Rückstufung Niederlassungsbewilligung

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts auf dem Gebiet des Aufenthaltsrechts zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Niederlassungsbewilligung kann nach Art. 63 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn eine ausländische Person die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht (oder nicht mehr) erfüllt. Es handelt sich dabei um eine Rückstufung von der Niederlassungs- auf die Aufenthaltsbewilligung. Als Integrationskriterien nach Art. 58a AIG gelten die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (lit. a), die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (lit. b), die Sprachkompetenz (lit. c) und die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (lit. d).

Die Rückstufung ist bereits zulässig, wenn ein Integrationsdefizit im Sinn von Art. 58a AIG besteht. Es ist nicht erforderlich, dass auch ein Widerrufsgrund vorliegt (BGE 148 II 1 E. 2.1 f.; BGr, 15. Dezember 2021,2C_711/2021, E. 4.2 mit Hinweis; VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00305, E. 3.2). Die Rückstufung einer altrechtlich (sprich: vor dem 1. Januar 2019) erteilten Niederlassungsbewilligung unter dem neuen Recht muss im Hinblick auf deren Unbefristetheit und Bedingungsfeindlichkeit sowie wegen des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und des Rückwirkungsverbots an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes, hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit anknüpfen; nur dann besteht ein genügendes öffentliches Interesse an der Rückstufung altrechtlich erteilter Niederlassungsbewilligungen unter dem seit 1. Januar 2019 gültigen Recht (BGr, 15. Dezember 2021,2C_711/2021, E. 4.2 mit Hinweisen). Sachverhaltselemente, die vor dem 1. Januar 2019 eingetreten sind, dürfen mitberücksichtigt werden, um die neue Situation im Licht der bisherigen würdigen und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu können (BGE 148 II 1 E. 5; VGr, 17. Februar 2022, VB.2021.00362, E. 2). Dabei ist die Rückstufung jedoch auf Sachverhalte abzustützen, die sich nach dem 1. Januar 2019 zugetragen haben bzw. nach diesem Datum fortdauern; andernfalls läge eine grundsätzlich unzulässige echte Rückwirkung vor (BGr, 15. Dezember 2021,2C_711/2021, E. 4.2).

2.2

Nach Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG stellt die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung ein Integrationskriterium dar. Art. 77e Abs. 1 VZAE konkretisiert, dass eine Person am Wirtschaftsleben teilnimmt, wenn sie die Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen deckt durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht.

In Bezug auf das Integrationskriterium Sprachkompetenz (Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG) verlangt Art. 77d VZAE Sprachkompetenzen in einer Landessprache, wobei ein Sprachnachweis vorgelegt werden muss. Dieser hat sich auf ein Sprachnachweisverfahren abzustützen, das den allgemein anerkannten Qualitätsstandards für Sprachtests entspricht. Ein konkretes Niveau wird in Art. 77d VZAE nicht vorgeschrieben. Demgegenüber verlangt Art. 60 VZAE für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung mündliche Sprachkompetenzen entsprechend dem Referenzniveau A2 und schriftliche Sprachkompetenzen auf dem Niveau A1. Sprachkenntnisse auf demselben Niveau werden für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung nach einem Familiennachzug verlangt (vgl. Art. 73b VZAE). Gemäss Bundesgericht ist dieses Niveau auch für die Beurteilung des Integrationskriteriums Sprachkompetenz im Zusammenhang mit der Rückstufung als Massstab heranzuziehen (BGr, 15. August 2022,2C_181/2022, E. 6.4). Ein Sprachnachweis im vorgenannten Sinn ist nicht einzureichen, sofern sich bereits aus den Akten ergibt, dass die betroffene Person über ausreichende Sprachkompetenzen verfügt (vgl. VGr, 9. Juni 2021, VB.2020.00868, E. 2.6).

2.3

Die Rückstufung verlangt nach einer Verhältnismässigkeitsprüfung (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]; vgl. Art. 58a Abs. 2 und Art. 96 Abs. 1 AIG sowie Art. 77f VZAE). Die Rückstufung kommt nur dann infrage, wenn sie zur Erreichung des damit verfolgten im öffentlichen Interesse liegenden Ziels, nämlich der Verbesserung von Integrationsdefiziten bei der betroffenen Person, auch tatsächlich geeignet, erforderlich und zumutbar erscheint (BGE 148 II 1 E. 2.6; VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00132, E. 2.2 und E. 3.2 f. [beide auch zum Folgenden]). Anders als die Verwarnung verschlechtert sie die Rechtsstellung der betroffenen Person unmittelbar. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit hat deshalb auch einer Rückstufung in aller Regel zunächst eine ausländerrechtliche Verwarnung oder zumindest eine einschlägige Ermahnung zur Verhaltensänderung voranzugehen (zum Ganzen ausführlich VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00326, E. 5 mit Hinweisen). Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung ist auch der Situation von Personen, die die Integrationskriterien von Art. 58a Abs. 1 lit. c und d AIG aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderer gewichtiger persönlicher Umstände nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, angemessen Rechnung zu tragen (Art. 58a Abs. 2 AIG und Art. 77f VZAE; VGr, 17. Februar 2022, VB.2021.00362, E. 2.3).

3.

3.1

Die Vorinstanzen kamen zum Schluss, die Beschwerdeführerin erfülle aufgrund ihres Sozialhilfebezugs das Integrationskriterium der Teilnahme am Wirtschaftsleben nicht. Zudem sei die Beschwerdeführerin in sprachlicher Hinsicht ungenügend integriert. Die Rückstufung erweise sich insgesamt als verhältnismässig.

3.2

Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, sie habe in den letzten zwei Jahren enorm viel unternommen, um eine bezahlte Arbeitsstelle antreten zu können. Dass dies nicht gelang, liege an den starken Knieschmerzen und der entsprechenden Operation. Derzeit könne der Integrationsprozess nicht weitergehen, da sie immer noch krankgeschrieben sei. Zudem sei sie – insbesondere aufgrund der Ermordung ihrer Tochter – psychisch stark belastet. Auch deshalb erweise sich der Sozialhilfebezug nicht als selbstverschuldet. Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, ihre Sprachkompetenzen würden ausreichen, um eine Erwerbstätigkeit in der Reinigung auszuüben. Zudem sei zu berücksichtigen, dass sie schulungewohnt sei, kognitiv schnell an ihre Grenzen komme und Anzeichen einer Lernschwäche bestünden. Die Rückstufung erweise sich daher nicht als verhältnismässig.

3.3

3.3.1

Die Beschwerdeführerin wird seit Oktober 1997 mit wirtschaftlicher Sozialhilfe unterstützt. Einer Erwerbstätigkeit auf dem ersten Arbeitsmarkt ging sie seit ihrer Einreise in die Schweiz nicht nach. Somit erfüllt die Beschwerdeführerin das Integrationskriterium der Teilnahme am Wirtschaftsleben grundsätzlich nicht. Auch absolvierte sie keine Aus- oder Weiterbildung, weshalb die Teilnahme am Erwerb von Bildung ebenfalls zu verneinen ist.

3.3.2

Aufgrund ihres Sozialhilfebezugs verwarnte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin mit Rekursentscheid vom 10. August 2020. Die Vorinstanz hielt namentlich fest, von der Beschwerdeführerin ab sofort eine vollständige Kooperation mit den Sozialhilfe- und Migrationsbehörden, Arbeitssuchbemühungen sowie die Aufnahme einer Teilzeiterwerbstätigkeit innert vernünftiger Frist zu erwarten. Stellenbewerbungen und die Entwicklung ihres Gesundheitszustands habe die Beschwerdeführerin schriftlich zu dokumentieren. Sofern die Beschwerdeführerin diese Erwartungen nicht erfülle, könne sich eine Rückstufung als angezeigt erweisen.

3.3.3

Ab dem 13. Juli 2020 war die Beschwerdeführerin im Rahmen eines Integrationsprogramms im Umfang von 47,5 % bei der H GmbH beschäftigt. Vom 4. März 2021 bis zum 25. August 2021 hielt sich die Beschwerdeführerin in Pakistan auf. Sie gab an, nach Pakistan gereist zu sein, da ihr Ehemann gesundheitlich angeschlagen sei. Ursprünglich hatte die Beschwerdeführerin vor, am 28. April 2021 in die Schweiz zurückzukehren. Aufgrund der mehrfachen Annullation von Flügen kam es bei der Rückreise jedoch zu einer Verzögerung von mehreren Monaten.

Ab dem 6. September 2021 war die Beschwerdeführerin wieder im Umfang von 47,5 % bei der H GmbH tätig. Die H GmbH attestierte der Beschwerdeführerin im Oktober 2021 eine sehr gute Leistung, sie habe sich sehr gut in der Werkstatt einarbeiten können. Ab November 2021 nahm die Beschwerdeführerin an einem Bewerbungscoaching teil. Dieses brach sie im Dezember 2021 jedoch wieder ab, was sie mit der Verschlimmerung der Arthrose in ihren Knien und der daher geplanten Operation begründete. Aufgrund ihrer Knieschmerzen war die Beschwerdeführerin spätestens ab Oktober 2021 im Stadtspital I in Behandlung. Die Klinik J des Stadtspitals I hielt am 4. Januar 2022 fest, dass die Beschwerdeführerin beidseits an einer fortgeschrittenen Pangonarthrose (Kniearthrose in allen Teilen des Kniegelenks), einer fortgeschrittenen Knorpeldegeneration, ebenfalls beidseits, sowie einer Baker-Zyste, links, leide. Der zuständige Arzt wollte eine operative Intervention zunächst nach Möglichkeit vermeiden. Die konservativen Therapiemöglichkeiten zeigten jedoch nicht die gewünschte Wirkung.

Am 6. April 2022 schloss die Beschwerdeführerin wiederum eine Vereinbarung für eine Tätigkeit bei der H GmbH im Umfang von 47,5 % sowie für die Teilnahme am Bewerbungscoaching ab. Im Rahmen des Bewerbungscoachings bewarb sie sich Ende April 2022 auf verschiedene Stellen. Die Beschwerdeführerin wurde daraufhin zu einem Bewerbungsgespräch eingeladen, das sie jedoch aufgrund der bevorstehenden Operation ihres linken Knies absagte.

Die Beschwerdeführerin wurde am 24. Mai 2022 aufgrund der Arthrose am linken Knie operiert. Nach der Knieoperation war sie mindestens bis zum 21. November 2022 krankgeschrieben. Die Klinik J hielt in ihrem Bericht vom 24. August 2022 fest, die Arbeitsunfähigkeit der Beschwerdeführerin bestehe insbesondere aufgrund der Schmerzen im noch nicht operierten rechten Knie fort. Ein möglicher Termin für eine Operation des rechten Knies solle im November 2022 vereinbart werden.

Am 3. Juni 2022 teilte K der H GmbH mit, dass sie die Beschwerdeführerin gerne in ihrem Privathaushalt als Haushaltshilfe anstellen möchte, sobald sich diese von ihrer Knieoperation erholt habe. Am 18. August 2022 bestätigte K, nach wie vor daran interessiert zu sein, die Beschwerdeführerin als Haushalts- bzw. Reinigungshilfe anzustellen.

3.3.4

Gemäss der Bestätigung von Dr. med. L vom 19. November 2021 leidet die Beschwerdeführerin dauerhaft an mittelgradig depressiven Episoden. Auch Dr. med. M diagnostizierte eine depressive Störung der Beschwerdeführerin. Aus den Akten ergibt sich zudem, dass die Beschwerdeführerin bereits sechs Mal in der Psychiatrischen Klinik N hospitalisiert war. Im Jahr 2010 hat die Beschwerdeführerin ihre damals 16-jährige Tochter D verloren – der Ehemann der Beschwerdeführerin hat sie ermordet. Gemäss dem Bericht der Psychiatrischen Klinik N vom 5. April 2019 unternahm die Beschwerdeführerin schon vor der Ermordung ihrer Tochter im Jahr 2008 einen (ersten) Suizidversuch.

