Rettet den Schweizer Wald. Volksinitiative. Änderung des Waldgesetzes

Verfahrensbeitrag

1. Bundesgesetz über den Wald

1. Loi fédérale sur les forêts

Antrag der Kommission

Nichteintreten

Proposition de la commission

Ne pas entrer en matière

Nordmann Roger · Mit-M · Nationalrat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

De quoi s'agit-il? Il y a d'une part une initiative populaire, et d'autre part un projet de modification légale. Je les traiterai en même temps parce qu'ils sont imbriqués.

Le projet de modification de la loi sur les forêts a une longue histoire. Il a notamment traversé une procédure de consultation particulièrement douloureuse, et le projet que nous a présenté le Conseil fédéral est une espèce de produit résiduel de ce processus de broyage politique. Les auditions en commission ont montré que les milieux concernés ne sont pas contents du projet. Les uns considèrent que la révision de la loi sur les forêts présentée par le Conseil fédéral ne permet pas une exploitation plus économique de la forêt; les autres, bizarrement, considèrent que cette révision ne protège pas assez la forêt contre une surexploitation.

La logique politico-administrative habituelle consisterait à entrer en matière, à délibérer sur les articles, à les amender, à adopter la loi, éventuellement à affronter un référendum. La loi aurait aussi pu constituer un contre-projet indirect à l'initiative populaire "Sauver la forêt suisse".

Pourtant, après lecture des explications du Conseil fédéral, puis au cours des auditions, la commission s'est peu à peu posé des questions fondamentales sur la finalité de la révision de la loi. Plus on avançait dans la discussion, moins l'objectif de la révision semblait clair et pertinent. Au bout du compte, la commission a décidé, à l'unanimité, de proposer de ne pas entrer en matière sur le projet de modification de la loi sur les forêts.

J'aimerais illustrer les doutes formulés en commission par quatre aspects, à savoir: la rentabilité de l'exploitation de la forêt; la croissance de la forêt; la répartition des tâches entre la Confédération, les cantons et les exploitants; la question des puits de CO2. Il y a quelques autres aspects, mais enfin je me concentre sur ceux que j'ai énumérés.

La question de la rentabilité de l'exploitation de la forêt: à l'origine, il y avait un problème économique. Dans le sillage de l'ouragan Lothar en 1999, les prix du bois avaient tellement chuté qu'il n'était plus rentable d'exploiter la forêt, en tout cas pas en respectant les prescriptions en vigueur.

On était dans une situation de faible pression économique sur la forêt, même une pression économique insuffisante. Pour assurer son entretien et éviter un vieillissement excessif de la forêt, il aurait fallu augmenter les subventions. La version du projet de loi mis en consultation, qui autorisait des coupes rases de deux hectares, aurait dû permettre d'abaisser les coûts de production. Entre-temps, la situation s'est complètement inversée et le prix du bois a pris l'ascenseur, d'une part parce qu'il y a une forte demande énergétique - le bois comme substitut au mazout - et, d'autre part, parce qu'il y a aussi une forte demande pour la construction - le bois comme matériau de construction. Il est donc à nouveau rentable d'exploiter la forêt sur la base des conditions de la loi de 1991. Entre-temps, plus personne ne demande l'autorisation pour des coupes rases de deux hectares, et d'ailleurs cela ne figure plus dans le projet du Conseil fédéral.

Deuxième point: la croissance de la forêt dans les zones périphériques. En Suisse, la forêt reconquiert des surfaces agricoles abandonnées, ce qui n'est pas en soi souhaitable. Actuellement, une fois que le peuplement a atteint un certain âge - 10, 20 ou 30 ans, selon les cantons -, il est considéré comme une forêt et on ne peut plus couper les arbres sans en replanter ailleurs pour une surface équivalente. Pour résoudre ce problème, le Conseil fédéral propose de porter uniformément l'âge d'un peuplement à 50 ans avant qu'il ne soit considéré comme une forêt. Pour cela, cependant, il n'y a pas besoin de modifier la loi fédérale. En effet, les cantons peuvent déjà prendre cette décision.

Le Conseil fédéral propose en outre de faire constater juridiquement l'emplacement des limites de la forêt. Cela représente un immense travail bureaucratique et il faudrait pour cela comparer la situation historique sur la base de vieilles photos aériennes. Seulement, une fois que le constat est fait, la nouvelle forêt - cette forêt illégitime en quelque sorte - n'est pas pour autant coupée. Le problème se pose toujours sur les terrains peu accessibles, ceux justement où exploiter la forêt n'est guère rentable. Il est apparu à la commission que le problème ne serait pas résolu de la sorte et qu'il relevait plutôt de la politique agricole. Si ces terrains sont à nouveau attrayants pour l'agriculture et en particulier pour l'élevage, alors il serait intéressant de couper les arbres en question, en l'occurrence de les empêcher de pousser.

Enfin, dernier point au sujet de la croissance de la forêt, le Conseil fédéral a proposé d'abroger l'article fondamental de la législation suisse sur les forêts, selon lequel l'aire forestière ne doit pas être diminuée, ceci sans que les conséquences soient très claires, puisque en même temps, globalement, le projet était censé garantir une non-diminution de l'aire forestière.

Le troisième point, c'est la répartition des tâches entre la Confédération, les cantons et les exploitants. Sur ce plan, le projet n'a convaincu personne. Au moment où la Confédération diminue son soutien financier aux cantons pour ce qui concerne la forêt, elle voulait s'arroger des compétences réglementaires de détail sous prétexte d'unifier l'exploitation. Cette manière de faire ne peut qu'engendrer des tensions improductives. D'autre part, si la Suisse souffre de nombreux excès de fédéralisme dans de multiples domaines, cela ne semble pas vraiment être le cas pour ce qui est de la forêt.

Sur le fond, l'idée était d'abandonner le concept de "multifonctionnalité" de la forêt en créant la loi de 1991. Il aurait fallu découper la forêt en cinq zones correspondant à cinq fonctions. Première fonction: certaines forêts auraient servi exclusivement à la protection de la population et des biens de valeur notable; d'autres forêts auraient été réservées exclusivement à la conservation et à l'amélioration de la diversité biologique; d'autres forêts seraient exploitées pour le bois; d'autres encore utilisées à des fins de détente; et les dernières le seraient pour l'amélioration de la protection des eaux souterraines propres au captage. Personne n'a pu nous expliquer le sens de ce découpage. Au contraire, il est rapidement apparu à la commission que c'était un non-sens: le même hectare de forêt peut remplir plusieurs fonctions et parfois même les cinq fonctions à la fois.

D'autres aspects encore étaient contestables, comme de prévoir qu'en règle générale, le garde forestier renonce à marquer individuellement quels arbres peuvent être abattus - cela s'appelle le martelage. Cela comporte le risque d'un déséquilibre de la structure d'âge des peuplements si le propriétaire coupe systématiquement les arbres d'une tranche d'âge donnée parce que le marché le demande.

Bref, il est apparu à la commission que la loi de 1991 fonctionnait bien et qu'il n'y avait pas de raison de la réviser; elle est équilibrée et elle donne satisfaction aux propriétaires et protège suffisamment la forêt.

Le quatrième et dernier point est celui des puits de CO2. Vous savez que lorsqu'un arbre pousse, il absorbe du CO2 dans l'atmosphère. Contre l'avis du Conseil fédéral, le Parlement a demandé que la Suisse, comme pays, fasse usage de la possibilité de comptabiliser l'accroissement du volume de bois sur pied comme une réduction des émissions au sens du Protocole de Kyoto. Cela implique évidemment qu'une réduction ultérieure du volume de bois sur pied en raison d'une coupe, d'une tempête ou d'un incendie représente des émissions au sens du Protocole de Kyoto, avec le risque de devoir acheter des certificats pour compenser.

Dans cette loi, le Conseil fédéral nous proposait de transférer la chance et le risque sur les propriétaires forestiers, ce qui correspond à leurs souhaits. Le propriétaire dont la forêt croît aurait pu vendre des certificats de CO2; si le volume sur pied de sa forêt baisse, par exemple à cause d'une tempête, ce propriétaire aurait alors dû acheter des certificats pour compenser. Il est apparu aux yeux de la commission que cela était complètement illusoire et impossible à imposer. Finalement, on peut être certain que c'est la Confédération qui aurait payé en cas de diminution du volume sur pied. On aurait privatisé le gain et socialisé la perte. A la décharge du Conseil fédéral, il faut rappeler que cette proposition s'inscrivait dans les grandes lignes dans l'intention du Parlement. Mais il faudra de toute façon reconsidérer la question des puits forestiers de CO2 parce que, pour la réduction des gaz à effet de serre, il est plus intéressant d'avoir une forêt jeune, qui croît beaucoup et qui livre de la biomasse énergétique climatiquement neutre, qu'une forêt vieille, qui a beaucoup de bois sur pied, mais dont la croissance est faible.

En résumé, la commission vous propose à l'unanimité et sans abstention de ne pas entrer en matière, pour les raisons suivantes. Le problème de la rentabilité de la forêt auquel on voulait répondre n'existe plus dans cette ampleur et le projet de loi n'y aurait de toute façon pas répondu. Non seulement le problème de la croissance de l'aire forestière n'aurait pas été résolu, mais il y aurait une croissance de l'aire bureaucratique en plus! Sur le plan du partage des tâches, il nous a été impossible de savoir quels problèmes le projet devait résoudre. En revanche, la nouvelle organisation en aurait assurément créé: en matière de CO2, on aurait socialisé les pertes et renforcé le vieillissement de la forêt.

J'en viens très brièvement à l'initiative. C'était une sorte de référendum anticipé. Elle a été lancée en réaction au paquet d'économies de la Confédération dans le cadre de la RPT et, surtout, en réaction à l'avant-projet de loi sur les forêts, qui prévoyait une plus forte libéralisation du secteur. En refusant d'entrer en matière sur cette version atténuée de la loi, comme vous le propose la commission à l'unanimité, nous ôtons sa raison d'être à l'initiative. Il n'y a pas besoin de modifier la Constitution fédérale pour maintenir le niveau de protection existant. Cette initiative est donc dans le meilleur des cas superflue et n'aurait qu'un effet symbolique. Comme le texte est confus, il n'est cependant pas exclu que l'initiative aboutisse à une rigidification excessive, qui irait par exemple à l'encontre des objectifs de protection du climat.

Bref, il n'y a aucune raison de soutenir cette initiative, il y a seulement de bonnes raisons de ne pas le faire. A l'unanimité moins 4 abstentions, la commission vous recommande donc de rejeter l'initiative. Il appartiendra ensuite aux initiants de savoir s'ils veulent la maintenir ou la retirer. Leur position n'était pas complètement claire.

Bigger Elmar · Mit-M · Nationalrat · St. Gallen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Das Bundesgesetz von 1991 über den Wald sollte teilrevidiert und damit den in den vergangenen Jahren geänderten Rahmenbedingungen angepasst werden. Das teilrevidierte Gesetz soll der Volksinitiative "Rettet den Schweizer Wald" als indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden. Der Bundesrat richtete am 28. März 2007 eine entsprechende Botschaft an das Parlament. Die UREK befasste sich an der Sitzung vom 2. Juli 2007 mit der Verfassungsinitiative sowie am 3. September 2007 mit der Waldgesetzvorlage. Ich kann vorwegnehmen, dass die Kommissionssitzungen zu sehr deutlichen Ergebnissen geführt haben. Die UREK beantragt Ihnen mit 16 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen, die Volksinitiative "Rettet den Schweizer Wald" zur Ablehnung zu empfehlen. Mit 21 zu 0 Stimmen ohne Enthaltungen beantragt sie Nichteintreten auf die Änderung des Waldgesetzes.

Wie der Bundesrat in der Botschaft schreibt, steigen die Ansprüche an die Nutzung des Waldes kontinuierlich, während die durch die Forstbetriebe erarbeiteten Einkünfte sowie die zur Verfügung stehenden Fördermittel zurückgehen. Mit der vorliegenden Teilrevision will der Bundesrat das Bundesgesetz von 1991 über den Wald an das sich schnell ändernde Umfeld anpassen. Er will Prioritäten setzen und die Bundesinteressen präzisieren. Als Grundlage für die zukünftige Waldpolitik des Bundes dient das in den Jahren 2002 und 2003 erarbeitete Waldprogramm Schweiz, welches Visionen, Ziele, Strategien und Massnahmen für die Zukunft des Schweizer Waldes enthält. Das Waldprogramm Schweiz ist in einem intensiven und breitabgestützten Prozess entstanden, an welchem sich Politiker, Fachleute und zahlreiche Praktiker mit Bezug zur Wald- und Holzwirtschaft, aber auch weitere Interessierte wie Umwelt- und Naturschutzverbände beteiligt haben.

Der Bundesrat empfiehlt die Verfassungsinitiative zur Ablehnung. Als indirekten Gegenvorschlag stellt ihr der Bundesrat eine Teilrevision des Waldgesetzes gegenüber. Die von der Stiftung Helvetia Nostra von Franz Weber eingereichte Volksinitiative "Rettet den Schweizer Wald" will Artikel 77 der Bundesverfassung so ändern, dass Bund und Kantone künftig umfassend für die biologische Vielfalt zu sorgen und die Waldpflege zu organisieren haben; der Bund soll ferner Massnahmen zur Erhaltung des Waldes und zur Behebung der Waldschäden finanziell grosszügiger als heute fördern. Zudem soll in der Verfassung ein im Vergleich zu heute strengeres Rodungsverbot und ein absolutes Kahlschlagverbot festgeschrieben werden. Die Initiative zielt damit auf einen verstärkten Schutz des Waldes und auf eine Einschränkung der heutigen Nutzungsmöglichkeiten.

Nicht nur der Bundesrat, sondern auch die Mitglieder der UREK lehnen die Volksinitiative grossmehrheitlich ab - nebst einigen Enthaltungen gab es keine Stimme dafür. Die angehörten Vertreter aus dem Lager der Initianten haben die Kommissionsmitglieder nicht von ihrer Volksinitiative überzeugen können. Auch die UREK teilt die Befürchtungen des Bundesrates, dass die Volksinitiative gerade in der heutigen Zeit, da der Rohstoff Holz wieder stärker gefragt ist, die Nutzungsmöglichkeiten im Wald zu stark einschränkt. Ausserdem löst die Initiative nach Ansicht der Kommission ein finanzpolitisches Problem nicht, denn obwohl Bund und Kantone im Vergleich zum heutigen Verfassungsartikel wesentlich mehr waldpolitische Kompetenzen und Verantwortungen erhalten sollen, stellt die Volksinitiative nicht sicher, dass Bund und Kantonen für die entsprechenden zusätzlichen Auflagen tatsächlich mehr Geld zur Verfügung stehen würde. Man kann es auch anders formulieren: Eine konsequente Umsetzung der Formulierung von Artikel 77 Absatz 1 gemäss Volksinitiative, wonach Bund und Kantone die Pflege des Waldes organisieren, hätte möglicherweise ungeahnte Kostenfolgen für Bund und Kantone.

Interessanterweise machte sich im Verlauf der Anhörung von Vertretern der Wald- und Holzwirtschaft, der Natur- und Umweltorganisationen sowie der Kantone durch die UREK keine Seite für die Initiative stark. Bei der Wald- und Holzwirtschaft selber sowie bei ihren wichtigen Bezugsgruppen scheint der Grundkonsens zu herrschen, dass die zu einseitig auf die Rolle des Staates fokussierte Volksinitiative der Waldwirtschaft in unserem Land keine bessere Zukunft beschert. Sie hilft nicht, die wirtschaftliche Situation der Waldeigentümer und ihrer Forstbetriebe zu verbessern. Die Initiative behindert eher eine effiziente und produktive Bewirtschaftung und Pflege des Waldes, die jedoch vor dem Hintergrund der zunehmenden Ansprüche der Gesellschaft an die verschiedenen Funktionen und Leistungen des Waldes dringlicher denn je ist. Auch behindert sie eher die aus umwelt- und klimapolitischer Sicht absolut erwünschte verstärkte Nutzung des einheimischen, CO2-neutralen und nachwachsenden Rohstoffes Holz, einer der wenigen nutzbaren natürlichen Ressourcen in unserem Land.

Bemerkenswert war für die Kommission auch der Hinweis der angehörten Vertreter aus dem Lager der Initianten, dass sie ihre Initiative allenfalls zurückziehen würden, falls das Parlament beschliesse, auf die Revision des Waldgesetzes nicht einzutreten. Wir alle nahmen etwas überrascht zur Kenntnis, dass gerade das Lager der Initianten in der Revision des Waldgesetzes eine grosse Bedrohung für die nachhaltige und multifunktionale Waldwirtschaft nach gutschweizerischer Tradition erkennt. Sie sind möglicherweise sogar bereit, zugunsten des Waldgesetzes, Status quo, auf die Volksinitiative zu verzichten. Diese Perspektive beeinflusste möglicherweise den einstimmigen Entscheid der Kommission für Nichteintreten auf die Revision des Waldgesetzes, auf die ich gleich zurückkommen werde.

Der Bundesrat selber schreibt in seiner Botschaft, das Waldgesetz vom 4. Oktober 1991 habe sich im Grundsatz bewährt. Anpassungen würden deshalb nur dort vorgenommen, wo diese zur Umsetzung der neuen Waldpolitik gemäss Waldprogramm Schweiz unumgänglich seien. Mit der Teilrevision des Waldgesetzes sollen insbesondere diejenigen Leistungen des Waldes und der Waldwirtschaft, die der Allgemeinheit zugutekommen, sichergestellt werden. Die vorgeschlagenen Änderungen betreffen in der Hauptsache die folgenden Punkte:

Statische Waldgrenzen sollen nicht mehr wie bis anhin nur zwischen Wald und Bauzonen, sondern auch zwischen Wald und weiteren Nutzungszonen festgelegt werden können. Die Rodungsersatzpflicht soll abgeschwächt werden, dies im Hinblick auf die laufende Zunahme der Waldfläche vor allem im Berggebiet und auf der Alpensüdseite. Es sollen Vorrangfunktionen der Wälder festgelegt werden, auf deren Grundlage entsprechende Waldflächen ausgeschieden werden können. Leistungen im öffentlichen Interesse sollen dabei priorisiert werden. Es sollen gesetzliche Grundlagen geschaffen werden, die den Waldeigentümerinnen und Waldeigentümern den Handel mit CO2-Zertifikaten und damit die Vermarktung der Senkenleistungen ihres Waldes im Sinne des Kyoto-Protokolls ermöglichen. Damit soll die Erreichung des CO2-Reduktionsziels aufgrund des Kyoto-Protokolls gefördert werden. Mit der Einführung der geschützten Ursprungsbezeichnung AOC sowie der Prüfung der Holzverwendung bei Bauvorhaben des Bundes werden punktuell Anreize für die Förderung von Holz geschaffen. Die Unterstützung von gemeinsamen Massnahmen der Wald- und Holzwirtschaft für Werbung und Absatzförderung soll aufgehoben werden. Mit der Festlegung von Grundanforderungen an einen naturnahen Waldbau sollen ökologische Schäden im Wald vermindert werden. Gleichzeitig soll damit den Waldbewirtschaftenden ihr Handlungsspielraum aufgezeigt werden. Die Aufgabenteilung zwischen Bund, Kantonen und Waldbewirtschaftenden soll durch Neustrukturierung der entsprechenden Artikel verdeutlicht werden.

Das Endergebnis des Hearings in der Kommission war: Die von allen Seiten geäusserte Unzufriedenheit mit der Revisionsvorlage des Bundesrates war so gross, dass die Kommission einstimmig beschloss, Ihnen Nichteintreten auf die Vorlage zu beantragen. Wie bereits erwähnt, hat das Signal aus dem Lager der Initianten, dass sie bei einem Nichteintreten des Parlamentes auf die Gesetzesrevision ihre Initiative allenfalls zurückziehen, das sehr klare Resultat mitbewirkt. Aus meiner Sicht ist jedenfalls bemerkenswert, dass eine bundesrätliche Vorlage quer durch die Fraktionen auf einhellige Ablehnung gestossen ist.

Bugnon André · P-M · Nationalrat · Waadt · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

La commission propose, à l'unanimité, de ne pas entrer en matière, mais le Conseil fédéral maintient sa proposition d'entrer en matière sur le projet de modification de la loi sur les forêts et de l'adopter. Il y aura donc un vote sur l'entrée en matière.

Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen

Le débat sur cet objet est interrompu