Kostenersatz für besondere polizeiliche Leistungen

I.

1.

Am 31. März 2024 fand im Restaurant [...] in [...] ein Anlass der [...] Diaspora statt. Konflikte im Rahmen dieses Anlasses hatten ausserordentliche polizeiliche Leistungen zur Folge. Mit Verfügung vom 24. Mai 2024 ordnete die Polizei Kanton Solothurn (nachfolgend KAPO) an, dass A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer) als (Mit-) Veranstalter dieses Anlasses kostenpflichtig sei und verpflichtete ihn, die gesamten Kosten des Polizeieinsatzes in der Höhe von CHF 28'807.50 zu bezahlen. Die besonderen polizeilichen Leistungen und ausserordentlichen Aufwendungen setzen sich wie folgt zusammen:

· CHF 25'908.00 für die von den zusätzlich erforderlichen Einsatzkräften der KAPO geleisteten 204 Mannstunden à CHF 127.00

· CHF 2'400.00 für die personelle Unterstützung durch Angehörige der Kantons­polizei Bern

· CHF 499.50 für den Einsatz des Wasserwerfers (50 Prozent des Totalbeitrages)

2.

Mit Eingabe vom 24. Juni 2024 erhob der Beschwerdeführer beim Departement des Innern (nachfolgend DDI) Beschwerde und beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 24. Mai 2024. Begründet wurde die Beschwerde im Wesentlichen und zusammengefasst damit, dass er zwar als Kontaktperson dem Saalbetreiber gegenüber aufgetreten sei, ansonsten aber nicht der verantwortliche Veranstalter gewesen sei. Er habe die Verfügung an die Vertreter weitergeleitet und habe folgende Rückmeldung erhalten: Die Veranstaltung werde von allen Teilnehmenden bzw. Vertretern und Mitgliedern von [...] Vereinen in der Schweiz gemeinsam organisiert. Sie hätten das Recht auf Versammlungsfreiheit und seien politisch und religiös unabhängig. Alle Teilnehmenden seien friedlich und respektvoll gewesen und hätten sich an die öffentlichen Richtlinien gehalten. Gewalt oder Vandalismus hätten sie nicht ausgeübt. Die ausserordentlichen Aufwendungen für die besonderen polizeilichen Leistungen sei nicht durch die Teilnehmenden verursacht worden.

3.

Mit Eingabe vom 23. Juli 2024 zeigte Rechtsanwalt Dr. iur. Patrick Götze dem DDI an, dass der Beschwerdeführer ihn zwischenzeitlich mandatiert habe und ersuchte um vollständige Akteneinsicht. Mit Schreiben vom 25. Juli 2024 beantragte er beim DDI um eine Frist zur Ergänzung der Beschwerde oder alternativ die Einräumung des Replikrechts zur von der KAPO erwarteten Stellungnahme.

4.

Mit Eingabe vom 13. August 2024 nahm die KAPO zur Beschwerde Stellung und beantragte deren Abweisung. Gleichzeitig reichte sie die Akten ein.

5.

Am 1. Oktober 2024 reichte der Beschwerdeführer seine Replik ein, beantragte unter anderem die mündliche Verhandlung und machte im Wesentlichen und zusammengefasst geltend, dass das Verursacherprinzip verletzt sei. Man müsse bei der Kostenauflage zwischen dem Störerprinzip und dem Verursacherprinzip unterscheiden. Nicht jede Person, die unmittelbare polizeiliche Ausführungen zu dulden habe, sei automatisch auch ersatzpflichtige Verursacherin. Veranstalterin des Fests sei der Verein B.___ gewesen. Der Beschwerdeführer habe lediglich den Mietvertrag unterzeichnet. Der Beschwerdeführer sei weder Veranstalter gemäss § 69 Abs. 2 des Gebührentarifs (GT, BGS 615.11) gewesen noch habe er einen Einfluss auf die Gäste des Festes gehabt. Sollten die Kosten an Private überwälzt werden, müsse man die unmittelbaren Störer, mithin die regierungskritischen Gruppen, zur Verantwortung ziehen. Ausserdem sei die Versammlungsfreiheit verletzt worden. Es sei von einem völlig unverhältnis­mässigen Einschüchterungseffekt auszugehen, der die Grundrechte des Beschwerde­führers vereitle. Ausserdem sei das Legalitätsprinzip verletzt. Im Zusammenhang mit Polizeigebühren sei es erforderlich, dass die Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühr so ausgestaltet sei, dass die Gebührenhöhe von vornhinein errechnet werden könne. Art. 69 GT verstosse gegen das Bestimmtheitsgebot. Ausserdem sei im Vergleich zu anderen Gebühren der öffentlichen Sicherheit keine Maximalgebühr angegeben, was den grundrechtsrelevanten Einschüchterungseffekt verstärke. Weiter bringt der Be­schwerdeführer als Eventualantrag vor, die Kosten seien aufgrund der Verletzung des Äquivalenzprinzips zumindest zu kürzen.

6.

