VVGE 1999/00 Nr. 53

1. Vorab ist festzuhalten, dass es sich beim ursprünglich angefochtenen Entscheid des Einwohnergemeinderates Alpnach, wonach die ausstehenden Krankenkassenprämien im Betrage von Fr. 9'835.40 nicht von der Einwohnergemeinde Alpnach übernommen würden, um eine Frage aus dem Regelungsbereich der Sozialhilfe und nicht aus dem Regelungsbereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung handelt. Aus der bundesrechtlichen Regelung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung ergibt sich nämlich keine Verpflichtung der Gemeinde zur Übernahme von Prämienausständen. Eine Delegation dieser Regelung an die Kantone ist darin ebenfalls nicht vorgesehen. Das kantonale Recht könnte daher in einer blossen Vollziehungsvorschrift ebenfalls keine solche Leistungspflicht begründen. Im heute geltenden Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 28. Januar 1999 sowie in der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 28. Januar 1999 (LB XXV, 182 ff. und 186 ff.) ist denn auch keine entsprechende Bestimmung zu finden.

Für die Beurteilung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind jedoch die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides massgebend, soweit sich aus der Natur der Streitsache nichts anderes gibt (vgl. Art. 67 Abs. 1 GOG). Da die ursprünglich angefochtene Verfügung vom 5. Oktober 1998 datiert, ist vorliegend noch die kantonale Vollziehungsverordnung zum Krankenversicherungsgesetz (VVKVG, LB XXIII, 461 ff.) vom 21. Dezember 1995 anwendbar (vgl. Art. 18 der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 28. Januar 1999). Allerdings kann auch Art. 4 Abs. 3 VVKVG, wonach die Einwohnergemeinden bei unterstützungsberechtigten Gemeindeeinwohnern uneinbringliche Prämien- und Kostenanteile der Krankenpflegegrundversicherung übernehmen, aufgrund des Gesagten keine entsprechende Leistungspflicht der Gemeinde begründen. Die Bestimmung ist vielmehr als Verweisungsnorm zu interpretieren, wonach die Einwohnergemeinden uneinbringliche Prämien- und Kostenanteile der Krankenpflegegrundversicherung dann zu übernehmen haben, wenn es sich um einen Gemeindeeinwohner handelt, der aufgrund der Sozialhilfegesetzgebung Anspruch auf Sozialhilfe hat. Dieser Anspruch beurteilt sich allein aufgrund der kantonalen Bestimmungen über die Sozialhilfe (vgl. LB XVIII, 259 ff.).

2. Zwar begründete die Beschwerdeführerin ihren Beschluss vom 5. Oktober 1998 mit dem Umstand, dass S. kein Gesuch um Gewährung wirtschaftlicher Hilfe gestellt und somit keinen Anspruch auf Sozialhilfe habe. Der Regierungsrat führte diesbezüglich aus, die Sozialhilfebehörden seien verpflichtet, eine Anspruchsberechtigung von Amtes wegen abzuklären, sobald konkrete Hinweise auf eine Notlage vorlägen. Dies ist heute unbestritten. Der Regierungsrat überprüfte in der Folge auch die von der Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 24. November 1998 vorgenommene Beurteilung der finanziellen Verhältnisse von S. und seiner Familie, wie wenn diese Begründung ebenfalls in der angefochtenen Verfügung enthalten gewesen wäre. Entsprechend kann und muss vorliegend die Verwaltungsgerichtsbeschwerde so beurteilt werden, wie wenn die Stellungnahme vom 24. November 1998 ein Teil der Begründung des angefochtenen Beschlusses der Beschwerdeführerin gewesen wäre.

3. Die Beschwerdeführerin bringt zur Begründung ihrer Legitimation vor, sie sei vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und daher zur Einreichung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt.

