Verweigerung einer Bewilligung / Parteientschädigung

1.1

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2; Umkehrschluss aus § 43 Abs. 3 VRG).

1.2

Wenn in einem Rekursentscheid, wie hier, nicht über alle Anträge entschieden wurde, erweist sich dessen Dispositiv als unvollständig. Die vorliegende Beschwerde richtet sich sowohl gegen den Rekursentscheid als auch gegen das Schreiben, mit dem die Vorinstanz das Erläuterungsbegehren behandelte. Damit fragt sich, was Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist.

Gemäss dem Wortlaut von § 162 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976 (GVG, LS 211.1) sind nur unklare oder widersprüchliche Entscheide der Erläuterung zugänglich. Die Rechtsprechung wendet die Bestimmung allerdings auch auf unvollständige Entscheiddispositive an (RB 1991 Nr. 15, 1973 Nr. 20; vgl. auch Robert Hauser/Er­hard Schweri, Kommentar zum zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetz, Zürich 2002, § 162 N. 2, 11 und 16). Der vorliegend zu beurteilende Rekursentscheid war von daher erläuterungsfähig. Damit fragt sich, ob die Vorinstanz § 162 GVG überhaupt zur Anwendung bringen durfte, da die Norm auf den ersten Blick – aufgrund des expliziten Verweises in § 71 VRG – nur für Urteile des Verwaltungsgerichts gilt (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 71 N. 4 f.). Die Frage ist zu bejahen. Verwaltungspraxis und Rechtsprechung wenden das Institut der Erläuterung (§§ 162 ff. GVG) analog auch auf Akte von erstinstanzlich verfügenden Behörden sowie Rekursentscheide an (VGr, 22. Januar 2004, VB.2003.00411 E. 2; vgl. auch RB 1975 Nr. 18; in Bezug auf Steuerbehörden: VGr, 1. September 2004, SB.2004.00045, E. 2.1 Abs. 2, www.vgrzh.ch und RB 1982 Nr. 83). Fasst eine Behörde oder eine verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz ihren Entscheid auf Begehren hin neu bzw. anders, kommt der Erläuterung Verfügungscharakter zu (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 19 N. 68).

Das vorinstanzliche Erläuterungsschreiben enthält zwar eine Rechtsmittelbelehrung, nicht jedoch ein Dispositiv. Das ändert jedoch nichts an seinem Verfügungscharakter (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, § 29 N. 3). Mangels eines Dispositivs geht aus der Erläuterungsverfügung zwar nicht wörtlich hervor, wie der Rekursentscheid neu gefasst werden sollte (dass also etwa dessen Dispositiv eine neue Ziffer folgenden Inhalts hinzugefügt wird: "Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen."). Die Vorinstanz entschied über diese Ergänzung jedoch sinngemäss, indem sie erwog, dass "die Voraussetzungen zur Anordnung einer Parteientschädigung nicht gegeben" seien. Damit fasste die Direktion ihren Rekursentscheid jedenfalls im Ergebnis neu, womit ihre Erläuterungsverfügung aufgrund einer analogen Anwendung von § 165 GVG eine neue Rechtsmittelfrist auslöste (vgl. auch Kölz/ Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 21, § 22 N. 5). Damit handelt es sich nicht nur beim Rekursentscheid, sondern auch bei der Erläuterungsverfügung um ein eigenständiges Anfechtungsobjekt. Die beiden Verfügungen sind freilich aufeinander bezogen. Sie umreissen den Streitgegenstand insofern zusammen, als eine Gutheissung der Beschwerde bei einem reformatorischen Entscheid nicht nur die Aufhebung der Erläuterungsverfügung, sondern auch eine Ergänzung des Rekursentscheids zur Folge hätte.

