Heimtaxen

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Ihren Hauptantrag, das Verfahren als gegenstandslos abzuschreiben, begründen die Beschwerdeführenden damit, dass sie als Erben der A für die gegen die Verstorbene geltend gemachte Gebührenforderung nicht belangt werden könnten, weil es sich bei der Hilflosenentschädigung nach Art. 43bis des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG; SR 831.10) und Art. 42 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (IVG; SR 831.20) um einen höchstpersönlichen Anspruch der versicherten Person handle, welcher nach Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) weder abtretbar noch verpfändbar sei. Die Geltendmachung der streitbetroffenen Forderung gegenüber den Erben sei unvereinbar mit der höchstpersönlichen Natur des Anspruchs auf Hilflosenentschädigung (Beschwerde Ziffern 8 ff.).

2.1

Vorweg ist festzuhalten, dass die Argumentation der Beschwerdeführenden von vornherein keine Grundlage für eine Abschreibung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bilden könnte. A ist während der Pendenz des Rekursverfahrens verstorben. Würde die Argumentation der Beschwerdeführenden zutreffen, könnte dies höchstens zu einer Aufhebung des Rekursentscheids mit der Begründung führen, der Bezirksrat hätte das Rekursverfahren als gegenstandslos abschreiben müssen.

2.2

Das Verwaltungsgericht hatte sich im Urteil VB.1989.000129 vom 31. Januar 1990 (teilweise veröffentlicht in RB 1990 Nr. 109) mit einer mit Art. 3 Abs. 2 lit. b aAKTV bzw. AKTV vergleichbaren kommunalen Taxordnung zu befassen, die vorsah, dass Patienten mit Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung diese in der Regel zusätzlich zur Heimtaxe zu entrichten hätten. Die damaligen Beschwerdeführenden (ebenfalls Erben einer verstorbenen Patientin) machten geltend, wegen der höchstpersönlichen Natur des Anspruchs auf Hilflosenentschädigung sei die das Pflegeheim betreibende Gemeinde nicht (auch nicht gegenüber der Patientin zu deren Lebzeiten) befugt, die streitbetroffene Zusatztaxe zu erheben, weil dies auf eine unzulässige Zwangsabtretung der Hilflosenentschädigung hinauslaufe. Das Verwaltungsgericht verwarf diese Rüge mit folgender Begründung (a.a.O., unveröffentlichte E. 3): Der grundsätzlich nur im Rahmen von Art. 76/76bis der Verordnung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV; vgl. heute Art. 22 Abs. 2 ATSG) abtretbare Anspruch des Patienten auf Hilflosenentschädigung nach Art. 43bis AHVG werde durch die Erhebung der streitbetroffenen Zusatztaxe nicht berührt. Das Pflegeheim habe die der verstorbenen Patientin zustehende Hilflosenentschädigung weder von der Ausgleichskasse direkt gefordert, noch sich den Anspruch der Berechtigten abtreten lassen. Die streitbetroffene Bestimmung der Taxverordnung wolle lediglich die Sonderverrechnung einer besonders aufwendigen Pflege ermöglichen. Die Bestimmung setze voraus, dass eine den Anspruch auf Entschädigung nach Art. 43bis AHVG begründende schwere Hilflosigkeit bei hospitalisierten Patienten in der Regel eine besonders aufwendige Pflege bedinge. Der Anspruch auf Hilflosenentschädigung werde damit als Massstab für das Bedürfnis nach einer besonders aufwendigen Pflege genommen; zugleich diene die Höhe der Entschädigung als Bemessungsgrundlage für die deswegen zu erhebende Zusatztaxe. Mit dieser Zwecksetzung verletze die Bestimmung weder Art. 43bis AHVG noch Art. 76 AHVV; vielmehr stehe sie im Einklang mit dem Zweck der Hilflosenentschädigung, welche zum Unterhalt der Berechtigten verwendet werden müsse.

