Tierheim in der Landwirtschaftszone. Negative Standortgebundenheit. RPG 24. Reduktion der Anzahl Hunde zur Eindämmung von Lärmimmissionen.

1.

Die Rekurse G.-Nrn. R4.2018.00024 und R4.2018.00025 beziehen sich auf dasselbe Bauvorhaben und werfen im Wesentlichen die gleichen Rechtsfragen auf. Die Verfahren sind daher aus prozessökonomischen Gründen zu vereinigen.

2.

Die Baugrundstücke Kat.-Nrn. 0002 und 0001 liegen in der Landwirtschaftszone am Hang. Dazwischen verläuft gegen Westen die leicht abfallende L.-Strasse [….]. Das südseitig der Strasse liegende Grundstück Kat.-Nr. 0002 ist mit einem Schopf/Garage (Vers.-Nr. 3347) überbaut. Darin sind die Igelstation und ein Materialraum vorgesehen, wogegen sich die Rekurrierenden nicht zur Wehr setzen. Strittig ist der auf dem Grundstück Kat.-Nr. 0001 geplante Um- und Erweiterungsbau des ehemaligen Wohn- und Ökonomiegebäudes Vers.-Nr. 3137 zu einem Tierheim u.a. für bis zu 25 Hunde. An der Westfassade soll der bestehende Anbau mit Pultdach abgebrochen und es sollen vier Hundeboxen mit davorliegenden Zwingern erstellt werden. Gegen Norden ist ein eingeschossiger Anbau ebenfalls mit vier Hundeboxen und davorliegenden Zwingern geplant sowie eine einzig im Innern liegende Quarantänebox. Die Bauherrschaft geht in ihrer Prognose entsprechend von 17 Hunden aus: je zwei pro Box und einer in der Quarantänebox. Westlich des Ökonomieteils, angrenzend an die Hundezwinger, ist ein Hundeauslauf mit 220 m2 Fläche vorgesehen, der gegen die Liebensbergerstrasse mit einem Lebhag abgegrenzt werden soll. Gegen Osten ist ein weiterer, rund 303 m2 grosser Hundeauslauf geplant.

3.

Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat (§ 338a Satz 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Damit wird die Rechtsmittellegitimation bei der Anfechtung von Anordnungen umschrieben, die in Anwendung des Raumplanungsgesetzes, des Umweltschutzgesetzes oder des Planungs- und Baugesetzes ergan-

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gen sind (vgl. § 329 Abs. 1 PBG; Martin Bertschi, in: Kommentar VRG, genden).

Die Bestimmung von § 338a PBG verlangt zunächst eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zum Streitgegenstand, kraft derer der Rekurrent stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von der angefochtenen Anordnung betroffen ist. Der Rekurrent muss demnach über eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück bzw. den dort vorgesehenen Bauten und Anlagen verfügen. Diese Raumbeziehung ergibt sich nicht allein aus der in Metern gemessenen Distanz zum Baugrundstück. Die Distanz ist aber als Kriterium zu beachten. Daneben sind auch weitere Umstände wie etwa eine allfällige Hanglage oder gegebenenfalls eine Sichtverbindung zu berücksichtigen. Die hinreichend enge Raumbeziehung kann namentlich dann zu bejahen sein, wenn das Grundstück des Rekurrenten unmittelbar an das Baugrundstück angrenzt oder nur durch einen Verkehrsträger von diesem getrennt ist.

Ob eine legitimationsbegründend enge Raumbeziehung gegeben ist, hängt auch von der Art der geltend gemachten oder sich sonst aus den Akten ergebenden Einwirkungen auf das rekurrentische Grundstück ab. So vermögen sich etwa Schattenwurf oder Lichtentzug nur bei verhältnismässig enger Nachbarschaft auszuwirken, während von Grossanlagen ausgehende Immissionen sehr weit reichen können. In solchen Fällen kann auch eine Vielzahl von Grundstücken bzw. Personen betroffen sein, ohne dass diese deswegen als – nicht legitimierte – Allgemeinheit zu betrachten wären. Unerheblich ist, ob die zur Betroffenheit führenden Einwirkungen rechtswidrig bzw. Gegenstand der materiell-rechtlichen Rügen sind oder nicht.

Der Rekurrent K. N. ist sowohl Eigentümer des im Osten in einem Punkt direkt an die Bauparzelle grenzenden Grundstücks Kat.-Nr. [….] als auch des knapp 30 m entfernt liegenden Grundstücks Kat.-Nr. [….] (Siedlung E. M.), wo er auch wohnhaft ist; beide Grundstücke liegen in der Landwirtschaftszone. Die anderen Rekurrierenden sind allesamt im Quartier S.-Strasse nordwestlich des Baugrundstücks wohnhaft: Die Grundstücke von J. E., A. H. und W. H. [….] liegen in der Wohnzone W1B mit ES II, grenzen im Süden an die Landwirtschaftszone und sind rund 175 m, 147 m bzw. 125 m vom Baugrundstück entfernt. Die Grundstücke von K. G., S. A, I. P. sowie O. und L. H. gehören zur Wohnzone W2, ES II, grenzen im Osten an die