1.3

Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Die Angelegenheit ist aufgrund ihres Streitwerts durch den Einzelrichter zu behandeln (§ 38 Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Die Beschwerdeführerin wendet sich zwar nicht explizit gegen die Begründungsdichte der angefochtenen Erläuterungsverfügung. Der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (§ 7 Abs. 4 Satz 2 VRG) gilt jedoch mit Einschränkungen auch im Rechtsmittelverfahren (vgl. § 70 VRG). Wenn eine Frage von den Parteien nicht aufgeworfen wird, kann das Gericht aufgrund von Anhaltspunkten in den Akten zur Klärung einer Rechtsfrage veranlasst sein (BGE 110 V 48 E. 4a S. 53; Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 82). Dies hat zur Folge, dass jedenfalls eindeutige Gehörsverletzungen von Amtes wegen zu beachten sind (VGr, 11. Februar 2004, VB.2003.00400, E. 3 Abs. 2, www.vgrzh.ch; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 8 N. 6; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 21 N. 17; vgl. auch Art. 35 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV). Eine Verletzung des verfassungsmässigen Gehörsanspruchs führt sodann unabhängig von den Erfolgsaussichten in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 127 V 431 E. 3d/aa, 126 V 130 E. 2b S. 132; VGr, 16. Oktober 2003, VB.2003.00093, E. 2 am Anfang, www.vgrzh.ch; Benjamin Schindler, Die "formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten, ZBl 106/2005, S. 169, 188 ff.; a. M. wohl Hansjörg Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004, S. 377, 381 ff., 385; vgl. auch VGr, 20. April 2005, VB.2005.00014, E. 6.3, www.vgrzh.ch, mit weiteren Hinweisen). Als Erstes ist deshalb zu prüfen, ob der vorinstanzliche Entscheid den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV genügt (BGE 117 Ia 5 E. 1a).

2.2

Aufgrund des Gehörsanspruchs hat die Behörde ihre Verfügung so zu begründen, dass die Parteien deren Tragweite beurteilen können. Die Begründung muss dem Betroffenen die Entscheidung ermöglichen, ob er gegen den Verwaltungsakt vorgehen will, und wenn ja, mit welchen Argumenten. Macht er von seinem Anfechtungsrecht Gebrauch, weiss die Rechtsmittelinstanz wiederum, von welchen rechtlichen Erwägungen sich die Behörde leiten liess (BGE 129 I 232 E. 3.2). Der Umfang der Begründungspflicht hängt von der Komplexität des Falles und dem Entscheidungsspielraum der Behörde ab (BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 110). Der Entscheid über Nebenfolgen bedarf dann keiner Begründung, wenn diese dem Verfahrensausgang entsprechend angeordnet werden (BGE 111 Ia 1 E. 2a). Der Betroffene kann anhand des Ausgangs der Sache ohne weiteres erkennen, dass er der Gegenpartei eben deshalb eine Entschädigung zu entrichten hat, weil er verlor. Dass ihm seinerseits keine Entschädigung zusteht, ist ebenfalls logische Folge des Entscheids in der Hauptsache. Verweigert die Behörde dagegen einer obsiegenden Partei eine Entschädigung, bedarf dies besonderer Begründung (VGr, 16. Oktober 2003, VB.2003.00093, E. 2.1, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 41).

Die Beschwerdeführerin obsiegte im Rekursverfahren vollumfänglich. Gleichwohl wurde ihr eine Parteientschädigung auch in der Erläuterungsverfügung verweigert. Die Vorinstanz begründete dies wie folgt:

"Der vorliegende Fall stellt sich nicht als besonders kompliziert, schwierig oder offensichtlich unhaltbar dar …"

Mit diesem Satz wiederholte die Vorinstanz sinngemäss einzig die Tatbestandsvoraussetzungen, die bereits im Gesetz (§ 17 Abs. 2 lit. a und b VRG) enthalten sind. Dass die Behörde diese Voraussetzungen für nicht erfüllt hielt, konnte die Beschwerdeführerin indessen bereits dem übrigen Inhalt des Schreibens entnehmen ("… weshalb unseres Erachtens die Voraussetzungen zur Anordnung einer Parteientschädigung nicht gegeben sind"). In ihren Erwägungen hätte die Vorinstanz vielmehr begründen müssen, weshalb die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a und b VRG im vorliegenden Fall nicht erfüllt sind (VGr, 5. September 2003, VB.2003.00014, E. 2b, www.vgrzh.ch). Denn sind die Tatbestandsmerkmale von § 17 Abs. 2 VRG erst einmal gegeben, steht der obsie­genden Partei entgegen der Kann-For­mu­lierung in der genannten Vorschrift ein Entschädigungsanspruch zu; eine Verweigerung der Entschädigung rechtfertigt sich nur "bei Vorliegen besonderer Umstände" (VGr, 11. Juni 1991, BEZ 1991 Nr. 25 E. 1d Abs. 2). Solche Umstände hat die Behörde in ihrem Entscheid dar­zutun. Beschränkt sie sich dagegen, wie hier, auf die Wiedergabe inhaltsleerer, formelhafter Erwägungen sowie den Hinweis, dass sie "in der Gewährung von Parteientschädigungen grundsätzlich sehr zurückhaltend" sei, ist ihr Entscheid für den Betroffenen nicht nachvollziehbar. Er weiss nicht, mit welchen Argumenten er sich dagegen zur Wehr setzen soll; der Rechtsmittelinstanz wiederum bleibt aufgrund des angefochtenen Entscheids unklar, weshalb dieser so und nicht anders gefällt wurde. Die Erläuterungsverfügung verstösst damit gegen den verfassungsmässigen Gehörsanspruch und ist folglich aufzuheben (VGr, 16. Oktober 2003, VB.2003.00093, E. 2.2, www.vgrzh.ch).