a) Gemäss Art. 65 Bst. a des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 (GOG, LB XXIV, 76) ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Nach der Rechtsprechung zum ähnlich lautenden Art. 64 Bst. a aGOG können sich auf diese Bestimmung nicht nur Private, sondern auch Organisationen des öffentlichen Rechts berufen, sofern sie durch den angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie Private benachteiligt werden. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn sich die Gemeinde gegen Eingriffe in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen bzw. gegen eine Schmälerung desselben zur Wehr setzt. Bloss allgemeine fiskalische Interessen ohne ein spezielles intensives, eigenes und unmittelbares Interesse der Gemeinde reichen nicht aus (vgl. VVGE 1985 und 1986, Nr. 49, mit Hinweisen; Attilio R. Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Zürich 1991, 239 ff., mit Hinweisen). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung zu den auf Bundesebene gleich lautenden Art. 48 Bst. a VwVG und Art. 103 Bst. a OG ist ein Gemeinwesen insbesondere dann zur Rechtsmittelerhebung legitimiert, wenn es als materieller Verfügungsadressat in seinen vermögensrechtlichen Interessen betroffen ist. Hingegen begründet nach ständiger Praxis das blosse allgemeine Interesse an einer richtigen Anwendung des objektiven Rechts keine Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens, insbesondere ist die in einem Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz nicht schon deshalb zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Das Bundesgericht hat beispielsweise auch einem Kanton die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen kantonalen Entscheid abgesprochen, welches ihn zu einer Zahlung aufgrund des Opferhilfegesetzes verpflichtete. Die finanzielle Belastung folge aus der Verpflichtung zur Erfüllung einer Bundesaufgabe und genüge deshalb nicht zur Begründung der Beschwerdelegitimation. Ein Gemeinwesen sei bei einer Betroffenheit in den hoheitlichen Befugnissen nur beschwerdelegitimiert, wenn es im betreffenden Bereich über Autonomie verfüge (vgl. BGE 123 II 428 ff., 124 II 417, mit Hinweisen, 125 II 194; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1998, N. 566 f.; Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, N. 1027 und 1281 f.; Kölz/Bosshard/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1999, N. 53 ff. zu § 21 VRG). Die Gemeinde Alpnach wurde durch den angefochtenen Beschluss insofern in ihren allgemeinen fiskalischen Interessen betroffen, als sie zur Bezahlung der Krankenkassen-Prämienausstände für die Zeit ab Januar 1996 bis April 1998 gegenüber der Beschwerdegegnerin verpflichtet wurde. Die finanzielle Belastung erfolgt jedoch aus der Verpflichtung zur Erfüllung einer Gemeindeaufgabe, nämlich der öffentlichen Sozialhilfe (vgl. Art. 5 Abs. 1 Sozialhilfegesetz). Da die Beschwerdeführerin folglich nicht wie eine Privatperson benachteiligt ist, genügt dies nicht zur Begründung der Beschwerdelegitimation nach Art. 65 Bst. a GOG.

b)aa) Gemäss Art. 65 Bst. b GOG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch die zuständige Behörde der Gemeinde zur Wahrung öffentlicher Interessen in Gemeindeangelegenheiten berechtigt. Gemäss konstanter Praxis ist damit jener Bereich der Gemeinde gemeint, wo sie als autonome Körperschaft fungiert. Zur Bejahung der Befugnis genügt es, dass die Gemeinde behauptet, in ihrer Autonomie verletzt zu sein. Ob sie in Bezug auf die in Frage stehenden Bereiche tatsächlich autonom ist und gegebenenfalls durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Autonomie verletzt wurde, sind Fragen der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 124 I 226; VVGE 1989/90, Nr. 33, Erw. 1, Nr. 52, Erw. 2, je mit Hinweisen; VVGE 1993 und 1994, Nr. 31, 34 und 49; VGE vom 26. März 1999 i.S. L. und vom 24. September 1999 i.S. T.M. und E.).

bb) Die Beschwerdeführerin behauptet zwar nicht ausdrücklich, sie sei in ihrer Autonomie verletzt worden. Sinngemäss macht sie dies aber insoweit geltend, als sie dem Regierungsrat in Bezug auf den Sachverhalt falsche bzw. unvollständige Feststellungen vorwirft, die falsche Anwendung der Bestimmungen des massgeblichen Rechts in Bund und Kanton sowie sinngemäss die Verletzung der Rechtsgleichheit geltend macht (vgl. auch VVGE 1993 und 1994, Nr. 34, Erw. 1 b). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

4. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Ob und wieweit eine Gemeinde in einem bestimmten Bereich autonom ist, richtet sich nach dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 118 Ia 219; vgl. auch Art. 50 Abs. 1 BV; Art. 83 KV). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Voraussetzung ist jedoch, dass der Vollzug der kantonalen oder eidgenössischen Normen der Gemeinde übertragen ist und die Art der zu regelnden Materie tatsächlich Raum für eine Selbstbestimmung durch die einzelne Gemeinde bietet. Diese Freiheit muss nicht im ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich gegeben sein. Es ist daher nicht zu untersuchen, ob Autonomie in einem ganzen Sachbereich bestehe, sondern von Fall zu Fall differenziert zu prüfen, ob die Gemeinde im Rahmen der Streitfrage selbst über die Gestaltungsfreiheit verfüge (BGE 126 I 136; BGE vom 21. Mai 1997, in ZBl 99/1998, 171; BGE 124 I 226 f., 122 I 290, 119 Ia 218 f., 118 Ia 219; VVGE 1989/1990, Nr. 52, Erw. 3; VGE vom 26. März 1999 i.S. L., Erw. 6.a; Markus Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Bern 1996, 42 ff., mit Hinweisen; Dillier, a.a.O., 244).

5. Streitig ist vorliegend die Frage, ob es zulässig war, dass der Einwohnergemeinderat aufgrund der SKOS-Richtlinien (Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe) die Wohnungskosten von S. kürzte und als Folge einen Anspruch auf Sozialhilfe verneinte. Es geht in erster Linie um die Frage, ob die Gemeinde in diesem Bereich autonom ist, d.h. ob eine solche Auslegung der SKOS-Richtlinien in ihrem Ermessen liegt.

a) Das Sozialhilfegesetz vom 23. Oktober 1983 (SHG, LB XVIII, 259 ff., LB XXV, 349) schreibt vor, dass die öffentliche Sozialhilfe zu gewähren ist, sofern nicht rechtzeitig auf andere Weise geholfen wird (Art. 3). Sie soll nötigenfalls vorbeugend und solange gewährt werden, bis die Verhältnisse gefestigt sind (Art. 4). Sie richtet sich nach den Besonderheiten und Bedürfnissen des Einzelfalles (Art. 2 Abs. 1). Bezüglich Leistungen garantiert das Sozialhilfegesetz in Art. 13 einen subjektiven Anspruch auf Leistung wirtschaftlicher Hilfe. Danach hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann (Abs. 1). Die wirtschaftliche Hilfe hat einen den persönlichen Bedürfnissen angemessenen Lebensunterhalt zu ermöglichen (Abs. 2).

b) Die öffentliche Sozialhilfe und insbesondere auch die Gewährung wirtschaftlicher Hilfe fällt zwar in die Zuständigkeit der Einwohnergemeinden (vgl. Art. 5 ff. Sozialhilfegesetz). Indessen wird der Umfang der wirtschaftlichen Hilfe grundsätzlich durch das kantonale Recht umschrieben, handelt es sich doch bei den Begriffen des hinreichenden oder angemessenen Lebensunterhaltes um unbestimmte Rechtsbegriffe des kantonalen Rechts (vgl. Art. 13 Abs. 1 und 2 Sozialhilfegesetz). Auch wenn die Gemeinden für den Vollzug zuständig sind und sich die öffentliche Sozialhilfe nach den Besonderheiten und Bedürfnissen des Einzelfalles richtet, spricht nichts dafür, dass der Gesetzgeber die Konkretisierung der Frage, was als Massstab eines hinreichenden und angemessenen Lebensunterhaltes zu gelten habe, dem Ermessen der Gemeindebehörden überlassen wollte, was ja zur Konsequenz hätte, dass jede Gemeinde diese Frage unterschiedlich beantworten könnte (vgl. VVGE 1993/94, Nr. 49, Erw. 3). Der Regierungsrat hält sich an die von der SKOS (Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe) herausgegebenen Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe. Diese Richtlinien haben als Beurteilungsgrundlage zu gelten. Sie schliessen aber eine individuelle und flexible Anwendung nicht aus und lassen den Vollzugsbehörden durchaus Spielraum, um die Hilfe nach den Besonderheiten und Bedürfnissen des Einzelfalles zu richten. Die Richtlinien operieren mit unterschiedlich normierten Positionen. Je nachdem, wieweit eine Position normiert ist, steht den Gemeinden ein den Richtlinien immanenter Ermessensspielraum zu, der auch von der Gemeindeautonomie geschützt ist. Eine generelle Kürzung von Fixbeträgen, welche die Richtlinien vorsehen, ist durch die Gemeindeautonomie beispielsweise nicht gedeckt (vgl. auch VVGE 1993/94, Nr. 49, Erw. 4 und 5a). Entscheidet die Behörde im Regelfall gestützt auf die Richtlinien, so ist sie grundsätzlich daran gebunden und kann nur ausnahmsweise davon abweichen. Massgebend sind, dem Individualisierungsprinzip entsprechend, jedoch immer die Verhältnisse des Einzelfalls und nicht die Unterstützungsrichtlinien, sodass die Behörde sogar verpflichtet ist, die Unterstützung abweichend von den Richtlinien zu bemessen, wenn die Besonderheiten des Einzelfalls für ein solches Vorgehen sprechen (vgl. dazu Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1999, 73 f. und 139 f.).

