Message relatif à l’initiative populaire «Pour un accueil extrafamilial des enfants qui soit de qualité et abordable pour tous (initia-tive sur les crèches)»

2.1.1 Dispositions du droit fédéral

Les activités de la Confédération ayant trait à la politique familiale reposent sur différentes bases constitutionnelles. L’une d’elles est l’art. 116 Cst. Son al. 1, 2^e phrase, confère à la Confédération la compétence de soutenir des mesures de tiers destinées à protéger la famille. La compétence de la Confédération dans le domaine de la protection de la famille visée à l’art. 116, al. 1, 2^e phrase, Cst. est parallèle, mais subsidiaire, à celle des cantons. L’art. 116, al. 2, Cst. confère à la Confédération une compétence législative étendue dans le domaine des allocations familiales. Selon un avis de droit établi par l’Office fédéral de la justice (OFJ) le 13 mars 2023 à l’intention de la Commission de la science, de l’éducation et de la culture du Conseil des États (CSEC‑E), les contributions fédérales aux frais engagés par les parents pour assurer l’accueil extrafamilial de leurs enfants peuvent, dans certaines circonstances, être comprises dans la notion d’allocations familiales au sens de l’art. 116, al. 2, Cst.¹¹ La loi du 24 mars 2016 sur les allocations familiales (LAFam)¹², qui vise à compenser partiellement la charge financière que représentent un ou plusieurs enfants, se fonde sur cette base constitutionnelle. Une expertise récente de Mahon/Huruy relève que la compétence de soutien de la Confédération au sens de l’art. 116, al. 1, 2^e phrase, Cst. en relation avec les art. 8, al. 3, et 110, al. 1, Cst. pourrait également être interprétée dans un sens plus large et que, dans la mesure où il existe un lien avec l’activité lucrative, la Confédération pourrait prendre des mesures propres à assurer une meilleure conciliation entre vie de famille et activité lucrative indépendamment des prestations de tiers¹³.

Dans le domaine de l’amélioration de l’égalité des chances pour les enfants en âge préscolaire, l’art. 67, al. 2, Cst. donne à la Confédération la compétence de soutenir, en complément des mesures cantonales, le travail extrascolaire avec les enfants et les jeunes; le terme extrascolaire signifie ici «qui se déroule en dehors des locaux et des horaires scolaires». Soutenir le travail extrascolaire est donc une compétence parallèle et subsidiaire de la Confédération. Par ailleurs, l’art. 41, al. 1, let. g, Cst. prévoit dans le cadre des buts sociaux que les enfants et les jeunes doivent être encouragés à devenir des personnes indépendantes et socialement responsables et soutenus dans leur intégration sociale, culturelle et politique. Bien que cette norme s’adresse à toutes les autorités, elle n’est, du fait de son caractère programmatique, pas directement justiciable et ne fonde pas non plus de compétences fédérales; elle doit plutôt être comprise comme une instruction donnée aux autorités chargées de légiférer et d’appliquer le droit. Quant à l’art. 11, al. 1, Cst., il impose à l’État une obligation positive de veiller tout particulièrement à ce que l’intégrité des enfants et des jeunes soit protégée et à ce que leur développement soit encouragé, ces deux éléments constituant des droits fondamentaux.

Le 3 mars 2013, un article constitutionnel sur la politique familiale a été soumis au vote du peuple et des cantons (arrêté fédéral du 15 juin 2012 sur la politique familiale¹⁴). Le Parlement avait élaboré ces nouvelles dispositions en vue de combler la lacune constitutionnelle actuelle. Le Conseil fédéral avait d’emblée soutenu cette modification. Bien que le peuple l’ait accepté à 54,3 %, l’article a néanmoins été refusé, 13 cantons l’ayant rejeté contre 10 qui l’avaient approuvé. S’il avait été accepté, il aurait obligé la Confédération et les cantons à encourager les mesures permettant de concilier vie de famille et exercice d’une activité lucrative ou participation à une formation. Les cantons auraient notamment dû veiller à ce que l’offre de places d’accueil extrafamilial et parascolaire pour enfants réponde aux besoins. Dans le cas où les cantons n’auraient pas suffisamment rempli cette obligation, la Confédération aurait eu la compétence d’édicter des dispositions pour l’ensemble de la Suisse.

Pour ce qui a trait à la petite enfance, la politique de l’enfance et de la jeunesse s’appuie entre autres sur la Convention des Nations Unies du 20 novembre 1989 relative aux droits de l’enfant¹⁵ et, surtout, sur l’art. 67, al. 2, Cst.