2.3

Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, entscheidet es in der Regel reformatorisch, das heisst in der Sache selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Ein kassatorischer Entscheid, also eine Rückweisung an die Vorinstanz (§ 64 Abs. 1 VRG), kann sich dagegen dann rechtfertigen, wenn für den zu treffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist (RB 1982 Nr. 42). Bei der Festsetzung der Höhe der Parteientschädigung ("angemessene Entschädigung"; vgl. § 17 Abs. 2 VRG) verfügt die Rekursinstanz über einen gewissen Spielraum. Schwierige Ermessensfragen sind vorliegend indessen nicht zu beurteilen. Aufgrund des Grundsatzes der Verfahrensbeschleunigung (§ 4a VRG; Art. 29 Abs. 1 BV) ist über die Parteientschädigung deshalb gleich in diesem Verfahren zu befinden (VGr, 16. Oktober 2003, VB.2003.00093, E. 2.3, www.vgrzh.ch).

3.

Wenn eine Partei, wie hier, einen Entschädigungsantrag stellte und alsdann obsiegte, steht ihr eine Entschädigung zu, wenn sie einen zureichenden Grund für den Beizug eines Rechtsbeistands hatte. Dies ist dann der Fall, wenn die rechtsgenügende Darlegung schwieriger Rechtsfragen und komplizierter Sachverhalte besonderen Aufwand erforderte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Die Beschwerdegegnerin begründete die Ablehnung des Gesuches um Führung eines vor­übergehenden Gastwirtschaftsbetriebs zunächst sinngemäss damit, dass die Baubehörde ein entsprechendes Baugesuch abgelehnt hätte. Für die Anfechtung des Entscheids war somit zunächst erforderlich, den Zusammenhang zwischen dem baupolizeilichen sowie dem allgemein polizeirechtlichen Bewilligungsverfahren gemäss §§ 6 ff., 13 f. und 16 des Gastgewerbegesetzes vom 1. Dezember 1996 (LS 935.11) zu erkennen. Weiter musste im Rekurs dargelegt werden, weshalb trotz Fehlen eines aktuellen Interesses darauf einzutreten sei. Schliesslich musste sich die Beschwerdeführerin mit der Begründung der Beschwerdegegnerin auseinander setzen, dass die "eingeleitete Ortsplanungsrevision … ihre Vorwirkung auch für temporäre Umnutzungen mit hoher Personalbelegung" zeige. Dabei hatte sie dieser (offenbar raumplanungsrechtlich motivierten) Erwägung eine auf die relevanten Rechts- und Sachverhaltsfragen bezogene Argumentation entgegenzuhalten. Zur Klärung all dieser Fragen mussten zunächst die anwendbaren Normen ermittelt und diese sodann anhand der üblichen Auslegungsmethoden auf den vorliegenden Fall angewandt werden. Ein juristischer Laie wäre dazu nicht in der Lage gewesen. Die Beschwerdeführerin kam deshalb nicht umhin, einen Anwalt beizuziehen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 27). Der Beizug eines Anwalts war hier umso mehr erforderlich, als die Gemeinde im Rekursverfahren aufgrund ihrer reichen Erfahrung in Bewilligungsverfahren sowohl materiell- als auch verfahrensrechtliche Argumente in differenzierter Art und Weise vorbringen konnte. Dem hätte die Beschwerdeführerin ohne Anwalt wenig entgegensetzen können. Ohne Rechtsbeistand hätte sie somit im Ergebnis die aus dem Fairnessanspruch (Art. 29 Abs. 1 BV) fliessenden Rechte (insbesondere jenes auf Waffengleichheit) nicht oder jedenfalls nicht in genügender Weise wahrnehmen können (VGr, 16. Oktober 2003, VB.2003.00093, E. 3.1, www.vgrzh.ch, mit Hinweisen). Damit lag ein zureichender Grund für den Beizug eines Rechtsanwalts vor, womit die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin aufgrund von § 17 Abs. 2 lit. a VRG für das vorinstanzliche Verfahren zu entschädigen hat. Es kann folglich offen gelassen werden, ob auch die Voraussetzungen von lit. b der genannten Vorschrift erfüllt waren.