Mit Eingabe vom 30. Oktober 2024 reichte die KAPO ihre Duplik ein und hielt an ihrer Verfügung fest und beantragte die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers.

7.

Am 6. November 2024 wies das DDI den Antrag des Beschwerdeführers auf eine mündliche Verhandlung ab und schloss den Schriftenwechsel.

8.

Mit Entscheid vom 3. Juni 2025 wies das DDI die Beschwerde vom 24. Juni 2024 ab. Die Verfahrenskosten von CHF 500.00 wurden dem Beschwerdeführer auferlegt. Begründet wurde dieser Entscheid im Wesentlichen und zusammengefasst damit, dass es sich bei der Veranstaltung vom 31. März 2024 um keine politisch neutrale Integrationsveranstaltung gehandelt habe. Der Beschwerdeführer habe den Polizei­einsatz bewusst in Kauf genommen. Hinsichtlich des Legalitätsprinzips wurde festge­halten, dass sowohl der Kreis der Abgabepflichtigen als auch der Gegenstand der Abgabe hinreichend klar umschrieben seien. Die konkreten Berechnungs­grundlagen ergäben sich aus einer Weisung des Regierungsrates sowie einer Verfügung des Finanzdepartements. Eine Verletzung des Legalitätsprinzips liege daher nicht vor. Weiter wurde ausgeführt, die Ausschreitungen seien vorhersehbar gewesen, da bekannt sei, dass vergleichbare politische Veranstaltungen der [...] Diaspora wiederholt zu entsprechenden Vorfällen führen könnten. Der Polizeieinsatz sei daher verhältnismässig gewesen. Weder das Kostendeckungs­prinzip noch das Äquivalenzprinzip seien verletzt worden. Bezüglich der Störer­qualifikation und Veranstaltereigenschaft wurde ausgeführt, dass im Rahmen des Beschwerdeverfahrens vor dem DDI keine Unterlagen in Bezug auf den Verein C.___ eingereicht worden seien. Weiter wurde festgehalten, es könne auch nicht von einem unzulässigen Abschreckungseffekt gesprochen werden, da die Veranstalter die Kosten allein durch ihr eigenes Verhalten verursacht hätten und den Einsatz sowie die daraus resultierenden Kosten durch entsprechendes Verhalten hätten vermeiden können.

9.

Daraufhin erhob der Beschwerdeführer, nun vertreten durch Rechtsanwältin Naomi Adotsang, mit Eingabe vom 16. Juni 2025 Beschwerde beim Verwaltungsge­richt und stellte folgende Anträge:

1.

« Der Beschwerdeentscheid der Vorinstanz vom 3. Juni 2025 sei aufzuheben.

2.

Der mit der Verfügung vom 24. Mai 2024 von der Beschwerdegegnerin in Rechnung gestellte Kostenersatz vom CHF 28'807.50 sei aufzuheben.

3.

Eventualiter sei die Verfügung vom 24. Mai 2024 aufzuheben und der Kostenanteil des Beschwerdeführers zu reduzieren.

4.

Subeventualiter sei die Verfügung aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur weiteren Prüfung zurückzuweisen.

5.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich MWST zu Lasten der Beschwerdegegnerin.»

Im Rahmen dieser Beschwerde bringt er im Wesentlichen und zusammengefasst vor, das Legalitätsprinzip sei verletzt worden. Für ihn sei nicht von vornherein ersichtlich gewesen, wie viele «Mannstunden» für den Polizeieinsatz erforderlich seien. Insbesondere die fehlende Maximalgrenze erweise sich als problematisch, zumal bei polizeilichen Leistungen mit Gewaltausübung in § 69^bis Abs. 2 GT eine generelle Höchstgrenze von CHF 10'000.00 vorgesehen sei, habe der Beschwerdeführer die anfallende Gebührenhöhe nicht voraussehen können. Zudem seien das Kosten­deckungs- und Äquivalenzprinzip verletzt, hätte es sich bei der Veranstaltung doch um eine Veranstaltung mit ideellem Zweck gehandelt. Die Auferlegung von CHF 28’807.50 auf den Beschwerdeführer sei völlig unangemessen, habe es sich beim Einsatz doch lediglich um einen präventiven Einsatz gehandelt. Weiter sei das Verursacherprinzip verletzt worden. Als Organisator sei B.___ aufgetreten. Der Beschwerdeführer sei lediglich als Übersetzer beigezogen worden. Wie aus der noch einzureichenden Bestä­tigung zu entnehmen sein werde, sei der Verein C.___ der Verantstalter des Anlasses gewesen. Weiter sei aufgrund des mit der Kostenauflage verbundenen «chilling effect» die Ver­sammlungsfreiheit verletzt worden. Gesamthaft sei von einem völlig unverhältnis­mässigen Einschüchterungseffekt auszugehen, der die Grundrechtsausübung des Beschwerdeführers vereitle.

10.

Am 18. Juni 2025 reichte das DDI die Vernehmlassung sowie die Akten ein und beantragt die Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin (recte Beschwerdeführer) abzuweisen.

