Botschaft über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege

1.1 Die Pflegeinitiative und der indirekte Gegenvorschlag

Die Volksinitiative «Für eine starke Pflege (Pflegeinitiative)»¹ wurde in der Volksabstimmung vom 28. November 2021 von Volk (61 % der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger) und Ständen (alle ausser Appenzell Innerrhoden) angenommen. Sie verlangt, dass Bund und Kantone die Pflege als wichtigen Bestandteil der Gesundheitsversorgung anerkennen und fördern und für eine ausreichende, allen zugängliche Pflege von hoher Qualität sorgen. Weiter sollen Bund und Kantone sicherstellen, dass eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen für den zunehmenden Bedarf zur Verfügung steht und dass die in der Pflege tätigen Personen entsprechend ihrer Ausbildung und ihren Kompetenzen eingesetzt werden (Art. 117b BV). Die Übergangsbestimmung (Art. 197 Ziff. 13 BV) verlangt insbesondere, dass der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeiten Ausführungsbestimmungen über die direkte Abrechnung von Pflegeleistungen zulasten der Sozialversicherungen, die angemessene Abgeltung der Pflegeleistungen, anforderungsgerechte Arbeitsbedingungen und Möglichkeiten der beruflichen Entwicklung erlässt (Abs. 1).

Die Übergangsbestimmung sieht Fristen für die Verabschiedung der Ausführungsbestimmungen vor (Art. 197 Ziff. 13 Abs. 2 BV). Die Bundesversammlung hat nach Annahme der Initiative vier Jahre Zeit, um gesetzliche Ausführungsbestimmungen zu verabschieden. Der Bundesrat hat innerhalb von 18 Monaten wirksame Massnahmen zur Behebung des Mangels an diplomierten Pflegefachpersonen zu treffen. Diese Massnahmen gelten bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Ausführungsbestimmungen.

Am 19. März 2021 verabschiedete die Bundesversammlung einen indirekten Gegenvorschlag, der sich auf die parlamentarische Initiative (Pa. Iv.) 19.401 der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates (SGK-N) «Für eine Stärkung der Pflege, für mehr Patientensicherheit und mehr Pflegequalität»² stützte. Da die Volksinitiative angenommen wurde, tritt der indirekte Gegenvorschlag nicht in Kraft. Der Gegenvorschlag hatte zwei zentrale Ziele der Initiative aufgenommen: eine Ausbildungsoffensive von Bund und Kantonen und die Möglichkeit, dass Pflegefachpersonen bestimmte Leistungen direkt zulasten der Sozialversicherungen abrechnen. Er umfasste ein Bundesgesetz über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege (das auch eine Anpassung des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung [KVG]³ vorsah) und drei Bundesbeschlüsse betreffend die Beiträge des Bundes, die gleichzeitig mit dem Gesetz in Kraft getreten wären.

1.2 Umsetzung der Volksinitiative

Der Bundesrat hat am 12. Januar 2022 entschieden, die Pflegeinitiative in zwei Etappen umzusetzen und dem Parlament zunächst das als indirekter Gegenvorschlag verabschiedete Bundesgesetz zusammen mit den Bundesbeschlüssen über die Bundesbeiträge zu unterbreiten. Die Notwendigkeit, rasch eine Ausbildungsoffensive umzusetzen, ist unbestritten: So wurde der indirekte Gegenvorschlag am 19. März 2021 im Parlament fast einstimmig verabschiedet⁴ und er beruht auf einem breiten Konsens bei den verschiedenen Beteiligten. Er konkretisiert zwei zentrale Ziele der Volksinitiative: die Ausbildungsoffensive und die Möglichkeit, dass Pflegefachpersonen bestimmte Leistungen direkt zulasten der Sozialversicherungen abrechnen. Die im Januar 2022 konsultierten zuständigen parlamentarischen Kommissionen sprachen sich ebenfalls für eine Umsetzung der Initiative in zwei Etappen aus.

Die Bestimmungen der Initiative zur angemessenen Abgeltung der Pflegeleistungen, zu anforderungsgerechten Arbeitsbedingungen und zu Möglichkeiten der beruflichen Entwicklung der in der Pflege tätigen Personen hingegen werfen Fragen auf, deren Abklärung mehr Zeit benötigt. Sie werden in der zweiten Etappe der Umsetzung der Initiative behandelt.

1.3 Handlungsbedarf und Ziele

1.4 Verhältnis zur Legislaturplanung sowie zu Strategien des Bundesrates

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 29. Januar 2020¹⁵ zur Legislaturplanung 2019–2023 noch im Bundesbeschluss vom 21. September 2020¹⁶ über die Legislaturplanung 2019–2023 angekündigt.

Sie setzt den Verfassungsauftrag um, den die Pflegeinitiative der Bundesversammlung zugewiesen hat, um eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen für den zunehmenden Bedarf (Art. 117b Abs. 2 BV) sicherzustellen und die Direktabrechnung der Pflegefachpersonen zulasten der Sozialversicherungen (Art. 197 Ziff. 13 Abs. 1 Bst. a BV) zu ermöglichen.

In seiner gesundheitspolitischen Strategie 2020–2030¹⁷ hat der Bundesrat bereits festgestellt, dass die demografische Entwicklung in der Schweiz die Herausforderung mit sich bringt, eine zunehmende Nachfrage nach medizinischen und pflegerischen Leistungen zu decken. Dazu braucht es neben Massnahmen zur Effizienzsteigerung auch mehr Personal. Einer der Schwerpunkte der Strategie sieht eine entsprechende Umsetzung in der Langzeitpflege vor. Dazu müssen bedarfsgerechte Ausbildungskapazitäten bereitgestellt werden (Ziel 3, Stossrichtung 3.1, S. 19). In seinen Zielen 2022 hat der Bundesrat einen Entscheid über die Massnahmen zur Erreichung dieses Ziels vorgesehen.¹⁸ Fast alle Betriebe der Langzeitpflege geben an, Probleme bei der Rekrutierung von Pflegefachpersonen der Tertiärstufe zu haben¹⁹, und in der Pflege sind über 6000 Stellen unbesetzt²⁰. Die im vorliegenden Gesetzesentwurf vorgesehene Ausbildungsoffensive, die eine Erhöhung der Ausbildungsabschlüsse in Pflege in der Schweiz anstrebt, steht somit im Einklang mit der gesundheitspolitischen Strategie 2020–2030 des Bundesrates.

3.1 Massnahmen zur Behebung des Pflegepersonalmangels

Auch in anderen westlichen Ländern herrscht insbesondere aufgrund der demografischen Alterung eine Personalknappheit in der Pflege. Entsprechend wurden dort strukturelle, finanzpolitische oder gesetzgeberische Massnahmen getroffen, um den Mangel an Pflegefachpersonen zu beheben (Erhöhung der Ausbildungsplätze, finanzielle Anreize, Massnahmen für eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf). In der Europäischen Union liegt die Zuständigkeit für die Förderung und Organisation der Ausbildung bei den Mitgliedstaaten.

In Frankreich verabschiedete die Regierung im März 2021 gemeinsam mit der Institution Régions de France einen Plan zur Erhöhung der Ausbildungsplätze, insbesondere im Gesundheitswesen³⁰. Die deutsche Bundesregierung will mit dem am 18. Dezember 2018 beschlossenen Pflegepersonal-Stärkungsgesetz³¹ unter anderem die Arbeitsbedingungen in der Pflege und die Personalausstattung verbessern. Das dazugehörige Sofortprogramm Pflege³² fördert insbesondere die Schaffung zusätzlicher Ausbildungsplätze. Daneben haben verschiedene Bundesministerien 2018 die Konzertierte Aktion Pflege³³ lanciert, um den Arbeitsalltag des Pflegepersonals zu verbessern. In England wurde mit dem Care Act 2014³⁴ ein Exekutivorgan (Health Education England) geschaffen, das Massnahmen zur Förderung und Fortbildung des Pflegefachpersonals umsetzt.

3.2 Direktabrechnung

Nur in wenigen Ländern existiert ein mit der Schweiz vergleichbares Krankenversicherungssystem (z. B. Niederlande und Deutschland). Im schweizerischen System werden die Krankenpflegekosten nach Erbringung der Pflegeleistungen vergütet. Kennzeichnend für dieses Prinzip ist das sogenannte Kostenvergütungs- oder Rückerstattungsprinzip. Die meisten Länder kennen staatliche Systeme mit Globalbudgets, mit denen sich das schweizerische System kaum vergleichen lässt.

