CDAP - AC.2023.0244 - 2024-03-14 - A.________, B.________/Municipalité d'Epalinges, C.________

1.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile compte tenu des féries (art. 96 al. 1 let. b LPA-VD). Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD. Les recourants, voisins directs dont une demande de remise en état a été refusée, disposent en outre de la qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Il convient d’entrer en matière sur le fond.

2.

La décision attaquée refuse d’ordonner la suppression d’un terrain de pétanque et d’une plateforme aménagée dans les arbres se trouvant sur la parcelle n° 628. La première question à résoudre est celle de savoir si les aménagements litigieux auraient dû faire l’objet d’une autorisation, comme les recourants le soutiennent.

a) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente.

Si la notion de construction ou d’installation n’est pas définie dans la loi, elle fait l’objet de nombreuses précisions jurisprudentielles. Sont ainsi considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, chargent l'infrastructure d'équipement ou sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 139 II 134 consid. 5.2; 113 Ib 314 consid. 2b; arrêt TF 1C_79/2022 du 30 septembre 2022 consid. 5.1). La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables (ATF 139 II 134 consid. 5.2; 123 II 256 consid. 3). Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 139 II 134 consid. 5.2; 123 II 256 consid. 3; arrêt 1C_79/2022 précité consid. 5.1.2 ; arrêt TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et les références).

L’art. 22 LAT est directement applicable, de sorte que les cantons ne sauraient exclure du régime de l’autorisation les constructions ou installations pour lesquelles l’art. 22 LAT impose une telle procédure de permis; ils sont toutefois libres d’aller au-delà du standard minimum fixé par cette disposition fédérale et soumettre à l’obligation du permis de construire d’autres travaux que ceux visés par l’art. 22 LAT (arrêt CDAP AC.2011.0226 du 6 février 2012 consid. 2a et la réf. citée).

b) L'art. 103 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Il précise également (al. 2) que ne sont pas soumises à autorisation les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance (let. b); les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (let. c). Peuvent ne pas être soumis à autorisation selon l'art. 68a al. 2 du règlement d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.111.1), notamment les constructions et les installations de minime importance ne servant pas à l’habitation ou à l’activité professionnelle dont l’utilisation est liée à l’occupation du bâtiment principal à proximité duquel elles se situent telles que les cabanes de jardin, pergolas non couvertes, fontaines, sentiers piétonniers privés (al. 2 let. a), les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance tels que les clôtures ne dépassant pas 1,20 m de hauteur et les excavations et travaux de terrassement ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m3 (al. 2 let. b) ou les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (al. 2 let. c). Dans tous les cas cependant, l’ouvrage ne doit pas porter atteinte à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins (art. 103 al. 3 let. a LATC).

c) La jurisprudence retient qu’il n’est pas exclu d’assimiler à des installations, subordonnées à autorisation de construire, les jardins potagers et les plantations, au même titre que les modifications apportées au terrain ou au paysage (arrêt TF 1A.276/2006 du 25 avril 2007 consid. 5.2; arrêts CDAP AC.2010.0270 du 27 octobre 2011 consid. 1; AC.2007.0286 du 28 mai 2009 consid. 2a et les références citées). Ainsi, alors qu'il n'est pas contestable que des pierres éparses sur une parcelle ne constituent pas une construction, ces mêmes pierres, déplacées et disposées de manière organisée autour d'un étang, n'ont rien de naturel mais constituent une structure créée par la main de l'homme, soumise à autorisation (cf. arrêt CDAP AC.2019.0203 du 2 juin 2020 consid. 2). L’assujettissement à autorisation de construire a été admis pour des aménagements extérieurs tels que des balustrades préfabriquées, des colonnes en pierre ou une terrasse (arrêt TF 1A.156/2004 du 5 novembre 2004 consid. 3.3). Après avoir considéré qu’il n’était pas exclu qu’un terrain de pétanque sis hors du périmètre des annexes soit soumis à autorisation au motif, vu son implantation et les immissions sonores en découlant, qu’il portait atteinte aux intérêts privés digne de protection des recourants (arrêt CDAP AC.2012.0164 du 17 décembre 2012 consid. 2b) le tribunal a retenu qu’un tel aménagement, consistant en l’occurrence en une surface d’environ 90 m2, minérale bien que perméable, bordée de poutres en bois et ayant occasionné des mouvement de terre, aurait dû faire l’objet d’une autorisation avant de pouvoir être réalisé, puisqu’il s’agissait d’un aménagement d’une certaine importance ayant un impact sur le paysage (arrêt CDAP 2021.0377 du 9 novembre 2022 consid. 4b). Par contre, l'aménagement d'une terrasse non couverte de dimensions réduites – soit quelques dalles de béton sur une surface totale de 20 m² – n'a pas été soumis à autorisation (arrêt TA AC.2003.0115 du 27 octobre 2006).