Aufgrund der zu beantwortenden Rechts- und Sachverhaltsfragen, den Besonderheiten des Rekursverfahrens und der erheblichen wirtschaftlichen Bedeutung der Streitsache erweist sich für das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- als angemessen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 36 f.).

4.

4.1

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, die Erläuterungsverfügung aufzuheben und der Rekursentscheid mit der soeben erwähnten Regelung über die Entschädigungsfolgen zu ergänzen.

4.2

Aufgrund von § 13 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG können die Gerichtskosten jenem Beteiligten auferlegt werden, der sie verursacht hat. Die frühere Rechtsprechung sah Vorinstanzen nicht als Verfahrensbeteiligte im Sinne der genannten Bestimmung an, weshalb ihnen keine Gerichtskosten überbunden wurden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 26; vgl. auch Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 290 ff.). Wenn der Mangel des vorinstanzlichen Entscheids von keinem der Verfahrensbeteiligten zu vertreten war, wurden die Gerichtskosten deshalb in analoger Anwendung von § 66 Abs. 2 der Zivilprozessordnung vom 13. Juni 1976 (LS 271) auf die Gerichtskasse genommen (VGr, 16. Oktober 2003, VB.2003.00093, E. 4, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 27). In der jüngeren Rechtsprechung wurde dagegen beim Entscheid über die Kostenfolgen darauf hingewiesen, dass beim analogen Fall der Parteientschädigungen Regelungen zulasten der Staatskasse getroffen werden können (VGr, 11. Feb­ruar 2004, VB.2003.00400, E. 4, www.vgrzh.ch mit Hinweis auf RB 1989 Nr. 4; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33). In einem Fall, in dem die Beschwerde wegen einer Verletzung des Gehörsanspruchs gutgeheissen wurde, wurde eine Vorinstanz deshalb nicht nur zur Leistung einer Umtriebsentschädigung verpflichtet, sondern auch zur Bezahlung der Gerichtskosten (VGr, 11. Februar 2004, VB.2003.00400, E. 4, www.vgrzh.ch; vgl. den entsprechenden Vorschlag von Schindler, S. 186). Dieselbe Regelung wurde sodann in einem Fall getroffen, in dem das Gerichtsverfahren durch die unzutreffende Rechtsmittelbelehrung einer Vorinstanz verursacht wurde (VGr, 7. Juli 2004, PB.2004.00013, E. 3, www.vgrzh.ch).

Die Mängel von Erläuterungsverfügung und Rekursentscheid sind hier weder von der Beschwerdegegnerin noch der Beschwerdeführerin zu vertreten. Sie gehen vielmehr auf ein Versehen (so beim Rekursentscheid) bzw. eine unterlassene Begründung (so bei der Erläuterungsverfügung) der Direktion zurück. Die zu beurteilende Erläuterungsverfügung wurde allein wegen eines Verstosses gegen den verfassungsmässigen Gehörsanspruch aufgehoben. Dass Nebenfolgen aufgrund dieses Anspruchs besonders zu begründen sind, wenn sie dem Verfahrensausgang widersprechend angeordnet werden, entspricht langjähriger Gerichtspraxis (vorn 2.2). Besonders ins Gewicht fällt sodann, dass die Vorinstanz in einem gesonderten Verfahren die Möglichkeit hatte, ihren unvollständigen Entscheid zu ergänzen. Dieses Verfahren hätte Gelegenheit geboten, die Verweigerung einer Parteientschädigung ausreichend zu begründen. Angesichts der besonderen Umstände des vorliegend zu beurteilenden Einzelfalls rechtfertigt es sich deshalb, die Gerichtskosten zulasten der Staatskasse der Vorinstanz zu überbinden.

4.3

Da die Parteikosten der Beschwerdeführerin ebenfalls auf die Verletzung des Gehörsanspruchs zurückzuführen sind, ist die Vorinstanz zu einer Entschädigungsleistung zu verpflichten (VGr, 11. Februar 2004, VB.2003.00400, E. 4, www.vgrzh.ch; RB 1989 Nr. 4).