Verkehrsanordnung

1.

Gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. Eine von § 41 VRG abweichende Zuständigkeit sieht unter anderem § 42 VRG vor; danach ist die Beschwerde unzulässig gegen (verwaltungsintern) letztinstanzliche Anordnungen, die unmittelbar bei einer Verwaltungsbehörde oder einer Rekurskommission des Bundes angefochten werden können.

Bei der streitbetroffenen Verfügung vom 8. Februar 1999 handelt es sich nach zutreffender Beurteilung des Regierungsrats (Rekursentscheid E. 7c) um eine funk­tio­nelle Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG). Während nach der früheren Fassung von Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide über solche Massnahmen Beschwer­de an den Bundesrat geführt werden konnte und sie daher nach § 42 VRG der verwaltungsgerichtlichen Beurteilung entzogen blieben, ist gemäss der neuen Fassung vom 14. Dezember 2001 (AS 2002 2767, in Kraft seit dem 1. Januar 2003) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht möglich, womit nach der Grundordnung von § 41 VRG auch gegen solche Massnahmen zuvor Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden kann. In diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde bereits in zwei Fällen als zulässig erklärt, in denen der Regierungsrat gestützt auf § 19a Abs. 1 VRG als erste Rekursbehörde Verkehrsanordnungen der zuständigen kantonalen Direktion beur­teilt hatte (VGr, 27. Mai 2003, VB.2003.00039, E. 1; 19. Juni 2003, VB.2003.00095, E. 1a; beide Entscheide einsehbar auf www.vgrzh.ch).

Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat als zweite Rekursinstanz entschieden; als erste Rekursinstanz wirkte gestützt auf § 19 Abs. 1 VRG der Statthalter, weil die Verfügungsbefugnis nicht bei einer kantonalen Amtsstelle, sondern bei einer kom­munalen Behörde lag. Gegen Rekursentscheide des Statthalters ist der Weiterzug an den Regierungsrat nur zulässig, wenn die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ausgeschlossen ist (§ 19c Abs. 2 VRG). Bei In-Kraft-Treten der Neufassung von Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG am 1. Januar 2003 war das Rekurs­verfahren vor dem Regierungsrat bereits pendent. Dieser erachtete sich daher intertemporalrechtlich noch zur Behandlung des Rekurses als zuständig, obwohl er davon ausging, dass sein Rekursentscheid an das Verwaltungsgericht weiter gezogen werden könne. Dieses Vorgehen war rechtmässig. Der Umstand, dass der Regierungsrat aus intertemporalrechtlichen Gründen den Rekurs noch behandelt hat, schliesst den Weiterzug dieses zweitinstanzlichen Rekursentscheids an das Verwaltungsgericht nicht aus. Denn dessen Zuständigkeit ergibt sich hier unmit­telbar aus dem Bundesrecht, das heisst daraus, dass ab 1. Januar 2003 gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide betreffend funktionelle Verkehrsanordnungen nicht mehr die Beschwerde an den Bundesrat, sondern die Verwaltungsgerichts­beschwerde an das Bundesgericht zulässig ist. Damit ist ab 1. Januar 2003 für solche Streitigkeiten nicht nur der Ausschlussgrund gemäss § 42 VRG weggefallen, sondern zugleich Art. 98a des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 in der Fassung vom 4. Oktober 1991 (OG) massgebend geworden, wonach als letzte kantonale Instanz eine richterliche Behörde zu entscheiden hat.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Gemäss § 27a VRG (eingefügt am 8. Juni 1997) entscheiden verwaltungsinterne Rekursinstanzen sowie Rekurskommissionen innert 60 Tagen nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen (Abs. 1). Kann diese Frist nicht eingehalten werden, wird den Parteien unter Angabe der Gründe mitgeteilt, wann der Entscheid vorliegen wird (Abs. 2). Diese Vorschrift hat der Regierungsrat im vorliegenden Rekursverfahren krass missachtet. Über den am 6. September 2000 eingereichten Rekurs entschied er am 23. Juli 2003; das Vernehmlassungsverfahren war mit der Einreichung der Stellungnahme des Stadtrats vom 16. Oktober 2000 abgeschlossen. In der Beschwerdevernehmlassung macht die Staatskanzlei zwar geltend, der Entscheid sei innerhalb 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlungen getroffen worden. Welche Sachverhaltsermittlungen damit gemeint sind, wird jedoch nicht darlegt, und aus den vorliegenden Akten ist nicht ersichtlich, dass solche Ermittlungen nach Vorliegen der Stellungnahme des Stadtrats vom 16. Oktober 2000 überhaupt noch vorgenommen worden sind. Die Missachtung von § 27a VRG ist indessen entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin, die hieraus die Unwirksamkeit des Rekursentscheids ableitet, nicht mit derartigen Verwirkungsfolgen verbunden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 27a N. 10). Die einer Rechtsverzögerung gleichkommende Verfahrensabwicklung durch den Regierungsrat bzw. die Staatskanzlei ist zu beanstanden; anderseits ist auch darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdeführerin, die sich ja einer Änderung des bestehenden Verkehrsregimes widersetzt, hieraus kein Nachteil erwachsen ist.

3.

Die Beschwerdeführerin verlangt erneut, dass die mit einer missverständlichen Formulierung publizierte Anordnung vom 8. Februar 1999 nochmals – in korrekter Form – publiziert werde, bevor hierüber im Rechtsmittelverfahren materiell entschieden werde.

Der am 11. Februar 1999 publizierte Text war unbestrittenermassen mangelhaft. Dies war denn auch der Grund, weshalb der Statthalter in seinem ersten Rekursentscheid vom 22. Dezember 1999 die Sache zur erneuten Behandlung an den Stadtrat zurückwies, damit dieser die im ersten Einsprache­entscheid vom 8. September 1999 wegen Verspätung nicht behandelten materiellen Einwendungen der heutigen Beschwerdeführerin noch prüfe. Im zweiten Rekurs an den Statthalter verlangte die Beschwerdeführerin wiederum eine neue Ausschrei­bung, was der Statthalter in seinem Rekursentscheid vom 10. August 2000 mit der Begründung ablehnte, mit dem weiteren Verfahrensablauf sei eine Beurteilung der erhobenen materiellen Einwendungen gewährleistet worden, weshalb der heutigen Beschwerdeführerin aus der ursprünglich mangelhaften Publikation kein Rechtsnachteil erwachsen sei. Der Regierungsrat hat diese Betrachtungsweise geschützt. Die Beschwerdeführerin bringt zu ihrem erneut gestellten Begehren um Wiederholung der Ausschreibung nichts vor, was dessen zutreffende Erwägungen entkräften würde.

4.

Gemäss Art. 3 Abs. 3 SVG können die Kantone auf Strassen, die nicht dem all­gemeinen Durchgangsverkehr geöffnet sind, den Motorfahrzeug- und Fahr­rad­ver­kehr vollständig untersagen oder zeitlich beschränken. Nach Art. 3 Abs. 4 SVG können "andere" Beschränkungen oder Anordnungen erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftver­schmutzung, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern (Satz 1). Aus solchen Gründen können ins­besondere in Wohnquartieren der Verkehr beschränkt und das Parkieren besonders geregelt werden (Satz 2). Art. 3 Abs. 4 SVG belässt damit den Kantonen für so genannte funk­tionelle ("andere") Verkehrsbeschränkungen einen weiten Rahmen; neben solchen aus Gründen des Umweltschutzes kommen alle Massnahmen in Betracht, die der Verkehrssicher­heit und -regelung im weitesten Sinne dienen (vgl. BGE 106 IV 201), etwa dem Schutz der Anwohner vor übermässigem Berufsverkehr.

Nach Art. 107 Abs. 5 Satz 1 der eidgenössischen Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV) ist entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismäs­sig­keit (dazu BGE 105 IV 66) bei örtlichen Anordnungen auf bestimmten Strassenstrecken jene Massnahme zu wählen, welche den Zweck mit den geringsten Einschränkungen erreicht. Nach der gefestigten Praxis des Regierungsrats ist beim Erlass von Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen der Auffassung der Organe des Gemein­wesens, welchem die Hoheit über die fragliche Verkehrsfläche zusteht, wesentliches Gewicht beizumessen. Das entspricht der Regelung in der kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001, wonach dauernde Verkehrs­anordnungen auf Gemeindestrassen auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde verfügt werden (§ 4 Abs. 2) und wonach in den Städten Zürich und Winterthur die diesbezügliche Verfügungsbefugnis an die städtischen Behörden delegiert ist (§ 27). Bei der Überprüfung solcher Massnahmen im Rechtsmittelverfahren kommt dem Regierungsrat, wovon dieser im vorliegenden Fall zutreffend ausgegangen ist (Rekursentscheid E. 8), nach § 20 VRG auch eine Ermessens- und Zweck­mässigkeitskontrolle zu, während das Verwaltungsgericht nach § 50 VRG auf die Rechtskontrolle beschränkt ist.

5.

5.1

Mit der Verkehrsanordnung vom 8. Februar 1999 wird in erster Linie bezweckt, die als Quartierstrasse klassierte Sempacherstrasse, welche innerhalb der formell rechtskräftigen Tempo-30-Zone "Mühlehalde" liegt, vom Verkehr zu entlasten und damit zur mit der Einführung von Tempo-30-Zonen in Hirslanden angestrebten Verkehrsberuhigung beizutragen; insbesondere soll der "Schleichweg" über die Sempacherstrasse zur Umfahrung der Verkehrs­rege­lungs­anlage bei der Verzweigung Freie-/Hofacker­strasse unterbunden werden. Im Zusam­men­hang mit den Einwendungen anderer Rekurrenten (Anwohnern der Freie- und der Hofackerstrasse) erwog der Regierungsrat, diese Zielsetzung werde mit der streitbetroffenen Anordnung erreicht und die befürchtete Mehrbelastung auf der Freie- und der Hofackerstrasse lasse die Massnahme nicht als unzweckmässig oder unverhältnismässig erscheinen.

Die Beschwerdeführerin wehrt sich mit anderen Argumenten gegen das neue Verkehrsregime auf der Sempacherstrasse. Dieses hat zur Folge, dass die Zufahrt zu ihrer Liegenschaft mit Motorfahrzeugen – und damit auch mit den ihren dortigen Geschäftsbetrieb beliefernden Lastwagen – statt wie bisher von der Forchstrasse her neu von der Hofackerstrasse her erfolgen muss; die Wegfahrt kann sowohl in nordwestlicher Richtung zur Hofackerstrasse wie auch in südöstlicher Richtung zum Kapfsteig und über diesen zur Forchstrasse erfolgen. Letzteres für Last­wagen allerdings nur, sofern das heute geltende Fahrverbot für schwere Lastwagen am Kapfsteig beseitigt wird.

Dazu hat der Statthalter – der Argumentation des Stadtrats in dessen Einsprache­entscheid vom 8. März 2000 weit gehend folgend – im Wesentlichen erwogen, grösseren Lastwagen könne zwar das Einbiegen von der Hofacker- in die Sempacher­strasse Schwierigkeiten bereiten, weshalb eine kurzzeitige Beein­trächtigung des Verkehrsflusses auf der Hofackerstrasse nicht auszuschliessen sei. Die Situation sei jedoch nicht anders als an anderen Orten, an welchen Lastwagen zum Abliefern von Gütern von Durchgangstrassen in Quartierstrassen einbiegen müssten. Die Rekurrentin habe nicht substanziiert dargelegt, dass diesbezüglich bei der Verzweigung Hofacker-/Sempacherstrasse besonders proble­matische Zustände auftreten könnten. Die geltend gemachten Schwierigkeiten bei der Zufahrt von Lastwagen nach dem neuen Verkehrsregime bestünden ja schon heute bei der Wegfahrt der Lastwagen, welche nach dem heutigen Verkehrsregime von der Sempacherstrasse in die Hofackerstrasse einbögen. Entgegen der Auffassung der Beschwerde­führerin sei sodann nach dem neuen Verkehrsregime nicht mit erheblichen Schwierigkeiten bei der Wegfahrt der Lastwagen zu rechnen. Mit der Aufhebung des Verbotes für schwere Lastwagen am Kapfsteig werde neben der Möglichkeit, die Lastwagen auf bzw. vor dem Vorplatz der Liegenschaft der Rekurrentin zu wenden, eine weitere Möglichkeit für die Wegfahrt zur Verfügung stehen. Unbegründet seien die Befürchtungen, wonach die Wegfahrt der Lastwagen über den steil abfallenden unteren Kapfsteig in die Forchstrasse bei winterlichen Verhältnissen gefährlich und nicht zu verantworten sei. Der Kapfsteig, der schon heute von nicht dem Lastwagenverbot unterstehenden Fahrzeugen benützt werde, sei bei genügender Vorsicht der Lenker auch von Lastwagen im Winter befahrbar. Zudem messe das städtische Tiefbauamt dem Winterdienst an der Steilstrecke des Kapfsteigs eine vorrangige Bedeutung zu; falls die Situation infolge von Glatt­eisbildung für den Fahrverkehr zu gefährlich werden sollte, würde der Kapfsteig unverzüglich gesperrt und eine entsprechende Umleitung signalisiert. Aufgrund dieser Beurteilung der tatsächlichen Verhältnisse bleibe die Erschliessung der Liegenschaft der Rekurrentin und damit auch die ungestörte Fortführung des dortigen Gewerbebetriebs gewährleistet; die streitbetroffene Massnahme erweise sich damit auch bezüglich ihrer Auswirkungen auf die Liegenschaft der Rekurrentin als zweck- und verhältnismässig.