4.1 Die beantragte Neuregelung

Mit dieser Botschaft wird in einer ersten Etappe der Umsetzung der Pflegeinitiative beantragt, ein Bundesgesetz über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege sowie drei Bundesbeschlüsse über die finanzielle Unterstützung durch den Bund zu verabschieden. In einer zweiten Etappe wird der Bundesrat im Rahmen seiner Zuständigkeiten weitere Massnahmen präsentieren, um die übrigen Elemente von Artikel 117b respektive von Artikel 197 Ziffer 13 BV umzusetzen, die unter anderem die Erhöhung der Berufsverweildauer in der Pflege zum Ziel haben.

Diese Vorlage umfasst insbesondere eine Ausbildungsoffensive und die Möglichkeit für die Pflegefachpersonen, bestimmte Leistungen direkt zulasten der Sozialversicherungen abzurechnen, wobei ein Kontrollmechanismus vorgesehen ist. Diese Massnahmen werden ergänzt durch die finanzielle Unterstützung von Projekten zur Stärkung der Effizienz in der medizinischen Grundversorgung, welche die interprofessionelle Zusammenarbeit in den Gesundheitseinrichtungen fördert. Vorgesehen sind im Einzelnen folgende Massnahmen:

• – Verpflichtung der Kantone, die Kosten der praktischen Ausbildungsleistungen in den Gesundheitseinrichtungen mindestens teilweise zu finanzieren, wobei der Bund den Kantonen eine finanzielle Unterstützung von höchstens der Hälfte der von ihnen geleisteten Beträge gewährt;

• – Verpflichtung der Kantone, für angehende Pflegefachpersonen in Ausbildung an einer HF oder an einer FH Ausbildungsbeiträge zur Sicherung ihres Lebensunterhalts während ihrer Ausbildungszeit zu gewähren, wobei die Kantone die Voraussetzungen dafür festlegen; der Bund gewährt den Kantonen eine finanzielle Unterstützung von höchstens der Hälfte der von ihnen geleisteten Beträge;

• – Erhöhung der Anzahl Ausbildungsabschlüsse in Pflege:

  • – durch Beiträge der Kantone an die HF und des Bundes an die Kantone von höchstens der Hälfte der von ihnen geleisteten Beiträge;

  • – durch Beiträge des Bundes an die FH, wobei die Kantone und die Hochschulen einen Beitrag in Höhe von 50 Prozent leisten.

Der einzige materielle Unterschied zwischen dem vorliegenden Gesetzesentwurf und dem indirekten Gegenvorschlag, der vom Parlament am 19. März 2021 angenommen wurde, ist die Ausdehnung der Gewährung von Ausbildungsbeiträgen nach Artikel 7 auf Personen, die über den Status einer Grenzgängerin oder eines Grenzgängers im Sinne des Abkommens vom 21. Juni 1999³⁵ zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA) oder des Übereinkommens vom 4. Januar 1960³⁶ zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA-Überein­kommen) verfügen. Diese Ausweitung bezweckt die Einhaltung des in diesen Abkommen vorgesehenen Grundsatzes der Nichtdiskriminierung und damit der internationalen Verpflichtungen der Schweiz.

Der Entwurf des Bundesbeschlusses über Beiträge zur Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege sieht eine Unterstützung des Bundes an die Kantone in Höhe von maximal 469 Millionen Franken für die Dauer von acht Jahren vor, um die in diesem Gesetzesentwurf vorgesehenen Massnahmen zu finanzieren (Beiträge an die Kosten der praktischen Ausbildung, Ausbildungsbeiträge für Absolventinnen und Absolventen der Ausbildung und Beiträge an die HF). Im Entwurf des Bundesbeschlusses über Finanzhilfen zur Förderung der Ausbildungsabschlüsse in Pflege an den kantonalen Fachhochschulen sind maximal 25 Millionen Franken bis 2028 vorgesehen. Ergänzt wird diese Regelung durch einen Entwurf für einen Bundesbeschluss, der einen Beitrag des Bundes in Höhe von 8 Millionen Franken für vier Jahre vorsieht zur Unterstützung von Projekten, die der Förderung der Effizienz in der medizinischen Grundversorgung und insbesondere der Interprofessionalität dienen. Ziel ist es, Anreize zu schaffen, damit die Pflegenden im Beruf bleiben.

Bei der Direktabrechnung bestimmter Leistungen durch die Pflegefachpersonen zulasten der Sozialversicherungen sieht der Gesetzesentwurf verschiedene Anpassungen des KVG vor. Der Bundesrat wird insbesondere beauftragt, die betroffenen Pflegeleistungen zu bezeichnen. Weiter wird ein Kontrollmechanismus eingeführt, der zwischen den Tarifpartnern auszuhandeln ist, um einen ungerechtfertigten Anstieg der Gesundheitskosten zu verhindern.

Schliesslich werden verschiedene Anpassungen der Strafprozessordnung³⁷ (StPO), des Militärstrafprozesses vom 23. März 1979³⁸ (MStP) und des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002³⁹ (BBG) vorgeschlagen.

4.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die im Gesetzesentwurf und den entsprechenden Bundesbeschlüssen vorgesehene Ausbildungsoffensive setzt den Auftrag um, der Bund und Kantonen durch Artikel 117b Absatz 2 BV erteilt wurde, um eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen für den zunehmenden Bedarf sicherzustellen.

Die vorgesehenen Bundesbeiträge sind den Herausforderungen angemessen, die der Nachwuchsbedarf an diplomiertem Pflegepersonal in den kommenden Jahren mit sich bringen wird (vgl. Ziff. 1.3.2). Die zweite Etappe der Umsetzung der Pflegeinitiative wird das Handlungsfeld des Personalerhalts betreffen. Dieses umfasst die Bestimmungen von Artikel 197 Ziffer 13 BV zur angemessenen Abgeltung der Pflegeleistungen, zu anforderungsgerechten Arbeitsbedingungen und zu Möglichkeiten der beruflichen Entwicklung. Die Umsetzung weiterer Massnahmen im Zusammenhang mit den Arbeitsbedingungen oder einer ausreichenden Personalausstattung setzt voraus, dass genügend diplomierte Pflegefachpersonen ausgebildet werden.

Ein weiteres zentrales Element von Artikel 197 Ziffer 13 BV wird dadurch konkretisiert, dass die Pflegefachpersonen bestimmte Leistungen direkt zulasten der Sozialversicherungen abrechnen können (durch Anpassungen des KVG). Mit dem vorgesehenen Kontrollmechanismus dürfte es möglich sein, einen ungerechtfertigten Anstieg der Gesundheitskosten zu vermeiden.

4.3 Umsetzungsfragen

5.1 Einführende Bemerkung

Die nachfolgenden Erläuterungen entsprechen weitgehend denjenigen im Bericht der SGK-N vom 17. Oktober 2019⁴⁵,zur Pa. Iv. 19.401 «Für eine Stärkung der Pflege – für mehr Patientensicherheit und mehr Pflegequalität» es sei denn, die entsprechenden Bestimmungen wurden im Laufe der parlamentarischen Debatten geändert (insbesondere Aufnahme von Art. 6) oder erforderten eine Aktualisierung.

5.2 Bundesgesetz über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege

1. Abschnitt: Zweck und Gegenstand

Art. 1

Ziel und Zweck des Gesetzesentwurfs ist, die Ausbildung auf Tertiärstufe zu fördern und dadurch die Zahl der Bildungsabschlüsse in Pflege HF und in Pflege FH zu erhöhen (Abs. 1).

Um dieses Ziel zu erreichen, sieht Absatz 2 Buchstabe a Beiträge der Kantone an die ungedeckten Kosten der praktischen Ausbildung vor, die von den Gesundheitseinrichtungen getragen werden. Es ist unabdingbar, ein ausreichendes Angebot an Plätzen für die praktische Ausbildung von Personen sicherzustellen, die den Bildungsgang Pflege an einer HF nach Artikel 29 BBG (Ziff. 1) oder den Bachelorstudiengang in Pflege nach Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a GesBG an einer FH absolvieren (Ziff. 2), wie der letzte nationale Versorgungsbericht zum Gesundheitspersonal in der Schweiz des Obsan aufzeigt.⁴⁶ Der Fokus wird bewusst auf die Bildungsabschlüsse auf Tertiärstufe gelegt, weil die Zahl der pro Jahr erreichten Abschlüsse in Pflege HF und in Pflege FH (2017: 2700; 2019: 2986; 2020: 3104) noch stark unter dem gemäss Versorgungsbericht 2016 geschätzten jährlichen Nachwuchsbedarf von 6900 Abschlüssen liegt, die zur Nachwuchssicherung bis 2029 als notwendig erachtet werden, wenn der Anteil der vorzeitigen Berufsausstiege konstant bleibt (d. h. es bleiben 4340 Absolvent/innen pro Jahr im Beruf, vgl. Ziff. 1.3).