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Landwirtschaftszone und sind 155 m, 175 m, 195 m bzw. 235 m vom Baugrundstück entfernt. Einzig die Grundstücke von C. N., U. S. sowie R. und B. A. grenzen nicht an die Landwirtschaftszone und liegen rund 272 m, 232 m bzw. 255 m vom Baugrundstück entfernt. In rund 300 m Entfernung zum Baugrundstück und damit am weitesten entfernt, befindet sich das Grundstück [….] der Rekurrentschaft 1. Angesichts der gerügten Beeinträchtigungen (insbesondere Lärmimmissionen durch Hundegebell) sowie der zwischen [….] Quartier S.-Strasse und Baugrundstück liegenden, leicht abfallenden und nicht überbauten Landwirtrschaftsfläche sind alle als Nachbarn mehr als beliebige Dritte vom Bauvorhaben betroffen und damit auch aus dieser Distanz zum Rekurs legitimiert. Dies gilt aufgrund der grossen Nähe ebenfalls für die Siedlung E. M. Da auch die übrigen formellrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Rekurse einzutreten.

4.1

Die Rekurrierenden bringen zusammengefasst vor, die Baudirektion habe zu Unrecht die negative Standortgebundenheit des Tierheims bejaht. Die Rekurrentschaft 1 bemängelt, es sei nicht ersichtlich, ob überhaupt andere Standorte in der Bauzone geprüft worden seien, was aber eine zwingende Voraussetzung wäre, um überhaupt prüfen zu dürfen, ob gestützt auf Art. 24 des Raumplanungsgesetzes (RPG) eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könne. Selbst wenn jedoch die negative Standortgebundenheit zu bejahen wäre, sei nicht ersichtlich, weshalb dem Tierheim auf einem Grundstück, welches unmittelbar an die Wohnzone grenze, die Bewilligung erteilt worden sei. Insbesondere sei die Baudirektion, so auch die Rekurrentschaft 2, in ihrer Interessenabwägung von teilweise unzutreffenden oder widersprüchlichen Annahmen ausgegangen: Hundegebell gehe mitnichten in der zonenkonformen Geräuschkulisse landwirtschaftlicher Tätigkeiten wie Heugebläse oder Tierzucht auf. Ausserdem sei das Führen eines Hundeheims keine dem Gemeinwesen übertragene öffentliche Aufgabe und liege entsprechend auch nicht im öffentlichen Interesse. Der gemachte Verweis auf die Polizeiverordnung sei ungenügend, um sicherzustellen, dass während den Ruhezeiten auch tatsächlich Ruhe herrsche. Dies zumal im Tierheim bis zu 25, teilweise wohl verhaltensauffällige Hunde untergebracht werden sollten und jeweils nur zwei Personen dauerhaft anwesend sein würden. Auch der von der Baudirektion gezogene Schluss, dass mit dem Tierheim keine erheblichen neuen Auswirkungen auf Raum

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und Umwelt entstehen würden, sei nicht haltbar. Zum einen lebten bis jetzt keine Hunde auf dem Baugrundstück, zum anderen werde mit dem Tierheim auch Mehrverkehr ausgelöst, was insbesondere die Verkehrssicherheit der Kinder auf dem Schulweg zusätzlich gefährden könne.

4.2.1

In der Landwirtschaftszone sind Bauten und Anlagen zonenkonform, wenn sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung (landwirtschaftliche Bewirtschaftung bzw. produzierender Gartenbau) oder der inneren Aufstockung dienen (Art. 16a Abs. 1 und 2 RPG; Art. 34 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung [RPV]). Das vorliegend streitbetroffene Tierheim ist in der Landwirtschaftszone offensichtlich nicht zonenkonform.

4.2.2

Gemäss Art. 24 RPG kann die Errichtung von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen sowie deren Zweckänderung abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG bewilligt werden, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und der Bewilligung keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b).

Eine Baute oder Anlage ist dann standortgebunden, wenn sie aus technischen oder betrieblichen Gründen oder aber aus Gründen der Bodenbeschaffenheit auf einen bestimmten Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen ist. Ausreichend ist eine relative Standortgebundenheit. Es ist demnach nicht (im Sinne einer absoluten Standortgebundenheit) erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt. Es müssen jedoch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegenüber andern Standorten innerhalb einer Bauzone als wesentlich vorteilhafter erscheinen lassen. Subjektive, in der Person des Gesuchstellers liegende Motive wie namentlich finanzielle Verhältnisse oder persönliche Zweckmässigkeit stellen regelmässig keine solche Gründe dar. An das Erfordernis der Standortgebundenheit sind stets sehr strenge Anforderungen zu stellen, weil andernfalls die vom Raumplanungsgesetz bezweckte Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet nicht mehr gewährleistet ist.