c) Die heutigen Richtlinien normieren die Anrechnung der Wohnungsmietzinsen wie folgt: "Anzurechnen ist der Wohnungsmietzins (bei Wohneigentum der Hypothekarzins), soweit dieser im ortsüblichen Rahmen liegt. Ebenfalls anzurechnen sind die vertraglich vereinbarten Nebenkosten (bzw. bei erhaltenswertem Wohneigentum die offiziellen Gebühren sowie die absolut nötigen Reparaturkosten)". Weiter sehen die Richtlinien vor, dass überhöhte Wohnkosten solange zu übernehmen sind, bis eine zumutbare günstigere Lösung zur Verfügung steht. Die Sozialhilfeorgane haben die Aufgabe, die Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger bei der Suche nach günstigem Wohnraum aktiv zu unterstützen. Übliche Kündigungsbedingungen sind in der Regel zu berücksichtigen. Bevor der Umzug in eine günstigere Wohnung verlangt wird, ist die Situation im Einzelfall genau zu prüfen. Weigern sich unterstützte Personen, eine günstigere Wohnung zu suchen oder in eine effektiv verfügbare und zumutbare günstigere Wohnung umzuziehen, dann können die anrechenbaren Wohnkosten auf jenen Betrag reduziert werden, der durch die günstigere Wohnung entstanden wäre (vgl. SKOS-Richtlinien, B. 3; vgl. zu den früheren Richtlinien auch Wolffers, a.a.O., 142 f.).

d) Vorliegend zeigt sich die Situation insofern speziell, als unabhängig von einem Antrag von S. zu prüfen ist, ob dieser grundsätzlich unterstützungsberechtigt gewesen wäre. Wäre das der Fall, so hätte dies wohl zur Folge, dass Prämienausstände der Beschwerdegegnerin für die Zeit vom Januar 1996 bis April 1998 zu übernehmen wären. Da kein Gesuch um Unterstützungsleistungen vorliegt, kann aber dem Vorgehen, wie es die Richtlinien für den Fall von überhöhten Wohnkosten vorsehen, zum Vornherein nicht nachgelebt werden. Dies sowie der besondere Umstand, dass im vorliegenden Fall die Unterstützungsberechtigung zu einem späteren Zeitpunkt geprüft wird, als die in Frage stehenden Prämienausstände entstanden sind, zeigt auf, dass die Richtlinien betreffend Anrechnung von Wohnungsmietzinsen nicht auf diesen Spezialfall zugeschnitten sind. Sie regeln lediglich den Normalfall, bei welchem ein Antrag auf Sozialhilfe vorliegt und die Situation im Antragszeitpunkt geprüft wird. Die Beschwerdeführerin hatte vor diesem Hintergrund den Besonderheiten des Einzelfalles Rechnung zu tragen. Diesbezüglich blieb ihr somit ein von der Gemeindeautonomie geschützter Spielraum offen. Gleiches gilt ohne weiteres auch für die Beurteilung, ob im Sinne der Richtlinien ein Wohnungsmietzins noch im ortsüblichen Rahmen liegt oder ob eben die Wohnkosten überhöht sind (vgl. auch VVGE 1993/94, Nr. 49, Erw. 4.c).

6. Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen Rechtsmittelbehörde in ihrer Autonomie verletzt ist, hängt vom Umfang der Überprüfungsbefugnis der kantonalen Instanz ab (VGE vom 24. September 1999 i.S. C.M. sowie E., mit Hinweisen).