2.1.2 Dispositions propres à certaines branches ou entreprises

S’agissant de l’autorisation de l’accueil extrafamilial pour enfants et de la surveillance, seule l’ordonnance du 19 octobre 1977 sur le placement d’enfants¹⁶ prévoit, au niveau fédéral, des dispositions visant à préserver le bien des enfants (art. 1a). Cette ordonnance fixe des exigences minimales applicables au placement chez des parents nourriciers, au placement à la journée, au placement en institution et aux prestations fournies dans le cadre du placement chez des parents nourriciers. Il s’agit là, en quelque sorte, d’une législation cadre ou de principe. Les cantons sont libres d’édicter des dispositions allant plus loin. Ils ont d’ailleurs fait usage de cette possibilité à des degrés divers. La compétence en matière d’autorisation et de surveillance des parents nourriciers incombe dans tous les cas aux cantons ou aux communes. Des actes normatifs de l’autorité de surveillance ou d’autorisation peuvent prévoir d’autres exigences, par exemple en matière de qualité (exigences concernant le personnel spécialisé ou le taux d’encadrement, etc.). En ce qui concerne les conditions de travail du personnel, les dispositions du droit du travail¹⁷ et du code des obligations¹⁸ sont par ailleurs applicables. Les associations concernées sont libres de négocier des conditions de travail, par exemple dans une convention collective de travail, ou d’établir des critères de qualité liés à la certification de prestataires.

2.1.3 Prestations de soutien actuelles de la Confédération

Dans le cadre de son programme d’impulsion, qui se termine en décembre 2024, la Confédération verse depuis vingt ans des contributions financières destinées à la création de nouvelles places d’accueil pour les enfants. Une prolongation jusqu’à fin 2026 est envisagée dans le cadre de l’initiative parlementaire (iv. pa.) 23.478¹⁹, elle-même liée à l’entrée en vigueur de l’iv. pa. 21.403²⁰. Le bilan du programme d’impulsion est positif. Depuis son entrée en vigueur, 4160 demandes ont été approuvées, ce qui a permis de soutenir la création de 76 562 nouvelles places d’accueil (au 1^er février 2024), 45 217 étant destinées à l’accueil préscolaire et 31 345 à l’accueil parascolaire. À cet effet, la Confédération a pris des engagements pour 476 millions de francs (frais de mise en œuvre non inclus).

Depuis juillet 2018, la Confédération peut, grâce à deux instruments supplémentaires introduits dans la loi fédérale du 4 octobre 2002 sur les aides financières à l’accueil extra-familial pour enfants (LAAcc)²¹, soutenir par des aides financières les cantons et les communes qui augmentent leurs subventions de manière à faire diminuer les coûts facturés aux parents pour l’accueil extrafamilial de leurs enfants, d’une part, et soutenir des projets qui visent à mieux adapter l’offre d’accueil aux besoins des parents, d’autre part. Pour l’heure, 17 cantons ont déposé une demande d’aide financière à l’augmentation des subventions, pour un total d’environ 138,3 millions de francs d’aides financières.

Pour ces deux instruments, il n’est pas impossible qu’une part des fonds fédéraux ait été affectée à des mesures qui auraient été mises en œuvre même sans le soutien de la Confédération (effets d’aubaine).

2.1.4 Initiative parlementaire 21.403 «Remplacer le financement de départ par une solution adaptée aux réalités actuelles»

L’iv. pa. 21.403 de la CSEC-N («Remplacer le financement de départ par une solution adaptée aux réalités actuelles») vise la mise au point d’une solution non limitée dans le temps, appelée à succéder à la LAAcc, qui permette de mieux concilier vie familiale et activité professionnelle ou formation, ainsi que d’améliorer l’égalité des chances pour les enfants en âge préscolaire. En premier lieu, la CSEC‑N a proposé qu’à l’avenir la Confédération participe durablement aux frais à la charge des parents pour l’accueil extrafamilial des enfants. Dans son projet, chaque enfant aurait droit à une contribution de la Confédération de sa naissance à la fin de sa scolarité obligatoire, pour autant que l’accueil extrafamilial se fasse dans un cadre institutionnel. Pendant les quatre premières années suivant l’entrée en vigueur de la loi, la contribution de la Confédération couvrirait 20 % des coûts moyens d’une place d’accueil extrafamilial pour enfants. Par la suite, le Conseil fédéral fixerait le montant de la contribution de la Confédération pour chaque canton en fonction des montants financiers consacrés par celui-ci à l’accueil extrafamilial. En second lieu, la CSEC‑N prévoit la conclusion de conventions-programmes entre la Confédération et les cantons. Sur la base de celles‑ci, la Confédération pourrait accorder aux cantons des aides financières globales pour favoriser le développement de l’accueil extrafamilial pour enfants et l’élaboration de mesures visant à développer leurs politiques d’encouragement de la petite enfance.

Dans son avis du 15 février 2023²², le Conseil fédéral a estimé que l’accueil extrafamilial pour enfants devait continuer à être encouragé et que les pouvoirs publics devaient encore davantage soulager financièrement les parents, en particulier dans le contexte de la pénurie de main-d’œuvre qualifiée. Le Conseil fédéral a toutefois rejeté le principe d’une contribution fédérale visant à réduire les coûts pour les parents, estimant que cette question relevait de la compétence des cantons et que les employeurs devaient également participer, sous une forme appropriée, au développement de l’accueil extrafamilial pour enfants.

