Verzicht auf Unterschutzstellung

1.

Die Beschwerdeführerin ist gemäss § 338a Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Beschwerde legitimiert, und auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.

2.

2.1

Die Frage nach der Schutzwürdigkeit des Gebäudeensembles bzw. der Entlassung aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung betrifft eine Gebäudegruppe, die im Eigentum der Stadt Zürich steht. In erster Linie ist deshalb zu prüfen, ob die streitbetroffenen Gebäude Schutzobjekte im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG darstellen. Falls dies zutrifft, wird zusätzlich zu prüfen sein, ob sich der Abbruch des Schutzobjekts mit § 204 PBG über die Bindung des Gemeinwesens vereinbaren lässt (vgl. Jürg Hess, Der Denkmalschutz im zürcherischen Planungs- und Baugesetz, Zürich 1986, S. 143 ff.; Robert Imholz, Die Denkmalschutz-Bestimmungen des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes, in: Dokumente und Informationen zur Schweizerischen Orts-, Regional- und Landesplanung [DISP] Nr. 67, Juli 1982, S. 37; RB 1985 Nr. 94, 1985 Nr. 95 E. 2 = BEZ 1986 Nr. 5). Gemäss dieser Bestimmung haben Staat und Gemeinden in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Wie beim Entscheid über eine formelle Unterschutzstellung nach § 205 lit. c PBG verlangt die Anwendung von § 204 PBG eine Interessenabwägung, welche die entscheidenden Behörden nach pflichtgemässem Ermessen vorzunehmen haben. Gegen die Erhaltung des Schutzobjekts kann eine dem betreffenden Gemeinwesen obliegende öffentliche Aufgabe oder das Gebot des haushälterischen Umgangs mit öffentlichen Mitteln sprechen (VGr, 27. September 1996, BEZ 1996 Nr. 23). Dabei ist es Sache des Gemeinwesens als Eigentümer des Schutzobjekts, konkret darzulegen, inwiefern andere öffentliche Interessen der Erhaltung im Weg stehen (RB 1985 Nr. 94).

2.2

Gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG sind Schutzobjekte unter anderem Ortskerne, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung. Bei der Anwendung dieser Bestimmung hat die verfügende Behörde zunächst die darin enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe auszulegen und obliegt ihr als Teil der Sachverhaltsermittlung die Klärung der denkmalpflegerischen Bedeutung des in Frage stehenden Objekts, wozu nötigenfalls Expertisen oder Stellungnahmen von Fachgremien einzuholen sind. Anschliessend hat die Behörde zu prüfen, ob die denkmalpflegerische Bedeutung das Objekt zum "wichtigen Zeugen" oder zu einem wesentlich prägenden Teil einer Siedlung oder Landschaft im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG macht; das Ergebnis der Sachverhaltsfeststellung – und mithin auch die Stellungnahmen von Fachleuten und -gremien – würdigen die rechtsanwendenden Behörden frei (§ 7 Abs. 4 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.3

Eine Unterschutzstellung setzt voraus, dass die rechtsanwendende Behörde aufgrund der denkmalpflegerischen Bedeutung des betreffenden Objekts zur Überzeugung gelangt, bei diesem handle es sich um einen "wichtigen Zeugen". Dazu bedarf es der Auslegung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs. Dabei geht es zwar um die Beurteilung einer Rechtsfrage (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/ Basel/Genf 2002, Rz. 448), die gemäss § 50 Abs. 1 VRG der Überprüfung durch das Verwaltungsgericht zugänglich ist. Jedoch ist zu beachten, dass der für die Unterschutzstellung zuständigen Verwaltungsbehörde bei der Beurteilung der Frage, ob die wichtige Zeugeneigenschaft im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG gegeben sei, eine besondere Entscheidungsfreiheit im Grenzbereich zwischen Rechtsanwendung und Ermessensbetätigung zukommt (vgl. BGE 115 Ib 131 E. 3), deren Handhabung die Rechtsmittelinstanzen nicht frei überprüfen können (RB 1982 Nr. 37). Das Verwaltungsgericht hat mit seiner gemäss § 50 VRG von vornherein eingeschränkten Überprüfungsbefugnis deshalb namentlich zu prüfen, ob die für die Unterschutzstellung zuständige Verwaltungsbehörde alle wesentlichen Gesichtspunkte vollständig und gewissenhaft untersucht und gewürdigt hat (vgl. BGE 115 Ib 131 E. 3).

3.