3.3.5

Nach dem unter E. 3.3.3 Gesagten hat sich die Beschwerdeführerin seit ihrer Verwarnung am 10. August 2020 zumindest zeitweise um eine Integration in wirtschaftlicher Hinsicht bemüht. Aufgrund der Berichte der Klinik J und der Notwendigkeit eines operativen Eingriffs erscheint wahrscheinlich, dass die Beschwerdeführerin das erste Bewerbungscoaching aus gesundheitlichen Gründen beenden musste (vgl. auch die entsprechende Bestätigung der H GmbH). Die Teilnahme am zweiten Bewerbungscoaching zeigte innert kurzer Zeit gewisse Erfolge, insbesondere sicherte K der Beschwerdeführerin eine Anstellung als Haushaltshilfe zu. Eine Arbeitstätigkeit konnte die Beschwerdeführerin jedoch aufgrund der Knieoperation und der darauffolgenden Arbeitsunfähigkeit von 100 % nicht aufnehmen. Gründe, um an der von der Klinik J bestätigten Arbeitsunfähigkeit zu zweifeln, bestehen keine. Die Knieprobleme der Beschwerdeführerin, die Ermordung ihrer Tochter sowie die damit einhergehende psychische Belastung sind persönliche Umstände, die gemäss Art. 58a Abs. 2 AIG bei der Beurteilung der Integrationskriterien zu berücksichtigen sind. Es ist nicht unwahrscheinlich, dass die Beschwerdeführerin ohne diese erschwerenden persönlichen Umstände bereits eine Erwerbsarbeit hätte aufnehmen können.

3.4

3.4.1

Am 23. Dezember 2021 absolvierte die Beschwerdeführerin einen fide-Test zur Beurteilung ihrer mündlichen Deutschkompetenzen. Sie erzielte ein Resultat von 63 %, was dem Niveau A1 entspricht. Für das Niveau A2 wäre ein Resultat von 65 % notwendig gewesen. Der zuständige Mitarbeiter der Gemeinde O schätzte ihre Fähigkeiten in den Bereichen Sprechen und Hören im Jahr 2020 auf dem Niveau A 2.1 ein. Gemäss dem Standortbericht der H GmbH vom 8. Januar 2021 versteht die Beschwerdeführerin sehr gut Deutsch. Später hielt die Deutschkursleiterin der H GmbH fest, die Beschwerdeführerin zeige Anzeichen einer Lernschwäche. Sie sehe seitens der Beschwerdeführerin eine gewisse Stagnation auf einem tiefen Sprachniveau, die die Beschwerdeführerin aber nicht daran hindere, am gesellschaftlichen Leben teilzuhaben. Die schriftlichen Fähigkeiten der Beschwerdeführerin sind tiefer als die mündlichen.

Die Beschwerdeführerin besuchte vom 13. Dezember 2021 bis 14. Januar 2022 einen Alphabetisierungskurs; vom 15. Januar 2022 bis zum 26. März 2022 besuchte sie einen Deutschkurs Niveau A1. Ab dem 2. April 2022 absolvierte sie einen weiteren Deutschkurs Niveau A1, wobei sie nur wenige Lektionen besuchte. Zusätzlich besuchte die Beschwerdeführerin den Deutschunterricht der H GmbH.

3.4.2

Die Beschwerdeführerin erreicht das gemäss Bundesgericht erforderliche Deutschniveau nicht (vgl. vorne E. 2.2). Sie verfehlt dieses aber – zumindest mündlich – nur knapp. Die ungenügenden Deutschkenntnisse der Beschwerdeführerin vor Inkrafttreten von Art. 58a AIG am 1. Januar 2019 können ihr nicht vorgehalten werden (VGr, 17. Februar 2022, VB.2021.00587, E. 3.6.3). Dass die Beschwerdeführerin in jüngster Vergangenheit daran arbeitete, ihre Deutschkenntnisse zu verbessern, ist positiv zu würdigen. Zudem dürften die gesundheitlichen Probleme ihre Integration auch in sprachlicher Hinsicht erschwert haben. Hinzu kommt, dass gemäss der Deutschkursleiterin der H GmbH gewisse Anzeichen einer Lernschwäche bestehen.

3.5

Gegen die Beschwerdeführerin sind keine Betreibungen hängig und es bestehen keine Hinweise auf strafbares Verhalten.