Pour être soumis à l'obligation d'une autorisation, un élément ne doit en revanche pas nécessairement être fixé au sol. Le tribunal a ainsi jugé qu’une cabane de jeu munie d’une plateforme, aménagée à environ 5 m de hauteur sur un tilleul, d’une hauteur et d’une surface réduites, ne permettant pas de se tenir debout à l’intérieur, était une installation soumise à une autorisation au sens des art. 22 al. 1 LAT et 103 al. 1 LATC (arrêts CDAP AC.2009.0018 du 27 décembre 2001 consid. 2c; AC.2007.0158 du 29 juillet 2008), tout comme une cabane d’enfants d’une emprise de 7,6 m2 environ, d’une hauteur intérieure de 1.90 m, de forme hexagonale, pourvue de cinq fenêtres et d’un toit plat surmonté d’un fronton triangulaire, bâtie sur un noyer et reliée au sol par une échelle (arrêt CDAP AC.2011.0226 du 6 février 2012 consid. 2c).

d) Le terrain de pétanque litigieux, recouvert de gravier et de sable, est bordé sur quatre côtés de poutres en bois et, au nord et à l’est, d’un petit muret en pierre naturelle en dégradé absorbant la légère pente du terrain, d’après la description qu’en a fait l’autorité intimée en procédure. Il s’agit d’un aménagement durable, créé par la main de l’homme et fixé au sol. La piste de pétanque a nécessité le recours à un engin de chantier et à des mouvements de terre relativement importants, comme on peut le voir sur les photographies du dossier, même si les travaux de terrassement occasionnés ne dépasseraient au final pas la hauteur de 50 cm selon le constructeur, au vu de son emplacement sur un endroit relativement plat. La piste a nécessité par ailleurs un apport de gravier et de sable. A la différence d’aménagements extérieurs ordinaires d’un jardin d’agrément, la piste de pétanque litigieuse entraîne une modification durable et sensible du sol, comme le tribunal a pu le constater lorsqu’il s’est rendu sur place le 7 mars 2023 à l’occasion d’une précédente procédure (AC.2022.0209). L’ampleur des travaux occasionnés par la création de ce terrain de pétanque ne permet pas de conclure que l’on se trouverait en présence de travaux de minime importance au sens de l’art. 68a RLATC, contrairement à ce qu’a retenu la municipalité. Quant aux faits que l’implantation du terrain de pétanque permette d’offrir un aspect harmonieux ou que les utilisateurs soient respectueux du voisinage, ils sont sans incidence sur la question de savoir si les travaux, sur le principe, doivent être ou non soumis à autorisation. Le tribunal conclut que l’aménagement de la piste de pétanque litigieuse nécessitait une autorisation au sens des art. 22 al. 1 LAT et 103 al. 1 LATC, conclusion qui est confortée par le fait que l’utilisation d’une piste de pétanque est de nature à générer des nuisances sonores (boules qui s’entrechoquent, exclamations des joueurs) qui sont susceptibles de porter atteinte aux intérêts des voisins, a fortiori si, comme en l’espèce, l’installation n’est aménagée qu’à un peu plus d’une dizaine de mètres de la limite séparant les parcelles nos 1040 et 628 dont elle n’est séparée que par des haies qui n’offrent pas de protection contre le bruit et qu’elle vient compléter une place de jeux pour enfants.