Le Conseil fédéral a proposé que, pour autant que le Parlement entre en matière sur le projet, celui-ci soit modifié sur les points suivants: limiter le but de la loi à la réduction des coûts de l’accueil extrafamilial pour les parents; lier le droit à la contribution fédérale à un taux d’occupation minimal cumulé; limiter le champ d’application de la loi à l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants de la naissance à la fin de la scolarité obligatoire au niveau primaire. Il a aussi proposé de fixer le montant de la contribution fédérale à 10 % des coûts moyens d’une place d’accueil en Suisse. Comme ce sont les cantons et les communes qui sont en premier lieu responsables de l’accueil extrafamilial pour enfants et de l’encouragement de la petite enfance, il a préconisé de renoncer aux conventions-programmes. Il a également estimé qu’il faudrait abandonner l’idée d’établir une statistique et introduire un financement compensatoire fondé sur une participation financière des cantons. À cet égard, la proposition serait de réduire la part des cantons à l’impôt fédéral direct de 21,2 % (taux actuel) à 20,5 %, une baisse qui réduirait la charge nette de la Confédération au titre de la contribution fédérale à 160 millions de francs pour l’année de son introduction. Si la charge financière nette de la Confédération passait à 200 millions de francs par année, le financement compensatoire par les cantons serait modifié en conséquence, à titre unique, par une nouvelle diminution de la part cantonale.

Le Conseil national a adopté le projet de loi fédérale sur le soutien à l’accueil extrafamilial pour enfants et aux cantons dans leur politique d’encouragement de la petite enfance lors de la session de printemps 2023 par 107 voix contre 79 et 5 abstentions.

La CSEC-E a ensuite débattu du projet. Elle a adopté une autre approche sur le plan théorique pour soulager les parents. Celle-ci consisterait à alléger, par une allocation de garde d’enfant complémentaire aux allocations familiales, la charge des parents qui exercent une activité professionnelle. Ce modèle ne recourrait à aucun financement par la Confédération. Pour la CSEC‑E, trois aspects sont prépondérants. La commission souhaite atteindre des objectifs économiques en intégrant davantage les parents dans le monde du travail. C’est pourquoi elle tient à ce qu’un éventuel allégement de la charge des parents soit plus explicitement lié à l’exercice d’une activité professionnelle. Elle entend en outre ne pas grever le budget fédéral plus que de raison par une nouvelle prestation fortement liée. Son financement doit donc selon elle, comme pour les autres formes d’allocations familiales, être assuré par les cotisations des employeurs et – éventuellement – des salariés. Elle émet par ailleurs de sérieuses réserves sur le principe de mettre en place une contribution de la Confédération telle que celle prévue par le Conseil national au vu de ses possibles effets d’aubaine et des coûteuses structures d’application à mettre en place aux niveaux tant fédéral que cantonal, voire communal. La CSEC-E soutient l’objectif de réduire les frais de garde à la charge des parents, et partage l’avis du Conseil national qu’il y a lieu d’encourager l’accueil extrafamilial pour enfants dans les cantons par des conventions-programmes. Elle prévoit à cet effet trois domaines d’encouragement: le comblement des lacunes, la création de structures d’accueil en nombre suffisant pour les enfants en situation de handicap et la promotion des politiques cantonales d’encouragement précoce. Son projet présente, dans ces domaines, des avantages décisifs en termes d’efficience et d’efficacité. La CSEC-E a adopté le rapport complémentaire sur cet objet le 15 février 2024 et ouvert la procédure de consultation le 6 mars 2024.

La plupart des objectifs poursuivis par l’initiative sur les crèches figurent déjà dans les projets découlant de l’iv. pa. 21.403. Ces projets prévoient de réduire les coûts supportés par les parents pour l’accueil extrafamilial institutionnel, de combler les lacunes de l’offre et, pour ce qui est du projet du Conseil national, d’en améliorer également la qualité et de mieux l’adapter aux besoins des parents. Les projets basés sur l’iv. pa. 21.403 se distinguent de l’initiative populaire notamment par le fait qu’ils prévoient une participation fédérale nettement plus faible, voire nulle dans la variante de la CSEC-E, que le financement est différent et que, conformément à la répartition des compétences actuelle, aucune disposition ne serait prévue au niveau fédéral concernant la formation et les conditions de travail du personnel spécialisé, ainsi que la qualité en soi.