Die Standortgebundenheit kann eine positive oder eine negative sein. Positiv standortgebunden ist eine Baute oder Anlage dann, wenn sie aus technischen oder betrieblichen Gründen oder aber aus Gründen der Bodenbe-

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schaffenheit auf einen bestimmten Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen ist. Dies trifft etwa auf Energie- oder Rohstoffgewinnungsanlagen oder auf Bergrestaurants zu. Negative Standortgebundenheit liegt vor, wenn eine Baute oder Anlage auf Grund der von ihr ausgehenden Auswirkungen oder Gefahren nicht in einer Bauzone realisiert werden kann. Dazu gehören z.B. ein Schiessstand, eine Abfalldeponie oder ein Tierheim. Können die Auswirkungen gestützt auf das Umweltschutzrecht soweit begrenzt werden, dass das Vorhaben in einer Bauzone realisiert werden kann, fällt die Annahme der negativen Standortgebundenheit ausser Betracht (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl., Zürich 1999, Rz. 709 ff. und dortige Hinweise auf die Rechtsprechung). Weiter ist zu prüfen, ob sich in der Region keine geeignete Nutzungszone finden lässt (vgl. Rudolf Muggli, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, hrsg. von Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen, Zürich 2017, Art. 24 Rz. 13).

4.3

In der Vernehmlassung dokumentiert die Bauherrschaft ihre bei der Baudirektion vorgebrachten Bestrebungen, einen geeigneten Standort für ein Tierheim in der Bauzone zu finden (act. 16.9). Diese zeigen, dass der Tierschutzverein schon seit längerer Zeit auf der Suche nach einem geeigneten Standort ist. Die Rekurrentschaft 1 stellt diese replicando pauschal als ungenügend in Abrede. Auch wenn letztlich nicht vollständig auszuschliessen ist, dass es in der Region Winterthur in der Bauzone allenfalls trotzdem noch einen möglichen Standort gäbe, hat die Bauherrschaft diesbezügliche Bestrebungen getätigt und genügend substanziiert. Die Baudirektion hat zu Recht die Voraussetzungen einer negativen Standortgebundenheit geprüft.

4.4

Die Baudirektion bejaht die negative Standortgebundenheit des Tierheims mit der Begründung, es würden mehr als acht Hunde gehalten und es stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Diese Ansicht findet Unterstützung im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 9. Juli 2015, welcher festhält, dass die gewerbliche Betreuung von acht Hunden in der Wohnzone den Rahmen des Zulässigen sprenge und als zonenwidrig qualifiziert werden müsse (VB.2015.00019 vom 9. Juli 2015, E. 6.3.1.). Dies entspricht auch der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach die gewerbliche Haltung von bis zu neun Hunden typischerweise zu Immissionen

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führt (insbesondere Bellen), die über das hinausgehen, was normalerweise mit dem Wohnen verbunden ist (BGr 1C_538/2011 vom 25. Juni 2012, E. 5.1.2). Im Anbetracht dessen, dass vorliegend von einer gewerblichen Haltung von bis zu 25 Hunden die Rede ist, hat die Baudirektion die negative Standortgebundenheit grundsätzlich zu Recht bejaht. Zu prüfen ist, ob dem Projekt allgemein keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, im Besonderen ist das Augenmerk auf die Lärmimmissionen zu richten.

5.

Die Vorinstanzen haben das strittige Tierheim am vorliegenden Standort unter Auflagen bewilligt. So darf das Maximum von 25 Hunden nicht überschritten werden und die Belegung der Hundezwinger ist so vorzunehmen, dass das Hundegebell so weit wie möglich verhindert wird. Über Nacht sind die Hunde im Gebäudeinnern zu halten. Gemäss Polizeiverordnung vom 27. Juni 2016 dauert die Nachtruhe von 22:00 Uhr bis 7:00 Uhr. Mit Ausnahme der Lärmschutzwand sind die in der Gesamtverfügung der Baudirektion, in der "Einzelfallbeurteilung Tierheim im Sinne der Vollzugshilfe Alltagslärm" vom 10. Mai 2017 und im Plan "Lärmschutzmassnahmen" vom 13. Juli 2017 erwähnten technischen und betrieblichen Massnahmen umzusetzen und einzuhalten (act. 3 Dispositivziffer I.3). Die technischen Massnahmen verlangen den Bau von schallgedämmten Hundeboxen, geeignete Massnahmen zur Vermeidung von Schallreflexionen in den Hundehäusern und -boxen und eine örtliche Trennung der Hunde mittels Sichtschutz. Betrieblich soll bei der Auswahl der Hunde auf eine harmonische Gruppenzusammensetzung in den Ausläufen geachtet werden ("verträgliche" Rassen), der Freilauf der Hunde muss getrennt erfolgen, die Anzahl der gleichzeitig im Freien weilenden Hunde ist zu begrenzen, die Fütterung der Hunde ist ausschliesslich im Gebäude durchzuführen und die Hunde sind in der Nacht bzw. während sensiblen Zeiten in geschlossenen Räumen unterbringen. Ausserdem erarbeitete die Bauherrschaft ein Betriebskonzept, welches insbesondere Ruhezeiten von 20:00 Uhr bis 7:30 Uhr sowie 12:00 Uhr bis 14:00 Uhr vorsieht.