11.

Mit Eingabe vom 3. Juli 2025 liess sich auch die KAPO vernehmen und beantragte sinngemäss die Abweisung der Beschwerde.

12.

Mit Schreiben vom 24. Juli 2025 reichte der Beschwerdeführer seine Replik ein.

13.

Für die Parteistandpunkte und die Erwägungen der Vorinstanz wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 50 Abs. 2 Gesetz über die Kantonspolizei, [KapoG; BGS 511.11] i.V.m. § 49 Gerichtsorgani­sationsgesetz [GO; BGS 125.12]. Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1

Der Beschwerdeführer bestreitet unter anderem, Veranstalter des Anlasses vom 31. März 2024 gewesen zu sein. Die Veranstaltung sei vom Verein C.___ durchgeführt worden. Der Beschwerdeführer sei lediglich ein einfaches Mitglied dieses Vereins und habe sich bereit erklärt, den Vertrag für die Raummiete zu unterzeichnen. Auch beim Polizeieinsatz sei der Beschwerdeführer nur als Übersetzer und nicht als Verantwort­licher beigezogen worden. Als Nachweis wurden im Rahmen der Eingaben beim Verwaltungsgericht die Vereinsstatuten sowie ein vom Vereinspräsidenten unterzeich­netes Schreiben eingereicht, wonach der Verein C.___ Veranstalter des Anlasses vom 31. März 2024 gewesen sei.

2.2

Die KAPO hielt diesbezüglich in der Verfügung vom 24. Mai 2024 fest, zwar habe Herr C.___ den Mietvertrag unterschrieben, der Beschwerdeführer sei aber als Kontaktperson vermerkt gewesen. Am 30. März 2024 sowie am 31. März 2024 habe der Beschwerdeführer vor Ort gegenüber der Polizei bestätigt, (Mit-) Veranstalter des Anlasses zu sein. Somit sei er kostenpflichtig. Ob er einen Teilbetrag der geschuldeten Gebühr von Herrn C.___ zurückfordere, sei für die KAPO nicht von Bedeutung. Das DDI bringt diesbezüglich ergänzend vor, der Beschwerdeführer habe weder gegenüber der KAPO noch gegenüber dem DDI irgendwelche Unterlagen eingereicht oder auch nur eine schriftliche Bestätigung eines allfälligen Vorstands beigebracht, welche seine Darstellung belegen würden. Zudem seien keine öffentlich abrufbaren Informationen über den erwähnten Verein erhältlich. Weiter führt das DDI aus, für die Verbindlichkeiten eines Vereins hafte grundsätzlich nur das Vereinsvermögen. Vereine, denen die Rechtspersönlichkeit nicht zukomme oder die diese noch nicht erlangt hätten, seien jedoch einfachen Gesellschaften gleichgestellt (Art. 62 ZGB). Gehen Gesellschafter einer einfachen Gesellschaft gemeinschaftlich oder durch Stellvertretung gegenüber Dritten Verpflichtungen ein, würden sie diesen gegenüber mangels abweichender Vereinbarung solidarisch haften (Art. 544 Abs. 3 OR).

2.3

Gemäss § 27 Abs. 1 PolG richten sich polizeiliche Massnahmen gegen die Person, welche die öffentliche Sicherheit und Ordnung unmittelbar stört oder gefährdet, oder die für ein solches Verhalten Dritter verantwortlich ist. Diese Bestimmung statuiert das sogenannte im Polizeirecht geltende Störerprinzip. Gemäss diesem Störerprinzip hat sich polizeiliches Handeln gegen diejenige Person zu richten, die den polizeiwidrigen Zustand unmittelbar zu verantworten hat. Die polizeiliche Verantwortlichkeit als Störer entsteht unabhängig von einem allfälligen Verschulden. Die Beschränkung polizeilicher Massnahmen auf Personen, die eine besondere Nähe zu einer Gefahr aufweisen, entspricht einem Teilgehalt des Verhältnismässigkeitsprinzips, wonach staatliche Eingriffe in personeller Hinsicht nicht über das Mass des Erforderlichen hinausgehen dürfen (Tschannen/ Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 56 Bst. 28 f.). Unterschieden werden drei unterschiedliche Arten von Störern: Verhaltensstörer sind Personen, die durch ihr eigenes Verhalten unmittelbar für die Störung oder Gefahr verantwortlich sind, zum Beispiel gewalttätige Kundgebungs­teilnehmer. Zustandsstörer haben die rechtliche oder tatsächliche Herrschaft über einen Gegenstand (auch ein Tier), von dem eine Störung oder Gefahr ausgeht, z. B. die Eigentü­merin einer Liegenschaft, aus der Heizöl ins Grundwasser sickert. Zweckveranlasser sind schliesslich Personen, die durch ihr Tun oder Unterlassen bewirken, dass Dritte als Verhaltensstörer tätig werden können, zum Beispiel wer ein Fussballspiel organisiert, dessen Fans für Gewaltausschreitungen bekannt sind (Kiener Regina/Schindler Benjamin/Brunner Arthur, Polizeirecht, Rechtliche Grundlagen der polizeilichen Tätigkeit in der Schweiz, Bern 2026, S. 107). Nach der Lehre nehmen etwa die Verantwortlichen eines Fussballclubs, der für seine gewalttätige Hooligan-Szene bekannt ist, zumindest in Kauf, dass es zu Ausschreitungen und als Folge davon zu einem Polizeieinsatz kommt. Sie gelten daher als Zweckveranlasser der Störungen (BGE 143 I 147 E. 5.1). Gemäss Bundesgericht ist es zulässig, die Organisatoren von Sportveranstaltungen wie auch Kundgebungsveranstalter, die sich pflichtwidrig verhalten, zur Tragung von Kosten des Polizeieinsatzes zu verpflichten (BGE 143 I 147 E. 5.2).

2.4

Ist eine Mehrzahl von Störern für einen polizeiwidrigen Zustand verantwortlich, so liegt eine polizeirechtliche Haftungskonkurrenz vor. Die zuständige Behörde muss die Störer, die sie in Anspruch nehmen will, nach bestimmten Grundsätzen auswählen. Geht es um die Wiederherstellung des polizeigemässen Zustandes, so kann die Behörde sich primär an denjenigen Störer halten, der dazu am ehesten in der Lage ist, insbesondere dann, wenn die Herstellung des ordnungsgemässen Zustands dringlich ist. Falls mehrere Störer gleich fähig und geeignet sind, um die Gefahr abzuwenden bzw. die Störung zu beseitigen, ist derjenige zu belangen, der für den polizeiwidrigen Zustand in erster Linie verantwortlich ist (Ulrich Häfelin/ Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2020, N 2628 f.).

2.5

Während das Störerprinzip die Frage beantwortet, wer die polizeilichen Massnahmen zu treffen oder dulden hat, widmet sich das Verursacherprinzip der Frage, wer die Kosten dieser Massnahmen tragen muss. Das Verursacherprinzip besagt nämlich, dass die Kosten einer staatlichen Massnahme von derjenigen Person zu tragen sind, die sie verursacht hat. Bedeutsam ist es vor allem im Umweltrecht und im Zusammenhang mit der Durchführung von Anlässen. Es ist ein eigenstän­diges Prinzip, welches sich nicht aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ableiten lässt (vgl. Urteil 2C_1096/2016 vom 18. Mai 2018, E. 2.2 m.w.H.). Realleistungs- bzw. Duldungspflichten einerseits und Kostentragungspflicht anderseits sind deutlich auseinander zu halten (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 56 Bst. 28, vgl. auch Ulrich Häfelin/ Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungs­recht, Zürich/St. Gallen 2020, N 2629).

2.6

Die zivilrechtliche Solidarhaftung nach Art. 51 OR ist im Verwaltungsrecht grundsätzlich nicht anwendbar, sofern das einschlägige Spezialgesetz keine ausdrückliche Regelung vorsieht. Sind die Kosten der Gefahrenabwehr auf mehrere Störer zu verteilen, sprechen sich Rechtsprechung und Lehre überwiegend dagegen aus, eine solidarische Haftung anzunehmen. Vielmehr sind die Kosten entsprechend den objektiven und subjektiven Verursachungsanteilen am polizeiwidrigen Zustand aufzuteilen. Bei der Bemessung der Kostentragungspflicht ist daher der jeweilige Haftungsanteil der einzelnen Störer gestützt auf das Äquivalenzprinzip nach sachge­rechten Kriterien festzulegen. Anders als die polizeitaktisch ex ante vorzunehmende Störerqualifikation hat die Kostenüberwälzung aus einer objektiven ex-post-Betrachtung zu erfolgen. Die Behörden haben die Kosten nach Massgabe des konkreten Tatbeitrags und damit entsprechend dem Grad der Verantwortung für die Störungssituation zu verlegen. Jeder Störer darf lediglich im Umfang seines eigenen Störungsanteils zur Kostentragung herangezogen werden. Dies entspricht dem Verursacherprinzip (vgl. BGer 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017 E. 12.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O. S. 611, N 2628 ff.).

2.7

Der sowohl von der KAPO als auch vom DDI erwähnte Mietvertrag ist den eingereichten Akten nicht zu entnehmen. Dem in den Akten befindlichen Wahrnehmungsbericht bzw. einer Auflistung der Wahrnehmungen des Polizeibeamten [...] lässt sich entnehmen, dass der Vermieter beziehungsweise Saalbetreiber D.___ bestätigt habe, den Saal an Personen [...] Herkunft vermietet zu haben und, dass der Mietvertrag dem Polizeibeamten am 30. März 2024 per WhatsApp zugestellt worden sei. Dabei habe es sich jedoch lediglich um einen «Fresszettel» mit bloss vagen Angaben zu den Mietern gehandelt. Gemäss den polizeilichen Abklärungen sei B.___ als Mieter aufgeführt gewesen, während der Beschwerdeführer als Mitorganisator beziehungs­weise Kontaktperson genannt worden sei. Laut Wahrnehmungsbericht von Oberleutnant [...] vom 22. April 2024 war der Polizei vor Ort die verant­wortliche Person unbekannt. Nach Umfrage bei den anwesenden Personen nach dem Organisator, habe sich C.___ als Festverantwortlicher ausgegeben. Da eine Verständigung mit ihm nicht möglich gewesen sei, sei der Beschwerdeführer dazugeholt worden. In diesem Rahmen habe der Beschwerdeführer der Polizei angegeben, dass er und C.___ gleichermassen für die Veranstaltung verantwortlich seien. Der in diesen Berichten geschilderte Sachverhalt verdeutlicht, dass der Beschwerdeführer nicht der alleinige Veranstalter des Anlasses vom 31. März 2024 gewesen ist. Sowohl die KAPO als auch das DDI bestreiten dies auch nicht. Dennoch auferlegte die KAPO dem Beschwerdeführer, die gesamten Kosten des Polizeieinsatzes, da er zumindest als Mitveranstalter des Anlasses zu qualifizieren gewesen sei. Im Weiteren überlässt es die KAPO dem Beschwerdeführer, allfällige Regressansprüche gegenüber dem Verein beziehungsweise C.___ geltend zu machen. Diese Argumentation vermag dem Verursacherprinzip nicht gerecht werden: Wie bereits in E. 2.6 dargelegt, findet bei der polizeirechtlichen Kostentragungspflicht gerade keine solidarische Haftung sämtlicher Störer Anwendung. Die Kosten sind vielmehr nach Massgabe des konkreten Tatbeitrags sowie entsprechend dem Grad der Verantwortung der einzelnen Störer zu verteilen. Eine entsprechende Prüfung beziehungsweise Begründung fehlt in der Verfügung der KAPO vom 24. Mai 2024 indessen vollständig. Eine vollständige Kostenauflage an den Beschwerdeführer mit anschliessendem Verweis auf einen möglichen Regress widerspricht dem Verursacherprinzip.

3.1

Die Beschwerde erweist sich bereits zufolge Verletzung des Verursacherprinzips als begründet und ist demnach gutzuheissen. Angesichts dieses Ergebnisses kann die Frage über eine allfällige (Mit-) Verantwortung des Vereins B.___ offengelassen werden. Grundsätzlich wäre die Sache zur Neubeurtei­lung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Der Beschwer­deführer rügt jedoch darüber hinaus eine Verletzung des Legalitätsprinzips. Sollte sich diese Rüge als begründet erweisen, ist davon auszugehen, dass es bei der streitigen Kostenauflage an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage fehlt, weshalb sowohl der angefochtene Entscheid des DDI als auch die Verfügung der KAPO aufzuheben wären. Eine Rückweisung an die Vorinstanz würde sich diesfalls als prozessualer Leerlauf erweisen. In diesem Sinne ist zunächst zu prüfen, ob die Auferlegung des Kostenersatzes für die ausserordentlichen polizeilichen Leistungen dem Legalitätsprinzip standhält.

4.1

Das DDI verweist diesbezüglich auf § 69 Abs. 1 GT. Der Gebührentarif sei gestützt auf Art. 131 Abs. 1 lit. a KV und § 371 des Gesetzes über die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (EG ZGB; BGS 211.1) erlassen worden. Somit handle es sich beim Gebührentarif um eine dem fakultativen Referendum unterstehende kantonsrätliche Verordnung, welche dementsprechend als generell-abstrakter Rechtssatz im Sinne des Legalitätsprinzips einzustufen sei. Sowohl der Kreis der Abgabepflichtigen als auch der Gegenstand der Abgabe seien damit hinreichend klar umschrieben. § 62 Abs. 1 GT sehe weiter vor, dass sich die Gebühr für den Einsatz von Sachmitteln nach den Ansätzen gemäss Gebührentarif berechne. Obschon im vorgenannten Absatz nicht ausdrücklich erwähnt, ergebe sich aufgrund der systema­tischen Auslegung, dass sich die Personalkosten auch bei der Erbringung einer besonderen polizeilichen Leistung nach der Weisung des Regierungsrates über den Vollzug des Gebührentarifs vom 29. Juni 1993 (RRB Nr. 2024/1744) richte (vgl. §§ 62 Abs. 2, 64 Abs. 3 lit. b, 66 Abs. 2 lit. b und 67 Abs. 1 lit. b GT). Gemäss § 3 Abs. 2 dieser Weisung würden die Tarifstufen vom Finanzdepartement aufgrund der periodischen Erhebungen der verrechenbaren Verwaltungskosten je Lohnklasse festgelegt. Der von der KAPO angeführte Stundenansatz von CHF 127.00 entspreche der Tarifstufe 2 (vgl. Verfügung des Finanzdepartements vom 29. April 2019). Eine mutmassliche Gebührenhöhe lasse sich mit diesen Bestimmungen hinreichend voraussagen. Die Anforderungen an das Legalitätsprinzip würden daher eingehalten.

