Umbenennung einer Strassenbezeichnung

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig, da sich diese gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats richtet und in der Sache eine Anordnung betrifft, die nicht unter einen Ausschlussgrund im Sinn von §§ 42 und 43 VRG fällt. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

a) Im Rekursverfahren vor Bezirksrat ist dieser zum Schluss gelangt, der Beschluss des Beschwerdegegners vom 12. Mai 1998 stelle hinsichtlich der darin angeordneten Umbenennung der Strasse "B" in "C" eine Allgemeinverfügung dar, der im Sinn von § 19 VRG Verfügungsqualität zukomme. Denn dadurch werde zumindest mittelbar in die Rechte der Adressaten der Allgemeinverfügung eingegriffen, weshalb diese mit entsprechendem Rechtsschutz durch Einräumen eines Rechtsmittels zu versehen sei.

b) Gegenstand von Rekurs und Beschwerde bilden gemäss § 19 Abs. 1 und § 41 VRG Anordnungen von Verwaltungs‑ und Verwaltungsrechtspflegebehörden. Anders als das Bundesrecht in Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG) mit Bezug auf die Verfügung enthält das Verwaltungsrechtspflegegesetz keine Definition der "Anordnung". Es bleibt deshalb der Rechtsprechung überlassen, im Einzelfall darüber zu befinden, ob eine bestimmte behördliche Handlungsweise als (anfechtbare) Anordnung zu qualifizieren sei. Hierbei fällt in Betracht, dass auch in der Bundesverwaltungsrechtspflege der Verfügung eine Doppelfunktion zukommt, indem sie zum einen als materiellrechtliche Handlungsform der Verwaltung dient und zum andern das Anfechtungsobjekt im Verwaltungsprozess bildet. Angesichts dieser Doppelfunktion des Verfügungs‑ bzw. Anordnungsbegriffs sowie des Umstands, dass letzterer im VRG nicht gesetzlich definiert wird, fragt es sich, ob und inwiefern im zürcherischen Recht ein Spielraum für Anfechtungsobjekte bleibt, welche dem Begriff der Verfügung im materiellrechtlichen Sinn nicht entsprechen.

Grundsätzlich ist bei der Auslegung des Begriffs der "Anordnung" im Verwaltungsrechtspflegegesetz an den Verfügungsbegriff von Art. 5 Abs. 1 VwVG anzuknüpfen (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1. A., Zürich 1993, Rz. 529). Im Einzelfall müssen daher die Begriffsmerkmale der Verfügung gemäss dieser bundesrechtlichen Bestimmung erfüllt sein, wenn einer behördlichen Anordnung Verfügungscharakter zuerkannt und deren Anfechtung ermöglicht werden soll (Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 49 N. 8). Anfechtbar sind somit grundsätzlich nur individuelle, an den Einzelnen gerichtete Hoheitsakte, durch die in verbindlicher und erzwingbarer Weise eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung geregelt sowie Rechte und Pflichten einseitig begründet werden (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zü­rich 1998, Rz. 685 ff.).

Der Doppelfunktion des Verfügungsbegriffs sowie der fehlenden Legaldefinition der "Anordnung" im VRG ist allenfalls dadurch Rechnung zu tragen, dass unter gewissen Umständen das individuelle Rechtsschutzbedürfnis des Adressaten eines Verwaltungsakts ‑ das sogenannte "objektive Anfechtungsinteresse" ‑ zu berücksichtigen ist (vgl. Kölz, § 19 N. 2). Das kann dazu führen, dass ein Verwaltungsakt selbst dann anfechtbar ist, wenn er die Merkmale einer Verfügung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 VwVG nicht restlos erfüllt. Allerdings bedeutet dies nicht, dass sich nach dem objektiven Anfechtungsinteresse allein bestimmt, was als Verfügung zu gelten hat (so Kölz, § 19 N. 2 und 19, sowie unter Hinweis darauf RB 1984 Nr. 2 = ZBl 86/1985, S. 82 = ZR 84 Nr. 9; ferner Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, Zürich 1997, S. 72). Vielmehr vermag das objektive Anfechtungsinteresse höchstens in Grenz‑ bzw. Zweifelsfällen die Anfechtbarkeit eines Verwaltungsakts zu begründen, dem im Übrigen die Merkmale einer materiellrechtlichen Verfügung abgehen. Dies fällt namentlich dann in Betracht, wenn ein Einzelner durch den betreffenden Verwaltungsakt in seiner Rechtsstellung ganz erheblich betroffen wird und es in der Folge nicht nur unangemessen, sondern geradezu unbillig wäre, wenn er sich dagegen nicht auf dem Rechtsweg zur Wehr setzen könnte (in diesem Sinn für das bernische Recht, welches wie das zürcherische Recht keine Legaldefinition der Verfügung kennt, auch Merkli/Aeschlimann/Herzog, Einleitung N. 32, Art. 49 N. 2 und 30). Insoweit ist nicht auszuschliessen, dass der Begriff der Anordnung gemäss §§ 19 und 41 VRG weiter als der Verfügungsbegriff des Bundesrechts in Art. 5 VwVG verstanden wird. Obschon der Spielraum aufgrund der Legaldefinition von Art. 5 Abs. 1 VwVG erheblich kleiner ist, wird in einem Teil der Lehre eine ausdehnende Handhabung des Verfügungsbegriffs in dessen Funktion als Anfechtungsobjekt auch für die Bundesverwaltungsrechtspflege postuliert (so etwa Kölz/Häner, 2. A., Zürich 1998, Rz. 191 ff., 499).