6.

Die Rekurrierenden bemängeln insbesondere den Verzicht auf die Schallschutzwand als wohl wichtigstes bauliches Element. Die nun vorgesehenen

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Massnahmen (z.B. Schalldämmung der Boxen) hätten nur einen Einfluss, wenn die Hunde sich im Innern aufhalten würden, was jedoch nur im Zeitraum der Nachtruhe von 22:00 Uhr bis 7:00 Uhr vorgesehen sei. Wenn sich diese 25 Hunde jedoch tagsüber auch regelmässig im Freien aufhalten würden, seien diese Massnahmen wirkungslos. Da das Lärmgutachten der Bauherrschaft eine erhebliche Störung ermittelt habe (Störungsgrad 2,67), hätten alle im Gutachten vorgesehenen Massnahmen umgesetzt werden müssen. Stattdessen sei nicht nur auf die Schallschutzwand verzichtet worden, sondern auch auf weitere, vom Gutachten als notwendig erachteten betrieblichen Massnahmen. Auch die Baudirektion halte fest, dass das Hundegebell in der Umgebung wahrscheinlich hörbar sein werde. Dass dieses in zonenkonformen Geräuschen aufgehen würde, sei zu bezweifeln, zumal zonenkonforme Geräusche in Landwirtschaftszonen keineswegs an sieben Tagen in der Woche während des ganzen Jahres verursacht würden. Dies im Gegensatz zu den Hunden, die 365 Tage im Jahr – und damit auch an öffentlichen Ruhetagen – anwesend wären und vermutungsweise auch draussen Lärm verursachen würden. Ein einfacher Verweis auf die Polizeiverordnung sei nicht genügend. Vielmehr sei es vorliegend gar nicht möglich, die Lärmimmissionen mittels Auflagen oder Bedingungen vollständig zu verhindern, weshalb die Baubewilligung für das Tierheim verweigert werden müsse.

7.

Das Umweltschutzgesetz (USG) bezweckt gemäss dessen Art. 1 Abs. 1 den Schutz von Menschen, Tieren und Pflanzen, ihrer Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen. Gemäss Art. 7 Abs. 1 USG sind darunter unter anderem Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen zu verstehen. Als Quelle der Emissionen nennt das Gesetz den Bau und Betrieb von Anlagen (Art. 7 Abs. 1 USG), wozu auch Hundeasyle bzw. Hundezwinger gehören (Peter M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Hrsg. Vereinigung für Umweltrecht/Helen Keller, Zürich 1998 ff., Art. 7 Rz. 36). Sind – wie vorliegend bei Hundegebell – keine Grenzwerte festgesetzt worden, sind die Lärmimmissionen im Einzelfall nach den Kriterien von Art. 15, 19 und 23 USG zu bewerten (Art. 40 Abs. 3 LSV; BGE 126 II 366 mit zahlreichen Verweisungen, auch zum Folgenden). Im Rahmen einer solchen Einzelfallbeurteilung sind der Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines

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Auftretens sowie die Lärmbelastung zu berücksichtigen. Dabei ist nicht auf das subjektive Lärmempfinden einzelner Personen abzustellen, sondern es ist eine objektivierte Betrachtung unter Berücksichtigung von Personen mit erhöhter Empfindlichkeit vorzunehmen (vgl. Art. 13 Abs. 2 USG).

Da der Betrieb eines Tierheims mit bis zu 25 Hunden neu bewilligt wurde, handelt es sich dabei unbestrittenermassen um eine neue ortsfeste Anlage, für welche das Vorsorgeprinzip nach Art. 11 USG verlangt, dass die Emissionen so weit zu begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist.