4.2

Der Beschwerdeführer bringt demgegenüber vor, im Vergleich zu anderen Gebühren für die öffentliche Sicherheit (vgl. dazu. § 54 ff. GT) sei für die besonderen polizeilichen Leistungen keine Maximalgebühr angegeben. Dies etwa auch im Vergleich zum neu eingefügten § 69bis GT, welcher zur Vermeidung entsprechender Abschreckungs- und Einschüchterungseffekte eine solche Höchstgrenze vorsehe. § 69bis Abs. 2 GT sehe für polizeiliche Leistungen mit Gewaltausübung eine Kostenpflicht von höchstens CHF 10'000.00 vor. Lediglich in schweren Fällen könne man Kosten bis zu CHF 30'000.00 auferlegen. Vorliegend seien dem Beschwerdeführer in der Verfügung der KAPO 204 Mannstunden à CHF 127.00, CHF 2'400.00 für die personelle Unterstützung durch Angehörige der Kantonspolizei Bern sowie CHF 499.50 für den Einsatz des Wasserwerfers in Rechnung gestellt worden.

Für den Beschwerdeführer sei nicht von vornhinein ersichtlich gewesen, wie viele «Mannstunden» für den Polizeieinsatz erforderlich seien. Insbesondere die fehlende Angabe einer Maximalgrenze erweise sich in diesem Zusammenhang als problematisch. Vor dem Hintergrund, dass bei Veranstaltungen mit Gewaltsausübung nach § 69^bis Abs. 2 GT eine generelle Höchstgrenze von CHF 10'000.00 vorgesehen sei, könne der Beschwerdeführer die anfallende Gebührenhöhe, entgegen der Darstellung der Vor­instanz, nicht voraussehen. Somit sei das Legalitätsprinzip verletzt worden.

4.3

Gemäss § 69 Abs. 1 GT sind besondere polizeiliche Leistungen des Kantons kostenpflichtig. Gemäss § 69 Abs. 2 GT wird Kostenersatz insbesondere vom Veranstalter von Anlässen verlangt, die einen aufwendigen, ausserordentlichen Polizeieinsatz erforderlich machen. Kostenersatz kann auch verlangt werden vom Verursacher ausserordentlicher Aufwendungen, die bei einem anderen Polizeieinsatz entstehen, namentlich wenn er vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht worden ist oder wenn er in überwiegend privatem oder kommerziellem Interesse erfolgt ist.

4.4

Für die Unterstützung durch Angehörige der Kantonspolizei Bern sowie den Einsatz des Wasserwerfers stützt sich die KAPO auf § 73bis Abs. 1 GT. Diese Bestimmung besagt, dass wenn für die Aufgabenerfüllung der Polizei der Beizug einer Drittperson zwingend nötig ist, die Verursacherin oder der Verursacher zum vollen Kostenersatz für die erbrachten Leistungen verpflichtet werden kann.

4.5

Das Verwaltungsrecht zählt Gebühren zu den Kausalabgaben. Kausalabgaben sind Geldleistungen, welche als Entgelt für bestimmte staatliche Leistungen oder besondere Vorteile zu bezahlen sind. Polizeieinsätze im Rahmen von Veranstaltungen stellen Amtshandlungen und als solche staatliche Tätigkeiten dar. Bei den zu überwälzenden Kosten für Polizeieinsätze handelt es sich somit um Verwaltungsgebühren (Urteil 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017, E. 6.1 m.w.H.).

4.6

Im Bereich des Abgaberechts ist das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann. Das Legalitätsprinzip verlangt zum einen, dass eine Abgabe in einer generell-abstrakten Rechtsnorm vorgesehen sein muss, die genügend bestimmt ist. Zum andern hat der Gesetzgeber die wesentlichen Elemente einer Abgabe selbst festzulegen. Zu den wesentlichen Elementen gehören der Kreis der Abgabepflichtigen (Subjekt der Abgabe), der Gegenstand der Abgabe (abgabebegründender Tatbestand) und die Höhe der Abgabe in den Grundzügen. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine Verwaltungsbehörde, muss es gemäss Bundesgericht zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlagen nennen. Diese Anforderungen sind für gewisse Arten von Kausalabgaben wie bei Verwaltungsgebühren gelockert, soweit das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird. In diesen Fällen darf die Bemessung der Abgabe auf Verordnungsstufe geregelt werden. Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip übernehmen dann als Surrogat die Schutz- und Begrenzungsfunktion, welche dem formellen Gesetz zukommen würde (Urteil 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017; vgl. auch Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., S. 573 ff., sowie Häfelin/Müller/ Uhlmann, a.a.O, Rz. 2762 f. und 2806 ff.).

4.7

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sowie der herrschenden Lehre müssen die Grundlagen der Gebührenbemessung aus Gründen der Rechtsgleichheit und der Vorhersehbarkeit entweder im Gesetz selbst oder zumindest in einer hinreichend bestimmten Verordnung beziehungsweise einem Gebührentarif geregelt sein (vgl. E. 4.6 oben). Im Kanton Solothurn fehlt es indessen an einer genügend präzisierenden gesetzlichen oder verordnungsrechtlichen Regelung. Die massgeblichen Bemessungsgrundlagen ergeben sich vielmehr aus der Weisung des Regierungsrates über den Vollzug des Gebührentarifs (RRB Nr. 1993/2316 vom 29. November 1993, zuletzt geändert durch RRB Nr. 2024/1744) sowie aus einer Verfügung des Finanzdepartements vom 29. April 2019. Während die regierungsrätliche Weisung im Internet auffindbar ist, bleibt die departementale Verfügung der Öffentlichkeit nicht zugänglich. Zwar ist die Heranziehung ergänzender Vollzugsregelungen im Bereich polizeilicher Kausalabgaben grundsätzlich nicht ausgeschlossen. Vorliegend geht die Konkretisierung jedoch über eine blosse technische Vollzugsausgestaltung hinaus, da die wesentlichen Elemente der Abgabenbemessung erst auf Verwaltungsstufe festgelegt werden, ohne dass hierfür eine hinreichend bestimmte Delegation im GT ersichtlich ist. Damit fehlt es an einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage.

4.8

Entgegen der Ansicht des DDI bestätigt die systematische Auslegung dieses Ergebnis. Sowohl aus der systematischen als auch aus der teleologischen Auslegung ergibt sich, dass die Regelungen zu besonderen polizeilichen Leistungen in § 69 GT ihrer Struktur und auch dem Sinn und Zweck nach den Regelungen in § 69bis GT näherstehen als den von der Vorinstanz herangezogenen Normen betreffend andere polizeiliche Leistungen (insb. die vom DDI behaupteten §§ 62, 64, 66 und 67 GT). Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber in § 69bis GT eine deutlich detailliertere Regelung für Polizeikosten bei Veranstaltungen mit Gewaltausübung geschaffen hat. Diese Norm begrenzt den Kostenanteil des Veranstalters auf maximal 40 Prozent und sieht eine absolute Obergrenze von grundsätzlich CHF 10'000.00 bzw. CHF 30'000.00 in besonders schweren Fällen vor. Der Botschaft und Entwurf des Regierungsrates an den Kantonsrat von Solothurn bezüglich der Änderung des Gesetzes über die Kantonspolizei und Änderung des Gebührentarifs (RRB Nr. 2020/133 vom 27. Januar 2020/133) ist zur Einfügung von § 69bis GT Folgendes zu entnehmen:

«Bereits nach geltendem Recht kann von einem Veranstalter unter bestimmten Voraussetzungen Kostenersatz gefordert werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn der von ihm organisierte Anlass überwiegend kommerziellen Interessen dient und einen ausserordentlichen Polizeieinsatz mit entsprechend hohem staatlichen Aufwand erforderlich macht (§ 69 Abs. 2 Satz 1 GT). Kommt es bei einem Anlass oder einer Veranstaltung zur Gewaltausübung gegen Personen und/oder Sachen, können in Einklang mit dem höherrangigen Recht und der Rechtsprechung (vgl. insb. Leiturteil des Bundesgerichts 1C 502/2015 vom 18. Januar 2017; 143 I 147; "Luzerner Urteil") neu dem Veranstalter und der an der Gewaltausübung beteiligten Person zusätzlich zu den genannten Kosten auch diejenigen Polizeikosten auferlegt werden, welche ab Beginn der Gewaltausübung angefallen sind, beispielsweise für das nötige Kontingent an Einsatzkräften und/oder für die erforderlichen Einsatzmittel (Abs. 1).

(…)

Unter diesen Voraussetzungen kann ihm als Zweckveranlasser für den Polizeieinsatz eine Kostenpflicht auferlegt werden, wobei die weiteren Grundsätze nach Massgabe des Leiturteils zu berücksichtigen sind: So dürfen einem Veranstalter höchstens 40 Prozent der Polizeikosten nach Absatz 1 in Rechnung gestellt werden. Die von der Kostenpflicht potenziell ausgehenden unerwünschten Abschreckungs- und Einschüchterungseffekte werden durch die Limitierung vermieden. Für Parteien und Komitees besteht demnach kein Anlass, sich durch eine allfällige Kostenpflicht einschüchtern zu lassen und von vornherein von der Organisation einer politischen Kundgebung abzusehen. Somit steht der Ausübung der verfassungsmässigen Rechte auch faktisch nichts entgegen. Um das Kostenrisiko vorab einschätzen zu können, ist die Kostenpflicht des Veranstalters betragsmässig auf maximal 10'000 Franken zu begrenzen. In besonders schweren Fällen ist nach Bundesgericht eine Kostenbeteiligung von höchstens 30'000 Franken zulässig.

(…)»

Aus diesem Zusammenhang ergibt sich eine klare gesetzgeberische Wertung: Selbst bei Veranstaltungen mit Gewaltausübung sollen Kostenüberwälzungen an Private nur unter qualifizierten Voraussetzungen und innerhalb ausdrücklich normierter Höchstgren­zen zulässig sein. Der Gesetzgeber hat damit erkennbar eine abgestufte und begren­zende Regelung geschaffen. Vor diesem Hintergrund erscheint es systemwidrig, § 69 GT so auszulegen, dass ohne vergleichbare gesetzliche Einschränkungen Kostenforde­rungen in gleicher oder höherem Umfang gegenüber einem Veranstalter erhoben werden können, dem keine Gewaltausübung vorgeworfen wird.

4.9

Vorliegend war es dem Beschwerdeführer nicht möglich, die mutmasslichen Gebührenfolgen mit dem erforderlichen Grad an Gewissheit vorauszusehen. Daran vermögen auch die Ausführungen des DDI zum Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip nichts zu ändern. Denn diese Prinzipien können weder die Festlegung einer genügenden Obergrenze noch eine Regelung auf Gesetzesstufe bzw. Verordnungsstufe ersetzen. Zwar erscheint der verrechnete Stundenansatz von CHF 127.00 (Tarifstufe 2 gemäss Verfügung vom 29. April 2019) pro Mannstunde grundsätzlich nicht unangemessen und auch die geltend gemachten Kosten lassen sich nachvollziehbar erklären. Entscheidend ist jedoch, dass deren Festlegung lediglich auf einer Weisung des Regierungsrates, welche wiederum auf eine Verfügung des Finanzdepartements verweist, beruht. Während bei der Weisung des Regierungsrates noch die Frage gestellt werden kann, ob es sich dabei um einen generell-abstrakten Rechtsakt handelt, handelt es sich bei der Verfügung des Finanzdepartementes klar um keine generell-abstrakte Normierung. Es fehlt somit an einer den Anforderungen des Legalitätsprinzips im Kausalabgabenrecht genügenden rechtssatzmässigen Grundlage für die Bemessung der streitigen Gebühr (vgl. hierzu auch Urteil VB.2024.00334 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 13. August 2025, E. 5.2 ff.). Die gestützt auf § 69 Abs. 2 sowie § 73bis Abs. 1 GT erfolgte Überwälzung der Kosten des Polizeieinsatzes vom 31. März 2024 auf den Beschwerdeführer erweist sich als rechtswidrig. Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt gutzuheissen.

5.1

Die Beschwerde erweist sich aus mehreren Gründen als begründet. Zum einen verstösst die vollständige Auferlegung der Kosten an den Beschwerdeführer trotz weiterer bekannter Störer gegen das Verursacherprinzip. Zum andern fehlt es sowohl hinsichtlich der Bemessungsgrundlage an einer hinreichenden gesetzlichen beziehungsweise verordnungsrechtlichen Grundlage, weshalb die streitige Kostenauflage das Legalitätsprinzip verletzt. Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers, namentlich die geltend gemachte Verletzung der Versammlungsfreiheit sowie die Verletzung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips, näher einzugehen. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen. Der Entscheid des DDI vom 3. Juni 2025 sowie die Verfügung der KAPO vom 24. Mai 2024 sind aufzuheben. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens von CHF 2'500.00 dem Kanton Solothurn aufzuerlegen. Der vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist diesem zurückzuerstatten.

5.2

Zudem ist dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung auszurichten (§ 77 VRG i.V.m. Art. 106-109 Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]). Als Parteientschädigung gilt der Ersatz notwendiger Auslagen sowie die Kosten einer berufsmässigen Vertretung durch einen Rechtsanwalt (§ 76bis Abs. 3 VRG). Der Beschwerdeführer wurde von der Vorinstanz nicht aufgefordert eine Kostennote einzureichen, hat aber im vorliegenden Verwaltungsgerichtsverfahren die Kostennote für das Verfahren vor dem DDI und dem Verwaltungsgericht eingereicht. Darin macht er für die beiden Verfahren zusammen insgesamt eine Entschädigung von CHF 7'081.45 (21.2 Stunden [recte 22.2 Stunden] à CHF 300.00 zzgl. 8,1 % MwSt. und 3 % Kleinspesen­zuschlag) geltend. Der Aufwand scheint gerade noch gerechtfertigt. Der GT kennt keine Auslagenpauschale. Da die effektiv angefallenen Auslagen in etwa den geltend gemachten Spesen entsprechen dürften, sind Spesen im geltend gemachten Umfang angemessen. Es liegt keine Honorarvereinbarung vor, weshalb praxisgemäss ein Stundenansatz von CHF 280.00 zu vergüten ist. Der Stundenansatz ist entsprechend um CHF 20.00/Std. zu kürzen. Somit ergibt sich eine Parteientschädigung von CHF 6'906.00 (22.2 Stunden à CHF 280.00, CHF 186.50 Auslagen, plus 8,1 % MwSt.), zahlbar durch den Staat Solothurn.