OGVE 2016/17 Nr. 81

3.

Strittig ist einzig, ob die Bewilligung für das landwirtschaftliche Ökonomiegebäude mit einem Beseitigungsrevers zu verbinden ist. Der Beschwerdeführer bringt vor, dass ein Beseitigungsrevers nur im Einzelfall angeordnet werden kann, wenn nach den Umständen eine künftige Rechtsverletzung (bzw. eine landwirtschaftsfremde Nutzung) wahrscheinlich sei. Vorliegend bestehe weder eine erhöhte Gefahr für eine baldige, raumplanerisch unerwünschte Umnutzung noch würden gewichtige öffentliche Interessen für den Rückbau bei Wegfall der landwirtschaftlichen Nutzung bestehen. Die Scheune bestehe seit 100 Jahren und sei immer landwirtschaftlich genutzt worden. Seit den 1930er Jahren werde das Land und die Scheune verpachtet. Daran werde sich auch in Zukunft nichts ändern, zumal ein langjähriger Pachtvertrag bestehe. Es bestünden keine Indizien, dass eine nicht zonenkonforme Nutzung angestrebt werde, was aufgrund des Standorts und der fehlenden Erschliessung mit Strom, Wasser und Abwasser auch gar nicht infrage komme. Der verfügte Beseitigungsrevers verletze das Verhältnismässigkeitsprinzip.

Das Bau- und Raumentwicklungsdepartement führt in seiner Stellungnahme vom 3. Juni 2014 aus, dass die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet einen zentralen Grundsatz der Raumplanung darstelle. Ausserhalb des Baugebiets seien nur zonenkonforme und standortgebundene Bauten und Anlagen zulässig. Würden solche Bauten und Anlagen nicht mehr benötigt, müssten sie grundsätzlich entfernt werden. Dies entspreche auch der Langfriststrategie zur Optimierung der Nutzung der vorhandenen Bauland- und Landressourcen. Mit einem Anteil von über 50 % der Gebäude ausserhalb der Bauzonen liege der Kanton Obwalden gesamtschweizerisch auf dem zweiten Platz. In der Praxis zeige sich, dass die zonenwidrige Umnutzung von ehemals landwirtschaftlich verwendeten Bauten häufig vorkomme. Der Beseitigungszwang sei ein geeignetes Mittel um solche Zweckentfremdungen von neurechtlichen Bauten zu unterbinden. In der Praxis sei eine einzelfallweise Prüfung kaum durchführbar. Grundsätzlich könne aber jede landwirtschaftliche Ökonomiebaute einer zonenwidrigen Nutzung zugeführt werden. Die Nutzung hänge auch vom subjektiven Willen des Eigentümers und unvorhersehbaren Ereignissen ab. Prognosen über die Möglichkeit einer zonenfremden Nutzung seien mit so vielen Unsicherheiten und Unbekannten behaftet, dass es sich lediglich um Spekulationen handle. Werde nur im Einzelfall ein Beseitigungsrevers verfügt, so komme dies einem Misstrauensvotum gegenüber dem entsprechenden Gesuchsteller gleich. Dementsprechend werde in der Praxis in jeder Bewilligung für einen Neu- oder Ersatzbau einer landwirtschaftlichen Baute ein Beseitigungsrevers aufgenommen. Diese Praxis diene der Rechtsgleichheit und trage dem Umstand Rechnung, dass alle landwirtschaftlichen Ökonomiebauten umgenutzt werden und keine zuverlässige Prognose gestellt werden könne. Es liege zudem in der Eigenverantwortung des Gesuchstellers, ob er den Bau ausführen wolle oder nicht. Der Gesuchsteller habe abzuwägen, ob eine Baute erforderlich und rentabel sei. Es müsse verhindert werden, dass vorsorglich Bauvolumen geschaffen werde, welches alternativ beispielsweise als Lager für Boote oder Wohnmobile vermietet werden könne. Es käme auch vor, dass Betriebe zusätzliches Land pachten und dadurch mehr Stall- und Remisefläche benötigt werde, obwohl auf dem Pachtland bereits Bauten vorhanden seien, diese aber vom Verpächter vorenthalten würden. Mit dem Beseitigungsrevers werde gewährleistet, dass die Bauten mitverpachtet werden. In Ausnahmefällen könne nicht ausgeschlossen werden, dass aufgrund neu eingetretener Umstände oder in besonderen Härtefällen auf einen Abbruch verzichtet werden könne. Es sei nicht möglich auf mehrere Jahre und Jahrzehnte hinaus alle Aspekte und Eventualitäten zu prüfen. Es könne auch sein, dass Indizien für eine baldige zonenwidrige Umnutzung sprechen, die Baute aber über Jahrzehnte landwirtschaftlich genutzt werde, während bei Fehlen von Indizien die Baute bereits kurze Zeit nach deren Errichtung zonenfremd genutzt werde.

4.

Art. 16b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) lautet wie folgt (Fassung gemäss Nachtrag vom 23. März 2007):

¹ Bauten und Anlagen, die nicht mehr zonenkonform verwendet werden und für die eine Nutzung im Sinne der Artikel 24–24e nicht zulässig ist, dürfen nicht mehr benutzt werden. Dieses Verbot entfällt, sobald sie wieder zonenkonform genutzt werden können.

² Wurde die Bewilligung befristet oder mit einer auflösenden Bedingung erteilt, so sind die Bauten und Anlagen bei Wegfall der Bewilligung zu beseitigen, und der frühere Zustand ist wiederherzustellen.

Der Beschwerdeführer bestreitet nicht grundsätzlich, dass ein öffentliches Interesse an der Beseitigung zonenwidrig genutzter landwirtschaftlicher Bauten und Anlagen besteht und Art. 16b Abs. 2 RPG eine ausreichende gesetzliche Grundlage für einen Beseitigungsrevers darstellt. Vielmehr rügt er, dass im Einzelfall zu prüfen sei, ob ein Rückbauvorbehalt verfügt werden müsse und nicht generell ein Beseitigungsrevers errichtet werden dürfe.

Während in Art. 16b Abs. 1 RPG von Gesetzes wegen ein Nutzungsverbot statuiert wird, geht Art. 16b Abs. 2 nicht von einem generellen Beseitigungsvorbehalt aus. Eine Beseitigung oder die Wiederherstellung des früheren Zustands wird nur verlangt, wenn die Baubewilligung befristet oder mit einer auflösenden Bedingung erteilt wurde. Es ist mit dem Bau- und Raumentwicklungsdepartement davon auszugehen, dass Art. 16b Abs. 1 RPG nicht nur bei Bauten und Anlagen, die zur Gewinnung von Energie aus Biomasse nötig sind (Art. 16a Abs. 1bis RPG), zur Anwendung gelangt, auch wenn die entsprechende Bestimmung mit der entsprechenden Regelung in Zusammenhang steht (vgl. Botschaft des Bundesrats zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 2. Dezember 2005 [BBl 2005, 7109], wo die neu eingefügte Bestimmung zur Energiegewinnung aus Biomasse [Art. 16a Abs. 1bis] in Verbindung mit dem neuen Art. 16b Abs. 2 erläutert wird; Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Ausgabe Juni 2009, Rz. 6 zu Art. 16b). Bei Bauten und Anlagen zur Energiegewinnung aus Biomasse wird gemäss Art. 16a Abs. 1bis RPG ausdrücklich statuiert, dass entsprechende Bewilligungen mit der Bedingung zu verbinden sind, wonach die Bauten und Anlagen nur zum bewilligten Zweck verwendet werden dürfen. Eine derartige pauschale Nutzungsbeschränkung ist für die übrigen Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone nicht ausdrücklich vorgeschrieben. Es ergibt sich weder aus dem Gesetzestext noch aus den Materialien, dass Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen generell nur mit Vorbehalt eines Rückbaus bei zonenfremder Nutzung bewilligt werden dürfen.

5.

Alexander Ruch vertritt im Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Ausgabe Juni 2009, Rz. 6 zu Art. 16b, die Meinung, dass von den Behörden erwartet werden könne, dass Bewilligungen für landwirtschaftliche Bauten mit einer Resolutivbedingung versehen werden.