Gemäss Absatz 2 Buchstabe b müssen die Kantone auch Beiträge an die HF entrichten. So werden sowohl die höhere Berufsbildung als auch die Hochschulausbildung (via die Finanzhilfen gemäss dem Entwurf des Bundesbeschlusses über Finanzhilfen zur Förderung der Ausbildungsabschlüsse in Pflege an den kantonalen Fachhochschulen) gefördert.

Nach Absatz 2 Buchstabe c sollen die Kantone den Zugang zu diesen Ausbildungen mit Beiträgen für Personen in Ausbildung (Ausbildungsbeiträge) fördern. Damit sollen zusätzliche Absolventinnen und Absolventen für den Bildungsgang Pflege HF und den Studiengang in Pflege FH gewonnen werden.

Buchstabe d sieht Beiträge des Bundes an die Kantone vor, deren Berechnung auf dem Verordnungsweg geregelt wird (vgl. Art. 8 Abs. 3).

2. Abschnitt:
Förderung der Leistungen der Akteure im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen

Art. 2 Bedarfsplanung

Die Bestimmung soll gewährleisten, dass die Kantone keinen unrealistischen Bedarf an Plätzen für die praktische Ausbildung zur Pflegefachfrau oder zum Pflegefachmann HF und zur Pflegefachfrau oder zum Pflegefachmann FH festlegen. Dafür müssen sich die Kantone auch nach der kantonalen Versorgungsplanung richten. Der Bedarf kann aber nicht allein anhand des zukünftigen Pflegebedarfs, der sich aus der kantonalen Versorgungsplanung ergibt, bestimmt werden. Daraus ergäbe sich zwar die optimale Anzahl des für eine vollständige Sicherstellung des erwarteten Pflegebedarfs benötigten Nachwuchses an Pflegefachpersonen. Aber bei der Bemessung des Bedarfs an Plätzen für die praktische Ausbildung für Pflegefachpersonen müssen auch die vorhandenen Studienplätze der HF und der FH berücksichtigt werden. Deren Kapazitäten wiederum müssen auf die Abschlusszahlen der Zubringerschulen wie beispielsweise der gymnasialen Maturitätsschulen oder der Berufsfachschulen abgestimmt sein. Die Abschlusszahlen der Zubringerschulen stellen das Rekrutierungs-potenzial für auszubildende Pflegefachpersonen HF und FH dar. Der Bedarf an Ausbildungsplätzen, den die Kantone festlegen sollen, bedarf also einer umfassenden Analyse sämtlicher Bildungsgänge der Pflegeberufe. Die kantonalen Vorgaben werden zu diesem Zweck in vielen Fällen über die vorgesehenen Ausbildungsverpflichtungen hinausgehen müssen, damit auch der Nachwuchs auf der Sekundarstufe II sichergestellt werden kann.

Art. 3 Kriterien für die Berechnung der Ausbildungskapazitäten

Die Kantone legen Kriterien fest, anhand derer Organisationen, die Pflegefachpersonen beschäftigen, sowie die Spitäler und Pflegeheime (Akteure im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen) ihre Ausbildungskapazitäten berechnen müssen. Dabei werden verschiedene Faktoren zu berücksichtigen sein, namentlich die Anzahl der Mitarbeitenden sowie die Struktur und das Leistungsangebot dieser Akteure. Diese verfügen über unterschiedliche strukturelle Voraussetzungen für die praktische Ausbildung. So muss beispielsweise zwischen den verschiedenen Versorgungsbereichen wie den Spitälern oder den Pflegeheimen unterschieden werden. Betriebe, die bisher noch nicht ausbilden, müssen die Strukturen und Prozesse sowie die personellen Ressourcen für die erforderliche Ausbildungsleistung zuerst aufbauen.

Art. 4 Ausbildungskonzept

Die Akteure, die Leistungen im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen erbringen, werden verpflichtet, ein Ausbildungskonzept zu erarbeiten (Abs. 1). Das Konzept soll den Rahmen abstecken, in dem die praktische Ausbildung stattfindet. Dazu gehören namentlich die vorhandenen personellen Ressourcen, deren Kompetenzen und die Infrastruktur für die erforderlichen praktischen Ausbildungsleistungen sowie Massnahmen zur Sicherung der Qualität der praktischen Ausbildung. Das Konzept soll die Ziele und die Schwerpunkte der praktischen Ausbildung aufzeigen. Es soll ausserdem ein Mengengerüst über die zur Verfügung stehenden Ausbildungsplätze enthalten (Abs. 2). Kann der Akteur die Ausbildungskapazitäten, die nach den Kriterien gemäss Artikel 3 berechnet werden, nicht bereitstellen, so muss er die Abweichungen ausweisen (Abs. 3). Wie bei Artikel 2 kann das Ausbildungskonzept mehr umfassen als die mit diesem Gesetzesentwurf geregelten praktischen Ausbildungsleistungen in Pflege HF und in Pflege FH.

Art. 5 Beiträge der Kantone

Absatz 1 legt fest, dass die Kantone den Akteuren im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen Beiträge für deren diesbezügliche Leistungen gewähren müssen. Dazu bestimmen die Kantone für jeden Akteur die anrechenbaren Leistungen unter Berücksichtigung der Kriterien nach Artikel 3 und des Ausbildungskonzepts nach Artikel 4.

Nach Absatz 2 müssen die Kantone mindestens die Hälfte der durchschnittlichen ungedeckten Ausbildungskosten der Akteure im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen vergüten. Als ungedeckte Kosten gelten die Kosten, für die die Akteure keine Vergütung erhalten, namentlich keine Vergütung aufgrund der Preise und Tarife der OKP. Kosten und Nutzen der tertiären Ausbildungen in der Pflege wurden in einer Studie des Eidgenössischen Hochschulinstitutes für Berufsbildung untersucht.⁴⁷ Das Kosten-Nutzen-Verhältnis der betrieblichen Praktika wird hauptsächlich mit drei Kennzahlen beschrieben: Die Bruttokosten geben an, wie hoch die Aufwendungen der Akteure im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen insgesamt waren, die produktiven Leistungen zeigen, wie hoch der Wert der produktiven Arbeiten der Studierenden während der Praktika für die Betriebe ist, und die Nettokosten ergeben sich als Differenz aus Bruttokosten und produktiven Leistungen. Es handelt sich dabei um die ungedeckten Ausbildungskosten.

Nach Absatz 3 sollen die Kantone bei der Berechnung der ungedeckten Ausbildungskosten interkantonale Empfehlungen berücksichtigen. Sie können sich dazu auf die GDK abstützen, die im Juni 2015 Empfehlungen zur Abgeltung der praktischen Ausbildungsleistungen für die Studiengänge HF und FH verabschiedete⁴⁸. Diesen Empfehlungen entsprechend sollen die Kantone die Leistungserbringer aller Versorgungsbereiche mindestens mit 300 Franken pro Praktikumswoche für angehende Pflegefachpersonen HF und FH entschädigen.

3. Abschnitt: Beiträge an höhere Fachschulen

Art. 6

Wenn parallel zur Erhöhung der Ausbildungsabschlüsse an den FH auf 1500 pro Jahr die Abschlüsse an den HF von rund 1900 im Jahr 2019 auf rund 2800 pro Jahr ansteigen, könnten jährlich 4300 Ausbildungsabschlüsse in Pflege (HF und FH) ausgestellt werden. Die Zahl der ausgestellten Abschlüsse würde somit im Vergleich zu 2019 (ca. 3000 Abschlüsse HF und FH) um 43,3 Prozent steigen. Im Idealfall könnte – wenn 100 Prozent der Absolventinnen und Absolventen im Beruf verbleiben (gegenüber heute 63 Prozent in den ersten zehn Jahren nach dem Abschluss gemäss Schätzungen des Obsan, vgl. Ziff. 1.3.2) – der jährliche Nachwuchsbedarf an Pflegefachpersonen fast vollständig gedeckt werden.