8.1

Die im Auftrag der Bauherrschaft erstellte Einzelfallbeurteilung für das Tierheim des Akustikbüros H. & L. AG stützt sich auf die Vollzugshilfe "Alltagslärm", welche in ihrem Anhang eine Beurteilungsmethode erwähnt, die zur Beurteilung der Störung und der Rechtsfolgen helfen soll (vgl. Broschüre des Bundesamts für Umwelt BAFU, Beurteilung Alltagslärm, Vollzugshilfe im Umgang mit Alltagslärm, Ziff. 3.2 und Anhang). Ausserdem stellt das BAFU auf seiner Homepage ein Excel-Tool zur "Beurteilung von Alltagslärm" zur Verfügung, welches im Lärmgutachten auf den Seiten 15 und 16 ausgefüllt vorhanden ist. Die Rekurrierenden bestreiten diese Berechnungen im Grundsatz nicht. Diese berücksichtigen, dass der Lärm auch in sensiblen Tageszeiten erfolgt, häufig zu hören und sehr stark impulsartig ist. Berücksichtigt wird ebenfalls, dass lärmempfindliche Personen betroffen sein können. Die Berechnungen für die Wohnzone S.-Strasse und die Siedlung E. M. unterscheiden sich insofern, als sie in unterschiedlichen Empfindlichkeitsstufen liegen, was sich auch in der Einzelfallbeurteilung niederschlägt. Zwar geht die Berechnung für beide Immissionsmesspunkte von einem der Empfindlichkeitsstufe entsprechenden Umgebungslärm als Hintergrundpegel aus. Unterschieden wird jedoch die Wahrnehmbarkeit des Lärms, welche in der genannten Wohnzone mit "mittel" bezeichnet wurde und in der Siedlung mit "laut". Für die Wohnzone S.-Strasse wird damit eine Wertung von 2,67 erreicht. Für die Siedlung E.M. fällt das Ergebnis mit einem Wert von 2 trotz geringerer Distanz tiefer aus, da die Siedlung ebenfalls in der Landwirtschaftszone liegt und damit die höhere Empfindlichkeitsstufe ES III gilt. Im Ergebnis wurde der neue Betrieb damit jedoch für beide als "erheblich störend (zwischen Immissionsgrenzwert und Alarmwert)" eingestuft.

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Die Rekurrentschaft 2 moniert unter Berufung auf eine vom Akustikbüro M. AG durchgeführten Beurteilung des Lärmgutachtens, die ermittelte Punktzahl sei näher beim Alarmwert als beim Immissionsgrenzwert, obwohl für eine neue Anlage eigentlich der Planungswert (Punktezahl = 0) eingehalten werden müsste. Sie verkennt jedoch, dass beim Ergebnis "erheblich störend" gemäss Lärmgutachten die im Kapitel 5 desselben vorgeschlagenen Massnahmen umzusetzen sind (was sich auch aus dem Excel-Tool ergibt). Diese wurden vorliegend denn auch angeordnet. Ob in einem genügenden Ausmass ist nachfolgend zu prüfen.

8.2

In Bezug auf die geplanten Lärmschutzmassnahmen informierte die Baudirektion die Bauherrschaft mit Schreiben vom 21. Juni 2017, dass sie die projektierte 2 m hohe und 87 m lange Lärmschutzwand aufgrund fehlender Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung als nicht bewilligungsfähig taxiere. Die Rekurrentschaften stellen sich auf den Standpunkt, dass damit das wichtigste Lärmschutzelement wegfalle. Das Akustikbüro H. & L. AG kam in seiner Ergänzung zur Einzelfallbeurteilung vom 12. Juli 2017 zum Schluss, dass das Weglassen der Schallschutzwand am exponiertesten Empfangspunkt der Einfamilienhaussiedlung lediglich zu einer Pegelerhöhung von 0,5 dB führe, was für ein durchschnittlich empfindliches Gehör als nicht wahrnehmbar gelte. Das von der Rekurrentschaft 2 beigezogene Akustikbüro M. AG bringt lediglich sein Erstaunen zum Ausdruck, dass der Verzicht nur 0,5 dB ausmachen solle. Letztlich kann die Frage offenbleiben, wenn mit den anderen oder allfälligen weiteren Massnahmen dem Vorsorgeprinzip genügend Rechnung getragen wird.

8.3.1

Wie sich anlässlich des Augenscheins zeigte, ist die Umgebung rund um die rekurrentische Siedlung und das geplante Tierheim an der L.-Strasse relativ ruhig. Zu hören ist Verkehrslärm (Hauptstrasse und Autobahn im Norden), manchmal Flugzeuge und Traktoren. Den Rekurrierenden ist dabei beizupflichten, dass Hundegebell in der Landwirtschaftszone nicht als im Umgebungslärm aufgehend bezeichnet werden kann, da er zonenfremd ist und impulsartig auftritt. Der von der Bauherrschaft aufgebotene Hundeführer mit seinem Polizeihund, einem holländischen Schäferhund, demonstrierte am Augenschein eindrücklich, dass ein beim Tierheim bellender Hund bei der Siedlung E. M. sehr gut und beim Quartier S.-Strasse [….]

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ebenfalls noch gut zu hören ist. Das Gelände fällt zu den rekurrentischen Liegenschaften leicht ab (Protokoll S. 15 Fotos 8–9). Auf der Krete stehen ein paar Bäume, wobei der Rekurrentschaft 2 beizupflichten ist, dass diese sich nicht mehr auf dem Baugrundstück befinden. Man kann sich entsprechend nicht darauf verlassen, dass diese stehen bleiben. Statt der verweigerten Lärmschutzwand ist nun gegen Norden ein Lebhag vorgesehen.