Das Bundesgericht hatte sich in seinem Entscheid vom 28. April 2014 [1C_750/2013] mit einem ähnlich gelagerten Fall zu beschäftigen. Vor Bundesgericht war der von der zuständigen kantonalen Dienststelle des Kantons Luzern verfügte Beseitigungsrevers nicht mehr strittig, da das Kantonsgericht die entsprechende Anordnung als unverhältnismässig aufgehoben hatte (Urteil vom 9. August 2013 [1C_750/2013]). Vor Bundesgericht war einzig das ebenfalls verfügte Nutzungsverbot gemäss Art. 16b Abs. 1 RPG strittig. Das Kantonsgericht Luzern erwog, dass im konkreten Fall die Gefahr einer Zweckentfremdung bestand, da der Beschwerdeführer Landwirt und auch Geschäftsführer im Verkaufsbereich eines Unternehmens war, das Blachenhallen herstellte. Es könne daher nicht ausgeschlossen werden, dass die Baute zur nichtlandwirtschaftlichen Lagernutzung verwendet werde. Um der Gefahr einer derartigen Umnutzung zu begegnen, sei es angezeigt, ein Zweckänderungsverbot zu verfügen. Auch Christoph Jäger hielt in einem Rechtsgutachten für die Baudirektion des Kantons Zürich fest, dass die Erforderlichkeit des Beseitigungsrevers zu begründen sei (Beseitigungsrevers bei landwirtschaftlichen Ökonomiegebäuden in: ZBl 2014, 130). Demnach dürfte entscheidend sein, ob eine erhöhte Gefahr für eine baldige, raumplanerisch unerwünschte Umnutzung des Ökonomiegebäudes bestehe oder ob bei Wegfall dieser Nutzung besonders gewichtige Interessen für den Rückbau des Gebäudes sprächen. Als Beispiele werden unter anderem eine erhebliche Verbesserung des Landschaftsbildes (exponierte Lage, gute Einsehbarkeit, weitgehend noch unverbaute Landschaftskammern u.Ä.), isolierte Gebäude, Verhinderung eines neuen Siedlungsansatzes, nur eine knapp günstige Prognose betreffend des Bedarfs oder viele Unsicherheiten betreffend die Wirtschaftlichkeit oder Zukunftsfähigkeit des Betriebs genannt.

Es ist mit dem Kantonsgericht Luzern und Christoph Jäger davon auszugehen, dass ein Beseitigungsrevers nur im Einzelfall verfügt werden kann. Dem Gesetzestext kann nicht entnommen werden, dass Neubauten und Ersatzbauten in jedem Fall zurückgebaut werden müssten, wenn sie landwirtschaftlich nicht mehr benötigt werden.

6.

Ob tatsächlich die Gefahr einer zonenfremden Umnutzung gegeben ist und wie dieser Gefahr zu begegnen ist, muss daher – entgegen der Praxis des Bau- und Raumentwicklungsdepartements – im Einzelfall abgeklärt werden. Dies ist vorliegend nicht geschehen. Das Bau- und Raumentwicklungsdepartement hat das ihm zustehende Ermessen unterschritten. Da der Regierungsrat Rechtsmittel- und nicht Bewilligungsbehörde ist, wird die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückgewiesen. Das Bau- und Raumentwicklungsdepartement hat abzuklären, ob besondere Umstände vorliegen, welche eine besondere Sicherung des Nutzungszwecks rechtfertigen. So kann beispielsweise den Akten entnommen werden, dass der bestehende Pachtvertrag per 31. August 2015 auf den 31. August 2016 gekündigt werden kann. Nachdem der Beschwerdeführer den Stall saniert, müsste davon ausgegangen werden, dass die weitere Verwendung der Baute für landwirtschaftliche Zwecke zumindest vorvertraglich geregelt wurde. Eine Beseitigungsauflage ist nur dann zulässig, wenn eine erhöhte Gefahr für eine unerwünschte Umnutzung besteht oder wenn besondere öffentliche Interessen dies rechtfertigen. Zu prüfen ist auch, ob allenfalls eine mildere Massnahme verfügt werden kann. So könnte beispielsweise mit einem Zweckentfremdungsverbot der Gefahr einer möglichen Umnutzung begegnet werden.

(…)