VVGE 1993/94 Nr. 49

1. Gemäss Art. 64 Bst. b GOG sind Gemeinden zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert "in Gemeindeangelegenheiten zur Wahrung öffentlicher Interessen". Damit ist gemäss konstanter Praxis jener Bereich der Gemeinde gemeint, wo sie als autonome Körperschaft fungiert. Zur Bejahung der Befugnis genügt es, dass die Gemeinde behauptet, in ihrer Autonomie verletzt zu sein (VVGE 1989/90, Nr. 52, mit Hinweisen).

Der Gemeinderat behauptet in seiner Beschwerde nicht ausdrücklich, die Gemeinde sei in ihrer Autonomie verletzt worden. Indem er aber rügt, der Regierungsrat habe unzulässigerweise in seinen Ermessensspielraum eingegriffen, macht er sinngemäss geltend, die Gemeinde sei in ihrer Autonomie verletzt worden. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist einzutreten.

Ob die Einwohnergemeinde in bezug auf den in Frage stehenden Bereich tatsächlich autonom ist und gegebenenfalls durch den angefochtenen Regierungsratsbeschluss in ihrer Autonomie verletzt wurde, sind Fragen der materiellen Beurteilung der Beschwerde (VVGE 1989/90, Nr. 50 und 52; BGE 116 Ia 224 Erw. 1).

2. Ob und wieweit eine Gemeinde autonom ist, richtet sich nach dem übergeordneten Recht, insbesondere dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Kommt einer Gemeinde in einem Sachbereich Autonomie zu, kann sie nicht nur beanspruchen, dass die kantonale Behörde anlässlich der Prüfung von Gemeindeverfügungen im Rechtsmittelverfahren formell innerhalb der ihr im kantonalen Recht gesetzten Schranken bleibe, sondern auch, dass sie materiell bei der Anwendung kommunaler, kantonaler und bundesrechtlicher Normen, die den Sachbereich gemeinsam ordnen, nicht in Willkür verfalle. Namentlich erstreckt sich die Gemeindeautonomie auch auf die Anwendung kantonalen Rechts, sofern dieses der rechtsanwendenden Behörde ein bestimmtes Mass an Entscheidungsfreiheit belässt und ausserdem eine Frage betrifft, die ihrer Natur nach Gegenstand kommunaler Selbstbestimmung ist (Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, 47, mit Hinweisen auf die Praxis). Dies ist dort der Fall, wo das kantonale Recht für eine Materie keine abschliessende Ordnung trifft, sondern der Gemeinde, sei es auf dem Gebiet der Rechtsetzung, sei es auf dem Gebiet der Rechtsanwendung, eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE vom 19. Juni 1991, in Praxis 1993, Nr. 51 Erw. 4a; BGE 118 Ia 219 f.). Dies äussert sich vorab im Umfang der der Beschwerdebehörde zustehenden Überprüfungsbefugnis (VVGE 1989/90, Nr. 52). Gemäss Art. 89 Abs. 1 KV (LB XIII, 30) erstreckt sich die Prüfungsbefugnis des Regierungsrates, soweit durch die Gesetzgebung nichts anderes bestimmt ist, nur auf die Rechtmässigkeit von Gemeindebeschlüssen.

3. Streitig ist hier, ob es zulässig war, dass der Einwohnergemeinderat bei der Berechnung des sozialen Existenzminimums grundsätzlich von den um 20% gekürzten SKöF-Richtlinien ausging. Es geht daher in erster Linie um die Frage, ob die Gemeinde in diesem Bereich autonom ist, d.h., ob es grundsätzlich in ihrem Ermessen liegt, bei der Berechnung des sozialen Existenzminimums die SKöFRichtlinien generell zu kürzen.

a) Das Recht auf Existenzminimum wird in der schweizerischen Lehre heute als Grundrecht anerkannt (Jörg Paul Müller, BV-Kommentar, Einleitung zu den Grundrechten, N 94; derselbe, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, 39 ff; Peter Saladin, Persönliche Freiheit als soziales Grundrecht?, in Mélanges Alexandre Berenstein, Lausanne 1989, 104; André Grisel, Les droits constitutionnels nonécrits, in Festschrift für Ulrich Häfelin, Zürich 1989, 77). Soweit kantonale Fürsorgeleistungen existenzsichernden Charakter haben, besteht auf ihre Ausrichtung ein subjektiver Rechtsanspruch direkt von Verfassungs wegen (Jörg Paul Müller, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 43 f; vgl. auch VVGE 1981/82, Nr. 75; Ueli Kieser, Gewährleistet die BV ein ungeschriebenes Recht auf Sozialhilfe?, ZBl 1991, 189 ff.).