4.2.1 Participation au marché du travail et pénurie de main‑d’œuvre qualifiée

On constate en Suisse des écarts remarquablement importants entre les sexes tant en termes de participation au marché du travail que de répartition des tâches (travaux ménagers et activité lucrative) au sein des familles³⁹. Si le taux d’activité des femmes en Suisse compte parmi les plus élevés en comparaison internationale, leur taux d’occupation moyen reste bas. Mesuré en équivalents plein temps, le taux d’activité des femmes de 15 à 64 ans s’élève à 60 % et celui des hommes à 83,5 %⁴⁰. La part des mères travaillant entre 50 % et 89 % a fortement augmenté depuis 1991, alors que celle des mères travaillant à moins de 50 % a diminué⁴¹. Les différences entre les sexes du point de vue du taux d’occupation en équivalents plein temps restent malgré tout parmi les plus importantes de l’OCDE⁴². Parmi les raisons évoquées pour expliquer les faibles taux d’occupation enregistrés en Suisse figurent notamment la garde d’enfants et la prise en charge de proches. De fait, la présence d’enfants dans un ménage influe fortement sur la répartition des rôles entre les femmes et les hommes: si 78 % des mères d’enfants de moins de 25 ans actives sur le marché du travail exercent leur emploi à temps partiel, seuls 12 % des pères sont dans le même cas⁴³. Ce résultat est conforme à la corrélation positive constatée entre la proportion d’enfants de 0 à 3 ans bénéficiant d’un accueil institutionnel et l’activité professionnelle des femmes dans les pays de l’OCDE⁴⁴. Or, les choix des mères et des pères en matière d’activité professionnelle ont des conséquences économiques et sociopolitiques aussi bien que des répercussions sur l’égalité des chances (voir ch. 4.2.3).

Les principales différences en termes de taux d’occupation entre les femmes et les hommes se manifestent principalement après la naissance du premier enfant, puis persistent à long terme⁴⁵. En Suisse, 71 % des femmes ont un taux d’occupation élevé (entre 90 % et 100 %) avant la naissance de leur premier enfant⁴⁶. De même, les équivalents temps plein des femmes et des hommes sont très proches à l’âge de 25 ans⁴⁷. Après la naissance du premier enfant, trois femmes sur quatre réduisent leur taux d’occupation à moins de 70 % ou cessent toute activité professionnelle. Même au sein des couples sans enfant et dans les ménages d’une personne sans enfant, les femmes tendent cependant, en moyenne, à avoir un taux d’occupation moins élevé que les hommes. Les évaluations de l’OFS pour l’année 2020 montrent que les femmes sont nettement plus souvent en situation de sous-emploi (12,5 %) que les hommes (3 %); les mères qui présentent le taux de sous-emploi le plus élevé sont celles qui vivent avec un partenaire (15,2 %) et, surtout, celles qui vivent seules (16,6 %)⁴⁸. Étant donné que les femmes travaillent plus souvent à temps partiel, le sous-emploi est généralement plus répandu chez elles que chez les hommes. Les mères qui cessent ou réduisent leur activité professionnelle au moment où elles fondent une famille ne sont par la suite plus disponibles sur le marché du travail, ou ne le sont plus que dans une mesure restreinte. Dans ce cadre, la disponibilité de structures d’accueil extrafamilial joue un rôle important, tout comme les frais de garde mis à la charge des parents, qui sont en Suisse parmi les plus élevés d’Europe. Souvent, ces frais absorbent la majeure partie du second revenu familial et constituent un obstacle de taille à l’exercice d’une activité professionnelle, en particulier pour les mères. On relève par ailleurs que l’écart des revenus avant la naissance de l’enfant n’est pas la principale cause de l’évolution ultérieure de la répartition du travail: même au sein des couples dans lesquels la femme gagnait plus que son partenaire avant la naissance du premier enfant, celle-ci réduit dans la grande majorité des cas son activité professionnelle après la naissance⁴⁹. Une enquête a examiné les motifs de l’absence ou de la limitation de la reprise d’une activité professionnelle après la maternité: les principales causes citées étaient l’absence de nécessité financière d’un revenu professionnel supplémentaire, les conditions de travail et le coût de l’accueil extrafamilial pour enfants⁵⁰.

La possibilité de travailler à temps partiel et l’existence de bonnes conditions-cadres gagnent en importance, notamment au vu de la pénurie de main-d’œuvre qualifiée. Elles ont une influence déterminante sur la décision d’exercer ou non une activité professionnelle, car elles influent sur la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. Jusqu’à présent, l’offre de travail a continué d’augmenter en Suisse, tandis que la tendance au travail à temps partiel s’est poursuivie. Ceci nous montre que le travail à temps partiel et une meilleure exploitation du potentiel de main-d’œuvre ne sont pas contradictoires. Sans la possibilité de travailler à temps partiel, les femmes, notamment, seraient probablement moins présentes sur le marché du travail.

Le marché suisse du travail se caractérise par un besoin élevé de personnel qualifié⁵¹. La vacance de postes à pourvoir pourrait représenter une perte annuelle évaluée à 5 milliards de francs, soit 0,66 % du PIB⁵². L’immigration de main-d’œuvre étrangère joue un rôle essentiel dans la couverture de la demande. Or, la concurrence internationale s’intensifie pour l’attirer, notamment en raison de l’évolution démographique, qui se fait aussi toujours plus sentir dans d’autres pays européens. Le Conseil fédéral a pour objectif d’exploiter pleinement le potentiel de la main-d’œuvre qualifiée présente sur son territoire.

La littérature concernant l’effet des coûts et de la disponibilité des structures d’accueil extrafamilial sur l’activité professionnelle et les salaires des mères fait état de résultats partagés, avec une tendance à des effets globalement positifs. L’intensité de ces effets doit être considérée dans l’ensemble comme modérée.