Der Regierungsrat hat sich dieser Argumentation seiner Vorinstanz im Wesentlichen angeschlossen und die städtischen Behörden zudem bei ihren Erklärungen (vgl. Ein­spra­che­­entscheid vom 8. März 2000) behaftet, wonach das Verbot schwerer Lastwagen am Kapfsteig beseitigt werden könne und wonach die heutigen Markierungen vor der Liegenschaft der Rekurrentin bei Bedarf so angepasst werden sollen, dass Wendemanöver für anliefernde Lastwagen möglich seien.

Die Beschwerdeführerin rügt erneut, dass den von ihr geltend gemachten Schwierigkeiten bei der Zu- und Wegfahrt der ihre Liegenschaft beliefernden Lastwagen nicht Rechnung getragen werde. Die Vorinstanzen hätten diese Schwierigkeiten in Abrede gestellt, ohne sich aufgrund eines Augenscheins einen Eindruck von den örtlichen Verhältnissen zu verschaffen.

5.2

Aus den vorliegenden Fotos ergibt sich, dass die Wegfahrt über den Kapf­steig in Richtung Forchstrasse sowie auch jene aufgrund eines Wendemanövers in Richtung Hofackerstrasse für grössere Lastwagen tatsächlich nicht unproblematisch ist, wobei die vorlie­genden Akten allerdings keine hinreichende Entscheidungsgrundlage bilden. Die Würdigung des Regierungsrats beruht diesbezüglich auf einer ungenügenden Klärung des Sachverhalts. Das gilt auch hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Schwierigkeiten bei der Zufahrt der Lastwagen im Einmündungsbereich Hofacker-/Sempacherstrasse. Der Rekurs­entscheid ist daher aufzuheben und die Sache zur ergänzenden Untersuchung an den Regierungsrat zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG).

Bei der ergänzenden Untersuchung sowie beim hierauf zu treffenden Neuentscheid wird der Regierungsrat die folgenden Gesichtspunkte einbeziehen müssen: Vorab ist zu ermitteln, ob die Geschäftsliegenschaft der Beschwerdeführerin an der Sempacherstrasse heute noch von derart gossen Lastwagen beliefert wird; trifft dies zu, ist auch zu klären, ob bei der Belieferung ohne erhebliche Betriebserschwernisse auf kleinere Fahrzeuge umgestellt werden könnte. Wäre dies zu verneinen, sind die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Schwierigkeiten bezüglich der Zu- und Wegfahrt von Lastwagen näher zu überprüfen, wozu ein Augenschein zweckmässig ist. Sollten sich die geltend gemachten Schwierigkeiten bewahrheiten, so wird abzuwägen sein, ob sie im Rahmen der auf dieser tatsächlichen Grundlage neu vorzunehmenden Interessen­abwägung von der Beschwerdeführerin hinzunehmen seien, weil den für das neue Verkehrsregime sprechenden Argumenten gleichwohl grösseres Gewicht zukomme. Dieser Interessenabwägung hat das Verwaltungs­gericht nicht vorzugreifen; denn sie beinhaltet auch die Betätigung von Ermessen, die dem auf Rechtskontrolle beschränkten Verwaltungsgericht nicht zusteht; anderseits beruht die bisherige Interessenabwägung des Regierungsrats wie erwähnt auf einer ungenügenden Ermittlung des Sachverhalts.

Mit der weiteren Rüge der Beschwerdeführerin, dass Anwohner der Sempacher­strasse längere und kompliziertere Wege für die Zu- und Wegfahrt in Kauf nehmen müssten, haben sich bereits der Stadtrat im Einspracheentscheid vom 8. März 2000 sowie der Statthalter im Rekurs­entscheid vom 10. August 2000 auseinandergesetzt. Beim jetzigen Stand des Verfahrens hat sich das Verwal­tungsgericht mit dieser Rüge nicht zu befassen.

6.

Bei diesem Verfahrensausgang ist auch die die Beschwerdeführerin betreffende Kostenauflage des Regierungsrats aufzuheben; über die Rekurskosten sowie die Kostenauflagen seiner Vorinstanzen hat der Regierungsrat in seinem Neuentscheid zu befinden. Die Gerichtskosten sind den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Weil beim jetzigen Stand des Verfahrens keine Partei als unterliegend im Sinn von § 17 Abs. 2 VRG gelten kann, ist schon aus diesem Grund keine Parteientschädigung zuzusprechen.