b) In seinen allgemeinen Bestimmungen schreibt das Sozialhilfegesetz vom 23. Oktober 1983 (LB XVIII, 259 ff). vor, dass die öffentliche Sozialhilfe zu gewähren ist, sofern nicht rechtzeitig auf andere Weise geholfen wird (Art. 3). Sie soll nötigenfalls vorbeugend und solange gewährt werden, bis die Verhältnisse gefestigt sind (Art. 4). Sie richtet sich nach den Besonderheiten und Bedürfnissen des Einzelfalles (Art. 2 Abs. 1). In dem die Leistungen betreffenden Abschnitt III des Sozialhilfegesetzes garantiert Art. 13 einen subjektiven Anspruch auf Leistung wirtschaftlicher Hilfe. Abs. 1 umschreibt die Anspruchsvoraussetzungen negativ: Danach hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, "wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann"; Abs. 2 umschreibt den Umfang der wirtschaftlichen Hilfe positiv dahingehend, dass diese "einen den persönlichen Bedürfnissen angemessenen Lebensunterhalt zu ermöglichen" hat.

c) Die öffentliche Sozialhilfe und insbesondere auch die Gewährung wirtschaftlicher Hilfe fällt zwar in die Zuständigkeit der Einwohnergemeinden (Art. 5 ff. Sozialhilfegesetz). Indessen wird der Umfang der wirtschaftlichen Hilfe grundsätzlich durch das kantonale Recht umschrieben, handelt es sich doch bei den Begriffen des hinreichenden oder angemessenen Lebensunterhaltes um unbestimmte Rechtsbegriffe des kantonalen Rechts. Auch wenn die Gemeinden für den Vollzug zuständig sind und sich die öffentliche Sozialhilfe nach den Besonderheiten und Bedürfnissen des Einzelfalles richtet, spricht nichts dafür, dass der Gesetzgeber die Konkretisierung der Frage, was als Massstab eines hinreichenden oder angemessenen Lebensunterhaltes zu gelten habe, dem Ermessen der Gemeindebehörden überlassen wollte, was ja zur Konsequenz hätte, dass jede Gemeinde diese Frage unterschiedlich beantworten könnte.

4. Der Regierungsrat hält sich an die von der SKöF herausgegebenen Richtlinien für die Bemessung der Sozialhilfe. Diese Richtlinien haben als Beurteilungsgrundlage zu gelten. Sie schliessen eine individuelle und flexible Anwendung nicht aus und lassen den Vollzugsbehörden durchaus Spielraum, um die Hilfe nach den Besonderheiten und Bedürfnissen des Einzelfalles zu richten. Die Richtlinien operieren mit unterschiedlich normierten Positionen. Nur der normierte Bedarf für Unterhalt und frei verfügbaren Betrag (Ziff. 2.2 und 2.4 der Richtlinien) weist fixe Pauschalbeträge auf.

a) Der Unterhaltsbeitrag ist bestimmt zur Deckung der Aufwendungen für Nahrungsmittel, Getränke, Körperpflege, Coiffeur, Reinigung und Unterhalt von Kleidern sowie der Wohnung. Eingeschlossen sind auch die Kosten für kleinere alltägliche Bedarfsartikel, bei Kindern bis zum 11. Lebensjahr die Aufwendungen für Kleider, Wäsche und Schuhe, bei Schulkindern das Taschengeld, bei Säuglingen sämtliche Windeln und andere Babyprodukte (Richtlinien, 8).

Der frei verfügbare Betrag ist eine Pauschale zur Befriedigung individueller Bedürfnisse von Erwachsenen und Jugendlichen. Damit werden Kosten für Vergnügungen, Teilnahme an kulturellen und geselligen Anlässen usw. abgedeckt. Der Betrag erfüllt die Funktion eines erweiterten Taschengeldes (vgl. Richtlinien, 12).

b) Ansonsten weist der sog. übrige normierte Bedarf durchwegs Pauschalabgeltungen mit Bandbreiten auf, so für Gebühren für Radio/TV/Telefon (inkl. Taxenanteil) (Ziff. 3.2.5), für Kleider, Wäsche, Schuhe (Ziff. 3.5), für Mehrkosten auswärtiger Verpflegung (Ziff. 4.2), für allgemeine Erwerbsunkosten (Ziff. 4.3) und für Entschädigung für Haushaltführung (Ziff. 6.2).

