OGVE 2018/19 Nr. 25

1.

Vorliegend ist die Auslegung von Art. 31 Abs. 2 des Baureglements der Einwohnergemeinde Sachseln vom 19. Mai 1995 (BauR) umstritten. Der Beschwerdeführer interpretiert den Gesetzestext "Die Wohnzonen W 3-4 und W 2-3 sind in der Regel für Mehrfamilienhäuser, die Zone W 2 für Einzel-und Doppeleinfamilien- sowie Zweifamilienhäuser und die Zone L für Einzeleinfamilienhäuser bestimmt" so, dass sich der Satzteil "in der Regel" auf den gesamten Absatz und damit alle Wohnzonen bezieht. Der Regierungsrat ist hingegen der Ansicht, der Satzteil "in der Regel" beziehe sich nur auf die erstgenannten Wohnzonen W 3-4 und W 2-3.

2.

2.1

Der Beschwerdeführer macht geltend, der angefochtene Entscheid des Regierungsrats verletze seine Autonomie.

Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts (Art. 50 Abs. 1 BV). Im Kanton Obwalden ist die Gemeindeautonomie in Art. 83 Abs. 1 KV verankert. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 137 I 235 E. 2.2; 136 I 395 E. 3.2.1; je mit Hinweisen).

2.2

Ob ihr im betreffenden Bereich Autonomie zusteht, ist gemäss bundesgerichtlicher Praxis nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b; 120 Ia 203 E. 2a, je mit Hinweisen). Der Entscheid des Regierungsrats trifft die Gemeinde Sachseln als Trägerin öffentlicher Gewalt. Sie ist deshalb legitimiert, sich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde über eine Verletzung der von Art. 50 BV und Art. 83 KV garantierten Gemeindeautonomie zu beschweren (BGE 124 I 223 E. 1b; 120 Ia 95 E. 1a; 119 Ia 214 E. 1a). Auf die Beschwerde ist dementsprechend einzutreten.

3.

3.1

Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 126 I 133 E. 2; 124 I 223 E. 2b, je mit Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Voraussetzung ist jedoch, dass der erstinstanzliche Vollzug der Gemeinde übertragen ist und die Art der zu regelnden Materie für ein Selbstbestimmungsrecht der einzelnen Gemeinden Raum lässt.

Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabenbereich, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 124 I 223 E. 2b S. 227; Urteil des Bundesgerichts vom 22. Januar 1996, publiziert in ZBl 98/1997 S. 414 E. 3a, je mit Hinweisen).

3.2

Der Beschwerdeführer hat in Art. 29 ff. BauR die Wohnzonen definiert. Diese Aufgabe wurde gemäss Art. 6 BauG ausdrücklich den Gemeinden übertragen, diese verfügen daher in der Ausgestaltung der Ortsplanung und der verschiedenen Nutzungszonen über Autonomie. Dies wird vom Regierungsrat auch grundsätzlich nicht bestritten. Er argumentiert jedoch, die Auslegung der entsprechenden Gesetzesbestimmung sei keine Ermessens-, sondern eine Rechtsfrage, weshalb der Gemeinde keine Autonomie zukomme.

3.3

Da der Gemeinde Sachseln in Bezug auf den Erlass des Baureglements und die Ausgestaltung der Wohnzonen unbestritten Autonomie zukam, gilt dies entgegen der Ansicht des Regierungsrats selbstverständlich auch für die Auslegung der entsprechenden Bestimmungen. Indem der Regierungsrat dem Beschwerdeführer eine eigene Auslegung der kommunalen Vorschriften verweigert, berührt der angefochtene Entscheid die Gemeindeautonomie.

3.4

Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 143 III 557 E. 8.3).

Bei der Auslegung des kommunalen Rechts kommt den Gemeinden ein gewisser Spielraum zu, weshalb die Rechtsmittelinstanzen nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen Auslegungsmöglichkeiten eine sinnvolle, zweckmässige Interpretation einer kommunalen Norm durch die Gemeinde durch ihre eigene Auslegung ersetzen dürfen (Urteil des Bundesgerichts 1C_5/2016 vom 18. Mai 2016 E. 3.3 mit Hinweisen; VVGE 2011/13 Nr. 51, E. 4.5; 2007/08 Nr. 40, E. 4c; 1998/98 Nr. 16, E. 5.6; 1989/90 Nr. 52, E. 5; Notker Dillier, Der Rechtsschutz im Bau- und Planungsrecht, Sarnen 1994, 246). Sie sind nur dann nicht verpflichtet, Rücksicht auf eine mögliche andere Auslegung der Gemeinde zu nehmen, wenn diese ihre Auslegung einer kommunalen Vorschrift nicht genügend begründete und sie damit den Entscheid darüber den kantonalen Rechtsmittelbehörden überliess (Urteil des Bundesgerichts 1C_53/2013 vom 7. Mai 2013 E. 5.4).