Art. 3 Abs. 2 lit. b der hier in Frage stehenden stadtzürcherischen Taxordnung in der vorliegend anwendbaren Fassung trägt der zitierten Erwägung schon nach seinem Wortlaut Rechnung. Aus der genannten Erwägung ergibt sich aber zugleich, dass auch der Einwand der heutigen Beschwerdeführenden (die – anders als die Beschwerdeführenden im Fall VB.1989.00129 – nicht eine Bundesrechtswidrigkeit der kommunalen Regelung geltend machen, sondern lediglich einwenden, wegen der höchtspersönlichen Natur des Anspruchs auf Hilflosenentschädigung könne die Zusatztaxe ihnen gegenüber als Erben der verstorbenen Patientin nicht mehr geltend gemacht werden) unbegründet ist. Der Bezirksrat ist im Rekursentscheid (E. 2.2) zutreffend davon ausgegangen, dass mit dem Tod von A am 17. Mai 2005 deren Taxschulden kraft Universalsukzession nach Art. 560 des Zivilgesetzbuches (ZGB) auf die Erben übergegangen seien. Weil nach dem Gesagten die Rechtsnatur der Hilflosenentschädigung der Geltendmachung der streitbetroffenen Taxforderung gegenüber den Erben nicht entgegensteht, hat er sich zudem in diesem Zusammenhang zu Recht auch auf den verwaltungsgerichtlichen Entscheid VB.2003.00478 vom 5. Februar 2004 (E. 2.2) berufen. Aus diesem Urteil lässt sich jedenfalls nichts für den Standpunkt der Beschwerdeführenden ableiten. Demzufolge ist das Rekursverfahren mit dem Tod von A materiell nicht gegenstandslos geworden und durfte es prozessual unter Einbezug der Universalerben fortgesetzt werden (zur prozessualen Zulässigkeit eines Parteiwechsels im Fall einer Universalsukzession vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 106).

3.

3.1

Seinen (erstmals im Rekursverfahren eingenommenen) Standpunkt, die Gebührenverfügung des Gesundheits- und Umweltdepartements vom 22. Dezember 2003 sei nichtig, begründete der Rechtsvertreter von A (Rechtsanwalt F) in der Rekursschrift vom 19. Dezember 2004 damit, dass die Patientin bereits bei der Zustellung der Rechnung im Juni 2003 urteilsunfähig gewesen sei. Selbst wenn sie zuvor ihren Ehemann bevollmächtigt hätte, wäre die Bevollmächtigung mit dem Eintritt der Urteilsunfähigkeit nach Art. 35 Abs. 1 des Obligationenrechts (OR) erloschen. Vor Erlass der Verfügung vom 22. Dezember 2003 hätte das Departement daher abklären müssen, ob die Rekurrentin vormundschaftlicher Massnahmen – insbesondere der Bestellung eines gesetzlichen Vertreters in der Form eines Beirates oder Vormundes – bedürfe. Der Stadtrat machte hierauf in der Rekursantwort geltend, A sei nach dem Dafürhalten der Ärzte bereits beim Heimeintritt im März 2001 urteilsunfähig gewesen.