Quant à la plateforme située dans les arbres, elle est le reliquat d’une installation de jeux en bois initialement destinée à relier plusieurs arbres entre eux, à plusieurs mètres du sol, que son constructeur a partiellement démontée à l’automne 2021. L’installation d’origine comprenait une première plateforme (au sud), accessible par un tronc creusé de marches et posé à la verticale sur le sol. Cette plateforme était reliée par une passerelle à une cabane percée de fenêtres et munie d’une terrasse. Une deuxième plateforme avait également été aménagée au nord de l’installation principale. De par son ampleur et sa configuration, recherchée, cette installation d’origine répond à la notion de construction au sens des art. 22 al. 1 LAT et 103 al. 1 LATC. Elle va en effet bien au-delà de simples planches ou morceaux de bois que des enfants pourraient assembler en forêt pour réaliser une cabane. Une autorisation était ainsi nécessaire, derechef en raison du fait que l’installation d’origine, en particulier la cabane, située à à peu près 7 m de la limite de propriété et dont le sommet se situait à environ 5 m du sol, était susceptible de porter atteinte à l’intimité des recourants, puisqu’elle prenait place à l’intérieur de la distance réglementaire à la limite de 10 m (art. 26 RPGA) et surplombait leur terrasse. Cela étant, le constructeur a consenti au démontage de la cabane, de la passerelle qui la reliait à la plateforme sud et de la plateforme nord, à la demande de l’autorité intimée qui excluait que ces éléments puissent être érigés à l’intérieur de la distance à la limite, puisqu’ils ne répondaient pas à la définition des dépendances admissibles dans les espaces réglementaires entre bâtiments et limite de propriété au sens de l’art. 72 RPGA, disposition aux termes de laquelle, la municipalité peut autoriser la construction de dépendances de peu d’importance, sur un seul niveau, dont la hauteur n’excède pas 2.5 m à la sablière. Le tribunal note en passant que la compatibilité de la structure initiale aurait plutôt dû être examinée au regard de la réglementation de la zone réservée que du RPGA, comme on le verra ci-après pour la piste de pétanque.

En effet, la zone réservée communale et son règlement, qui avaient précédemment été mis à l’enquête, déployaient des effets anticipés négatifs, qui excluaient toute nouvelle construction, y compris les dépendances de peu d’importance situées à plus de 3 m du bâtiment principal. Mais peu importe puisqu’au final le résultat est le même, l’installation initiale n’étant compatible ni avec le règlement de la zone réservée, ni avec le RPGA.

Reste désormais la plateforme sud entourée d’une barrière, soit une structure plus légère, aisément démontable. Cet élément est accessible à plus de 2 m de hauteur grâce à un tronc placé à la verticale dans le sol et dans lequel des marches ont été creusées. Un toboggan est prévu à l’endroit où la passerelle d’accès à la cabane a été enlevée. Mis à part le fait que sa confection est artisanale, la plateforme, combinée à une échelle et à un toboggan, ne diffère pas fondamentalement des engins de jeux qu’on peut rencontrer dans les jardins de particuliers. Elle complète des éléments mobiles préexistants (un trampoline et une cabane en rondins adossée à la haie de thuyas qui sépare les parcelles nos 1040 et 628) pour former une place de jeux pour enfants. Le tribunal peut admettre, avec l’autorité intimée, que l’on se trouve en présence d’une installation de minime importance qui pouvait être dispensée d’autorisation au sens de l’art. 68a RLATC et exclure qu’elle porte atteinte aux intérêts dignes de protection des voisins. L’installation est en effet destinée aux enfants du constructeur et, par extension sans doute, à leurs invités ou à d’autres membres de la famille en visite, mais il ne s’agit pas d’une place de jeux publique. S’il est à craindre, le bruit des enfants qui jouent est en général bien toléré et n’est pas perçu comme dérangeant (arrêt du TF 1C_278/2010 du 31 janvier 2011 consid. 4.4.9). Partant, il ne saurait être en principe considéré comme constitutif d’une gêne inacceptable pour le voisinage. Quant au risque de l’atteinte à l’intimité invoquée par les recourants, elle peut être écartée. Contrairement à l’installation initiale, il s’agit uniquement d’une plateforme dont l’occupation sera restreinte par rapport à celle d’une cabane. Il faut aussi prendre en considération que la plateforme est implantée plus en retrait de la limite de propriété que la cabane initiale, qu’elle est séparée de la terrasse des recourants par des arbres et deux haies et que la vue que les enfants auront depuis cette installation sur la terrasse des recourants ne différera pas fondamentalement de celle qu’ils auraient en grimpant aux arbres, ce qui n’occasionnera que très peu d’atteintes à l’intimité des recourants.

Il s’ensuit que si l’installation initiale dans son ensemble aurait dû faire l’objet d’une autorisation, la plateforme sud restante pouvait quant à elle en être dispensée, faute d’atteinte à des intérêts dignes de protection des voisins.

3.

Une autorisation de construire étant nécessaire pour le terrain de pétanque, se pose ensuite la question de savoir si cet aménagement pouvait être régularisé par une autorisation délivrée a posteriori, ou si une remise en état aurait dû être ordonnée, comme les recourants le prétendent.

aa) Dans une procédure de régularisation, l'autorisation ne peut être accordée que si la construction n'est pas matériellement illégale, cette question s'examinant en principe selon le droit applicable au moment où les travaux ont été effectués. On applique toutefois le droit en vigueur au moment où l'autorité statue si celui-ci est plus favorable au recourant (ATF 127 II 209 consid. 2b; 123 II 248 consid. 3a/bb; 102 Ib 64 consid. 4).

La jurisprudence cantonale retient de manière constante et depuis longtemps que la seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d’autorisation de construire ne permet en principe pas d’ordonner la suppression de travaux qui, s’ils avaient fait l’objet d’une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés (arrêt CDAP AC.2019.0098 du 30 janvier 2019 consid. 2 et les réf. citées).

ab) La parcelle n° 628 se trouve dans un secteur colloqué en zone réservée au sens de l’art. 46 al. 1 LATC, qui prime sur toutes les dispositions antérieures (art. 4 du règlement de la zone réservée). Dans le système du droit vaudois, l’adoption d’une zone réservée est soumise à la même procédure que l’adoption ou la modification d’une zone "ordinaire" du plan d'affectation (art. 46 al. 2 LATC). Dès lors, l'art. 49 al. 1 LATC (qui a abrogé le 1er septembre 2018 l’ancien art. 79 LATC; 79 aLATC), au terme duquel la municipalité refuse tout permis de construire allant à l’encontre d’un plan, dès l’ouverture d’une enquête publique concernant un plan d’affectation, s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée (cf. arrêt CDAP AC.2023.0159 du 12 janvier 2024 consid. 2 et les réf. citées). Selon la jurisprudence constante rendue en application de l'art. 79 al. 1 aLATC, dès cet instant, la municipalité doit refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition, impérative pour la municipalité, s'applique d'office, même si le plan d'affectation fait l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête partielle. Il n’est pas nécessaire d’attendre que le plan soit approuvé par le Département puisque l’art. 49 LATC vise justement à s'appliquer avant l'adoption de la zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (cf. arrêt CDAP AC.2023.0159 précité, consid. 3a).

ac) En l’espèce, les travaux litigieux ont été réalisés durant l’automne 2021. Leur régularisation doit en conséquence s’examiner à l’aune du règlement de la zone réservée, laquelle avait été mise à l’enquête publique antérieurement, du 9 juin au 8 juillet 2018, et développait des effets anticipés négatifs au moins depuis cette date.

Sur le principe, le règlement en question interdit toute nouvelle construction, ce qui condamne l’aménagement litigieux. Le règlement ne prévoit que deux exceptions à ce principe, non réalisées en l’espèce, puisqu’elles concernent les dépendances de peu d’importance qui sont situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal – or ici la distance entre la piste de pétanque et le bâtiment principal est beaucoup plus importante – ou les rénovations, transformations et agrandissements de bâtiments existants pour autant qu’ils n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée. La décision attaquée, qui ne se réfère aucunement au règlement de la zone réservée, pourtant déterminant pour savoir si les travaux pouvaient être ou non autorisés, ne peut en conséquence être suivie lorsqu’elle retient qu’une autorisation aurait pu être délivrée a posteriori. Le texte de la réglementation de la zone réservée est clair et ne laisse aucune place à une interprétation dans le cas particulier.

ba) Aux termes de l’art. 105 al. 1 LATC, la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (arrêt CDAP AC.2013.0471 du 14 août 2014 consid. 2a et les réf. citées).

La décision attaquée retient que l’application du principe de la bonne foi et de la proportionnalité s’opposent à un ordre de suppression de la piste de pétanque litigieuse, de même que le respect de la garantie de la propriété et de l’intérêt privé du propriétaire.