Der Beschwerdeführer hat seine Auslegung von Art. 31 Abs. 2 BauR bereits am 26. Juni 2017, als er die beiden Einsprachen gegen das Baugesuch abwies, dargelegt. Er hielt in beiden Entscheiden fest, gemäss Art. 31 Abs. 2 BauR seien in der Zone W 2 in der Regel Einzel- und Doppelfamilienhäuser sowie Zweifamilienhäuser zonenkonform. Der Einwohnergemeinderat habe daher einen gewissen Spielraum, von dieser Regel abzuweichen. Der Beschwerdeführer hat damit klar dargelegt, dass der entsprechende Satzteil "in der Regel" seiner Ansicht nach auf den gesamten Text des Art. 31 Abs. 2 BauR anwendbar ist.

3.5

3.5.1

Es bleibt daher zu prüfen, ob die Auslegung von Art. 31 Abs. 2 BauR durch den Beschwerdeführer sinnvoll und zweckmässig ist. Der Regierungsrat führt weder im angefochtenen Entscheid noch in seiner Stellungnahme aus, weshalb dies nicht der Fall sein sollte. Im angefochtenen Entscheid wird sogar ausdrücklich festgehalten, die entsprechende Bestimmung sei "eher so" zu verstehen, dass sich der Satzteil "in der Regel" nur auf die Wohnzonen W 2-3 und W 3-4 anzuwenden sei. Mit dieser Formulierung gibt er klar zum Ausdruck, dass die Auslegung des Beschwerdeführers durchaus vertretbar ist, auch wenn es nicht die bevorzugte Auslegung des Regierungsrats darstellt.

3.5.2

Es ist in Übereinstimmung mit dem Regierungsrat festzuhalten, dass die Formulierung "Die Wohnzonen W 3-4 und W 2-3 sind in der Regel für Mehrfamilienhäuser, die Zone W 2 für Einzel-und Doppeleinfamilien- sowie Zweifamilienhäuser und die Zone L für Einzeleinfamilienhäuser bestimmt" vom Wortlaut her eher darauf hindeutet, dass sich der Satzteil "in der Regel" nur auf die beiden erstgenannten Wohnzonen, nicht jedoch auf den gesamten Absatz bezieht. Wie vorne unter E. 3.4 dargelegt ist der Wortlaut einer Gesetzesbestimmung jedoch nicht allein massgebend. Es ist vorliegend auch die gegenteilige Auslegung der Einwohnergemeinde vertretbar und da es sich hier um eine kommunale Bestimmung handelt, ist die Auslegung der erlassenden Behörde vorzuziehen. Es sind keine Gründe ersichtlich, wieso in den Wohnzonen W 2 und L nicht ausnahmsweise von den Vorschriften betreffend Wohnungsanzahl abgewichen werden könnte. Da alle weiteren Bauvorschriften wie Ausnützungsziffer und Grössenbeschränkungen bestehen bleiben, besteht auch keine Gefahr, dass die Wohnzonen W 2 und L mit übergrossen Bauten oder Mehrfamilienhäusern "zugepflastert" würden.

Es wäre jedoch zu begrüssen, wenn die Einwohnergemeinde im Hinblick auf die Transparenz ihrer Baurechtspraxis und deren Verständlichkeit ihr Baureglement entsprechend präzisieren würde, beispielsweise mit einer angepassten Formulierung wie "In der Regel sind die Wohnzonen W 3-4 und W 2-3 für Mehrfamilienhäuser, die Zone W 2 für Einzel-und Doppeleinfamilien- sowie Zweifamilienhäuser und die Zone L für Einzeleinfamilienhäuser bestimmt."

3.5.3

Die Frage, ob die Einwohnergemeinde die konstante Auslegung von Art. 31 Abs. 2 BauR erst im Verfahren vor dem Regierungsrat und damit zu spät geltend gemacht hat, kann an dieser Einschätzung nichts ändern. Da der Beschwerdeführer seine Auslegung der entsprechenden Bestimmung bereits in den beiden Einspracheentscheiden dargelegt hat, und seiner Ansicht nach auch keine Ausnahmebewilligung in Frage stand, hatte er keine Veranlassung, sich über eine allfällige langjährige Praxis auszulassen. Ob eine solche besteht, ist ohnehin von untergeordneter Bedeutung, da die Gemeinde wie dargelegt ihre eigenen Bestimmungen selber auslegen kann, solange diese Auslegung vertretbar ist.