Der Bestimmung des Anfechtungsobjekts unter Einbezug des objektiven Anfechtungsinteresses lässt sich freilich entgegen halten, dass auf diese Weise die Frage nach der Rekurs‑ bzw. Beschwerdelegitimation einerseits und jene nach dem Vorliegen eines Anfechtungsobjekts anderseits vermengt würden (Sergio Giacomini, Vom "Jagdmachen auf Verfügungen", ZBl 94/1993, S. 237 ff., 246 f.; Tobias Jaag, Zur Rechtsnatur der Strassenbezeichnung, recht 1993, S. 50 ff., 54). Auch ist nicht zu verkennen, dass der legitimationsrechtliche Begriff der "rechtlichen Betroffenheit" (vgl. § 21 VRG in der Fassung vom 24. Mai 1959), der mit der Einführung der erweiterten bundesrechtlichen Legitimation gemäss Art. 48 lit. a VwVG und Art. 103 lit. a OG überwunden wurde (vgl. § 21 lit. a VRG in der Fassung vom 8. Juni 1997) weiterhin von Bedeutung bleibt, wenn die Anfechtbarkeit eines Verwaltungsakts im Hinblick auf ein objektives Anfechtungsinteresse bejaht wird (Giacomini, S. 247). In Anbetracht dieser gewichtigen Kritik an der Rechtsfigur des objektiven Anfechtungsinteresses muss dessen Berücksichtigung auf Grenz‑ und Zweifelsfälle im umschriebenen Sinn beschränkt bleiben.

c) Die vorliegend in Frage stehende Umbenennung der Strasse "B" in "C" erfüllt die Merkmale einer Verfügung im materiellrechtlichen Sinn nicht: Weder werden durch den Beschluss vom 12. Mai 1998 den Strassenanstössern Rechte eingeräumt oder Pflichten auferlegt, noch werden deren Rechte und Pflichten betroffen (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 137; so auch RR ZG, 13. August 1991, ZBl 93/1992, S. 236 f., betreffend eine Strassenumbenennung; BGE 109 Ib 253 E. 1b betreffend die Umbenennung einer Poststelle; vgl. demgegenüber VGr OW, 19. Dezember 1980, ZBl 93/1992, S. 524 ff.). Zwar hat auch die streitige Umbenennung Auswirkungen auf die Anstösser der Strasse B bzw. C. Dabei handelt es sich aber lediglich um mittelbare Wirkungen auf deren faktische Stellung und nicht um die unmittelbare Regelung von Rechten und Pflichten. Diese Reflexwirkungen vermögen zwar ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von § 21 VRG und damit die (subjektive) Rechtsmittelbefugnis zu begründen, nicht jedoch die Zulässigkeit eines Rechtsmittels, das grundsätzlich nur gegen Verfügungen möglich ist (BGE 109 Ib 253 E. 1b; Jaag, a.a.O., S. 53).

Im Weiteren liegt kein Grenz‑ bzw. Zweifelsfall im umschriebenen Sinn vor. Dies würde voraussetzen, dass die Beschwerdeführerin in ihrer Rechtsstellung ganz erheblich betroffen wäre. Eine derart intensive Betroffenheit ist aber weder ersichtlich, noch ergibt sie sich aus den behaupteten, in keiner Weise belegten Änderungskosten von rund Fr. ... Entsprechend geht der streitigen Strassenumbenennung die nötige Tragweite ab, welche es rechtfertigen würde, den individuellen Rechtsschutz trotz fehlender Verfügungseigenschaft zu gewähren.

d) Stellt der Beschluss des Beschwerdegegners vom 12. Mai 1998 somit kein genügendes Anfechtungsobjekt dar, so war der dagegen erhobene Rekurs nicht zulässig. Dem hätte der Bezirksrat Horgen bereits im Rekursverfahren Rechnung tragen müssen, indem er nicht hätte auf den Rekurs eintreten sollen. Die Beschwerde ist daher im Sinn dieser Erwägungen abzuweisen. Damit bleibt es beim Beschluss des Stadtrats Adliswil vom 12. Mai 1998.

3.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu (§ 70 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG).