VVGE 2005/06 Nr. 44

2. Nach Art. 61 Abs. 5 des Baugesetzes vom 12. Juni 1994 (BauG, GDB 710.1) ist auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht zulässig gegen Genehmigungs- und Beschwerdeentscheide des Regierungsrates, die Quartierpläne betreffen (Bst. b). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach gegeben.

Gemäss Art. 61 Abs. 4 BauG kam dem Regierungsrat im Beschwerdeverfahren die volle Überprüfungsbefugnis zu. Demgegenüber können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde lediglich Rechtsverletzungen, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Beurteilung, ob der Entscheid der Vorinstanz unangemessen ist, liegt nicht in der Kognition des Verwaltungsgerichts (Art. 66 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 [GOG, GDB 134.1]). Dies gilt es in den nachfolgenden Erwägungen zu berücksichtigen.

3. Der Beschwerdeführer macht geltend, er sei als betroffene Behörde insbesondere mit Blick auf die Gemeindeautonomie im Sinne von Art. 65 Bst. b GOG zur Beschwerde befugt. Die Beschwerdegegnerin bestreitet dagegen die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers.

a) Die Beschwerdelegitimation ist durch das Verwaltungsgericht von Amtes wegen zu prüfen. Mangels einer besonderen gesetzlichen Norm fällt eine Behördenbeschwerde nach Art. 65 Bst. c GOG nicht in Betracht. Während die Beschwerdelegitimation nach Art. 65 Bst. b GOG nach konstanter Praxis des Verwaltungsgerichts gegeben ist, wenn eine Gemeinde behauptet, in ihrer Autonomie verletzt zu sein, kann das Gemeinwesen in bestimmten Fällen auch nach den allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen gemäss Art. 65 Bst. a GOG beschwerdebefugt sein. Weil im Rahmen einer Autonomiebeschwerde nur abgeklärt wird, ob die Gemeinde in ihrer Autonomie verletzt wurde, ist vorab zu prüfen, ob der Beschwerdeführer im Sinne von Art. 65 Bst. a GOG "durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat". Ein solches Rechtsschutzinteresse wird nach der Praxis des Verwaltungsgerichts bejaht, wenn die Gemeinde gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist, oder wenn sie in ihren hoheitlichen Befugnissen berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheides hat (VVGE 2003/04, Nr. 30, Erw. 2a).

b) Gleich oder ähnlich wie ein Privater ist die Gemeinde namentlich dann betroffen, wenn sie direkt finanziell belastet wird, sofern diese Belastung nicht lediglich reflexartig aus der Wahrnehmung einer ihr obliegenden Aufgabe entsteht, bei welcher ihr überdies kein föderalistisch motivierter Entscheidungsspielraum zusteht. Im vorliegenden Fall ist der Beschwerdeführer nicht materieller Verfügungsadressat und er wird auch nicht direkt finanziell belastet. Das Unterliegen des Beschwerdeführers im Beschwerdeverfahren vor Regierungsrat bzw. sein Interesse an der angeblich richtigen Anwendung des Rechts vermag die Beschwerdelegitimation vor Verwaltungsgericht allein noch nicht zu begründen (vgl. VVGE 2003/04, Nr. 30; VVGE 2001/02, Nr. 25, Erw. 1, mit weiteren Hinweisen). Es stellt sich somit noch die Frage, ob der Beschwerdeführer in seinen hoheitlichen Befugnissen berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheides hat. Ein solches schutzwürdiges Interesse der Gemeinde kann bei der Wahrnehmung ihrer hoheitlichen Befugnisse nicht in jedem Fall angenommen werden. Vielmehr ist erforderlich, dass sie mehr betroffen ist als andere Gemeinden, und dass sie weiter als Gemeinde betroffen ist und nicht nur die Interessen einzelner Gemeindemitglieder vertritt. Als Gemeinde betroffen ist sie, wenn sie Interessen vertritt, die notwendigerweise die Gemeinde als Ganzes betreffen, oder wenn eine grosse Zahl ihrer Mitglieder betroffen ist. Da die Gemeinde nicht legitimiert ist, wenn sie lediglich ihre Interessen an einer richtigen Anwendung des objektiven Rechts durchsetzen will, ist ferner erforderlich, dass sie sich auf Interessen von einem gewissen Gewicht beruft (VVGE 2001/02, Nr. 25, Erw. 1c, mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall geht es nicht bloss um einen Entscheid in einem Baubewilligungsverfahren, sondern im raumplanerisch übergeordneten Quartierplanverfahren. Es geht aus der Sicht des Beschwerdeführers um die Realisierbarkeit einer relativ grossen Überbauung mit markantem Erscheinungsbild, welche relativ einschneidende Auswirkungen auf die Landschaft an sensibler Stelle zur Folge hat. Für die Gemeinde steht in diesem Zusammenhang die Auslegung und Anwendung zentraler Elemente ihres Zonenplans zur Debatte. Sodann liegt in der vom Beschwerdeführer angestrebten Schaffung bzw. Sicherstellung von Alterswohnungen ein in Rechtsprechung und Lehre allgemein anerkanntes wichtiges Interesse der Gemeinde, welches auch im Fall der Gemeinde Sarnen offensichtlich besteht (vgl. Daniel Gsponer, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Zürich 2000, 80, mit Hinweisen; vgl. Projektbericht "Im Alter in Obwalden leben" vom August 2004, insbesondere 52 f.). Unter diesen Umständen sind die Voraussetzungen für die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers gestützt auf Art. 65 Bst. a zu bejahen und auf die Beschwerde ist einzutreten. ...