À la demande de la Jacobs Foundation, une étude de l’institut de recherche économique BAK Economics se fondant sur un modèle global a évalué l’effet pour la Suisse d’un programme d’investissement induisant la création de 21 000 places d’accueil extrafamilial pour enfants en bas âge. Les calculs issus de simulations macroéconomiques prévoient une augmentation du volume de travail proposé d’environ 9700 postes à temps plein, ce qui représenterait environ 0,2 % de l’emploi en Suisse⁵³. Des études académiques concernant la Suisse suggèrent une corrélation positive entre l’offre d’accueil extrafamilial et la participation des mères au marché du travail⁵⁴. Une étude commandée par le canton de Neuchâtel révèle que, dès lors que le taux de couverture des besoins en places d’accueil extrafamilial augmente d’un point de pourcentage, le taux d’activité des mères croît à son tour de 0,8 point⁵⁵. De plus, une offre suffisante réduit le nombre d’interruptions de carrière pour raisons familiales. Une étude de l’Université de Bâle menée sur la base de données administratives concernant la Suisse montre que la disponibilité de places d’accueil extrafamilial augmente le revenu des mères dans les familles à faible revenu ayant droit à des subventions⁵⁶. Elle ne conclut cependant pas à une hausse de la participation des mères au marché du travail dans les familles à revenus plus élevés. Le facteur crucial est la disponibilité de places d’accueil extrafamilial dès la naissance du premier enfant: un effet positif sur le revenu des mères n’est constaté que si l’accès à un système d’accueil institutionnel pour enfants est garanti dès l’année de cette naissance. Aucun effet n’est constaté si une telle offre n’intervient que plus tard. Selon une étude menée par Ecoplan sur mandat du Secrétariat d’État à l’économie, les femmes actives qui ont des enfants seraient surtout disposées à augmenter leur taux d’occupation en cas de nécessité financière et pour autant que les coûts d’accueil extrafamilial de leurs enfants soient moins élevés⁵⁷. Une enquête menée auprès des parents en 2017 montre qu’une grande partie d’entre eux renoncent à recourir à un accueil extrafamilial institutionnel, en dépit de leurs besoins en la matière, car ils le jugent trop cher. Au niveau préscolaire, leur proportion s’élève à 43 %, contre 25 % dans le domaine parascolaire⁵⁸. Les mères, en particulier, sont ainsi écartées du marché du travail ou dissuadées d’augmenter leur activité professionnelle.

La littérature scientifique internationale peut davantage se réfèrer à des connaissances portant sur les liens de causalités⁵⁹. Dans sa vue d’ensemble, Roth souligne que certaines études ne parviennent à démontrer des effets que pour certains sous-groupes, comme les mères élevant seules leurs enfants ou peu qualifiées. D’autres identifient des effets plus nets et mettent en évidence une hausse de la participation des mères au marché du travail et de leurs heures de travail. Une autre série d’études prévoient qu’une forte expansion de l’offre d’accueil extrafamilial n’entraîne d’augmentation ni de la disponibilité de l’offre ni du recours à cette offre et n’a pas (ou que très peu) d’impact sur l’emploi ou le revenu des mères.

Kleven et al. ont étudié les effets de l’extension de l’offre publique de crèches en Autriche sur les pertes de revenus (dites child penalty) qui frappent les mères de famille en cas de maternité⁶⁰. Leurs résultats montrent que la forte extension de l’offre publique d’accueil des enfants en âge préscolaire ne s’est pas traduite par la réduction escomptée de ces pertes de revenus. Pour expliquer cette absence d’effets, les auteurs de l’étude avancent, outre des questions de préférences et de normes, l’hypothèse que les crèches publiques n’auraient fait que se substituer à une garde d’enfants dans le cadre privé.

La décision d’exercer ou non une activité professionnelle (et dans quelle mesure) est liée à une kyrielle de facteurs, en particulier chez les mères. S’il importe que l’offre d’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants soit suffisante⁶¹, la qualité de l’offre constitue un aspect crucial. La disponibilité d’une offre d’accueil extrafamilial à la naissance du premier enfant, le niveau d’activité professionnelle avant la fondation de la famille et le fait d’avoir déjà recouru à une offre institutionnelle jouent un rôle important. Les conditions propres à favoriser une meilleure conciliation entre vie familiale et activité professionnelle incluent les formes d’emploi flexibles, de même qu’un temps partiel qui soit économiquement rentable et fiscalement neutre tant pour les femmes que pour les hommes⁶². Au niveau individuel, l’environnement familial, en Suisse, a une grande influence sur cette conciliation. Les préférences et les normes sociales jouent également un rôle important⁶³. Celles-ci sont à leur tour influencées par les institutions. Ainsi, une étude pour la Suisse montre qu’à moyen terme, une extension de l’accueil parascolaire augmente le degré d’approbation des mesures visant à encourager l’activité professionnelle des mères⁶⁴.

