CON 2019 5

1.

1.1

En vertu de l’article 108 al. 1 let. d LDP (RSJU 161.1), les décisions et autres actes relatifs aux demandes de référendum en matière communale peuvent être portés devant la Cour constitutionnelle. Cette disposition se distingue de l’article 110 let. b LDP, aux termes duquel peuvent être portés devant le juge administratif les décisions relatives aux référendums (votes populaires) en matière communale.

Au cas particulier, le recourant conteste l’irrecevabilité du référendum déposé le 19 juillet 2019 demandant que le peuple se prononce sur les arrêtés n° 184 et 185 du Conseil général du 2 juillet 2019, soit sur la vente de deux terrains, respectivement à lui-même et à B.________. Il considère que la demande de référendum portant sur les deux objets est valable. C’est donc bien le principe même du référendum qui est litigieux et non pas les actes préparatoires au scrutin, de telle sorte que la Cour constitutionnelle est compétente à l’exclusion du juge administratif (dans ce sens, MORITZ, La garantie des droits politiques dans le Canton du Jura et dans ses communes, questions choisies, in RJJ 2013 p.46). La compétence de la Cour constitutionnelle fondée sur l’article 108 al. 1 let. d LDP, dans une composition à cinq juges (art. 22 al. 1 let. a LOJ), est ainsi donnée.

1.2

Pour le surplus, le recourant, citoyen de la Commune des Bois, est électeur en matière communale et dispose de la qualité pour recourir (art. 108 al. 2 LDP). Le recours, déposé le 3 octobre 2019, a été interjeté dans les 10 jours dès la décision de l’intimée du 24 septembre 2019. Il est ainsi recevable et il y a lieu d’entrer en matière.

2.

Saisie d’un recours en matière de droits politiques, la Cour examine si la décision rendue est conforme au droit fédéral, à la Constitution cantonale, à la loi sur les droits politiques et aux prescriptions y relatives (art. 203 al. 1 Cpa).

3.

L’objet du litige consiste à déterminer si le référendum déposé le 19 juillet 2019 auprès de l’intimée demandant la mise en oeuvre d’un vote populaire sur la vente d’un terrain au recourant et d’un autre à B.________, selon les mêmes conditions que celles mentionnées lors de la séance du Conseil régional du 1er juillet 2019, est valide.

4.

4.1

Selon l’article 34 Cst., les droits politiques sont garantis (al. 1). La garantie des droits politiques protège la libre formation de l’opinion des citoyens et des citoyennes et l’expression fidèle et sûre de leur volonté (al. 2). En d’autres termes, le droit de vote garanti par la Constitution fédérale confère à tout citoyen la faculté d’exiger que le résultat d’une votation ne soit reconnu que s’il est l’expression fidèle et sûre de la libre volonté du corps électoral et lui accorde donc aussi le droit d’exiger que la procédure de validation d’une demande de référendum se déroule correctement (ATF 103 Ia p. 281 s.).

4.2

L’article 105 LDP prévoit que dans les communes qui ont un conseil général, les décisions de celui-ci sont soumises au vote populaire si un dixième des électeurs de la commune ou une fraction inférieure à celui-ci fixée dans le règlement communal le demandent (al. 1). Ne sont toutefois pas soumises au vote populaire les décisions du conseil général qui sont strictement personnelles ou qui portent sur le dépôt ou le retrait d’une initiative cantonale ou sur une demande de référendum cantonal (al. 2 let. a et b). La demande doit être faite dans les trente jours qui suivent la publication de la décision contestée et remise au conseil communal (art. 106 LDP). Les dispositions relatives au référendum cantonal sont applicables par analogie (art. 107 LDP ; art. 94 ss LDP). Lorsqu’une demande de référendum est présentée en vue de la signature, la liste de signatures (feuille, page, carte) doit contenir les indications suivantes : a) la commune politique où le signataire est enregistré b) la désignation de l’acte attaqué, avec le titre et la date de l’adoption par le Parlement. Les auteurs du référendum déposent des listes dans les secrétariats communaux (art. 95 LDP). Les dispositions relatives à l’initiative populaire qui concernent la signature, l’attestation, les causes de nullité ainsi que le contenu du message sont applicables à la demande de référendum. La demande de référendum ne peut pas être retirée (art. 96 LDP). Elle est remise au Gouvernement qui constate si elle est faite en temps utile et si elle est valable en la forme (art. 97 LDP). Le Gouvernement organise le vote populaire quand le référendum est obligatoire, ou quand il a été valablement demandé, ou quand le Parlement l’a décidé (art. 98 LDP).

Ainsi, si toutes les décisions du conseil général, à l’exception de celles qui sont strictement personnelles sont assujetties au référendum facultatif dans les communes, celles qui sont négatives, comme en l’espèce, le sont également (MORITZ, Commentaire de la constitution jurassienne, volume II, no 261 ad art. 78 et 79).

4.3

Si le droit public jurassien consacre le principe de l’unité de la matière pour les initiatives populaires au niveau cantonal (art. 75 al. 3 Cst. JU), il ne contient en revanche aucune disposition semblable s’agissant des initiatives au niveau communal ou du référendum, qu’il soit obligatoire ou facultatif. Certes, ce précepte est rarement énoncé en toutes lettres par des dispositions cantonales. Il n’est cependant pas nécessaire de rechercher si le législateur cantonal a voulu que le principe de l’unité de la matière régisse également le référendum, car ce principe découle directement du droit fédéral (ATF 118 Ia 191 et les références ; RJN 1993 p. 158). Il s’applique dans tous les cas, même sans base expresse, car il est inhérent au fonctionnement des institutions démocratiques. Pour que le résultat du scrutin reflète la volonté véritable de la majorité, il faut que les citoyens puissent former librement leur opinion ; or celle-ci serait faussée s’ils étaient contraints de donner une seule réponse à des questions distinctes (GRISEL, Initiative et référendum populaires, Berne, 2004, p. 395). Le droit des électeurs de voter de manière conforme à leur volonté réelle et, partant, de s’exprimer à l’abri de toute influence extérieure illicite postule aussi que la question à laquelle ils doivent répondre lors d’une votation ne porte que sur un seul objet ou, tout au moins, sur des objets étroitement interdépendants, réunis entre eux par un lien réel et objectif (ATF 112 Ia p. 394 s. consid. 3b et les références). Selon le Tribunal fédéral, le principe de l’unité de la matière est donc applicable, comme tel et d’une manière générale, à tous les cas où le peuple est appelé à voter (ATF 104 Ia 223, 99 Ia 183, 646, 731 ; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Vol. I, 3ème éd., Berne, 2013, n° 857 s. p. 277).

Destiné à garantir l’expression sûre et véritable de la libre volonté du corps électoral, le principe de l’unité de la matière doit être respecté lors de la formulation de toute question soumise au citoyen, qu’il s’agisse d’une loi ou d’un arrêté émanant des autorités ou d’une initiative présentée par un certain nombre d’électeurs (ATF 112 Ia 395 et les références, ATF 97 I 673). La jurisprudence pose toutefois des exigences au respect du principe de l’unité de la matière plus strictes s’agissant des initiatives populaires que des projets émanant des autorités. En cas d’initiative populaire, l’exigence de l’unité de la matière vise non seulement à garantir la liberté de vote du citoyen et la manifestation réelle de la volonté populaire mais aussi à éviter un usage abusif du droit d’initiative : la réunion d’objets les plus divers en une seule initiative populaire faciliterait en effet de façon excessive la récolte des signatures requises (ZBI 1986 p. 22 s. ; ATF 99 1a 182 et les références ; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., n° 858 p. 277).

Si l’on admet qu’une fraction de l’électorat peut proposer au peuple, par voie d’initiative, un projet composite, pour autant que celui-ci ne constitue pas un amalgame abusif, on ne voit pas pourquoi on lui refuserait, en principe, la faculté de saisir, aux mêmes conditions, par un seul référendum, le corps électoral de deux ou de plusieurs objets émanant des autorités. Pour autant que ces objets soient étroitement interdépendants, réunis entre eux par un lien réel et objectif, la récolte de signatures requises pour le référendum ne sera pas facilitée à l’excès. De même, seront sauvegardés la liberté de vote du citoyen et son droit à ce que le résultat ne soit reconnu que s’il est l’expression fidèle et sûre de la libre volonté du corps électoral. Rien ne s’oppose dès lors à ce qu’on admette que deux ou plusieurs textes distincts puissent faire l’objet d’une seule demande de référendum si leur contenu répond au principe de l’unité de la matière selon les exigences restrictives posées par la jurisprudence pour l’initiative (RJN 1993 p. 158).