Neue Tatsachen und Beweismittel können im Übrigen entgegen der Ansicht des Regierungsrats auch noch im Beschwerdeverfahren geltend gemacht werden. Die kantonalen Instanzen haben gemäss Art. 110 BGG im Rahmen ihrer freien Prüfung des Sachverhalts (Art. 13 VGV; vgl. OGVE 2014/15 Nr. 23, E. 2.4) grundsätzlich neue Tatsachen und Beweismittel zu berücksichtigen (BGE 135 II 369 E. 3.3; Urteil des Bundesgerichts 5C_52/2014 vom 23. Oktober 2014, E. 5.2). Art. 67 Abs. 1 und 3 GOG ist in diesem Sinne bundesrechtskonform auszulegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts hat indessen das anwendbare kantonale Recht zu regeln, bis zu welchem Zeitpunkt im Verfahren neue Tatsachen und Beweismittel vorgebracht werden können. Zu berücksichtigen sind aber mindestens neue Sachverhaltsvorbringen und Beweismittel, wenn sie in der fristgerecht eingereichten Rechtsmittelbegründung vorgebracht werden (Urteile des Bundesgerichts 2C_961/2013 vom 29. April 2014; 2C_52/2014 vom 23. Oktober 2014). Im Urteil 2C_52/2014 vom 23. Oktober 2014 erachtete das Bundesgericht allerdings bezüglich dieser Frage für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Obwalden unzutreffend die Verordnung über das Verwaltungs- und Verwaltungsbeschwerdeverfahren vom 29. Januar 1998 (VwVV; GDB 133.21) für anwendbar. Dieser Erlass hat jedoch im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht keine Geltung. Massgebend ist hier vielmehr die Verordnung über das Verwaltungsgerichtsverfahren vom 9. März 1973 (VGV; GDB 134.14), deren Art. 15 ergänzend auf die Bestimmungen der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO) verweist. Die ZPO gelangt für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht kraft dieses Verweises als kantonales Verfahrensrecht zur Anwendung. Da weder das GOG noch die VGV die Frage regelt, bis zu welchem Zeitpunkt ein Novum im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vorgebracht werden kann, entscheidet sich die Frage gestützt auf den Verweis in Art. 15 VGV nach Art. 317 Abs. 1 ZPO. Danach können neue Tatsachen und Beweismittel im Rechtsmittelverfahren nur noch berücksichtigt werden, wenn sie ohne Verzug vorgebracht werden. Zusammenfassend können demzufolge vor dem Verwaltungsgericht nur noch echte Noven unbeschränkt geltend gemacht werden, unechte jedoch lediglich unter der einschränkenden Voraussetzung, dass sie unverzüglich, das heisst in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde selbst, vorgebracht werden. Weiterhin massgebend ist ferner die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts, wonach die nach dem Wortlaut von Art. 67 Abs. 3 GOG stets zulässigen Beweismittel sich nur auf Tatsachenbehauptungen beziehen können, die im Verfahren rechtzeitig eingebracht wurden; andernfalls könnte das Novenrecht durch die Einreichung von Beweismitteln zu neu (verspätet) vorgebrachten Tatsachenbehauptungen umgangen werden (VVGE 2005/06 Nr. 36).

Da der Beschwerdeführer mit seiner Beschwerde eine langjährige Praxis geltend gemacht und entsprechende Belege eingereicht hat, handelt es sich nach dem Gesagten um zulässige Noven.

4.

Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass der Regierungsrat mit der Feststellung, gemäss seiner Auslegung des Art. 31 Abs. 2 BauR seien in der Wohnzone W 2 keine Dreifamilienhäuser erlaubt, die Gemeindeautonomie verletzt. Er argumentiert im angefochtenen Entscheid zwar, auch bei der Auslegung des Einwohnergemeinderats Sachseln hätte die Baubewilligung nicht erteilt werden dürfen, begründet dies jedoch nicht nachvollziehbar. Er hält fest, dass die geplanten Wohnungen im Attikageschoss keine Einliegerwohnungen darstellten und es sich daher bei den geplanten Bauten nicht um Zweifamilienhäuser handle. Mit der Argumentation des Beschwerdeführers, wieso im konkreten Fall Dreifamilienhäuser als sinnvoller erachtet werden als Zweifamilienhäuser, setzt er sich nicht vertieft auseinander. Er argumentiert, mit der Begründung der Verdichtung gegen innen dürften in Zukunft keine kleinen Bauten respektive Einfamilienhäuser mehr bewilligt werden, weshalb ihr nicht zu folgen sei. Dies vermag jedoch nicht zu überzeugen. Auch die Auslegung des Beschwerdeführers führt nicht zu einer durchgehend intensiveren Nutzung der Bauzonen, da die Wohnzone W 2 auch so überwiegend ("in der Regel") mit Ein- bis Zweifamilienhäusern bebaut werden soll. Dies zeigt der Beschwerdeführer auch dadurch, indem er seit Erlass der in Frage stehenden Bestimmung im Baureglement lediglich in vereinzelten Fällen eine Bewilligung für ein Dreifamilienhaus in der Wohnzone W 2 erteilt hat.

Der angefochtene Entscheid lässt in seinen Eventualerwägungen (E. 2.5 ff.) die erforderliche Begründungsdichte vermissen (vgl. VVGE 2005/06 Nr. 38); er ist entsprechend aufzuheben und an den Regierungsrat zur gründlichen Auseinandersetzung mit den Argumenten des Beschwerdeführers zurückzuweisen (Art. 14 Abs. 2 VGV). Da sich der Regierungsrat bisher nicht vertieft mit den weiteren Rügen der Beschwerdegegner in der Verwaltungsbeschwerde auseinandergesetzt hat, kann dem Antrag des Beschwerdeführers, der Regierungsrat sei anzuweisen, die Baubewilligung zu bestätigen, nicht stattgegeben werden; ansonsten würde faktisch der Instanzenzug verkürzt.