3.6

Die Beschwerdeführerin hielt sich nach ihrer Verwarnung zunächst einige Zeit in Pakistan auf, was gegen ihren Willen zur Teilnahme am Wirtschaftsleben spricht. Später unternahm sie jedoch einige Anstrengungen, um sich auf dem Arbeitsmarkt zu integrieren. Ihre Anstrengungen erweisen sich zwar als gering, dies kann der Beschwerdeführerin aber nur teilweise zum Vorwurf gemacht werden. Aufgrund ihrer Kniearthrose, die einen operativen Eingriff notwendig machte, war die Beschwerdeführerin ab Ende 2021 bei der Stellensuche eingeschränkt und für längere Zeit arbeitsunfähig. Daher steht zum aktuellen Zeitpunkt (noch) nicht fest, dass die Beschwerdeführerin sich seit ihrer Verwarnung nur ungenügend um ihre wirtschaftliche Integration bemüht hat, obschon sie dazu in der Lage gewesen wäre. Dass die Beschwerdeführerin sich seit der Verwarnung nicht ausreichend um ihre sprachliche Integration gekümmert habe, lässt sich angesichts der seither absolvierten Kurse und der erschwerten persönlichen Bedingungen aktuell ebenfalls nicht sagen. Wegen der Knieoperation und der daraus folgenden Arbeitsunfähigkeit erweist sich die Beurteilungszeit seit der Verwarnung als zu kurz. Ob ein Widerruf der Niederlassungsbewilligung und die Umwandlung in eine Aufenthaltsbewilligung geeignet und erforderlich wäre, um die wirtschaftliche und sprachliche Integration der Beschwerdeführerin voranzutreiben, ist daher derzeit nicht klar.

3.7

Die Rückstufung der Beschwerdeführerin erweist sich somit gegenwärtig als unverhältnismässig und ist aufzuheben. Die Beschwerde ist gutzuheissen.

4.

4.1

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zzgl. Mehrwertsteuer für das Rekurs- und Fr. 1'500.- zzgl. Mehrwertsteuer für das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Die Parteientschädigung für das Rekursverfahren ist gegebenenfalls mit der bereits empfangenen Entschädigung als unentgeltliche Rechtsbeiständin für das Rekursverfahren zu verrechnen.

4.2

Die Beschwerdeführerin ersucht um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).

4.3

Durch die Kostenbelastung des Beschwerdegegners wird das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren gegenstandslos.

Die Beschwerdeführerin ist offenkundig mittellos, die Rechtsmittelerhebung war begründet, und die Rechtsvertretung erweist sich angesichts der sich stellenden Rechtsfragen als notwendig. Demnach ist der Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren, wie bereits im Rekursverfahren, die unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu gewähren und ihr in der Person von Rechtsanwältin B eine unentgeltliche Rechtsbeiständin beizugeben.

4.4

Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (LS 175.252) wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung des Obergerichts über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (LS 215.3) in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.

4.5

Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin, Rechtsanwältin B, macht für das Beschwerdeverfahren insgesamt einen Aufwand von 15 Stunden und 45 Minuten sowie Barauslagen im Betrag von Fr. 27.40 zuzüglich Mehrwertsteuer geltend. Da die Rechtsvertreterin die Beschwerdeführerin bereits im Rekursverfahren vertreten hat, war sie mit dem Sachverhalt sowie den sich stellenden Rechtsfragen vertraut. Der geltend gemachte Aufwand erweist sich daher als zu hoch. Praxisgemäss wird ein Aufwand von acht bis zwölf Stunden entschädigt. Hier erscheint ein Aufwand von zehn Stunden als angemessen; die Kostennote der Rechtsvertreterin ist entsprechend zu kürzen.

Rechtsanwältin B ist folglich für das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 2'398.90 (inkl. Mehrwertsteuer) zu entschädigen. Nach der Anrechnung der Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren von Fr. 1'615.50 (inkl. Mehrwertsteuer) verbleibt ein aus der Gerichtskasse auszurichtender Betrag von Fr. 783.40 (inkl. Mehrwertsteuer).

4.6

Abschliessend gilt es die Beschwerdeführerin auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.