Laut Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte der Stadt Zürich (Baukultur in Zürich, Band 3, Zürich 2004, S. 60) handelt es sich bei der 1841 erbauten Liegenschaft Kalkbreitestrasse 2, die ursprünglich im Gemeindegebiet von Wiedikon lag, um eines der ersten Gebäude, die nach Aufhebung der alten Flurordnung ausserhalb des Dorfkerns an der Badener Landstrasse erbaut wurden. Die Baute verfügt gemäss Inventareintrag über den Kubus eines Bauernhauses, jedoch nicht über einen Ökonomieteil, und ist mit ihrer an die klassizistisch-biedermeierliche Architektur anklingenden Einzelbefensterung ein typisches Beispiel für die Ablösung der traditionellen Bauformen in den stadtnahen Dörfern seit dem frühen 19. Jahrhundert. 1877 wurde rückwärtig ein zweites Wohnhaus mit Werkstätte angebaut und seit spätestens 1885 wurde die Liegenschaft als Wirtschaft "Zum Rosengarten" genutzt. 1924 wurde der eingeschossige Verbindungsbau erstellt.

3.1

Die Zeugeneigenschaft der streitbetroffenen Liegenschaft besteht unbestrittenermassen darin, dass sie die Entwicklung der ehemals ländlichen Gemeinde Wiedikon zum heutigen Stadtteil und als spätere Landstrassenwirtschaft die Siedlungsentwicklung entlang der alten Badener Landstrasse dokumentiert. Zeugnis für diese Vorstadtentwicklung im 19. Jahrhundert legen entlang der Badenerstrasse auch das ehemalige Schul- und Gemeindehaus Aussersihl sowie das Doktor- und Wirtshaus "Krone" in Altstetten ab, wobei, wie die Vorinstanz unwidersprochen festgestellt hat, sich die "Krone" in beträchtlicher Entfernung befindet und das näher gelegene Schul- und Gemeindehaus nicht als Zeuge für die Wohnsituation des bürgerlichen Mittelstands jener Epoche gelten kann. Die Baurekurskommission hat der Liegenschaft aufgrund ihrer exponierten Lage zwischen Kalkbreite- und Badenerstrasse zudem einen hohen Situationswert zugemessen.

Die Beschwerdeführerin bestreitet in erster Linie den hohen Situationswert der Liegenschaft sowie die für eine Unterschutzstellung erforderliche qualifizierte Zeugeneigenschaft. Das Objekt in banaler Alltagsarchitektur weise etliche Defizite auf. So sei die Fassadensymmetrie an beiden dem Strassenraum zugewandten Fassaden durch eine Türöffnung zerstört und der bauliche Zustand derart schlecht, dass wesentliche Teile nicht mehr erneuert werden könnten. Durch den Verlust des Garten- und Zugangsbereichs seien die Proportionen zwischen Gebäude, Umgebung und Strassenraum völlig aus dem Gleichgewicht geraten und sei der vormalige Siedlungskontext nicht mehr erkennbar. Die beiden anderen Zeitzeugen an der Badenerstrasse hätten demgegenüber eine markante architektonische Ausstrahlung und seien in ihrer Bausubstanz intakt. Für die vorstädtische Typenbildung zwischen Bauernhaus und Bürgervilla im 19. Jahrhundert könnten auf Stadtgebiet noch drei weitere Objekte angeführt werden. Sodann habe die Vorinstanz die öffentlichen Interessen zu wenig gewichtet, die gegen eine Unterschutzstellung sprächen, nämlich solche der Verkehrssicherheit, der städtebaulich angemessenen Platzgestaltung und des sparsamen Umgangs mit öffentlichen Geldern.

Die Beschwerdegegnerin verweist demgegenüber auf den von der Vorinstanz anerkannten Zeugenwert der Liegenschaft und macht insbesondere geltend, die erforderliche Renovation sei nicht derart aufwändig wie von der Beschwerdeführerin behauptet. Der Beschwerdeführerin gehe es im Wesentlichen um die optimale Ausnützung des neu zu überbauenden Kalkbreite-Areals, das heisst um Interessen, welche denjenigen eines privaten Grundeigentümers gleich kämen. Die von der Beschwerdeführerin angestrebte Verbesserung der engen Verhältnisse im dortigen Kreuzungsbereich werde lediglich den Verkehrsfluss beschleunigen und damit nicht zu einer höheren Verkehrssicherheit beitragen.

