CDAP - AC.2017.0272 - 2018-06-20 - A.________, B.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil général de Mathod

1.

a) La procédure d’adoption des plans d’affectation est régie par les art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). L'art. 57 LATC prévoit que le projet de plan est soumis à l'enquête publique pendant trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil général ou communal statue ensuite sur les éventuelles oppositions et décide de l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au SDT en vue de son approbation par le DTE. Avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité, le département décide de l'approbation préalable du projet: cette décision, notifiée à la commune et aux opposants, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 61 LATC). En même temps qu'il notifie sa propre décision, le département transmet également à chaque opposant la décision communale sur son opposition. Cette décision est aussi susceptible de recours au Tribunal cantonal (art. 60 LATC).

b) En tant que propriétaire d'une parcelle dont l'affectation est modifiée par la planification litigieuse, A.________ a qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). La qualité pour recourir de B.________, qui n'a qu'un droit personnel à l'utilisation des fonds, peut rester indécise. Déposé dans le délai légal de trente jours contre les décisions d'approbation du DTE et d'adoption du Conseil général (art. 95 LPA-VD) et répondant aux conditions formelles par la loi (art. 79 LPA-VD), le recours est pour le surplus recevable si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Selon les recourants, l'affectation par la planification litigieuse d'une partie des parcelles 13 et 347 de la commune de Mathod à la zone agricole plutôt qu'à la zone de village violerait la garantie de la propriété dans la mesure où elle ne répondrait pas à un intérêt public suffisant et serait contraire au principe de la proportionnalité. Selon eux, l'affectation partielle en zone agricole des parcelles 13 et 347 ne serait pas justifiée du point de vue des critères posés par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).

a) Le pouvoir d'examen de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4 mars 2003 qui affectaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal cantonal. Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de céans n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité (AC.2014.0090 du 30 juin 2015; AC.2011.0188 du 11 avril 2012; AC.2009.0134 du 30 juin 2010; AC.2009.0135 du 26 mars 2010; AC.2009.0131 du 26 mars 2010; cf. aussi AC.2010.0154 du 31 octobre 2011; AC.2008.0271 du 3 décembre 2009).

En matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT 1985 I 540). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; AC.2011.0188 précité; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005; AC.2001.0220 du 17 juin 2004). L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2; AC.2014.0090, AC.2011.0188 et AC.2009.0135 précités et références).

Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RSV 700.1). Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.

b) Une mesure d'aménagement du territoire, telle le classement d'un bien-fonds dans une zone agricole, représente une restriction au droit de propriété qui n'est compatible avec l'art. 26 Cst. que pour autant qu'elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.).

c) L'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101) prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 al. 2 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage, notamment de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement (let. a) et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (let. b).

Selon l'art. 15 al. 1 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes. Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (art. 15 al. 2 LAT). La mesure de planification doit en outre être fondée sur une pesée des intérêts en présence objectivement justifiable (art. 3 OAT). Les éléments à prendre en compte dans la détermination du besoin en terrains à bâtir sont les suivants: réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles, utilisation passée et future des terrains à bâtir, développement démographique, développement économique, état et développement du réseau de transports publics, possibilités financières et techniques de la commune en matière d'équipement notamment (arrêt 1C_15/2013 du 9 août 2013).

d) Par décret du 20 juin 2017 (RSV 701.412.4), le Grand Conseil a adopté la 4ème adaptation du Plan directeur cantonal (PDC), qui a été approuvée le 31 janvier 2018 par le Conseil fédéral. Selon la mesure A11 "Zones d'habitation et mixtes", lorsqu'elles redimensionnent leurs zones à bâtir, les communes doivent notamment prendre en compte les aspects suivants:

· "la qualité de la desserte en transports publics;

· l'accès en mobilité douce aux services et équipements;

· la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement;

· l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances;

· la capacité des équipements et des infrastructures;

· la possibilité d'équiper à un coût proportionné;

· la disponibilité des terrains"

e) En l'espèce, selon le rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT, la révision de la planification de la commune de Mathod vise à remplacer les dispositions existantes datant de 25 à 30 ans qui sont en partie obsolètes. S'agissant plus particulièrement des dimensions des zones à bâtir, le rapport précité (ch. 4.1.2) expose que le bilan des capacités déterminé selon la méthode automatique de déterminations des réserves développée par le SDT laissait apparaître un potentiel de 225 habitants, correspondant à 41% de la population. Dès lors que le coefficient dans la zone de village est déjà relativement bas (0,6), les efforts des autorités se sont portés sur le redimensionnement de la zone. Sur les 11 parcelles où des capacités ont été identifiées, 7 parcelles ont subi des réductions totales ou partielles de la zone village et 4 sont inchangées. Les parcelles 13 et 347 font partie des parcelles touchées par une réduction de la zone à bâtir (périmètre 1b, réduction de 4'149 m2). L'affectation partielle des parcelles 13 et 347 à la zone agricole est donc justifiée par le redimensionnement des zones à bâtir, qui constitue un intérêt public important.