Der Bundesbeschluss über Finanzhilfen zur Förderung der Ausbildungsabschlüsse in Pflege an den kantonalen Fachhochschulen stützt sich auf Artikel 48 Absatz 4 Buchstabe b des Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetzes vom 30. September 2011⁴⁹ (HFKG). Da die vorgesehene Sonderfinanzierung nicht auf die Ausbildungsabschlüsse in Pflege an den HF ausgeweitet werden kann, sieht der Gesetzesentwurf eine Förderbestimmung für die HF vor. Diese Finanzierung soll zusätzlich und unabhängig von der aktuell bestehenden Finanzierung der HF gewährt werden. Der Bund soll sich auch an den von den Kantonen getragenen Kosten beteiligen.

Der Bundesrat soll die Bemessung der erforderlichen Bundesbeiträge (Art. 8 Abs. 3 Gesetzesentwurf) regeln und dabei die Berechnung der mit der Erhöhung der Ausbildungsabschlüsse an den FH verbundenen Kosten berücksichtigen. Die erforderlichen Beträge sollen im Rahmen des Verpflichtungskredits von 469 Millionen Franken vergeben werden, der im Entwurf des Bundesbeschlusses über Beiträge zur Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege vorgesehen ist.

4. Abschnitt: Ausbildungsbeiträge

Art. 7

Absatz 1 sieht vor, dass die Kantone den Zugang zum Bildungsgang Pflege HF oder zum Studiengang in Pflege FH fördern, indem sie auf ihrem Gebiet wohnhaften Personen und Personen, die über den Status einer Grenzgängerin oder eines Grenzgängers im Sinne des FZA oder des EFTA-Übereinkommens verfügen und aufgrund dieses Status einen Anknüpfungspunkt an den Kanton haben, zur Sicherung des Lebensunterhalts Ausbildungsbeiträge gewähren, damit sie die Ausbildung in Pflege HF und in Pflege FH absolvieren können. Namentlich sollen damit Personen unterstützt werden, die aufgrund des tiefen Ausbildungslohns von rund 400 bis 1500 Franken pro Monat eine solche Ausbildung ansonsten nicht in Erwägung ziehen. Ausbildungsbeiträge sollen beispielsweise Fachpersonen Gesundheit (FaGe) gewährt werden, die nach Gründung einer Familie oder nach einigen Jahren der beruflichen Tätigkeit doch noch eine Ausbildung zur Pflegefachfrau oder zum Pflegefachmann HF absolvieren möchten, dies aber aufgrund des geringen Ausbildungslohnes nicht realisieren können. Zudem sollen damit Quereinsteigerinnen und Quereinsteiger unterstützt werden können, wenn sie die Voraussetzungen für den Bildungsgang Pflege HF oder den Studiengang in Pflege FH erfüllen. Sie arbeiten überwiegend in den Alters- und Pflegeheimen oder bei der Spitex.⁵⁰ Sie kommen aus den Bereichen Gastgewerbe und persönliche Dienstleistung, haben einen Gesundheits-, Lehr-, Kultur- oder Wissenschaftsberuf oder einen Handels- oder Verkehrsberuf erlernt.

Die Kantone legen nach Absatz 2 die Voraussetzungen, den Umfang der Ausbildungsbeiträge sowie das Verfahren für deren Vergabe fest: Sie bestimmen über die einzelnen Voraussetzungen, die eine Anspruchsberechtigung begründen, und entscheiden über die Höhe des Beitrags, den sie zur Sicherung des Lebensunterhaltes der Betroffenen gewährleisten. Beispielsweise können sie vorsehen, dass solche Ausbildungsbeiträge erst ausgerichtet werden, wenn sämtliche Ansprüche gegenüber unterstützungspflichtigen Familienangehörigen oder den Sozialversicherungen oder Ansprüche in Form kantonaler Ausbildungsbeiträge (Stipendien oder Darlehen) geltend gemacht wurden und trotzdem kein zur Sicherung des Lebensunterhaltes ausreichendes Einkommen erzielt werden kann. Sie können beispielsweise den Höchstbetrag der Ausbildungsbeiträge festlegen. Weiter können die Kantone bei Abbruch der Ausbildung oder bei einem Berufsausstieg nach Abschluss der Ausbildung eine Teilrückzahlung der Ausbildungsbeiträge vorsehen. Die Kantone können sich hierzu an bereits bestehenden Lösungen orientieren.⁵¹

5. Abschnitt: Bundesbeiträge

Art. 8 Grundsatz und Höhe

Nach Absatz 1 gewährt der Bund den Kantonen im Rahmen der bewilligten Kredite jährliche Beiträge für ihre Aufwendungen zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach den Artikeln 5–7. Die Formulierung «im Rahmen der bewilligten Kredite» bringt zum Ausdruck, dass ein begrenzter Kredit zur Verfügung steht und Beiträge nur so lange gewährt werden können, wie Mittel vorhanden sind. Sind die Kredite erschöpft, so hat ein Kanton im betreffenden Budgetjahr keinen Anspruch mehr auf Beiträge, auch dann nicht, wenn er alle Voraussetzungen erfüllt. Es ist ein Verpflichtungskredit in der Höhe von 469 Millionen Franken im Bundesbeschluss über Beiträge nach dem Bundesgesetz über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege vorgesehen (vgl. Ziff. 5.3.1).

Der Bund beteiligt sich zu maximal 50 Prozent an den Beiträgen der Kantone (Abs. 2). Damit erhält er die notwendige Flexibilität bei der Bemessung der Bundesbeiträge, die zwingend im Rahmen der bewilligten Kredite zu erfolgen hat.

Diese Bemessung wird in einer Bundesratsverordnung geregelt (Abs. 3). Der Bundesrat kann vorsehen, die Beiträge nach zweckmässiger Ausgestaltung der kantonalen Massnahmen abzustufen und dem Bund damit die Möglichkeit zur gezielten Steuerung seiner Beiträge einzuräumen. Denkbar ist beispielsweise, dass der Bund den Kantonen, welche die vollen ungedeckten Ausbildungskosten nach Artikel 5 tragen, höhere Beiträge gewährt als denjenigen, die sich nur teilweise an diesen Kosten beteiligen. Zudem könnte vorgesehen werden, dass die verfügbaren Mittel je zur Hälfte für Beiträge nach den Artikeln 5 und 7 zur Verfügung stehen sollen, dies abzüglich der Beiträge an die HF. Bei der Berechnung dieser Bundesbeiträge wird insbesondere berücksichtigt, dass die vom Bund gewährte finanzielle Unterstützung nicht dazu dient, die bereits bestehenden Verpflichtungen der Kantone zu decken.

Absatz 4 gibt vor, dass der Bundesrat eine Obergrenze bei den Bundesbeiträgen für die Ausbildungsbeiträge nach Artikel 7 festlegt.

Nach Absatz 5 muss das EDI in Zusammenarbeit mit dem WBF (aufgrund seiner Kompetenz im Berufsbildungsbereich) gegebenenfalls eine Prioritätenliste erstellen. Die beiden Departemente müssen auf eine ausgewogene regionale Verteilung der Mittel achten, wenn die Gesuche der Kantone die verfügbaren Mittel übersteigen.

Art. 9 Verfahren

Die Kantone müssen die Gesuche um Bundesbeiträge zur Unterstützung der praktischen Ausbildung und für Ausbildungsbeiträge nach den Artikeln 5 und 7 beim BAG und diejenigen zur Unterstützung der HF nach Artikel 6 beim SBFI einreichen (Abs. 1). Die beiden Ämter können Sachverständige zur Prüfung der Gesuche hinzuziehen (Abs. 2).

6. Abschnitt: Evaluation und Aufsicht

Art. 10 Evaluation

Der Bundesrat ist zuständig für die Evaluation der Auswirkungen des Gesetzes auf die Entwicklung der Ausbildung im Bereich der Pflege. Zu diesem Zweck wird die Entwicklung der Anzahl Plätze für die praktische Ausbildung von Pflegefachpersonen sowie die Beteiligung der Akteure im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen zu beobachten sein. Dazu können Kennzahlen definiert werden, anhand derer diese Entwicklung gemessen werden kann. Der Bundesrat soll dem Parlament spätestens sechs Jahre nach Inkrafttreten Bericht erstatten über die erzielten Wirkungen und Resultate. Die Ergebnisse der Evaluation sollen dem Parlament als Grundlage dazu dienen, über das weitere Vorgehen, beispielsweise über eine allfällige Verlängerung der Gültigkeit des Gesetzes, zu entscheiden. Eine solche könnte dann angezeigt sein, wenn die Massnahmen zwar Wirkung zeigen, die Ausbildungsabschlüsse aber nach wie vor deutlich unter der erforderlichen Anzahl pro Jahr liegen (vgl. Ziff. 1.3.2). Die Evaluation könnte zudem ergeben, dass noch ungenutztes Ausbildungspotenzial vorhanden ist, zum Beispiel in Bezug auf die Anzahl Eidgenössischer Fähigkeitszeugnisse (EFZ) FaGe. Schliesslich müssten auch die Akteure im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen signalisieren, dass sie in der Lage sind, ihre praktischen Ausbildungsleistungen noch zu steigern.