Für die Akustik wird die logarithmische Skala Dezibel (dB) verwendet. Eine Verdoppelung der Schallintensität, sprich der Lärmquelle, führt zu einer Erhöhung des Schallpegels um 3 dB, eine Verdreifachung der Schallintensität zu einer Erhöhung des Schallpegels um 5 dB und eine Verzehnfachung letztlich zu einer Erhöhung um 10 dB (Robert Wolf, Kommentar USG, Vorbem. zu Art. 19–25 Rz. 7). Pegelveränderungen ab 3 dB werden von den meisten Personen als wahrnehmbar, solche ab 5 dB als deutlich wahrnehmbar beurteilt. Eine Erhöhung bzw. Senkung des Pegels um 10 dB empfindet der Mensch etwa als Verdoppelung bzw. Halbierung der Lautstärke. Wobei sich die Intensität von Luftschall reduziert, je weiter man von der Quelle entfernt ist (Wolf, Kommentar USG, Vorbem. zu Art. 19–25 Rz. 9). Anlässlich des Augenscheins schätzte der anwesende Akustiker, dass 25 Hunde vermutlich etwa doppelt so laut wahrgenommen würden wie der bellende Einzelhund (Protokoll S. 9). In Bezug auf die Eindämmung von Lärmimmissionen durch Hundegebell steht damit die Beschränkung der Anzahl Hunde im Vordergrund. Vielmehr als auf die Lautstärke des Gebells wirkt sich die Anzahl Tiere auf dessen Häufigkeit und Dauer aus, da sich die Wahrscheinlichkeit, dass eines der Tiere einen Anlass zum Bellen findet und die übrigen mit einstimmen, erhöht, je grösser die Gruppe ist. Dem ist auch so, wenn nicht alle Hunde gleichzeitig draussen sein werden.

Auch die Rassezugehörigkeit kann sich auf das Bellverhalten und die Lautstärke auswirken. Das Tierheim soll gemäss Betriebskonzept in erster Linie als Auffangstation für Verzichtstiere und Tiere aus Beschlagnahmungen dienen. Damit kann die Rassezugehörigkeit der einzelnen Hunde nur bedingt beeinflusst werden. Ausserdem gibt es immer wieder Wechsel in der Gruppenzusammensetzung, da die abgegebenen Hunde auch wieder platziert werden sollen. Selbst wenn das Tierheim – wie ebenfalls im Betriebskonzept festgehalten – ein besonderes Augenmerk auf die Eingliederung neuer Hunde hält, ist deshalb eine Reduktion der Anzahl Hunde zu prüfen.

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8.3.2

Staatliches Handeln, namentlich auch die Einschränkung von Grundrechten wie der Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung [BV]) oder der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV). Damit wird zunächst verlangt, dass staatliche Massnahmen zwecktauglich und notwendig sind (Verhältnismässigkeit im weiteren Sinne). Die Notwendigkeit bedeutet, dass eine Massnahme in ihrer konkreten Ausgestaltung über das zur Erreichung ihres Ziels Notwendige nicht hinausgehen darf.

Alsdann muss die Verhältnismässigkeit auch im engeren Sinne gewahrt sein. Das heisst, dass ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem mit der Massnahme verbundenen Eingriff in die Rechtsstellung der betroffenen Person bestehen muss. Staatliche Massnahmen müssen durch ein öffentliches Interesse, welches das private überwiegt, gerechtfertigt sein, andernfalls sie für den Betroffenen unzumutbar sind. Für die Interessenabwägung massgeblich ist einerseits die Bedeutung der mit einer staatlichen Massnahme verfolgten öffentlichen Interessen und andererseits das Gewicht der im Spiele stehenden privaten Interessen. Eine Massnahme, die tief greifende Auswirkungen auf die Rechtsstellung des betreffenden Rechtssubjektes hat, jedoch bloss von geringem öffentlichen Interesse ist, ist somit als unzulässig einzustufen (vgl. zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 514 ff.).

Dem Interesse der Bauherrschaft steht in erster Linie das Ruhebedürfnis der Anwohner gegenüber. Hundegebell wird anders wahrgenommen als herkömmliche Lärmquellen wie Verkehrslärm. Ausserdem wird das Hundegebell tagtäglich zu hören sein, da die Tiere täglich zumindest in die Zwinger und allenfalls auch in die Ausläufe zu lassen sind (dazu später). Es handelt sich bei der Reduktion der Anzahl Hunde um die einzig vorstellbare, nachhaltige Lärmschutzmassnahme, insbesondere für den Aussenbereich. Das Verwaltungsgericht hat im Entscheid VB.2005.00320 vom 7. September 2005 eine Anzahl von 15 Hunden als verhältnismässig erachtet. Da die Bauherrschaft selber von einer grundsätzlichen Belegung von 17 Hunden ausgeht – 16 in den Boxen mit Zwinger und 1 Hund in der Quarantänebox – und im Fortsetzungsbegehren den Eventualantrag stellte, es sei auf die nordseitigen Boxen zu verzichten, ist davon auszugehen, dass die Wirtschaftlichkeit des Betriebs mit einer Beschränkung auf 15 Hunde

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gewährleistet ist. Ein Hund, welcher sich in der allseits geschlossenen und schallisolierten Quarantänebox aufhalten muss, tritt nicht lärmrelevant in Erscheinung: Ausserdem ist eine Quarantänebox nicht immer belegt, sondern dient beispielsweise dem Separieren eines kranken Hundes, womit auch ein allfälliger Freigang ausser Betracht fällt.