bb) Lorsqu'une construction déjà réalisée contrevient aux règles légales et ne peut par conséquent être autorisée a posteriori, cela ne signifie pas encore qu'elle ne peut être utilisée ni que l'état antérieur doit nécessairement être rétabli (ATF 132 II 21 consid. 6). Il convient à ce stade d'examiner la situation au regard des principes généraux du droit administratif, en particulier les principes de la proportionnalité et de la protection de la bonne foi. Aussi l'autorité renonce-t-elle à exiger la remise en état lorsque celle-ci ne revêt pas d'intérêt public ou lorsque les dérogations aux règles sont mineures. Il en va de même lorsque le maître de l'ouvrage a pensé de bonne foi faire un usage correct de l'autorisation reçue, pour autant que le maintien de la situation illégale ne contrevienne pas à d'importants intérêts publics (ATF 132 II 21 consid. 6; 104 Ib 301 consid. 5b; 102 Ib 64 consid. 4). Dans ce contexte, la bonne foi de l'administré est un élément qui entre dans le pesée des intérêts (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; cf. MOOR/FLÜCKIGER/MARTHENET, Droit administratif vol. I - Les fondements, ch. 6.4.3, p. 933), mais il n'est pas seul décisif, aucun intérêt public ni privé ne devant, de surcroît, imposer que la situation soit rendue conforme au droit (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction expropriation, n° 997, p. 429; arrêt TF 1C_587/2014 du 23 juillet 2015 consid. 6.1).

bc) La question de savoir si le constructeur a initié les travaux de construction de son terrain de pétanque avant d’avoir averti les représentants de la commune de son intention n’a pas pu être élucidée complètement. Mais peu importe, puisque le municipal de la police des constructions a confirmé aux recourants, le 15 novembre 2021, que les travaux relatifs à la création d’un terrain de pétanque, avaient fait l’objet d’une consultation – informelle – des autorités et que ceux-ci ne nécessitaient pas d’autorisation. Dans de telles circonstances, le propriétaire pouvait de bonne foi entreprendre les travaux de construction de son terrain de pétanque, sur le vu des indications – erronées – des représentants de l’autorité intimée. Par ailleurs, le maintien de l’installation ne porte pas une atteinte démesurée à la réglementation de la zone réservée à laquelle elle contrevient. En effet la construction d’un terrain de pétanque n’entraîne pas une aggravation du surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune qu’il s’agit de réduire et ne paraît en conséquence pas de nature à entraver l’établissement du futur plan d’affectation, qui sont les buts que poursuit une zone réservée (pour un développement au sujet de la nature de la zone réservée, cf. arrêt CDAP AC.2019.0172 du 16 janvier 2020 consid. 3a et les réf. citées).

Quoiqu’il en soit, la bonne foi du constructeur et la faible atteinte à la réglementation en vigueur ne sont à elles seules pas décisives eu égard à l’atteinte que porte l’installation aux intérêts privés des propriétaires des parcelles voisines. En effet, comme dit plus haut, l’utilisation d’un terrain de pétanque est de nature à générer des nuisances sonores (boules qui s’entrechoquent, exclamations des joueurs) qui sont susceptibles de porter atteinte aux intérêts des voisins, a fortiori si, comme en l’espèce, l’installation n’est aménagée qu’à un peu plus d’une dizaine de mètres de la limite de propriété séparant les parcelles nos 1040 et 628 dont elle n’est séparée que par des haies qui n’offrent pas de protection contre le bruit. L’atteinte aux intérêts des voisins est ici d’autant plus importante que la piste de pétanque vient compléter une place de jeux pour enfants, par essence elle aussi susceptible de générer du bruit. Il s’agit là d’un élément prépondérant dont l’autorité intimée n’a à tort pas suffisamment tenu compte dans la balance des intérêts en présence et qui impose que la situation soit rendue conforme au droit. Enfin, le constructeur ne fait valoir aucun élément, d’ordre économique ou technique par exemple, qui ferait apparaître le démontage, l’enlèvement de cette installation de loisirs ainsi que la remise en herbe du terrain comme disproportionnés. Il s’ensuit que la suppression de la piste de pétanque aurait dû être ordonnée.

bd) Quant à la question de la remise en état de la plateforme dans les arbres, elle ne se pose pas, puisqu’il ne s’agit pas d’un aménagement soumis à autorisation de construire.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission partielle du recours et à la réforme de la décision entreprise en ce sens que la suppression du terrain de pétanque sis sur la parcelle n° 628 est ordonnée, ainsi que la remise en herbe du terrain, dans un délai de 60 jours à partir de la date à laquelle le présent arrêt sera devenu définitif. La décision attaquée est confirmée pour le surplus.

Les frais seront supportés principalement par le constructeur, qui succombe sur le point essentiel du litige (la piste de pétanque) et par les recourants pour le reste (art. 49 al. 1 et 51 al. 1 LPA-VD). Les recourants, qui obtiennent partiellement gain de cause, ont droit à une indemnité réduite et partiellement compensée à titre de dépens pour la participation aux honoraires de leur conseil (art. 55 et 56 al. 2 LPA-VD).