La jurisprudence exige un « rapport intrinsèque et une unité de but » entre les diverses parties d’une initiative soumise au peuple, c’est-à-dire un rapport de connexité qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote. En d’autres termes, l’initiative doit poser une question claire aux citoyens au moment du vote. La notion de « rapport intrinsèque » est commune au droit constitutionnel fédéral (art. 75 al. 2 LDP) et au droit cantonal et doit s’interpréter de la même manière, à savoir qu’il doit se justifier objectivement de réunir plusieurs propositions en une seule soumise au vote. Cela étant, l’unité de la matière est une notion relative, dont les exigences doivent être appréciées en fonction des circonstances concrètes (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., n° 859 p. 278). Le Tribunal fédéral relativise le principe de l’unité de la matière, en ce sens que ce principe n’exige pas toujours que chaque disposition d’un projet soit – le cas échéant – soumise séparément au corps électoral. L’essentiel est que les dispositions aient entre elles un rapport intrinsèque étroit et poursuivent le même but (ATF 123 I 63 consid. 4b et d). L’unité de la matière fait défaut lorsque l’initiative présente le programme politique général d’un parti, qu’il n’y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes propositions qu’elle contient ou encore lorsque les différentes clauses de l’initiative sont réunies de manière artificielle ou subjective (ATF 125 I 227 consid. 3c). Si on peut présumer que les citoyens sont disposés à apporter leur soutien à une partie seulement, mais non à l’ensemble de l’initiative, c’est que celle-ci ne présente pas l’homogénéité requise pour admettre qu’elle ne concerne qu’un seul domaine (MORITZ, Commentaire de la Constitution jurassienne, Vol. II, 2002, ad art. 75 et 76 n° 128 et 131, p. 291 s.).

5.

En l’espèce, l’intimée a invalidé, par décision du 24 septembre 2019, la demande de référendum communal déposée le 19 juillet 2019, au motif qu’elle contenait deux objets. Selon elle, il aurait fallu déposer deux référendums distincts. Le recourant s’oppose à cette invalidation.

5.1

Il convient au préalable de constater que la demande de référendum a été déposée dans les formes légales requises. Elle fait mention de la commune où le signataire est enregistré, en l’occurrence la commune des Bois, et de l’acte attaqué (titre et date), soit la vente de terrains, l’une au recourant et l’autre à B.________, décidée le 1er juillet 2019 lors de l’assemblée du Conseil régional de l’intimée. Même si les numéros d’arrêtés 184, respectivement 185, n’y figurent pas, et que lesdits arrêtés ont été rendus le lendemain 2 juillet 2019, on reconnaît aisément quel est l’objet du référendum requis (GRISEL, op. cit., p. 336 n° 886). La demande contient 146 signatures (soit plus du 10 % de la population des Bois [1’140]) et a été déposée au secrétariat communal dans le délai référendaire de 30 jours à partir du 2 juillet 2019, comme l’atteste le timbre faisant office d’accusé de réception figurant sur la demande. L’argument de l’intimée selon lequel « le référendum a été lancé pendant la période des vacances. Il n’a donc pas été possible de contrôler la légalité du référendum déposé durant cette période » n’a pas lieu d’être et ne saurait être retenu. D’une part, rien n’empêchait l’intimée de procéder au contrôle de la demande de référendum reçue après les vacances horlogères. Par application analogique de l’art. 97 LDP, il appartient à l’autorité, communale en l’occurrence, de constater si la demande est faite en temps utile et si elle est valable en la forme (art. 97 LDP). D’autre part, c’est ce que l’intimée a implicitement fait, comme cela ressort du courrier du 3 septembre 2019 adressé au recourant et de sa décision du 6 septembre 2019 publiée au Journal officiel du 11 septembre 2019, annonçant la votation communale pour le 20 octobre 2019, bien qu’elle se soit rétractée par la suite.

5.2

La demande de référendum concerne deux objets : la vente d’un terrain sis en zone industrielle au recourant en vue de l’implantation d’un dépôt (entreprise de maçonnerie ; recours p. 1 et PJ 8 p. 13) et d’un autre terrain à B.________ en vue de la construction d’un garage et bureaux pour une entreprise de voyage (PJ 8 p. 17). Bien que prises le même jour, au cours de la même assemblée du Conseil général de l’intimée du 1er juillet 2019, il s’agit de deux décisions séparées ; elles font l’objet de deux arrêtés différents, les numéros 184 et 185. Elles auraient très bien pu être prises à plusieurs semaines, mois ou années d’intervalle. Elles sont, juridiquement parlant, indépendantes l’une de l’autre. La première concerne un jeune entrepreneur qui souhaite créer son entreprise, la seconde une entreprise de voyage qui existe depuis plusieurs années, établie dans une autre commune du canton. Si on se met à la place de la personne qui signe le référendum ou de l’électeur, tous deux pourraient très bien, pour une raison ou pour une autre, accepter de signer le référendum pour un terrain et refuser pour l’autre, respectivement répondre par l’affirmative à la vente du terrain à l’un des amateurs mais par la négative à l’autre.

5.3

Par conséquent, la demande de référendum déposée le 19 juillet 2019, qui se réfère à la question de la vente d’un terrain au recourant et celle de la vente d’un autre terrain à B.________, contrevient au principe de l’unité de la matière, si bien qu’elle devrait être invalidée.

Il convient toutefois d’examiner si l’intimée était fondée à annuler sa décision de soumettre au vote populaire la vente des terrains ayant fait l’objet de la demande de référendum, respectivement le comportement de l’intimée face à cette demande de référendum. On rappelle qu’elle a, dans un premier temps, admis la demande, à tout le moins implicitement, et appelé les citoyens au vote (cf. courrier du 3 septembre 2019 au recourant et publication au Journal officiel du 11 septembre 2019) puis, dans un deuxième temps, modifié sa décision et déclaré la demande irrecevable (décision du 24 septembre 2019).

6.

6.1

En vertu de l’art. 90 al. 1 Cpa, une décision peut être modifiée ou révoquée lorsqu’elle est entachée d’un vice grave (let. a), lorsque les conditions dont la loi fait dépendre la validité de l’acte ne sont plus remplies, soit que la loi a été modifiée, soit que les circonstances ont changé dans une mesure notable (let. b) ou lorsque l’autorité entend sauvegarder un intérêt public important qu’il n’est pas possible de préserver autrement (let. c). Pour prendre sa nouvelle décision, l’autorité doit procéder à une pesée des intérêts, soit d’un côté l’intérêt à une application correcte du droit et de l’autre les exigences de la sécurité du droit (ATF 137 I 39 = JdT 2011 I 111). En cas de violation du droit, le motif de révocation sera particulièrement important lorsque la loi violée vise à protéger un bien de police ou un intérêt public prédominant. (TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, no 946, p. 333 et les références citées). La proportionnalité et la bonne foi font partie des motifs qui sont susceptibles de s’opposer à une révocation (dans ce sens TANQUEREL, op. cit. no 958, p. 337).

6.2

Au cas particulier, la décision de soumettre au vote populaire le référendum était entachée d’un vice d’une certaine gravité compte tenu de l’importance du respect des droits populaires et dans la mesure où la demande de référendum ne respectait pas l’unité de la matière. Ce vice aurait dû amener le conseil communal à déclarer d’emblée irrecevable la demande de référendum. Cela étant, il convient d’examiner l’attitude de la commune, respectivement de ses collaborateurs, dans cette affaire dès lors que le recourant se prévaut du fait que des renseignements ont été obtenus auprès du secrétaire communal (dans le recours « administrateur communal ») de la part des membres du comité référendaire.

6.3

Le principe de la bonne foi est explicitement prévu à l'art. 5 al. 3 Cst., selon lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe général découle notamment le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72; 131 II 627 consid. 6.1).