La répartition du travail rémunéré et non rémunéré entre les parents lors de la fondation d’une famille joue un rôle déterminant. Elle a un impact à long terme sur la participation des deux parents au marché du travail et sur leurs salaires. En Suisse, il est fréquent que les mères ne reprennent pas le travail immédiatement après la fin de leur congé de maternité rémunéré. En moyenne, la reprise du travail intervient environ six mois après la naissance⁶⁵. C’est là que la promotion du maintien sur le marché du travail s’avère cruciale. Elle améliore le facteur conciliation et réduit les coûts de recrutement des entreprises⁶⁶. Outre les possibilités de garde d’enfants, les réglementations relatives au congé maternité importent également⁶⁷.

Si l’on considère l’augmentation des distances entre le lieu d’habitation et le lieu de travail, notamment liée à la tendance au développement du télétravail, il devient évident que des sites économiques tels que l’agglomération zurichoise ou la région lémanique dépendront de plus en plus de la possibilité offerte aux parents habitant dans les régions périphériques de concilier la garde de leurs enfants avec leur activité professionnelle. Si l’accueil extrafamilial institutionnel est fourni sur le lieu de résidence, les bienfaits de cette prestation peuvent se faire sentir en dehors de la commune ou du canton de résidence. L’importance des investissements transcantonaux et d’une innovation renforcée, y compris dans le domaine de l’attractivité de la place économique, s’accroît donc.

En résumé, on peut non seulement affirmer que les frais de garde à la charge des parents devraient baisser et le recours à l’accueil institutionnel des enfants augmenter, mais aussi conclure à une probable augmentation de la participation des mères au marché du travail en cas d’acceptation de l’initiative sur les crèches. Cette dernière ne met cependant pas l’accent sur cet aspect spécifique. Ainsi, elle ne prévoit pas de mécanismes permettant d’éviter les effets d’aubaine et de contribuer de manière ciblée à l’augmentation de la participation des mères au marché du travail. Les dispositions relatives au financement prévues à l’al. 4 de l’initiative ne laissent qu’une faible marge de manœuvre au législateur pour définir les conditions d’octroi des prestations, comme la preuve de l’existence d’une activité professionnelle ou de la fréquentation d’une formation. De même, il ne serait plus possible que dans une mesure limitée d’impliquer les employeurs dans le financement des prestations, en fonction des avantages qu’ils peuvent en attendre.

4.2.2 Conséquences économiques

Le bureau de recherche Infras et l’Institut suisse de recherche économique empirique de l’Université de Saint-Gall ont analysé, sur mandat de la Jacobs Foundation, 15 études suisses et étrangères sur l’utilité économique des investissements consacrés à la politique de la petite enfance⁶⁸. Les études menées à l’étranger ne sont que partiellement transposables à la Suisse. Leur évaluation permet néanmoins de supputer que, d’un point de vue économique, les offres liées à la politique de la petite enfance, en particulier l’accueil extrafamilial institutionnel, sont bénéfiques pour les entreprises et les pouvoirs publics tant en termes de capital humain que d’économies. L’amélioration de la réussite scolaire et des chances sur le marché du travail, en particulier pour les enfants issus de familles ayant un faible niveau de formation, ainsi que l’augmentation de l’activité professionnelle des mères (savoir-faire, rémunération et opportunités de carrière) font croître le capital humain. Les modélisations montrent que chaque année d’expérience professionnelle supplémentaire se traduit, en moyenne, par une hausse de salaire de 2,4 %⁶⁹. Du point de vue macroéconomique, l’augmentation de la rémunération est compensée par une productivité accrue⁷⁰. Les entreprises tirent parti de l’augmentation de l’activité professionnelle des mères du fait qu’elle contribue à réduire leurs coûts de recrutement en vue du remplacement du personnel. En outre, les investissements que différents acteurs consacrent à l’instruction de base, à la formation et à la formation continue s’avèrent plus rentables aux niveaux individuel, social et économique.

En cas d’activité professionnelle accrue des deux parents, les pouvoirs publics peuvent s’attendre à réaliser des recettes supplémentaires ou des économies liées notamment à l’augmentation des rentrées fiscales et des cotisations salariales. Le risque que les parents se retrouvent à l’aide sociale à la suite d’une séparation ou du chômage de l’un des parents diminue, de même que le risque, pour leurs enfants, de dépendre plus tard de l’aide sociale. Qui plus est, des rentes plus élevées sont synonymes de réduction des dépenses dans le domaine des prestations complémentaires⁷¹.

Les investissements consacrés à la petite enfance sont considérés comme l’un des moyens les plus directs d’améliorer les performances scolaires⁷². Fryer résume les conclusions de 44 études internationales portant sur les effets de causalité des mesures d’encouragement de la petite enfance⁷³. L’agrégation des effets de toutes ces études montre qu’ils sont statistiquement significatifs. Les investissements dans la petite enfance induisent en moyenne une amélioration mesurable et pertinente des performances scolaires. Cette réalité masque toutefois le fait que, dans le détail, pour la plupart des effets mesurés, aucun impact n’a pu être démontré. Sur les 64 effets mesurés, seuls 21 se sont révélés statistiquement significatifs. Les investissements n’ont donc pas tous le même impact.