Art. 11 Aufsicht

Der Bundesrat beaufsichtigt den Vollzug des Gesetzes. Er sorgt insbesondere für die Einhaltung der Ausführungsbestimmungen zur Bemessung der Bundesbeiträge nach Artikel 8 Absatz 3.

7. Abschnitt: Schlussbestimmungen

Art. 12 Änderung anderer Erlasse

Mit diesem Gesetzesentwurf werden andere Erlasse des Bundes geändert. Diese Änderungen werden im Anhang geregelt (vgl. Erläuterungen zum Anhang).

Art. 13 Referendum, Inkrafttreten und Geltungsdauer

Nach Absatz 1 untersteht das Gesetz dem fakultativen Referendum.

Absatz 2 sieht vor, dass der Bundesrat das Datum des Inkrafttretens bestimmt. Dieses wird je nach dem für die Ausarbeitung der Ausführungsbestimmungen auf Bundes- und Kantonsebene benötigten Zeitraum festgelegt.

Die Geltungsdauer des Gesetzes ist unter Vorbehalt von Absatz 4 auf acht Jahre befristet (Abs. 3). Es wird davon ausgegangen, dass die Kantone und die Akteure im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen nach acht Jahren und mit Hilfe der Bundesbeiträge die Massnahmen zur Förderung der Bildungsabschlüsse in Pflege HF und in Pflege FH etabliert haben. Dem Ausbau dieser Kapazitäten sind zudem Grenzen gesetzt, die in der Ausbildungskapazität der Akteure einerseits und im inländischen Nachwuchspotenzial andererseits begründet sind. Nach Absatz 4 gelten Änderungen der Erlasse nach Artikel 12 unbefristet, mit Ausnahme der Änderungen der Artikel 38 Absatz 2 und 39 Absatz 1^bis KVG. Diese beiden Artikel beinhalten als Kriterium der Zulassung die Verpflichtung der Organisationen nach Artikel 35 Absatz 2 Buchstaben d^bis KVG, die Pflegefachpersonen beschäftigen, sowie der Spitäler und Pflegeheime nach Artikel 35 Absatz 2 Buchstaben h und k KVG, Ausbildungsleistungen unter der Berücksichtigung der Vorgaben der Artikel 3 und 4 dieses Gesetzes zu erbringen.

Anhang (Änderung anderer Erlasse)

Mehrere Änderungen anderer Erlasse wurden im Rahmen des indirekten Gegenvorschlags zur Pflegeinitiative verabschiedet und in den vorliegenden Entwurf übernommen.

1. Strafprozessordnung⁵²

Art. 171 Abs. 1

Die Bestimmung wird ergänzt, um Pflegefachfrauen und Pflegefachmännern sowie Personen, die einen anderen der im GesBG geregelten Berufe ausüben, ausdrücklich das gleiche umfassende Zeugnisverweigerungsrecht zu geben wie beispielsweise den Ärztinnen und Ärzten.

Art. 173 Abs. 1 Bst. f

Die über das GesBG eingeführte Änderung von Artikel 173 Absatz 1 Buchstabe f StPO ist als Folge der Aufnahme aller Gesundheitsberufe nach Artikel 2 Absatz 1 GesBG in Artikel 171 Absatz 1 StPO aufzuheben. Die im GesBG geregelten Berufe würden ansonsten in zwei verschiedenen Bestimmungen genannt, die das Zeugnisverweigerungsrecht vorsehen.

2. Militärstrafprozess vom 23. März 1979⁵³

Art. 75 Bst. b

Die Ergänzung in Artikel 75 Buchstabe b MstP hat zur Folge, dass die Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner sowie die weiteren Gesundheitsberufe nach Artikel 2 Absatz 1 GesBG auch im Rahmen eines Militärstrafprozesses ausdrücklich genannt und von ihrem Image als «berufliche Hilfspersonen» befreit werden.

3. Berufsbildungsgesetz vom 13. Dezember 2002⁵⁴

Art. 73a Anerkennung altrechtlicher kantonaler und interkantonaler Abschlüsse

Artikel 73a BBG schafft eine Kompetenz des Bundes betreffend die Anerkennung von altrechtlichen kantonalen sowie altrechtlichen interkantonalen Abschlüssen. Die Kompetenz gilt jedoch nur für Abschlüsse, die bereits in Bundeshoheit sind (Abs. 1), namentlich diejenigen im Bereich der Pflege.

Im Jahr 2004 erfolgte der Wechsel der Zuständigkeit im Bereich der Gesundheitsberufe von den Kantonen zum Bund. Die GDK hatte die Verfahren im Bereich der Anerkennung kantonaler Abschlüsse bis zu diesem Zeitpunkt an das Schweizerische Rote Kreuz (SRK) übertragen. Es gibt unterschiedliche altrechtliche kantonale und interkantonale Ausbildungen im Bereich Pflege, wie etwa das DNI⁵⁵ mit rund 14 000 oder die Ausbildung PKP/FA SRK⁵⁶ mit 10 000–15 000 Personen, deren Bildungsabschlüsse nicht in die neue Bildungssystematik überführt wurden.

Das DNI war eine dreijährige Ausbildung (angeboten von 1992 bis 2011) auf Tertiärstufe.⁵⁷ Bis Ende 2011 bestand die Möglichkeit, im Rahmen des sogenannten Äquivalenzverfahrens⁵⁸ die Berechtigung zum Führen der Berufsbezeichnung «diplomierte/r Pflegefachfrau/-mann» zu erlangen. Im europäischen Vergleich entspricht das DNI den Anforderungen der EU-Richtlinie 2005/36/EG⁵⁹. Sie sind im europäischen Ausland demnach bessergestellt als in der Schweiz. Zudem anerkennt die Schweiz auf Grundlage der europäischen Mindestvorschriften ausländisches Pflegefachpersonal, das mindere Qualifikationen⁶⁰ aufweist als Personen mit inländischem DNI.

Die Ausbildung PKP/FA SRK war eine Ausbildung mit Fokus auf Langzeitpflege, welche Ende der 1990er-Jahre ausgelaufen ist und 1,5–2 Jahre dauerte. Die GDK hat sie in Bezug auf die Zulassung zu weiterführenden Ausbildungen den FaGe gleichgestellt. Auch bezüglich des Lohns wird seitens GDK eine Gleichstellung mit den FaGe empfohlen.

Aufgrund der fehlenden Überführung der beiden Ausbildungen in die Bildungssystematik können sich diese Personen nur mit übermässig hohem finanziellem und zeitlichem Aufwand für weiterführende Ausbildungen qualifizieren. Zudem ist ihr Status in der Berufsausübung abhängig vom jeweiligen Arbeitgeber. Eine Überführung ist insbesondere im Lichte des Fachkräftemangels dringend angezeigt.

Gegenwärtig fehlt eine Gesetzesbestimmung, welche die Zuständigkeit für die Anerkennung von altrechtlichen kantonalen sowie altrechtlichen interkantonalen Abschlüssen, deren entsprechender Bildungsabschluss heute in Bundeskompetenz liegt, klar dem Bund überträgt. Eine solche wird mit Artikel 73a BBG geschaffen. Die Umsetzung der Massnahme betreffend das DNI kann über die Wiedereinführung des bewährten Äquivalenzverfahrens erfolgen. Gemäss Absatz 2 kann der Bundesrat diese Aufgabe an Dritte delegieren. Das SRK verfügt dazu über die notwendige Fachexpertise.

Für die Ausbildung PKP/FA SRK ist denkbar, dass eine Gleichwertigkeit in der Bildungsverordnung zur FaGe⁶¹ festgehalten wird oder dass über sogenannte «andere Qualifikationsverfahren» eine Standardisierung erreicht wird. Die Ausarbeitung dieser Lösungen sollte in Zusammenarbeit mit der OdASanté und den Kantonen erfolgen. Entscheidend ist dabei, dass die Verfahren schnell, kostengünstig und in allen Kantonen einheitlich vollzogen werden können.