Die Ausgestaltung der Pauschalabgeltungen mit Bandbreiten statt mit Fixbeträgen findet die Begründung im unterschiedlichen Preisniveau von Stadt und Land, den branchen- oder ortsbedingten Teuerungsunterschieden sowie dem Bedürfnis der Fürsorgebehörden, für Betragsanpassungen den anerkannten Rahmen auch im gesamtschweizerischen Vergleich zu kennen (Michael Hohn, Die revidierten Richtansätze der SKöF, Zeitschrift für öffentliche Fürsorge 1992, 18 ff. insbesondere 22 f).

c) Der sog. verbleibende Bedarf, wie Wohnungsmiete bzw. Hypothekarzinsen (Ziff. 3.1), übrige Wohnkosten (Ziff. 3.2.1 - 3.2.4), Krankenversicherung, Selbstbehalte und Zahnarzt (Ziff. 3.3), AHV- und IV-Mindestbeiträge (Ziff. 3.4), zusätzliche Leistungen (deren Bedarf speziell begründet sein muss; vgl. Richtlinien, 20), Verkehrsauslagen (Ziff. 4.1), Information, Bildung und Ausbildung (Ziff. 4. 4), nicht versicherte Therapiekosten und Erholungsaufenthalte (Ziff. 4.5) sowie weitere Hilfen (Ziff. 4. 6) wird in den Richtlinien nicht normiert; er ist von vornherein weder in Form fixer Pauschalen noch als Abgeltung mit Bandbreiten ausgestaltet, so dass auf den Einzelfall individuell eingegangen werden kann. In diesen Positionen widerspiegeln sich selbstredend die regionalen Unterschiede, so beispielsweise hinsichtlich der Mietzinsen, wie dies auch der Regierungsrat ausgeführt hat.

5. a) Aufgrund des Gesagten steht den Gemeinden im Rahmen der mit Bandbreiten ausgestatteten Pauschalabgeltungen sowie des nicht normierten Bedarfs ein den Richtlinien immanenter Ermessensspielraum zu, der auch von der Gemeindeautonomie geschützt ist und auf den sie sich berufen können. Soweit aber der Regierungsrat die unbestimmten Rechtsbegriffe des hinreichenden oder angemessenen Lebensunterhaltes dahingehend konkretisierte, dass der Einzelfall im Rahmen der von der SKöF herausgegebenen Richtlinien für die Bemessung der Sozialhilfe zu beurteilen ist, bleibt diesbezüglich den Gemeinden kein von der Gemeindeautonomie geschützter Spielraum, oder mit andern Worten: Die Gemeinden haben keine Freiheit, bei der Beurteilung des Einzelfalles von den betragsmässig fixen Pauschalbeträgen (vgl. Erw. 4a) abzuweichen oder die Bandbreiten der übrigen Pauschalabgeltungen (vgl. Erw. 4b) abweichend zu normieren. Ebensowenig liegt es in der Entscheidungsfreiheit der Gemeinden, die übrigen in den Richtlinien namhaft gemachten Positionen (vgl. Erw. 4c), aber auch die Richtlinien hinsichtlich der Anrechnung von Einkommen und Vermögen (Ziff. 5), der Sozialhilfe innerhalb von familienähnlichen Wohn- und Lebensgemeinschaften (Ziff. 6) und der familienrechtlichen Unterhalts- und Unterstützungspflicht sowie der sozialhilferechtlichen Rückerstattungspflicht zu berücksichtigen oder nicht.

b) Kommt aber aufgrund des Gesagten hinsichtlich der im vorliegenden Verfahren strittigen Fragen der Gemeinde keine Autonomie zu, hat der Regierungsrat, indem er der Gemeinde die generelle Kürzung der von den Richtlinien der SKöF normierten Beträge untersagte, die Gemeindeautonomie nicht verletzt, so dass die Beschwerde ohne weiteres abzuweisen ist, ohne dass der Frage näher nachzugehen wäre, ob der Regierungsrat über den Spielraum hinaus, den die Richtlinien im einzelnen Anwendungsfall ermöglichen, hätte berücksichtigen müssen, dass Obwalden - jedenfalls nach Auffassung der Beschwerdeführerin - als Randregion nicht ohne weiteres als Normfall zu betrachten sei, auf den die Richtlinien "tel quel" angewendet werden könnten.

(Publiziert in ZBl 1994, 307 ff).