Ce sont surtout les enfants défavorisés qui profitent de l’encouragement précoce⁷⁴. En 2020, un rapport de l’institut de recherche économique BAK Economics commandé par la Jacobs Foundation⁷⁵ a comparé plusieurs études évaluant, en Suisse et à l’étranger, les effets sur les parents, les enfants, les entreprises et l’État du développement des crèches et de l’accueil familial de jour ainsi que des programmes d’encouragement destinés aux enfants défavorisés.

Selon un livre blanc de la Jacobs Foundation de 2018 sur la conciliation entre vie privée et vie professionnelle en Suisse, les dépenses totales consacrées à l’accueil dans les crèches et les familles de jour se sont élevées, en 2016, à environ 0,32 % du PIB⁷⁶. Si l’on considère uniquement les dépenses des pouvoirs publics, celles-ci s’élevaient à environ 0,1 % du PIB⁷⁷. En cas d’acceptation de l’initiative, il faudrait s’attendre à enregistrer la première année des dépenses de 2,3 milliards⁷⁸ au niveau fédéral, soit 0,3 % du PIB⁷⁹. À cela s’ajouteraient des coûts découlant des législations cantonales.

Les retombées de l’augmentation des dépenses consacrées au système d’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants sur les finances publiques et le PIB en Suisse ont été mises en évidence dans un récent livre blanc sur la base de calculs réalisés par BAK Economics⁸⁰. Ces calculs s’appuient sur l’hypothèse que les investissements seraient financés pour moitié via une hausse de l’impôt sur le revenu et pour moitié par l’État (sous forme de dettes temporaires). Le livre blanc conclut que le rendement économique net des investissements consacrés au développement de telles offres est positif. En plus d’avoir des effets sur le PIB, la croissance à long terme de la productivité augmente la prospérité et la compétitivité de la Suisse.

Les mesures prévues par l’initiative visent en premier lieu à réduire les coûts de l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants et à en améliorer la qualité. Les effets positifs des mesures prises dans ce domaine sur l’économie nationale ont été démontrés. Aucune modélisation économique des répartitions de coûts proposées par le comité d’initiative n’a toutefois été réalisée, si bien qu’une estimation définitive du rapport coût/utilité ne peut pas être établie. D’après le mécanisme prévu par l’initiative, la Confédération devrait supporter des coûts actuellement déjà partiellement pris en charge par les cantons et les communes. Dans la mesure où il s’agit là d’un simple transfert de coûts existants (effets d’aubaine), il n’y a guère d’utilité économique.

4.2.3 Conséquences sur l’égalité des sexes, la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle, le risque de pauvreté et l’égalité des chances

Égalité des sexes

L’initiative vise à garantir un accueil extrafamilial pour enfant accessible et abordable pour toutes les familles en Suisse, la promotion de l’égalité étant un objectif majeur du comité d’initiative. L’initiative vise en outre à améliorer les conditions de travail des professionnels de l’accueil.

En 2018, 60,5 % des femmes âgées de 18 à 64 ans ont indiqué avoir réduit leur temps de travail pour s’occuper d’enfants de moins de 15 ans⁸¹, alors que seuls 14,4 % des hommes en ont fait autant. En équivalents plein temps, avec un taux d’activité moyen de 60 %, les femmes sont en Suisse nettement moins nombreuses à exercer une activité rémunérée que les hommes, dont le taux d’activité est de 83,5 % (voir ch. 4.2.1)⁸². En comparant les modèles familiaux, on constate que le modèle traditionnel est fortement représenté en Suisse, où il est vécu par 37,9 % des familles. Pendant que l’homme travaille à plus de 90 % et la femme à moins de 50 %, cette dernière s’occupe des enfants et du ménage. En Allemagne, ce modèle est pratiqué par 18,9 % des familles, soit moitié moins qu’en Suisse, et il l’est encore plus rarement en Suède, avec 15 % seulement⁸³.

L’écart salarial moyen entre les femmes et les hommes était de 18 % en 2020 (dont 47,8 % ne peuvent s’expliquer au moyen des variables observées, secteurs privé et public confondus)⁸⁴. Si l’on considère à la fois le travail non rémunéré et le travail rémunéré, les mères travaillent presque autant que les pères. Néanmoins, on constate que les femmes accomplissent 66 % de leur travail sans être rémunérées, les 34 % restants étant rémunérés. Chez les hommes, la proportion est inverse⁸⁵. La valeur monétaire du travail non rémunéré fourni par les femmes était estimée à 315 milliards de francs en 2016. Ces différences peuvent être mesurées à l’aide de l’écart global de revenus du travail (gender overall earnings gap, GOEG), qui prend en compte le travail rémunéré et non rémunéré et s’élevait à 43,2 % pour l’année 2018⁸⁶. Les femmes touchent donc un revenu de près de la moitié inférieur à celui des hommes, pour à peu près le même nombre d’heures de travail. La somme du manque à gagner des femmes s’élève à plus de 100 milliards de francs par an. Ces affirmations doivent toutefois être considérées en tenant compte du fait que les couples mariés constituent généralement une unité économique et mettent en commun les revenus du ménage.