Der Bezirksrat erwog, nach Art. 35 Abs. 1 OR und der dazu entwickelten Rechtsprechung (BGE 132 III 222) führe der Eintritt der Urteilsunfähigkeit einer Person nicht zwangsläufig zum Erlöschen einer allenfalls zuvor erteilten Bevollmächtigung. Ob eine solche (zuvor erteilte) Bevollmächtigung bestanden habe, liess der Bezirksrat offen, weil sich die Berufung der Rekurrierenden auf die fehlende Bevollmächtigung als rechtsmissbräuchlich im Sinn von Art. 2 Abs. 2 ZGB erweise (Rekursentscheid E. 4): B sei gegenüber dem Pflegezentrum wie auch gegenüber dem Gesundheitsdepartement bis zur Rekurserhebung konsequent als Vertreter von A aufgetreten, indem er sich beim Heimeintritt seiner Ehefrau als solchen ausgegeben, jeweils die Bezahlung der Rechnungen des Pflegezentrums veranlasst, den Zahlungsbefehl entgegengenommen und namens seiner Frau dagegen Rechtsvorschlag erhoben habe. Für die Vertretung seiner Frau im Einspracheverfahren vor dem Stadtrat habe er sodann Rechtsanwalt F mandatiert. Mit dem erstmals im Rekurs erhobenen Einwand, es habe nie eine Bevollmächtigung des Ehemannes bestanden bzw. eine solche sei mit dem Eintritt der Urteilsunfähigkeit von A erloschen, setzten sich die Rekurrierenden in Widerspruch zum bisherigen Verhalten von B. Aufgrund dieses Verhaltens habe das Pflegezentrum berechtigterweise erwarten dürfen, dass B die anfallenden Pflegegebühren im Namen seiner Frau bezahlen werde, was er denn auch bezüglich der normalen Tagestaxen widerspruchslos getan habe. – Die Berufung auf die Urteilsunfähigkeit von A bzw. die hieraus abgeleitete Nichtigkeit der streitbetroffenen Gebührenauflage sei aber auch deswegen rechtsmissbräuchlich, weil B bei Rekurserhebung zugleich beantragt habe, ihn im Rahmen vormundschaftlicher Massnahmen als gesetzlichen Vertreter einzusetzen. Wäre diesem Antrag (zu Lebzeiten von A) gefolgt worden, so hätte dies zwar zu einer Wiederholung der streitbetroffenen Rechnungstellung geführt. Es könne indessen ausgeschlossen werden, dass sich B als gesetzlicher Vertreter anders denn als gewillkürter verhalten hätte, was zeige, dass die Berufung auf fehlende Bevollmächtigung keinem schützenswerten Interesse, sondern lediglich der Prozessverzögerung diene.

3.2

Diese Erwägungen überzeugen, weshalb vorab auf sie verwiesen werden kann (§ 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Was die Beschwerdeführenden dagegen vorbringen, vermag die zutreffende Beurteilung der Vorinstanz nicht zu entkräften. Im Übrigen durfte die Heimleitung aufgrund der vorliegenden Umstände schon beim Eintritt von A von einer (noch im urteilsfähigen Zustand erteilten, stillschweigenden) Bevollmächtigung ausgehen, und zwar selbst dann, wenn B sich damals nicht ausdrücklich (mündlich) als Vertreter bezeichnet hat (vgl. Beschwerdeschrift Ziffer 19). Für diese Annahme spricht auch dessen Verhalten nach dem Heimeintritt, wie es im Rekursentscheid zutreffend geschildert wird, namentlich der Umstand, dass B namens seiner Ehefrau am 17. November 2003 Rechtsvorschlag erhoben hat. Entgegen ihrer Auffassung (Beschwerdeschrift Ziffer 20) können die Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang aus Art. 74 des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 (SchKG; SR 281.1) nichts zu ihren Gunsten ableiten.

Soweit sie sodann den behaupteten Mangel lediglich in der "Zustellung" der Rechnung und der Verfügung an B erblicken (vgl. Beschwerdeschrift Ziffer 24), ist dem entgegenzuhalten, dass aus einem solchen – prozessualen – (Zustellungs-)Fehler von vornherein nicht auf Nichtigkeit der betreffenden Verfügung geschlossen werden könnte. Aus Zustellungsfehlern kann ein Betroffener nur insoweit etwas zu seinen Gunsten ableiten, als ihm hieraus Nachteile erwachsen sind. Ein solcher Nachteil ist jedoch hier nicht ersichtlich, haben die Beschwerdeführenden bzw. ihre Rechtsvorgängerin doch im Einsprache-, Rekurs- und Beschwerdeverfahren sämtliche (sonstigen) Einwände gegen die streitbetroffene Gebührenauflage vorbringen können.

4.