3.2

Wie sich bereits aufgrund der Akten ergibt, dokumentieren die streitbetroffene Liegenschaft und insbesondere das 1841 errichtete Gebäude in nachvollziehbarer Weise die Vorstadtentwicklung entlang der alten Badener Landstrasse im 19. Jahrhundert. Über diese Zeugeneigenschaft hinaus verfügt dieses Gebäude aber weder für sich allein noch im Zusammenhang mit der ganzen Gebäudegruppe über besondere Qualitäten, weder in baukünstlerischer noch in historischer Hinsicht, sodass jedenfalls der Eigenwert der Liegenschaft nicht genügt, um sie als wichtigen Zeugen im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG erscheinen zu lassen. Dafür, dass es sich über die erwähnte Zeugeneigenschaft hinaus um eine "interessante Baute" handeln soll, lässt sich dem Inventareintrag nichts entnehmen. Weder der Hinweis im Inventareintrag, dass "möglicherweise" intakte ursprüngliche Konstruktionen und Ausbauten sowie Ausstattung erhalten seien, noch die Personen der früheren Besitzer lassen die Liegenschaft als besonders interessant erscheinen. Auch das 1841 errichtete Gebäude ist nur von durchschnittlicher architektonischer Qualität, die durch spätere Änderungen noch beeinträchtigt wird. Solche Änderungen sind jedoch reversibel und vermögen deshalb den Eigenwert nicht entscheidend zu beeinträchtigen. Dasselbe gilt für Eingriffe in die Bausubstanz, welche wegen des schlechten Zustands des Gebäudes oder zur Ermöglichung einer Umnutzung notwendig werden.

Den Situationswert der streitbetroffenen Liegenschaft hat die Baurekurskommission als sehr hoch eingestuft. Auch das Verwaltungsgericht ist aufgrund seines Augenscheins zum Schluss gekommen, dass der Situationswert mindestens als hoch einzustufen ist. Allerdings trifft dies nur für das 1841 erstellte Gebäude Kalkbreitestrasse 2 und nicht auch für das um 1877 erbaute zweite Wohnhaus und den 1924 erstellten Verbindungsbau zu; diese beiden Bauten haben auch im Verbund mit der ehemaligen Wirtschaft "Zum Rosengarten" keinen Situationswert. Dieses Gebäude hingegen hebt sich aufgrund seiner Lage zwischen Badener- und Kalkbreitestrasse deutlich von der baulichen Umgebung ab und vermag sich trotz seines geringeren Volumens zwischen den Bauten der Umgebung optisch zu behaupten; es lenkt die Aufmerksamkeit des Betrachters durch seine Bescheidenheit auf sich. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin fehlt dem Gebäude nicht "jeglicher ortsbauliche Bezug", sondern es macht die Siedlungsentwicklung entlang der Badenererstrasse nachvollziehbar und schafft einen interessanten volumetrischen Kontrast zu den späteren Bauten entlang der Badener- und der Kalkbreitestrasse (vgl. Protokoll, insbesondere Bilder 3, 5 und 7). Durch den Verlust des Vorgartens infolge früherer Strassenverbreiterungen wird der Situationswert zwar beeinträchtigt, ist aber insgesamt immer noch als hoch zu würdigen.

Es liegt auf der Hand, dass sich die Siedlungsentwicklung entlang eines derart langen Strassenzuges wie der Badenerstrasse nicht durch die Erhaltung eines einzigen Objekts aus der jeweiligen Epoche aufzeigen lässt. Schon aus dieser Sicht wird der Zeugniswert des streitbetroffenen Objekts durch das Vorhandensein zweier weiterer Objekte aus dieser Zeit an der Badenerstrasse nicht entscheidend relativiert. Zudem hat die Vorinstanz zutreffend darauf hingewiesen, dass sich die "Krone" in Altstätten in beträchtlicher Entfernung befindet und dass das näher gelegene ehemalige Schul- und Gemeindehaus eine völlig andere Funktion hatte und deshalb nicht als Zeuge für die Wohnsituation des bürgerlichen Mittelstands jener Epoche gelten kann. Die von der Beschwerdeführerin namhaft gemachten weiteren drei Objekte dokumentieren zwar ebenfalls die Vorstadtentwicklung im 19. Jahrhundert, liegen aber weit entfernt und zudem in einem völlig anderen städtischen Umfeld.

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin den Situationswert des 1841 erstellten Gebäudes Kalkbreitestrasse 2 verkannt hat; die Vorinstanz hat deshalb dieses Gebäude zu Recht als Schutzobjekt im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG qualifiziert, während den beiden später errichteten Bauten diese Eigenschaft nicht zukommt.