6.4

En l’espèce, le recourant allègue que, suite au refus du Conseil général du 1er juillet 2019 de vendre les parcelles, un comité référendaire s’est constitué et a demandé à l’administrateur communal les modalités d’un référendum pour ensuite créer des listes à faire signer pour les deux objets. Tout en admettant que des renseignements ont été demandés, l’intimée précise que la demande consistait à présenter un référendum contre la décision du Conseil général relative à la seule vente de terrain au recourant. Or la détermination de l’intimée sur ce point ne correspond pas aux pièces au dossier. En effet, le 10 juillet 2019, le groupement de citoyens qui a lancé le référendum s’est adressé par écrit au Conseil communal pour l’informer du lancement du référendum contre le refus des ventes de terrain à Monsieur B.________ et à A.________. Ce sont donc bien les deux décisions du Conseil général qui étaient contestées et non la seule vente de terrain au recourant. Il apparaît ainsi que la demande du comité référendaire concernait la présentation du référendum et la récolte des signatures pour les deux objets et non pour la seule parcelle intéressant le recourant. Par la suite, le conseil communal a d’ailleurs validé le référendum lancé contre les deux objets. Il a pris des dispositions pour soumettre au peuple la demande de référendum sur les deux ventes en formulant deux questions distinctes qui appelaient deux réponses distinctes des électeurs (cf. publication au Journal officiel du 11 septembre 2019). Ce n’est que suite à la séance d’information qu’il est revenu sur sa décision, se rendant compte que deux demandes de référendum distinctes auraient dû être déposées, une pour chaque terrain. Il est ainsi non seulement vraisemblable, mais établi que les renseignements donnés aux membres du comité référendaire quant à la récolte des signatures concernaient les deux parcelles et non la seule parcelle du recourant. Il convient donc d’admettre que c’est sur la base de renseignements erronés qu’une seule demande de référendum a été lancée pour les deux objets. Les renseignements émanent en outre du secrétaire communal, qui est à la fois le secrétaire du Conseil général et du Conseil communal (art. 26 al. 3, 29 et 52 du règlement d’organisation de la commune des Bois). C’est dire si l’intéressé est au courant des affaires communales et du fonctionnement

des institutions de la commune et était bien apte à donner les renseignements demandés, lesquels rentrent à l’évidence dans son domaine de compétence. Le fait que toutes les démarches devaient intervenir juste avant, respectivement pendant les vacances estivales, n’est pas de nature à remédier aux erreurs ou imprécisions affectant les informations potentiellement données dans l’urgence compte tenu de la période estivale. On ne saurait reprocher aux membres du comité référendaire de ne pas avoir vu qu’il fallait récolter les signatures séparément pour chaque objet soumis au vote populaire, dès lors que la loi ne contient aucune précision à ce sujet. Enfin, le recourant subit un préjudice dans le fait que la vente du terrain ne serait pas soumise au vote populaire dans la mesure où il se voit priver de la possibilité de l’acheter.

6.5

Au vu de ce qui précède, l’intimée est liée par les renseignements donnés au comité référendaire, de telle sorte qu’il lui appartient de soumettre au vote populaire la demande de référendum telle qu’elle avait dans un premier temps prévu de le faire, à savoir en posant deux questions distinctes au corps électoral. Au cas particulier, on ne saurait en effet considérer qu’il existe un intérêt public particulièrement important qui l’emporte sur la protection de la bonne foi. L’intimée ne le prétend d’ailleurs pas. En outre, même s’il est indéniable que le respect des règles en matière de droits politiques revêt une importance non négligeable, au cas particulier, les objets soumis au vote populaire concernent la vente de terrains par l’autorité à des privés. Il ne s’agit donc pas de mettre en péril des biens de police ou les fondements de l’Etat qui commanderaient que l’intérêt public l’emporte sur les renseignements donnés.

Dans ces conditions, la décision de l’intimée est annulée et cette dernière est enjointe à convoquer aux urnes ses électeurs en leur soumettant les deux objets précités, sous la forme de deux questions séparées, comme prévu initialement. A l’évidence, il appartiendra à la commune, préalablement, de recontacter les acheteurs pour qu’ils confirment leur intérêt à l’achat du terrain.

7.

Le recours est admis et le dossier retourné à l’intimée pour qu’elle procède au sens des considérants.

8.

Les frais de la procédure sont mis à la charge de la commune qui succombe (art. 231 2e phr. in fine Cpa). Des dépens ne sont pas alloués au recourant obtenant gain de cause, dès lors qu'il ne fait pas valoir de frais de représentation ni d'autres frais (art. 224 Cpa).