Gemäss Art. 69 Abs. 1 Staatsverwaltungsgesetz vom 8. Juni 1997 (StVG, LB XXIV, 320 ff.) hat im Allgemeinen die Beschwerdeinstanz die volle Überprüfungsbefugnis, bei Beschwerden gegen Beschlüsse von Gemeindeversammlungen und Gemeinderäten aber nur, soweit dies die Gesetzgebung vorsieht. Weder das Sozialhilfegesetz noch die Sozialhilfeverordnung sehen gegen Beschlüsse von Gemeinderäten eine volle Überprüfungsbefugnis vor (vgl. Art. 24 Sozialhilfegesetz). Wird der Regierungsrat nach Art. 89 Abs. 1 KV als Aufsichtsbehörde tätig, so erstreckt sich seine Prüfungsbefugnis nur auf die Rechtmässigkeit von Beschlüssen, soweit durch die Gesetzgebung nichts anderes bestimmt ist (vgl. VGE vom 24. September 1999 i.S. T.M. sowie E., Erw. 5.b).

Steht dem Regierungsrat folglich so oder anders nur die Rechtskontrolle zu, so ist ihm eine Überprüfung der Angemessenheit der angefochtenen Verfügung verwehrt. Soweit der Beschwerdeführerin in der vorliegenden Streitfrage Autonomie zukommt, kann sie sich folglich dagegen wehren, wenn der Regierungsrat als Vorinstanz sein Ermessen an die Stelle ihres Ermessens gesetzt und damit die Prüfungsbefugnis überschritten hat. Der Regierungsrat hat es grundsätzlich der Gemeinde zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen. Er kann im Rahmen seiner Rechtskontrolle lediglich Entscheide aufheben oder korrigieren, welche eine Rechtsverletzung, eine Überschreitung oder einen Missbrauch des Ermessens beinhalten (vgl. Markus Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Bern 1996, 103 ff., mit Hinweisen).

7. Die Beschwerdeführerin hat bei der Prüfung der finanziellen Verhältnisse von S. und seiner Familie nicht den tatsächlichen Mietzins von Fr. 1 990.-- berücksichtigt, sondern den in der Gemeinde Alpnach ortsüblichen Mietzins für eine 4 1/2-Zimmerwohnung mit einer Haushaltgrösse von 4 Personen in der Höhe von Fr. 1 350.-- (vgl. Richtlinien über Mietzinse für Zimmer und Wohnungen in Alpnach ab 1. Oktober 1998). Diese Beurteilung lag vorliegend im Ermessen der Beschwerdeführerin. Indem sie lediglich den ortsüblichen Mietzins anerkannte, beging sie weder eine Rechtsverletzung noch überschritt oder missbrauchte sie den ihr zustehenden Ermessensspielraum. Es erscheint nachvollziehbar, dass eine Person, welche keinen Antrag auf Sozialhilfe gestellt hat, nicht jahrelang in einer Wohnung mit überhöhtem Mietzins wohnen und sich dann die Krankenkassenprämien bezahlen lassen kann, wenn allein wegen des überhöhten Mietzinses die Voraussetzung der Unterstützungsberechtigung zu bejahen wäre. Dies gilt vorliegend umso mehr, als die Beschwerdeführerin glaubhaft ausführte, sie habe S. schon früher darauf hingewiesen, dass er eine zu teure Wohnung habe. Bei einer im gegebenen Zeitpunkt um Sozialhilfe nachsuchenden Person in der gleichen finanziellen Situation würde die Unterstützungsberechtigung ebenfalls nur für sehr beschränkte Zeit bejaht. Die um Sozialhilfe nachsuchende Person würde gemäss Richtlinien wohl bereits bei Antragsprüfung darauf aufmerksam gemacht, dass sie nur für die Zeit bis zum Umzug in eine mögliche Wohnung mit ortsüblichem Mietzins Unterstützung erhalten werde. Es wäre äusserst fraglich, ob die Unterstützungsberechtigung im Zeitpunkt, in dem sie für die Übernahme von Krankenkassen-Prämienausständen vorausgesetzt wäre, noch bejaht würde. Indem die Vorinstanz den angefochtenen Beschluss mit der Begründung aufhob, die Beschwerdeführerin hätte die tatsächliche Wohnungsmiete berücksichtigen müssen, setzte sie folglich ihr eigenes Ermessen anstelle desjenigen der Beschwerdeführerin. Damit verletzte sie deren Autonomie.

8. Zusammengefasst ergibt sich, dass der Beschluss des Regierungsrates aufzuheben und der Beschluss des Einwohnergemeinderates Alpnach im Resultat zu bestätigen ist. Die Beschwerde ist entsprechend gutzuheissen.