Demgemäss ist Dispositivziffer I.b der angefochtenen Verfügung der Baudirektion BVV Nr. 16-1459 wie folgt anzupassen: "Die Anzahl gehaltener Hunde wird auf maximal 16 beschränkt, nämlich 15 Tiere in den Boxen mit Auslauf und ein Hund in der Quarantänebox."

8.4

Weitere Massnahmen sollen den von den 15 Hunden verursachten Lärm im Freilauf einschränken. Insbesondere mit den geplanten Sichtschutzwänden zwischen den Zwingern und dem Lebhag im Norden soll sichergestellt werden, dass die optischen Reize für die Hunde eingeschränkt werden und damit ein Faktor reduziert wird, der zum Bellen animieren könnte. Allfällige Spaziergänger mit oder ohne Hund, die auf dem G.-Weg südöstlich am Tierheim vorbeigehen, sind ausserdem auf der zwingerabgewandten Seite. Sollten sich Hunde im östlichen Freilaufgehege aufhalten, besteht gemäss Plan der Lärmschutz-Massnahmen auch dort eine Hecke als Sichtschutz.

Ausserdem sind sämtliche, betrieblich vorgesehenen Massnahmen des Gutachtens entgegen der rekurrentischen Vermutung umzusetzen (vgl. act. 3 Dispositivziffer I.3). Zwar ist den Rekurrentschaften beizupflichten, dass der pauschale Verweis in der kantonalen Gesamtverfügung auf die Polizeiverordnung grundsätzlich nicht ausreichend wäre. Einerseits ist jedoch bemerkungsweise zu ergänzen, dass die Polizeiverordnung nebst der Nachtruhe von 22:00 Uhr bis 7:00 Uhr zusätzlich eine Mittagsruhe von 12:00 Uhr bis 13:00 Uhr vorsieht (Art. 36 Abs. 2 der Polizeiverordnung). Andererseits erklärt die Baudirektion aber in Dispositivziffer II.1 auch das "Konzept Hundehaltung" der Bauherrschaft für verbindlich, welches strengere Ruhezeiten vorsieht, nämlich von 20:00 Uhr bis 07:30 Uhr sowie von 12:00 Uhr bis 14:00 Uhr. Dieses "Konzept Hundehaltung" befindet sich auf S. 3 des nicht datierten Papiers "Tierhaltung und Betriebskonzept, Grundsätze", welches auch gemäss kommunalem Beschluss zu den massgebenden Unterlagen gehört, im Dispositiv dieses Entscheids jedoch nicht explizit aufgeführt wird. Der Vollständigkeit halber ist es deshalb in dessen Disposi-

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tivziffer I.3 nebst der Gesamtverfügung, der Einzelfallbeurteilung Tierheim und dem Plan Lärmschutzmassnahmen zusätzlich explizit aufzuführen.

Das Einhalten der Ruhezeiten obliegt den Betreuungspersonen. Das Tierheim verpflichtet sich, fachlich sehr gut qualifizierte Mitarbeitende zu haben und Freiwillige professionell einzuführen und zu begleiten. Zudem muss sich während 24 Stunden mindestens eine verantwortliche Person im Betrieb aufhalten (Pikettdienst). Mit den meisten Hunden soll gearbeitet werden (Beschäftigung, Sozialisierung, Gehorsam), ein Aspekt, der anlässlich des Augenscheins auch vom Polizeihundeführer hervorgestrichen wurde: Beschäftigung und Abwechslung habe einen positiven Einfluss auf das Bellverhalten und mache Hunde ruhiger (Protokoll S. 8). Selbst wenn es damit einige verhaltensauffällige Hunde im Tierheim haben sollte, können auch diese mit Beschäftigung ruhiger gemacht werden. Zudem sollen in erster Linie Verzichtstiere untergebracht werden, bis sie wieder platziert werden können. Das Lärmgutachten verlangt als weitere betriebliche Massnahme, dass der Freilauf von Hunden in den Freigehegen zeitlich getrennt zu erfolgen hat. In Anbetracht dessen, dass es zwei Freigehege hat, die fast vollständig von Hecken umgeben sind, die Gesamtzahl der Hunde auf 15 beschränkt wurde und der Freilauf getrennt ausserhalb der Ruhezeiten zu erfolgen hat, ist dem Aspekt des Vorsorgeprinzips genügend Rechnung getragen worden.