Zu prüfen bleibt der Einwand, für die Erhebung der streitbetroffenen Zusatztaxe bedürfe es einer formellen gesetzlichen Grundlage, die hier fehle, weil die Taxordnung vom Stadtrat erlassen worden sei.

4.1

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben – abgesehen von Kanzleigebühren – einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss er zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren Bemessungsgrundlage selber festlegen (vgl. auch Art. 164 Abs. 1 lit. d der Bundesverfassung vom 18. April 1999). Für gewisse Arten von Kausalabgaben können jedoch die Anforderungen an die formellgesetzlichen Vorgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip]) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Die mögliche Lockerung betrifft in diesen Fällen allerdings nur die formellgesetzlichen Vorgaben zur Bemessung, nicht aber die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstands der Abgabe (BGE 130 I 113 E. 2.2 mit Hinweisen; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgaberechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., S. 516; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 2703).

Nach dem Kostendeckungsprinzip (Prinzip der Gesamtkostendeckung) sollen die Gesamteingänge an Kausalabgaben den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigen. Das Äquivalenzprinzip, das für den Bereich der Kausalabgaben das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot konkretisiert, verlangt, dass eine Kausalabgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung oder des abgegoltenen Vorteils stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss. Wo es sich um auch privatwirtschaftlich angebotene Güter handelt, kann als Massstab der Marktwert herangezogen werden. Bei Gebühren bemisst sich der Wert der Leistung sonst nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringen, oder nach dem Kostenaufwand des konkreten Verwaltungszweiges, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen; es ist nicht erforderlich, dass die Gebühren in jedem Fall – im Sinn eines Einzelkostendeckungsprinzips – genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind (Hungerbühler, S. 520 und 522 f.; Häfelin/Müller, Rz. 2704).

4.2

Die Vorinstanz hat die streitbetroffene Gebühr als so genannte Benützungsgebühr qualifiziert. Dafür finde sich eine gesetzliche Grundlage in §§ 5 und 39 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG; LS 810.1), in § 63 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1) in Verbindung mit § 9 der regierungsrätlichen Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966 (GebührenV, LS 681) sowie in § 139 GemeindeG in Verbindung mit § 8 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG, LS 611). Diese kantonalen Vorschriften regelten allerdings lediglich die objektive und subjektive Gebührenpflicht, mithin den Gegenstand der Abgabe und den Kreis der Abgabepflichtigen, während die Gebührenbemessung ausschliesslich in den vom Stadtrat Zürich erlassenen Taxordnungen geregelt sei. Das könne aber im Hinblick darauf hingenommen werden, dass die Überprüfung der Abgabe bezüglich ihrer Bemessung anhand des Äquivalenz- und des Kostendeckungsprinzips möglich sei. Letzteres komme namentlich auch bei der Bemessung der Benützungsgebühren für die Inanspruchnahme kommunaler öffentlicher Anstalten zur Anwendung; neben dem ohnehin anwendbaren Äquivalenzprinzip sei es daher ebenfalls geeignet, die Höhe von Spitaltaxen zu begrenzen. Die vom Pflegezentrum erbrachten Leistungen wiesen zudem einen Marktwert auf, würden doch in der Region Zürich zahlreiche private Institutionen dieselben Leistungen anbieten (Rekursentscheid E. 5).