Mit der Wiederaufnahme bereits bekannter und bewährter Verfahren wird ein Anreiz geschaffen, den Verbleib im Pflegeberuf zu fördern. Eine Überführung in die Bildungssystematik eröffnet bestehendem Personal zudem Chancen zur beruflichen Weiterentwicklung. Ziel ist es, das Fachkräftepotenzial (insbesondere im Bereich der Langzeitpflege) zu nutzen und dem Fachkräftemangel entgegenzutreten.

4. Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung⁶²

Art. 25 Abs. 2 Bst. a Einleitungssatz und Ziff. 2^bis

Artikel 25 Absatz 2 Buchstabe a KVG umschreibt die Leistungen, die ambulant, stationär oder in einem Pflegeheim erfolgen, sowie die Pflegeleistungen, die in einem Spital erbracht werden.

Die bisherige Regelung zur Abgrenzung zwischen den stationär erbrachten Pflegeleistungen nach Artikel 25 Absatz 2 Buchstabe a KVG und den ambulant erbrachten Pflegeleistungen im Sinne von Artikel 25a KVG lässt einen gewissen Interpretationsspielraum zu. Der Wortlaut von Artikel 25 Absatz 2 Buchstabe a KVG schliesst die ambulanten Pflegeleistungen jedoch nicht explizit aus. Die vorgeschlagene Formulierung erlaubt eine klare Abgrenzung zwischen Artikel 25 Absatz 2 Buchstabe a KVG und Artikel 25a KVG, indem klargestellt wird, dass sich die erste Bestimmung nur auf Pflegeleistungen bezieht, die im Rahmen einer stationären Behandlung durchgeführt werden.

In Absatz 2 Buchstabe a sollen die Pflegefachpersonen nun explizit unter einer neuen Ziffer 2^bis genannt werden. Die Pflegefachpersonen gehören zudem in jedem Fall dem Personenkreis nach Artikel 25 Absatz 2 Buchstabe a Ziffer 3 KVG an. Diese explizite Erwähnung ändert allerdings nichts daran, dass aus Sicht der OKP das Spital der rechnungsstellende Leistungserbringer bleibt und die Pflegeleistungen im Rahmen der Pauschalen nach Artikel 49 Absatz 1 KVG vergütet werden.

Art. 25a Abs. 1, Abs. 2 erster Satz sowie Abs. 3–3^quater

Absatz 1 hält das System der Pflegebeiträge und das Erfordernis eines ausgewiesenen Pflegebedarfs, damit die OKP einen Beitrag leistet, aufrecht. Die Änderung besteht in der Beschreibung der Art und Weise, wie die vom Bundesrat bezeichneten Pflegeleistungen erbracht werden können, nämlich von einer Pflegefachperson (Bst. a), in Organisationen, die Pflegefachpersonen beschäftigen (Bst. b), oder auf Anordnung oder im Auftrag eines Arztes oder einer Ärztin (Bst. c).

Absatz 2 sieht vor, dass die im Anschluss an einen Spitalaufenthalt notwendigen Leistungen der Akut- und Übergangspflege künftig nicht nur von im Spital tätigen Ärztinnen und Ärzten, sondern von diesen gemeinsam mit einer Pflegefachperson angeordnet werden müssen, um die am besten geeignete Pflege der Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Der Rest der Bestimmung bleibt unverändert.

Absatz 3 beauftragt den Bundesrat, die Pflegeleistungen zu bezeichnen, die auf Anordnung oder im Auftrag eines Arztes oder einer Ärztin erbracht werden können, und zu bestimmen, welche Pflegeleistungen ohne Anordnung oder Auftrag eines Arztes oder einer Ärztin erbracht werden können. Bei diesen Leistungen soll es sich namentlich um Leistungen der Grundpflege sowie die mit diesen direkt verbundenen Massnahmen der Abklärung, Beratung und Koordination handeln. Ärztinnen und Ärzte werden nach wie vor die Möglichkeit haben, alle Pflegeleistungen anzuordnen, die sie für notwendig erachten, auch wenn einige davon auch ohne ärztliche Anordnung von den Pflegefachpersonen, die sie erbracht haben, abgerechnet werden können.

Absatz 3^bis sieht vor, dass die Verbände der Leistungserbringer und der Versicherer zur Überwachung der mengenmässigen Entwicklung der Pflegeleistungen, die ohne ärztliche Anordnung oder ärztlichen Auftrag erbracht werden, gesamtschweizerisch geltende Verträge abschliessen. Bei ungerechtfertigtem Mengenwachstum müssen Korrekturmassnahmen getroffen werden. Können sich die Verbände der Leistungserbringer und der Versicherer nicht einigen, so regelt der Bundesrat die Einzelheiten.

Die Kontrollmechanismen sollen einen ungerechtfertigten Anstieg der Kosten verhindern. Kommt es dennoch dazu, so können Korrekturmassnahmen ergriffen werden.

Der Bundesrat erhält eine subsidiäre Regelungskompetenz für den Fall, dass sich die Verbände der Leistungserbringer und der Versicherer nicht einigen können.

Der neue Absatz 3^ter präzisiert, dass der Bundesrat bei der Bezeichnung der Pflegeleistungen nach Absatz 3 den Pflegebedarf von Personen mit komplexen Erkrankungen und von Personen, die palliative Pflege benötigen, berücksichtigen muss. Diesen verschiedenen Situationen wird bereits im Rahmen der Bezeichnung der Pflegeleistungen in der KLV Rechnung getragen, sofern für die entsprechenden Leistungen die Vorgaben des KVG erfüllt sind und die Leistungen namentlich der Diagnose oder Behandlung einer Krankheit und ihrer Folgen dienen (Art. 25 Abs. 1 KVG). Die Leistungen sind in Artikel 7 KLV abschliessend aufgeführt und decken den Pflegebedarf auch unter Berücksichtigung der komplexen Fälle und der Palliativpflege bereits heute ab. Eine Ausweitung des bestehenden Leistungskatalogs steht derzeit nicht zur Diskussion.

Die besonderen Umstände des Einzelfalls können von den Ärztinnen und Ärzten sowie den Pflegefachpersonen bei der Erstellung der ärztlichen Anordnung oder des ärztlichen Auftrags oder bei der Ermittlung des Pflegebedarfs berücksichtigt werden. Sie sind am besten in der Lage, die Bedürfnisse der Patientinnen und Patienten klar einzuschätzen und zu begründen.

Absatz 3^quater sieht wie der bisherige Absatz 3 vor, dass der Bundesrat das Verfahren der Bedarfsermittlung regelt. Neu soll der Bundesrat zudem die Kompetenz erhalten, die Koordination zwischen den behandelnden Ärztinnen und Ärzten sowie den Pflegefachpersonen zu regeln, damit eine hochwertige Behandlungs- und Pflegeversorgung jederzeit sichergestellt ist.

Art. 35 Abs. 2 Bst. d^bis

Artikel 35 Absatz 2 KVG führt die Leistungserbringer auf, die zur Tätigkeit zulasten der OKP zugelassen sind. Die Pflegefachpersonen werden nun explizit unter Buchstabe d^bis genannt. Sie bleiben in jedem Fall Artikel 35 Absatz 2 Buchstabe e KVG unterstellt. Es ist davon auszugehen, dass ein Teil der Pflegefachpersonen selbstständig und auf eigene Rechnung arbeiten wird, die Mehrheit aber von einem Spital, einem Pflegeheim oder einer Organisation der Krankenpflege und Hilfe zu Hause beschäftigt sein wird, wie das heute der Fall ist.

Art. 38 Abs. 2

Dieser neue Absatz verpflichtet die Kantone, bei der Zulassung von Organisationen der Krankenpflege und Hilfe zu Hause (Art. 35 Abs. 2 Bst. d^bis KVG) einen Leistungsauftrag zu erteilen, in dem insbesondere die zu erbringenden Pflegeleistungen, der zeitliche und örtliche Tätigkeitsbereich und die zu erbringenden Ausbildungsleistungen festgelegt werden. Die Kantone berücksichtigen dabei die Kriterien nach Artikel 3 des vorliegenden Entwurfs für ein Bundesgesetz über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege und das Ausbildungskonzept nach Artikel 4 dieses Entwurfs.