5. Umstritten ist vorliegend Ziffer 4 des Beschlusses des Einwohnergemeinderats Sarnen vom 6. Dezember 2004, gemäss welcher die Weiterbehandlung des Quartierplangenehmigungsverfahrens von der Vorlage eines konkreten Vorschlags der Bauherrschaft für die Sicherstellung der Alterswohnnutzung und deren Infrastruktur abhängig gemacht wurde. Diese angefochtene Bestimmung erging im Rahmen eines Vorentscheids.

a) Fraglich ist zunächst grundsätzlich, ob ein solches Vorentscheidverfahren im Quartierplanverfahren überhaupt zulässig ist. Dies ist zu bejahen. Zwar ist die Möglichkeit eines Vorentscheids im Gegensatz zu dem im planungsrechtlichen Stufenbau nachgeordneten Baubewilligungsverfahren in den Bestimmungen betreffend die Quartierplanung (Art. 11 ff. der Verordnung zum Baugesetz vom 7 Juli 1994 [BauV, GDB 710.11]) nicht ausdrücklich vorgesehen. Gemäss Art. 23 Abs. 3 BauV kann der Baugesuchsteller den Gemeinderat bei grösseren Bauvorhaben oder zur Abklärung wichtiger Bau- und Nutzungsfragen um einen Vorentscheid ersuchen. Bei Gesuchen um einen Vorentscheid sind jene Unterlagen einzureichen, die zur Beurteilung der gestellten Fragen nötig sind (Art. 28 Abs. 5 BauV). Zur Wirkung des Vorentscheids ist ferner auf Art. 33 BauV (vgl. dazu Erw. 5b) zu verweisen. Tatsache ist, dass Quartierpläne in gewissen Bereichen den Baueingaben in Baubewilligungsverfahren recht nahe kommen können. Ratio legis des Vorentscheidverfahrens ist es, der Bauherrschaft bei grösseren Vorhaben oder zur Abklärung wichtiger Grundsatzfragen die Haltung des Gemeinderats darzulegen. Damit können in Bezug auf diese Vorhaben bzw. Grundsatzfragen die nötigen Ergänzungen vorgenommen und unnötige Kosten (z.B. im Hinblick auf einen möglicherweise drohenden Bauabschlag) vermieden werden. Daraus ergibt sich, dass Vorentscheide zur Abklärung wichtiger Grundsatzfragen auch im Quartierplanverfahren möglich sein müssen. Gerade bei den kostenintensiven Quartierplänen, bei welchen eine Vielzahl von Fragen zu regeln ist und oftmals verschiedene Personen und Stellen in die Ausarbeitung involviert sind, macht es Sinn, zwecks einer Stellungnahme im Sinne eines Vorentscheids an die Gemeinde gelangen zu können, um einen möglichen negativen Genehmigungsentscheid zu vermeiden. Insoweit ist davon auszugehen, dass das Quartierplanverfahren in Art. 11 ff. BauV nicht abschliessend geregelt ist.