4.3

Was in der Beschwerdeschrift (Ziffern 25 ff.) dagegen vorgebracht wird, vermag diese Beurteilung nicht zu entkräften. Wie das Verwaltungsgericht im (bereits erwähnten, vgl. vorn E. 2.2) Urteil vom 31. Januar 1990 erkannt hat, lässt es das Legalitätsprinzip zu, dass die Bemessung von Benützungsgebühren eines Krankenheimes durch den kommunalen Verordnungsgeber geordnet wird. Weil sich die Vorinstanz im vorliegenden Fall unter anderem auch auf jenes Urteil stützt, kann vorab auf dessen Erwägungen (publiziert in RB 1990 Nr. 109) verwiesen werden. Namentlich ist daran festzuhalten, dass Taxabgaben von Kranken- und Pflegeheimen der abgaberechtlichen Kategorie der Benützungsgebühren zuzuordnen sind (Häfelin/Müller, Rz. 2631). Das gilt insbesondere auch für die hier streitbetroffene Zusatztaxe, woran der Umstand, dass diese in der Höhe der effektiv ausgerichteten Hilflosenentschädigung erhoben wird, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden (Beschwerdeschrift Ziffer 31) nichts zu ändern vermag (vgl. vorn E. 2.2). Ergänzend zum verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 31. Januar 1990 ist entsprechend der zutreffenden Beurteilung der Vorinstanz klarzustellen, dass bei Pflegeheimgebühren auch das Kostendeckungsprinzip als Ersatz für eine formellgesetzliche Grundlage in Betracht kommt; dies nicht nur deswegen, weil sie grundsätzlich den so genannten kostenabhängigen Kausalabgaben zuzurechnen sind (vgl. zu dieser Kategorie Hungerbühler, S. 517), sondern auch deswegen, weil ihnen im Hinblick auf das bestehende Angebot privater Institutionen mit gleichen Leistungen ein Marktwert zukommt, was selbst bei kostenunabhängigen Kausalabgaben den Verzicht auf eine formelle gesetzliche Grundlage bezüglich deren Bemessung erlaubt (vgl. Hungerbühler, S. 519).

In der Beschwerde wird sodann geltend gemacht, das genannte Urteil des Verwaltungsgerichts vom 31. Januar 1990 halte vor der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Erfordernis einer fomellgesetzlichen Grundlage nicht mehr stand. Dies trifft indessen nicht zu. Aus dem in diesem Zusammenhang einzig angeführten BGE 130 I 113 können die Beschwerdeführenden ebenso wenig etwas zu ihren Gunsten ableiten, wie aus dem beigelegten Bericht des Beauftragten in Beschwerdesachen der Stadt Zürich, worin auf diesen Bundesgerichtsentscheid Bezug genommen wird. Anlass für diesen Bericht war eine Revision der stadträtlichen Aufnahme- und Taxverordnung für Altersheime, mit welcher Zuschläge für besonderen Betreuungsaufwand neu auch für solche Heime eingeführt wurden. Im Bericht werden gegen diese Neueinführung ohne formell gesetzliche Grundlage Bedenken geäussert, dies unter Hinweis auf BGE 130 I 113 E. 2.4, wo das Bundesgericht festhielt, der den Universitätskantonen zustehende Anpassungsspielraum erlaube es ihnen nicht, auf dem Verordnungsweg ihre Studiengebühren beliebig zu erhöhen; falls es um den grundsätzlichen bildungspolitischen Entscheid gehe, einen wesentlich höheren Anteil des staatlichen Aufwandes als bisher den Studierenden zu überbinden oder gar kostendeckende Gebühren einzuführen, sei dies Sache des formellen Gesetzgebers. – Im vorliegenden Fall geht es jedoch nicht um die Einführung wesentlich höherer Gebühren auf dem Verordnungsweg, sondern um die Frage, ob die seit längerer Zeit erhobene Zusatzgebühr (gemäss Art. 3 Ziff. 2 lit. b der stadträtlichen Verordnungen vom 11. März 1998 und vom 22. Mai 2002; vgl. heute Art. 2 Ziff. 2 lit. b der stadträtlichen "Aufnahme- und Taxverordnung Pflegezentren" vom 21. Dezember 2005) mit dem Legalitätsprinzip vereinbar sei, was aus den dargelegten Gründen mit der Vorinstanz zu bejahen ist.

5.

Demnach ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. Die Gerichtskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführenden zu je einem Viertel, unter solidarischer Haftung für den ganzen Betrag, aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und 14 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Verfahrensausgang von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine solche Entschädigung ist aber auch der obsiegenden Beschwerdegegnerin nicht zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Beschwerdevernehmlassung mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.