties ne contestant pas qu’une surélévation est théoriquement possible et le nombre de logements étant, en l’état, indifférent, la condition posée à l’art. 36 al. 1 Cst. relatif à l’existence d’une base légale est respectée.

9) La recourante tient grief à la décision de ne pas être justifiée par un intérêt public. Elle fonde notamment son argumentation sur un arrêt du Tribunal fédéral mentionnant que « la LGL instaure un droit de préemption en faveur de l'État et des communes ne pouvant s'exercer [qu'aux fins de construction de logements au sens de la présente loi]. Cette formule signifie que lors de chaque vente immobilière permettant l'exercice du droit de préemption, l'autorité doit déterminer si l'acquisition du terrain concerné est opportune du point de vue de sa politique en faveur de la construction de logements en tenant compte de la situation concrète et des caractéristiques particulières du terrain concerné et de ses environs, et établir un pronostic sur les possibilités de bâtir, à moyen terme, des logements à l'emplacement considéré. L'autorité n'a pas besoin d'être prête à réaliser immédiatement des logements sur la parcelle concernée ; elle doit seulement rendre plausible l'existence d'un besoin précis, et tenir compte des possibilités réelles d'y satisfaire à l'emplacement envisagé, dans un avenir pas trop éloigné » (SJ 2009 I 257 ; arrêt du Tribunal fédéral dans la cause 2C_329/2008 du 15 octobre 2008).

En l’espèce, la vendeuse a indiqué les hauteurs des immeubles composant la barre concernée. Celui érigé sur la parcelle n° 886 est le plus bas, avec 24,01 m, alors que ceux avoisinants s’élèvent, certains, jusqu’à plus de 27 m. Compte tenu de cet élément et du peu de potentiel encore constructible sur la commune, l’acquisition de la parcelle concernée est opportune du point de vue de la politique de l’intimée en faveur de la construction de logements. De surcroît, une surélévation ne gênerait aucunement les environs, dégagés des deux côtés de la barre d’immeubles. À ce titre, au vu de son PDCom, et du besoin notoire de logements dans le canton (ATA/573/2014 du 29 juillet 2014 ; ATA/819/2014 du 28 octobre 2014), l’existence d’un besoin précis est établi, et les possibilités réelles d’y satisfaire peuvent être considérées comme réalisées. La recourante n’avance d’ailleurs aucun élément concret qui empêcherait l’intimée d’entreprendre, dès qu’elle sera propriétaire de l’immeuble, la procédure nécessaire en matière d’autorisation de construire pour réaliser ce projet dans un avenir pas trop éloigné, soit conforme à la durée habituelle d’une telle procédure dans le canton.

Contrairement à ce qu’affirment la recourante et l’appelée en cause, la décision du Conseil municipal, conforme au PDCom, ne viole pas l’art. 36 al. 2 Cst. et est justifiée par un intérêt public.

10) La recourante fait grief à l’intimée de ce que la décision ne serait pas proportionnée au but visé.

Elle ne serait pas adéquate dès lors que d’autres mesures permettraient d’augmenter le taux de logements sociaux.

Cet argument est à analyser sous l’angle de la subsidiarité. Compte tenu de la gravité de la pénurie actuelle et de l’urgence à développer le potentiel constructible, le seul fait que d’autres mesures permettent d’augmenter le taux de logements sociaux n’est pas de nature à remettre en cause l’exercice du droit de préemption par une commune sur un immeuble permettant une surélévation.

La décision litigieuse est adéquate dès lors qu’elle permet d’atteindre le but d’intérêt public recherché.

Au même titre, la décision litigieuse est nécessaire. Contrairement à ce que soutient la recourante, ni la loi ni la jurisprudence n’imposent que le potentiel constructible soit exclusivement, voire principalement la cause de la restriction du droit à la propriété de la recourante. Tout logement d’utilité publique supplémentaire qui peut être mis à disposition contribue à la volonté actuelle, de la commune, conformément à la constitution cantonale, de vouloir augmenter le parc immobilier répondant à de tels critères.

Enfin, le nombre de logements qui pourraient être construits est contesté, l’appelée en cause faisant cependant état d’un rajout de deux à cinq appartements. Même mise en relation avec les trente-deux existants, la décision reste dans un rapport raisonnable avec le sacrifice imposé à l’acquéreuse, d’autant plus si le chiffre de cinq logements est comparé au potentiel d’urbanisation estimé dans le PDCom à une centaine de logements seulement. La construction desdits logements d’utilité publique, dans la situation de crise sévissant dans le canton et dans celle de la commune concernée, reste plus importante que l’intérêt de la recourante à acquérir l’immeuble.

L’appelée en cause fait référence à l’ATA/876/2004 du 9 novembre 2004 en ce qu’il mentionnait que « l’article 3 LGL ne prévoit pas que le droit de préemption puisse s’exercer seulement « partiellement » ou même « principalement » pour la construction de logements sociaux. Le législateur, en stipulant que ce droit ne peut s’exercer « qu’aux fins de constructions » de tels logements, a clairement exprimé sa volonté d’admettre la préemption exclusivement au profit d’appartement HBM, HLM ou HM. La formulation de l’article 3 LGL est sans équivoque et ne laisse pas de liberté d’appréciation aux autorités, c’est pourquoi le Conseil d’État n’a pas violé le principe de la proportionnalité en considérant que la décision de la recourante ne satisfaisait pas aux conditions du droit de préemption ». Cette référence ne lui est toutefois d’aucune utilité, la situation n’étant pas comparable. L’ATA cité concernait la construction de logements et d’un établissement médico-social. C’est dans ce cadre que la chambre administrative avait rappelé que seule la construction de logements au sens de l’art. 16 LGL était admissible. En l’espèce, la construction envisagée ne porte que sur des logements HM, admis par l’art. 16 al. 1 let. d LGL. Le grief est donc infondé.

La décision respecte le principe de proportionnalité de l’art. 36 al. 3 Cst.

11) La recourante se plaint d’une atteinte à son droit constitutionnel à la liberté économique (art. 27 Cst.).

Les développements qui précèdent valent mutatis mutandis pour le grief précité.

Partant, l’exercice du droit de préemption de la commune restreint valablement les garanties constitutionnelles de la liberté économique et de la garantie de la propriété de la recourante.

12) Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté.

13) Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 87 al. 1 LPA).

Aucune indemnité de procédure ne sera allouée à la commune, qui compte plus de dix mille habitants. Celle-ci est en effet réputée disposer de son propre service juridique et ne pas avoir à recourir aux services d'un mandataire extérieur (art. 87 al. 2 LPA ; ATA/819/2014 du 28 octobre 2014 ; ATA/113/2013 du 26 février 2013 ; ATA/825/2012 du 11 décembre 2012 ; ATA/717/2012 du 30 octobre 2012 ; ATA/462/2011 du 26 juillet 2011 ; ATA/163/2011 du 15 mars 2011 ; ATA/362/2010 du 1er juin 2010 et les références citées). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée à la Bâloise Vie SA, celle-ci ayant pris des conclusions similaires à celles de la recourante et étant, par voie de conséquence, déboutée (art. 87 al. 2 LPA). *****