Die Kantone, die für die Gewährleistung der Versorgungssicherheit zuständig sind, beauftragen die Institutionen mittels gezielten Leistungsaufträgen mit der Erbringung von Ausbildungsleistungen. Sie können darin auch die Art der zu erbringenden Pflegeleistungen, das Tätigkeitsspektrum sowie den Leistungsbeginn und das Leistungsende festlegen. So können sie beispielsweise vorsehen, dass eine einzige Spitex-Organisation nicht nur die Grundpflege, sondern die gesamte Pflege erbringt.

Der Leistungsauftrag ist somit auch ein Instrument der Zulassungssteuerung für die Kantone, da sie einem Leistungserbringer die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP entziehen können, wenn er den Leistungsauftrag nicht einhält.

Art. 39 Abs. 1^bis

Artikel 39 Absatz 1^bis KVG sieht vor, dass die Kantone im Leistungsauftrag für die Spitäler und anderen Einrichtungen der stationären Behandlung insbesondere die zu erbringenden Ausbildungsleistungen im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen festlegen. Sie berücksichtigen dabei die Kriterien nach Artikel 3 des vorliegenden Gesetzesentwurfes und das Ausbildungskonzept nach Artikel 4 dieses Entwurfs.

Art. 55b

Dieser Artikel ermöglicht es den Kantonen, die Zulassung von Pflegefachpersonen und Organisationen, die sie beschäftigen (Art. 35 Abs. 2 Bst. d^bis), zu beschränken, wenn die jährlichen Kosten für die Pflegeleistungen nach Artikel 25a je versicherte Person auf ihrem Gebiet stärker ansteigen als die jährlichen Kosten des gesamtschweizerischen Durchschnitts. Er sieht keine allgemeine Zulassungsbeschränkung vor, wie dies in Artikel 55a KVG für Ärztinnen und Ärzte der Fall ist, sondern gibt, wie in Artikel 55a Absatz 6 KVG, den Kantonen die Möglichkeit, dies auf der Grundlage der jährlichen Kosten (je versicherte Person bei Art. 55b und je Fachgebiet bei Art. 55a) zu tun. Die Aufnahme dieses Artikels ist im Hinblick auf die Kostenkontrolle im Gesundheitswesen notwendig, weil sich Artikel 55a Absatz 6 ausschliesslich auf die Ärzteschaft bezieht und weil die Pflegefachpersonen und die Organisationen, die sie beschäftigen, neu einige ihrer Leistungen direkt zulasten der OKP abrechnen können. Den Kantonen wird es jedoch freistehen, die Bestimmung anzuwenden oder nicht, auch wenn die jährlichen Kosten für die Pflegeleistungen nach Artikel 25a je versicherte Person auf ihrem Gebiet stärker ansteigen als im gesamtschweizerischen Durchschnitt.

5.3 Bundesbeschlüsse

6.1 Auswirkungen auf den Bund

Zusätzlich zu den 25 Millionen Franken für die Unterstützung der FH und den 8 Millionen Franken für die Unterstützung von Projekten zur Verbesserung der Effizienz in der medizinischen Grundversorgung, insbesondere der Interprofessionalität, sind Bundesbeiträge von maximal 469 Millionen Franken für die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege vorgesehen. Die Gesamtkosten des Bundes für alle Mass-nahmen nach dem vorgeschlagenen Gesetz belaufen sich demnach auf maximal 502 Millionen Franken.

6.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete

6.3 Auswirkungen auf die Wirtschaft, die Gesellschaft und das Gesundheitswesen

Die Erhöhung der Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen wird die Rekrutierung von qualifiziertem Pflegepersonal in den Einrichtungen des Gesundheitswesens erleichtern. Die Schweiz ist im internationalen Vergleich derzeit relativ gut aufgestellt, was die Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen pro Kopf der Bevölkerung betrifft.⁷⁵ Der Bedarf wird jedoch steigen, insbesondere aufgrund der Alterung der Bevölkerung und der daraus resultierenden zunehmenden Komplexität der Versorgung. Die im Gesetzesentwurf vorgesehene Ausbildungsoffensive soll sicherstellen, dass die Schweiz auch in Zukunft über eine hochwertige Pflegeversorgung verfügt. Zudem wird sie die Auslandabhängigkeit in der Pflege verringern und dazu beitragen, dass die Schweiz den globalen WHO-Verhaltenskodex für die grenzüberschreitende Anwerbung von Gesundheitsfachkräften umsetzt.

7.1 Verfassungsmässigkeit

Artikel 117b BV weist dem Bund keine Gesetzgebungskompetenz zu, enthält aber materielle Vorschriften, die der Bund und die Kantone bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben beachten müssen. Artikel 197 Ziffer 13 Absatz 1 BV weist dem Bund ebenfalls keine neuen Gesetzgebungskompetenzen zu (vgl. «im Rahmen seiner Zuständigkeiten»), sondern enthält einen Gesetzgebungsauftrag, der im Rahmen der Gesetzgebungskompetenzen ausgeübt werden muss, die dem Bund durch andere Verfassungs­bestimmungen übertragen werden. Mit der vorliegenden Änderung des KVG wird einzig der in Buchstabe a von Artikel 197 Ziffer 13 Absatz 1 BV enthaltene Auftrag umgesetzt, gestützt auf die Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Krankenversicherung gemäss Artikel 117 Absatz 1 BV. Auch der erste Satz von Artikel 197 Ziffer 13 Absatz 2 BV, der die Bundesversammlung beauftragt, innert vier Jahren die Ausführungsvorschriften zu erlassen, überträgt dem Bund keine Gesetzgebungskompetenz, sondern ist als Auftrag zu verstehen, den für den Vollzug von Artikel 117b BV notwendigen gesetzgeberischen Auftrag innerhalb einer bestimmten Frist zu erfüllen.

Der Gesetzesentwurf stützt sich im Wesentlichen auf Artikel 117a Absatz 2 Buchstabe a BV, wonach der Bund befugt ist, Vorschriften über die die Aus- und Weiterbildung für Berufe der medizinischen Grundversorgung zu erlassen. Die Pflege ist Teil der medizinischen Grundversorgung.

Artikel 7 des Gesetzesentwurfs, der die Kantone verpflichtet, Personen, die in ihrem Kantonsgebiet Wohnsitz haben und Personen, die über den Status einer Grenzgängerin oder eines Grenzgängers im Sinne des FZA oder des EFTA-Übereinkommens verfügen und aufgrund dieses Status einen Anknüpfungspunkt an den Kanton haben, Ausbildungsbeiträge zu gewähren, damit diese die Ausbildung in Pflege HF oder in Pflege FH absolvieren und gleichzeitig ihren Lebensunterhalt bestreiten können, stützt sich auf Artikel 66 Absatz 1 zweiter Satz BV. Die den Kantonen auferlegte Verpflichtung, Ausbildungsbeiträge zu gewähren, stellt einen Grundsatz für die Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen dar, die der nationale Gesetzgeber nach dieser Verfassungsbestimmung festlegen kann.

Die Bundesbeiträge (Art. 8 und 9 des Gesetzesentwurfs) stützen sich auf die Artikel 117a Absatz 2 Buchstabe a oder 66 Absatz 1 BV, je nachdem, ob sie sich auf die Ausbildung als solche oder auf die kantonalen Ausbildungsbeihilfen beziehen.

Die Änderungen der StPO und des MStG stützen sich auf Artikel 123 Absatz 1 BV, die des Berufsbildungsgesetzes auf Artikel 63 Absatz 1 und die des KVG auf Artikel 117 Absatz 1 BV.

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Vorlage und die Massnahmen zur Umsetzung einer Ausbildungsoffensive sind mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar.

Insbesondere stehen sie nicht im Widerspruch zu den europäischen Bestimmungen über die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen, die gemäss Anhang III des FZA auf die Schweiz anwendbar sind. Die Richtlinie 2005/36/EG⁷⁶ sieht vor, dass die EU-Mitgliedstaaten die entsprechenden Berufsabschlüsse als gleichwertig anerkennen und den Berufsangehörigen den freien Zugang zum Arbeitsmarkt garantieren. Diese Richtlinie wurde 2016 durch die Richtlinie 2013/55/EU⁷⁷ geändert, die bestimmte harmonisierte Kriterien für die Anforderungen und den Inhalt der Ausbildung in allgemeiner Krankenpflege vorschreibt. Diese Änderung gilt noch nicht für die Schweiz. Sie bezieht sich nicht auf die Förderung oder Organisation der Ausbildung, die weiterhin in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt.