8.5

Wie sich aus dem bewilligten Plan "Lärmschutzmassnahmen" vom 13. Juli 2017 ergibt, wurden (bis auf die Lärmschutzwand) auch sämtliche, vom Gutachten für notwendig erachteten baulichen Massnahmen übernommen: Die Hundeboxen werden auf der Innenseite allesamt mit einer Schalldämmung versehen. Die Aussenfassade sowohl bei den nördlichen als auch bei den westlichen Zwingern soll eine Schallabsorption aufweisen, bei den nördlichen Zwingern soll auch das rund 1 m lange Vordach (Terrasse vom Erdgeschoss) mit einer Schallabsorption versehen werden. Ausserdem werden alle Zwinger mit einem 1,5 m hohen Sichtschutz ausgestattet. Rund um die Aussenausläufe und bei der Nordfassade sind zudem 1,5 m hohe Hecken als zusätzlicher Sichtschutz geplant.

Da die Hundeboxen schallisoliert zu bauen sind, kann davon ausgegangen werden, dass Hunde, welche in der geschlossenen Box bellen, höchstens in unmittelbarer Nähe der Liegenschaft zu hören sind. Es ist möglich, dass

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die Hunde nachts nicht durchschlafen und allenfalls sogar bellen. Dass dadurch jedoch Aufwachreaktionen verursacht werden könnten, wie von der Rekurrentschaft 2 befürchtet, kann aufgrund der Schallisolation und der Distanzen praktisch ausgeschlossen werden. Sind die Hunde im Gebäude, können die Ruhezeiten eingehalten werden. Dies gilt insbesondere für einen allfälligen Quarantänehund, er sich nur in seiner schallisolierten Box aufhält. Die Hunde in den Boxen unterzubringen und die Tür zu den Aussenzwingern zu schliessen, könnte auch von einer Person allein gemacht werden. Die rekurrentischen Befürchtungen, dass zwei Personen nicht für die Einhaltung der Ruhezeiten sorgen könnten, sind nicht nachvollziehbar.

Unter Verweis auf die vorangegangenen Ausführungen ist zusammengefasst festzuhalten, dass insbesondere mit der Reduktion der Anzahl Hunde von 25 auf 15 dem Vorsorgeprinzip Rechnung getragen werden kann. Allfällige Lärmimmissionen stehen der Bewilligung entsprechend nicht als überwiegende Interessen entgegen.

9.

Das Amt für Wirtschaft und Arbeit geht gemäss seiner Feststellungsverfügung Arbeitnehmerschutz vom 15. August 2017 von einem Kleinbetrieb bis max. 10 Personen aus (act. 12.3 S. 2). Gemäss Umgebungsplan vom 27. Juni 2016 sind insgesamt neun Abstellplätze eingezeichnet und bewilligt worden. Selbst unter Berücksichtigung der Tatsache, dass Freiwillige, Besucher oder gelegentlich ein Veterinär vorbeischauen, sind keine Anzeichen ersichtlich, dass damit ein Mehrverkehr in einem solchen Ausmass verursacht werden sollte, dass er als überwiegendes Interesse hätte berücksichtigt werden müssen. Dies wird von der Rekurrentschaft 2 auch in keiner Weise substanziiert vorgebracht.

Die von der Rekurrentschaft 2 vorgebrachten Geruchsemissionen einer 350 m entfernt liegenden Hühnerfarm sind für das vorliegende Verfahren nicht relevant. Sie beruft sich auf Art. 8 USG, welcher vorsieht, dass Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt werden. Diese Vorschrift richtet sich in erster Linie an die rechtsetzenden und rechtsanwendenden Behörden und bezieht sich auf Vorhaben, die in zeitlicher und sachlicher Hinsicht zusammenhängen (Heribert Rausch/Helen Keller, Kommentar USG, Art. 8 Rz. 3, 8). Die von den Rekurrierenden verlangte gemeinsame Beurteilung von Geruchs- und

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Lärmimmissionen zweier Anlagen, die sowohl räumlich als auch funktionell keinen Konnex aufweisen, ist daher nicht vorgesehen. Auf das Begehren ist nicht weiter einzugehen.

10.

Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass das umstrittene Tierheim am vorgesehenen Standort aufgrund der negativen Standortgebundenheit einer Ausnahmebewilligung zugänglich ist und dem Vorhaben in Bezug auf die zu erwartenden Lärmimmissionen unter Einhaltung der vorgesehenen Massnahmen und bei einer Reduktion der Anzahl Hunde auf maximal 16 (15 Tiere in den Boxen mit Auslauf und ein Hund in der Quarantänebox) keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Die angefochtenen Bewilligungen sind entsprechend in teilweiser Gutheissung der Rekurse im Sinne der Erwägungen zu ergänzen. Im Übrigen sind die Rekurse abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.

11.1

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten zu je 1/4 der Rekurrentschaft 1 und der Rekurrentschaft 2 sowie zu je 1/6 dem Gemeinderat X, der Baudirektion Kanton Zürich und dem Tierschutzverein YZ aufzuerlegen (§ 13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]).

Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr in der Regel Fr. 1'000.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 3 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).

Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 6'000.-- festzusetzen.

11.2

Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-

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ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei verpflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Umtriebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.

Bei diesem Verfahrensausgang ist keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen.

[….]

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