b) Zu prüfen ist sodann, ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für den Erlass eines verbindlichen Vorentscheids überhaupt gegeben waren. Vorentscheide fussen auf dem Feststellungsinteresse des betroffenen Rechtsuchenden bezüglich wichtiger Grundsatzfragen. Als solche selbstständig abklärbare Frage käme diejenige nach der Pflicht zur rechtlichen Sicherstellung der Alterswohnnutzung im vorliegenden Quartierplanverfahren durchaus in Betracht. Wie im Baubewilligungsverfahren, wo die Bauherrschaft mit einem Gesuch und entsprechenden Unterlagen den Erlass eines Vorentscheids beantragen muss (Art. 23 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 28 Abs. 5 BauV), ist es auch bei einem von Privaten ausgehenden Quartierplanverfahren diesen überlassen, ob sie ein Feststellungsinteresse geltend machen und einen Vorentscheid beantragen wollen. Wird dies - aus welchen Gründen auch immer - unterlassen, so besteht weder ein Handlungsbedarf noch ein Handlungsspielraum der Gemeinde, aus eigener Initiative in Bezug auf ihr streitig erscheinende Grundsatzfragen einen verbindlichen Vorentscheid zu erlassen. Vielmehr ist in einem solchen Fall das ordentliche Verfahren fortzuführen und hat die Bauherrschaft Anspruch auf einen definitiven Entscheid. Vorliegend ist kein Gesuch der Beschwerdegegnerin an den Beschwerdeführer um Erlass eines verbindlichen Vorentscheids aktenkundig, weder in Bezug auf die Frage der Projektvariante noch in Bezug auf die Frage der Sicherstellung der Alterswohnnutzung. Die Baukommission, welche gemäss Protokollauszug ihrer Sitzung vom 4. Juni 2004 dem Beschwerdeführer einen Vorentscheid beantragte, war dazu nach dem Gesagten nicht berechtigt. Auch aus der Aktennotiz der Sitzung verschiedener in das Quartierplanverfahren involvierter Personen und Stellen vom 1. September 2004 ergibt sich bloss, welche Ergänzungen am Quartierplanentwurf das planende Architekturbüro noch vorzunehmen habe, damit dem Einwohnergemeinderat das Geschäft für einen Vorentscheid beantragt werden könne. Ein entsprechender Antrag der Beschwerdegegnerin wurde aber in der Folge nicht gestellt. Auch wurde dann offensichtlich die vom Beschwerdeführer angestrebte rechtliche Sicherstellung der Alterswohnnutzung im Planentwurf durch die Beschwerdegegnerin nicht erbracht. Die Beschwerdegegnerin verlangte zwar mit Schreiben vom 17. November 2004 an die Baukommission einen speditiven Variantenentscheid. Gleichzeitig hielt sie aber fest, es sei vorgesehen, die Wohnungen alters- und invalidengerecht zu erstellen und betagten und körperlich behinderten Bewohnern Dienstleistungen verschiedener Institutionen anzubieten und die erforderlichen Nebenräumlichkeiten bereitzustellen. Weitergehende Garantien könnten nicht abgegeben werden. Daraus ergibt sich klar, dass die Beschwerdegegnerin keinen verbindlichen Vorentscheid beantragen wollte, insbesondere nicht in Bezug auf die Frage der Sicherstellung der Alterswohnnutzung, da sie diesbezüglich offenbar bereits damals der Meinung war, diese Frage stelle sich gar nicht. Die Beschwerdegegnerin beabsichtigte vielmehr, dass das Plangenehmigungsverfahren weitergeführt werde. Hinzu kommt Folgendes: Gemäss Art. 33 Abs. 3 BauV sind Vorentscheide Dritten gegenüber nur dann verbindlich, wenn das gleiche Verfahren wie für Bewilligungen durchgeführt worden ist. Dies bedeutet für das Baubewilligungsverfahren, dass ein Gesuch um einen Vorentscheid, damit dieser gegenüber Dritten verbindlich wird, veröffentlicht werden muss und berührte Dritte damit Gelegenheit zur Anfechtung erhalten haben (Erläuterungen des Baudepartements Obwalden zum Baugesetz vom 12. Juni 1994 und zur Verordnung zum Baugesetz vom 7. Juli 1994, 186). In neueren Entscheiden hat das Bundesgericht aber zusätzlich noch klargestellt, dass ein baurechtlicher Vorentscheid, welcher nur für die Behörden und einen Gesuchsteller verbindlich und anfechtbar sei, Art. 33 Abs. 3 Bst. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) widerspreche (Urteil des Bundesgerichts 1P.224/1991 vom 9. September 1992, bestätigt in BGE 120 Ib 52). Es hielt fest, dass ein verbindlicher Vorentscheid in jedem Fall in einem Verfahren ergehen müsse, welches eine Anfechtung durch legitimierte Dritte ermögliche (öffentliches Auflageverfahren). Es bestehe überdies die Gefahr, dass in einem Beschwerdeverfahren über ein nicht publiziertes Gesuch ein Urteil gefällt werde, durch welches die betreffenden Richter in Bezug auf das nachfolgende Bewilligungsverfahren in Befangenheit gerieten (siehe dazu auch: Alain Griffel, Baurechtliche Vorentscheide ohne Drittverbindlichkeit, insbesondere nach zürcherischem Recht, in: ZBl 1996, 260 ff.). Daraus hat der Regierungsrat zu Recht den Schluss gezogen, dass die Baubewilligungsbehörden Gesuche um Vorentscheide in der Regel als informelle, nicht anfechtbare Meinungsäusserungen beantworten müssen (ohne Rechtsmittelbelehrung). Will ein Gesuchsteller einen verbindlichen Entscheid, hat er dies zu verlangen und es hat in der Folge das ordentliche Baubewilligungsverfahren über die betreffenden Grundsatzfragen stattzufinden (VVGE 1997/98, Nr. 20, Erw. 3a). Dies hat analog auch für Vorentscheide im Quartierplanverfahren zu gelten. Damit ein verbindlicher Vorentscheid überhaupt gefällt werden kann, müssen die zum Vorentscheid beantragten Elemente des Quartierplans nach Art. 12 f. BauV öffentlich aufgelegt werden und es ist nötigenfalls das Einspracheverfahren durchzuführen. Nun ist zwar vorliegend bereits vom 14. November bis 3. Dezember 2003 eine Quartierplanauflage erfolgt. Gerade in Bezug auf die vom Beschwerdeführer in seinem Vorentscheid behandelten Fragen (Projektvarianten, insbesondere aber auch die Frage der Alterswohnnutzung) weichen die dem Vorentscheid zugrunde liegenden Quartierplanunterlagen derart stark vom aufgelegten Quartierplan ab, dass eine erneute Planauflage vor dem Vorentscheid so oder so unumgänglich gewesen wäre. Eine solche Planauflage erfolgte jedoch offensichtlich nicht, sodass die Voraussetzungen für einen verbindlichen Vorentscheid nicht gegeben waren. Der Beschwerdeführer hätte, sofern überhaupt ein entsprechendes Gesuch der Beschwerdegegnerin um Vorentscheid vorgelegen hätte, diesen einzig als informelle, nicht anfechtbare Meinungsäusserung ausgestalten können.

c) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Voraussetzungen für den Erlass eines verbindlichen Vorentscheids durch den Beschwerdeführer nicht gegeben waren. Der Beschwerdeführer hätte somit keinen solchen Vorentscheid fällen dürfen. Es stellt sich die Frage, ob der ohne entsprechendes Gesuch ergangene Vorentscheid nichtig ist. Dies ist unter den konkreten Umständen, wo der Vorentscheid mangels Einhaltung der Verfahrensvorschriften ohnehin nur die Wirkung einer informellen Meinungsäusserung haben konnte, zu verneinen. In der Regel bewirkt die Fehlerhaftigkeit einer Verfügung nur deren Anfechtbarkeit. Nichtigen Verfügungen dagegen geht jede Verbindlichkeit und Rechtswirksamkeit ab. Nach der Rechtsprechung ist eine Verfügung nur dann nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (BGE 132 II 346 mit Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2002, N. 951, 955 ff., mit Hinweisen). Ein derart schwerwiegender Verfahrensfehler liegt hier nicht vor. Der Regierungsrat hätte jedoch in Bezug auf die angefochtene Dispositiv-Ziffer 4 feststellen müssen, dass die Voraussetzungen für den Erlass eines verbindlichen Vorentscheids nicht gegeben waren, und folglich hätte er bereits aus diesem Grund auf Beschwerde hin die angefochtene Dispositiv-Ziffer 4 aufheben müssen. Im Ergebnis hat aber der Regierungsrat zu Recht (wenn auch mit anderer Begründung) die angefochtene Dispositiv-Ziffer 4 des Entscheids vom 6. Dezember 2004 aufgehoben. Aus diesem Grund ist die Beschwerde abzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat dabei nicht auf die aufgeworfenen Fragen, welche die materielle Behandlung der Beschwerde durch den Regierungsrat betreffen, einzugehen.

d) Die Sache ist somit an den Beschwerdeführer zurückzuweisen zur Weiterführung des ordentlichen Quartierplanverfahrens. Der Beschwerdegegnerin steht es frei, etwa in Bezug auf die Verpflichtung zur Sicherstellung der Alterswohnnutzung im Quartierplan ein Gesuch um Erlass eines verbindlichen Vorentscheids zu stellen, worauf das entsprechende Planauflageverfahren stattzufinden hätte. Sie kann aber auch auf einem Quartierplangenehmigungsentscheid bestehen und das Risiko auf sich nehmen, dass dem gesamten Quartierplan z.B. wegen fehlender Sicherung der Alterswohnnutzung die Bewilligung verweigert würde oder der Quartierplan vom Beschwerdeführer mit einer konkreten Auflage versehen würde.