Die Schweiz hat auch das Europäische Übereinkommen vom 25. Oktober 1967⁷⁸ über die Ausbildung und den Unterricht von Krankenschwestern des Europarates ratifiziert, das für die Schweiz am 20. November 1970 in Kraft trat. Dieses Übereinkommen sieht in Anhang 1 Mindestanforderungen für die Ausbildung in der Pflege vor, enthält jedoch keine Bestimmungen über die Förderung und Organisation der Ausbildung. Die Vorlage ist somit auch mit diesem Übereinkommen vereinbar.

Der im FZA und in Anhang K des EFTA-Übereinkommens vorgesehene Grundsatz der Nichtdiskriminierung wird ebenfalls eingehalten. Personen, die an den Kanton einen Anknüpfungspunkt haben aufgrund ihres Status als Grenzgängerin oder Grenzgänger im Sinne des FZA oder des EFTA-Übereinkommens, können die in Artikel 7 des Gesetzesentwurfs vorgesehenen Ausbildungsbeiträge erhalten. Im Übrigen ist der Grundsatz der Nichtdiskriminierung nicht auf Studierende anwendbar, die nicht als Arbeitnehmende oder Familienangehörige von Arbeitnehmenden im Sinne der genannten Abkommen gelten, da Artikel 24 Absatz 4 Anhang I FZA und Artikel 23 Absatz 4 Anlage 1 Anhang K des EFTA-Übereinkommens festhalten, dass die Abkommen weder den Zugang zur Ausbildung noch die Unterhaltsbeihilfen für diese Studierenden regeln.

Die vorgesehenen Massnahmen stehen im Einklang mit den Zielen des WHO-Verhaltenskodexes für die grenzüberschreitende Anwerbung von Gesundheitsfachkräften.⁷⁹ Der 2010 verabschiedete Verhaltenskodex gibt Empfehlungen in den Bereichen Anwerbungspraktiken, Umgang mit ausländischem Gesundheitspersonal, Schulung, Personalbindung, Praktiken der internationalen Zusammenarbeit und Datensammlung ab.

Was die direkte Abrechnung betrifft, sieht das Gemeinschaftsrecht keine Vorschriften zu Bereichen, die Gegenstand dieser Vorlage sind, vor. Fragen zur Struktur und zu den Finanzierungsmodalitäten der Gesundheitssysteme und der Langzeitpflege sind nicht Teil des Acquis communautaire. Es bleibt auch weiterhin den Staaten überlassen, diese Aspekte nach eigenem Ermessen zu regeln.

Hinsichtlich der Frage der Vereinbarkeit von Artikel 55b KVG mit dem FZA ist das Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf Artikel 55a Absatz 2 KVG (in der bis zum 30. Juni 2021 geltenden Fassung⁸⁰) zum Schluss gekommen, dass eine Einschränkung der Personenfreizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Gesundheit, d. h. der Gewährleistung medizinischer Leistungen zu einem angemessenen Preis, der Patientensicherheit und der Qualitätssicherung im schweizerischen Gesundheitswesen, zulässig ist.⁸¹ Daraus lässt sich ableiten, dass Artikel 55b unproblematisch ist, da seine Anwendung zeitlich begrenzt ist – bis das Kostenniveau nicht mehr über dem gesamtschweizerischen Durchschnitt liegt – und vor allem für die Kantone nicht verbindlich ist.

Darüber hinaus wird in der Erwägung 9.6.2 der genannten Entscheidung dargelegt, dass der Gerichtshof der Europäischen Union in seiner Rechtsprechung regelmässig bestätigt hat, dass eine indirekte Ungleichbehandlung durch das Anliegen der Aufrechterhaltung einer ausgewogenen und allgemein zugänglichen medizinischen Versorgung von hoher Qualität gerechtfertigt werden kann, wenn dieses zur Erreichung eines hohen Niveaus des Gesundheitsschutzes beiträgt.⁸²

7.3 Erlassform

Nach Artikel 164 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Diesem Erfordernis wird der Erlass des vorliegenden Gesetzes gerecht.

Bundesgesetze unterliegen nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe a BV dem fakultativen Referendum. Vorliegend ist in Artikel 13 Absatz 1 des Gesetzesentwurfs das fakultative Referendum explizit vorgesehen.

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Der Gesetzesentwurf sieht neue Subventionen in Artikel 8 Absatz 1 vor, die Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken nach sich ziehen. Die Bestimmung ist folglich der Ausgabenbremse nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV unterstellt.

Artikel 1 Absatz 1 des Bundesbeschlusses über Beiträge zur Förderung der Ausbildung in der Pflege sieht einen Verpflichtungskredit von 469 Millionen Franken zur Finanzierung der Beiträge nach Artikel 8 Absatz 1 des Gesetzesentwurfs vor (vgl. Ziff. 5.3.1). Es handelt sich um neue Ausgaben, die Vorlage ist somit der Ausgabenbremse unterstellt.

Der Bundesbeschluss über Finanzhilfen zur Förderung der Ausbildungsabschlüsse in Pflege an den kantonalen Fachhochschulen sieht insgesamt 25 Millionen Franken vor (vgl. Ziff. 5.3.2). Die für die Jahre 2021–2024 vorgesehenen 9 Millionen Franken wurden bereits mit dem Bundesbeschluss vom 16. September 2020⁸³ über die Kredite nach dem HFKG in den Jahren 2021–2024 gesprochen. Die zur Finanzierung der Massnahmen ab dem Jahr 2025 benötigten Mittel von höchstens 16 Millionen Franken werden den Räten im Rahmen der Botschaft zur Förderung von Bildung, Forschung und Innovation 2025–2028 beantragt. Somit enthält der vorliegende Bundesbeschluss selber keine neuen Ausgaben und unterliegt nicht der Ausgabenbremse.

Der Bundesbeschluss über Finanzhilfen zur Förderung der Effizienz in der medizinischen Grundversorgung, insbesondere der Interprofessionalität (vgl. Ziff. 5.3.3 führt zu neuen einmaligen Ausgaben von 8 Millionen Franken (vgl. Art. 1 Abs. 1) und ist somit nicht der Ausgabenbremse unterstellt.

7.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips

Der Gesetzesentwurf lässt den Kantonen grosse Regelungsfreiheit bezüglich der Festlegung der Plätze für die praktische Ausbildung der Pflegefachpersonen (Art. 5). Sie verpflichtet die Kantone aber, mindestens die Hälfte der ungedeckten Ausbildungskosten zu übernehmen. Die Kantone können sich diesbezüglich auf bestehende Empfehlungen der GDK stützen, die Vorlage verpflichtet sie jedoch nicht dazu, sondern lässt ihnen die Möglichkeit, neue Empfehlungen zu erarbeiten. Auch was die Unterstützung der HF (Art. 6) betrifft, bestimmen die Kantone selbst, welche Erhöhung der Anzahl Pflegediplome bedarfsgerecht ist. Sie müssen dabei die Bedarfsplanung für die praktische Ausbildung berücksichtigen und die Voraussetzungen, den Umfang der Beiträge sowie das Verfahren für deren Vergabe festlegen (Art. 6 Abs. 2). Bezüglich der Ausbildungsbeiträge nach Artikel 7 sind die Kantone verpflichtet, berechtigte Personen bei der Sicherung ihres Lebensunterhaltes finanziell zu unterstützen. Den Kreis der Unterstützungsberechtigten können sie aber selber bestimmen, indem sie die Voraussetzungen nach Artikel 7 Absatz 2 regeln. Die Einzelheiten für die Bemessung der Bundesbeiträge werden im Ausführungsrecht geregelt (Art. 8 Abs. 3). Das neue Gesetz begründet keinen Rechtsanspruch auf Bundeseiträge. Durch den Kreditvorbehalt wird zudem den Erfordernissen der Finanzpolitik Rechnung getragen (Art. 8 Abs. 1).

7.6 Einhaltung des Subventionsgesetzes

7.7 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Der Gesetzesentwurf enthält in Artikel 8 Absätze 3 und 4 eine Delegationsnorm zum Erlass von Verordnungsrecht. Der Bundesrat darf damit innerhalb der vom Gesetz beschriebenen Grenzen gesetzesergänzendes Verordnungsrecht erlassen. Die Delegation betrifft die Regelung der Bemessung der Bundesbeiträge an die Kantone und die Obergrenze bei den Beiträgen für die Ausbildungsbeiträge.