3.3

Die Beschwerdeführerin macht geltend, für die Inventarentlassung und damit gegen die Erhaltung des Schutzobjekts sprächen der hohe Renovationsaufwand und die wegen des ungünstigen Grundrisses beschränkten Nutzungsmöglichkeiten. Die Renovationskosten würden pro Quadratmeter Hauptnutzfläche doppelt bis vierfach so hoch sein wie die Kosten eines Neubaus.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts vermögen finanzielle Interessen der Eigentümer an einer möglichst Gewinn bringenden Ausnützung ihrer Liegenschaften das öffentliche Interesse an einer Denkmalschutzmassnahme grundsätzlich nicht zu überwiegen (BGE 118 Ia 384 E. 5e, S. 393; 109 Ia 257 E. 5d, S. 263). So hat es das Bundesgericht in einem (unveröffentlichten) Entscheid vom 12. April 1995 (Nr.1P.6/1995) als nicht ausschlaggebend gewürdigt, ob die Baukosten pro Kubikmeter bei einer Sanierung im Vergleich zu einem Neubau mehr als das Doppelte, nämlich Fr. 1'100.- bis Fr. 1'200.- anstatt rund Fr. 500.-, betragen. Wenn solche Mehrkosten einem privaten Eigentümer zugemutet werden, dann muss sie auch das gemäss § 204 PBG der Selbstbindung unterworfene Gemeinwesen tragen. Hinzu kommt, dass der schlechte Zustand des Gebäudes zu einem erheblichen Teil auf die Vernachlässigung des Gebäudeunterhalts durch die Beschwerdeführerin zurückzuführen ist, womit sie gegen § 204 Abs. 1 PBG verstossen hat. Der durch diese Unterlassung entstandene Sanierungsaufwand muss bei der Prüfung der (finanziellen) Verhältnismässigkeit der Unterschutzstellung ausser Betracht fallen (VGr, 27. September 1996, BEZ 1996 Nr. 23). Sodann räumt auch die Beschwerdeführerin ein, dass sich das Hauptgebäude in einem besseren Zustand befindet als die beiden nicht zu erhaltenden neueren Bauten, was ebenfalls zu tieferen Renovationskosten führt.

Wie die Baurekurskommission festgestellt hat, verfügt die Liegenschaft über einen Grundriss, der eine Nutzung durch Büros, Therapieräume oder dergleichen ermöglicht. Diese Feststellung wird durch die Beschwerdeführerin nicht substanziiert bestritten. Einzelne Eingriffe in die Gebäudesubstanz zur Verbesserung der Nutzungsmöglichkeiten oder zur Einhaltung von feuerpolizeilichen Bestimmungen stellen die denkmalpflegerische Bedeutung des Objekts, die nicht auf seiner baukünstlerischen Qualität, sondern auf seiner siedlungsgeschichtlichen Zeugenschaft und seinem Situationswert beruht, nicht in Frage.

3.4

Als weitere Gründe für die Entlassung aus dem Inventar macht die Beschwerdeführerin die öffentlichen Interessen an einer Verbesserung der Verkehrsbeziehungen im dortigen Kreuzungs- sowie Bus- und Tramhaltestellenbereich und an einer Neuüberbauung des Kalkbreite-Areals geltend, dessen Erschliessung die Gebäudegruppe im Weg stehe. Sie räumt allerdings ein, dass sich diese Problematik entschärfe, wenn wenigstens die beiden später errichteten Gebäude abgebrochen werden könnten.

Wird, was allein noch zur Diskussion steht, nur das Hauptgebäude erhalten, so bleibt zwar der verkehrsplanerische Spielraum im Kreuzungsbereich eng, doch entstehen neue Möglichkeiten für Fusswegverbindungen, die Gestaltung der Haltestellen des öffentlichen Verkehrs und der entsprechenden Umsteigebeziehungen sowie für die Erschliessung des Kalkbreite-Areals. Damit kann trotz Erhaltung des Hauptgebäudes den öffentlichen Interessen an der Verkehrssicherheit sowie an einer städtebaulich angemessen Platzgestaltung hinreichend Rechnung getragen werden. Die Überbauung des verbleibenden Areals wird zwar eingeschränkt, doch gehen diese Beschränkungen nicht über das hinaus, was ohne weiteres auch einem privaten Eigentümer zugemutet würde. Das Areal, soweit es nicht mehr von den Verkehrsbetrieben benötigt wird, lässt trotz der Unterschutzstellung genügend Spielraum für eine städtebaulich überzeugende Überbauung und eine mindestens teilweise Kompensation der durch die Erhaltung des Hauptgebäudes "Zum Rosengarten" nicht ausgeschöpften Nutzungsmöglichkeiten.

4.

Damit erweist sich die Beschwerde insoweit als begründet, als die Vorinstanz die Beschwerdeführerin zur Unterschutzstellung des gesamten Gebäudekomplexes und nicht bloss des 1841 errichteten Hauptgebäudes eingeladen hat. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde ist deshalb die Unterschutzstellung auf das Hauptgebäude zu beschränken.

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen sind bei diesem Ausgang, der keine Partei überwiegend obsiegen lässt, nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).