Les parcelles 13 et 347 de la commune de Mathod sont déjà affectées selon l'actuelle planification partiellement à la zone village et partiellement à la zone agricole. Elles s'étendent déjà du milieu bâti vers des surfaces en pré-champs vouées à l'agriculture. Comme l'inspection locale a permis de le constater, hormis le hangar agricole, il n'existe aucune autre construction au-delà du chemin Clos-Fayoux sur les parcelles litigieuses.

La limite actuelle entre les deux zones, qui traverse les parcelles 13 et 347, constitue le prolongement de la limite entre les parcelles 452 et 451, sur lesquelles des villas individuelles sont bâties et situées en zone village, et la parcelle 348 qui a une vocation agricole. Elle a pour effet d'affecter le hangar situé sur la parcelle 13, qui a été construit pour un usage agricole, partiellement à la zone à bâtir et partiellement à la zone agricole.

La planification a pour effet de déplacer cette limite en direction du centre du village de Mathod. Une surface importante non construite de la parcelle 347, actuellement utilisée comme une vaste cour, d'une surface d'environ 2'000 m2, pour le stationnement de véhicules et le stockage, sera toutefois maintenue dans la zone village, contrairement à ce qui était prévu initialement. Dans la mesure où cette surface, déjà affectée à du stationnement et construite en dur, est située à proximité du milieu bâti existant, il paraît cohérent qu'elle continue à être affectée à la zone à bâtir. Tel n'est en revanche pas le cas des parties des parcelles situées au-delà du chemin Clos-Fayoux qui ont une vocation uniquement agricole sous réserve du hangar sis sur la parcelle 13.

Les recourants critiquent en particulier l'affectation de l'entier du hangar à la zone agricole alors que B.________ y a développé récemment une activité de mécanicien sur machines agricoles en complément de l'exploitation du domaine agricole familial. D'abord, il convient de relever que la situation actuelle n'est pas satisfaisante dans la mesure où il n'est pas judicieux qu'une construction soit affectée à deux zones différentes. L'inspection locale a d'ailleurs permis de constater qu'il était difficile de distinguer à l'intérieur du hangar une affectation différente des locaux suivant que l'on se trouve dans la zone agricole ou dans la zone de village. En outre, même si B.________ a récemment aménagé une partie du hangar en un atelier mécanique, cette construction a à l'évidence une destination agricole à l'origine. Elle sert encore lieu de stockage pour des machines agricoles liées à l'exploitation. Son affectation à la zone à bâtir ne se justifie donc pas pour ce motif. On relèvera en outre que, dès lors que l'affectation de la partie du hangar qui était située dans la zone à bâtir en un atelier mécanique a fait l'objet de permis de construire, B.________ devrait pouvoir être autorisé à y poursuivre cette activité après l'affectation en zone agricole en application la garantie de la situation acquise au sens de l'art. 24c LAT si bien que l'atteinte à la propriété subie doit être relativisée.

Il résulte de ce qui précède que l'atteinte à la garantie de la propriété des recourants repose sur un intérêt public suffisant et s'avère conforme au principe de la proportionnalité.

L'appréciation des autorités communales et cantonales, qui repose sur une pesée objectivement justifiable et conforme à la mesure A11 du PDCn des intérêts en présence, doit donc être confirmée s'agissant de l'affectation partielle des parcelles 13 et 347 à la zone agricole.

3.

Les recourants font encore grief à la planification litigieuse d'être constitutive d'une inégalité de traitement dès lors que le hangar serait le seul bâtiment de la commune actuellement situé dans la zone à bâtir à être affecté à la zone agricole.

a) Une décision ou une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (TF 1C_447/2009 du 11 mars 2010 consid. 5.1; TF 2C_608/2007 du 30 mai 2008 consid. 4 et réf.). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014, consid. 4.1 et références).

b) En l'espèce, les recourants ne démontrent pas en quoi la décision attaquée serait constitutive d'une inégalité de traitement. En particulier, ils n'allèguent pas qu'un bâtiment comparable – soit à vocation agricole mais affecté à une autre activité – soit maintenu dans la zone à bâtir par la nouvelle planification alors qu'il serait partiellement affecté à la zone agricole comme le hangar des recourants ou qu'il serait situé en bordure de celle-ci. Le simple fait que le hangar des recourants soit le seul bâtiment partiellement en zone à bâtir à être affecté en zone agricole ne saurait être constitutif d'une inégalité de traitement. Ainsi, les autres bâtiments à vocation agricole situés à proximité, tels que ceux construits sur la parcelle 668, sont affectés à la zone agricole et non à la zone village. En outre, comme on l'a rappelé ci-dessus, l'affectation de l'entier du hangar à la zone agricole repose en l'espèce sur des considérations objectives et sur des motifs soutenables.

Ce grief doit également être rejeté.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de la cause (art. 49 al. 1 LPA-VD) et verseront à la Commune de Mathod, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, une indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).