Les inégalités dont sont victimes les mères de famille (dites child penalty) sont particulièrement prononcées en Suisse. Même dix ans après la naissance d’un enfant, le salaire moyen des mères reste jusqu’à 68 % inférieur à celui des femmes sans enfants⁸⁷. Les principales causes des inégalités liées à la maternité sont l’interruption de l’activité professionnelle, le passage à une activité professionnelle moins bien rémunérée et la réduction du taux d’occupation. Ce dernier point est également lié à la rémunération disproportionnée générée par certains emplois qui exigent une disponibilité permanente et de longues heures de travail et qui ne sont pas compatibles avec un temps partiel. Les différences se répercutent ensuite sur les écarts de rente entre les femmes et les hommes (gender pension gap)⁸⁸. L’écart entre les rentes moyennes des femmes et celles des hommes de 65 ans ou plus était de 34,6 % en 2020 et se situait ainsi nettement au-dessus de la moyenne européenne (27,6 %)⁸⁹. À cet égard, il convient de noter que les écarts de rente entre hommes et femmes varient fortement suivant l’état civil. S’il est très marqué chez les rentiers mariés (46,9 %), cet écart est beaucoup plus faible pour les rentiers divorcés (17,5 %), chez lesquels les droits liés au 2^e pilier acquis pendant le mariage sont en principe partagés pour moitié entre les époux en cas de divorce; aucun écart de rente statistiquement significatif n’est identifié chez les rentiers célibataires. Comme expliqué au ch. 4.2.1, une acceptation de l’initiative ne devrait induire qu’une baisse modérée des inégalités liées à la maternité. Parallèlement, l’inégalité de revenu au sein du ménage diminuerait d’environ 10 %⁹⁰.

Les conditions du travail dans le domaine de l’accueil institutionnel pour enfants ont aussi leur importance en matière d’égalité. Parmi les personnes qui ont obtenu un CFC d’assistant socio-éducatif en 2019, la proportion de femmes était de 84 %⁹¹. Parallèlement, selon une enquête de la Fédération suisse pour l’accueil de jour de l’enfant kibesuisse, une crèche sur trois est déficitaire et le taux de départ du personnel de l’éducation et de l’accueil extrafamiliaux est de 30 %, ce qui est trois fois plus élevé que le taux ordinaire⁹². À cela s’ajoute le fait que les enfants sont souvent confiés à des personnes non qualifiées – généralement des jeunes effectuant un stage – afin de maintenir les tarifs facturés aux parents à un niveau compétitif. Ainsi, seul un quart des apprentis assistants socio-éducatifs visant un CFC commencent leur apprentissage directement après l’école obligatoire sans avoir effectué d’étape intermédiaire, telle qu’un stage⁹³, contre la moitié en moyenne pour les autres formations CFC.

En termes d’égalité, l’initiative aborde un point crucial en visant à revaloriser et à professionnaliser l’accueil institutionnel des enfants (voir ch. 4.2.1 pour les effets sur la participation au marché du travail). Ces améliorations rendraient possible d’accueillir institutionnellement un plus grand nombre d’enfants et libéreraient un important potentiel de main-d’œuvre parentale. Une telle situation peut contribuer à renforcer l’indépendance économique des femmes et leurs chances d’accéder à des postes de direction, raison pour laquelle l’accueil extrafamilial pour enfants est également mentionné dans la Stratégie Égalité 2030 adoptée par le Conseil fédéral en 2021⁹⁴. En cas d’acceptation de l’initiative, il est donc fort probable qu’elle aurait des effets bénéfiques dans le domaine de l’égalité. En Suisse, la responsabilité dans ce domaine incombe toutefois en premier lieu aux cantons et aux communes, qui prévoient des mesures variées en fonction des réalités locales.

Conciliation entre vie familiale et vie professionnelle

Le fait que des conditions-cadres favorisant la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle soient bénéfiques pour les femmes et pour les hommes a été relevé à plusieurs reprises par le Conseil fédéral⁹⁵. L’objectif de la Stratégie Égalité 2030 est que les tâches ménagères et familiales soient réparties de manière plus équilibrée entre les sexes, notamment grâce à une plus grande participation des hommes au travail non rémunéré. On sait qu’en 2018, dans sept ménages avec enfants sur dix, les tâches ménagères étaient accomplies principalement par les mères. Comme indiqué au ch. 4.2.1, les coûts de la garde d’enfants sont élevés en Suisse en comparaison internationale et varient en fonction de la commune de résidence. Ils constituent d’ailleurs l’un des obstacles essentiels à la conciliation entre vie familiale et activité professionnelle ou formation⁹⁶.

L’initiative prévoit de réduire les frais institutionnels de l’accueil extrafamilial pour enfants à un maximum de 10 % du revenu des parents. L’offre que les cantons doivent mettre en place doit «contribuer à la conciliation de la vie professionnelle avec la vie familiale». Il est vraisemblable que l’adoption de l’initiative entraînerait, à cet égard, une amélioration. Dans le cadre de ses compétences, la Confédération a mis au point plusieurs autres instruments visant à améliorer la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. Il s’agit notamment des mesures mentionnées au ch. 2.1.3, de l’introduction d’un congé de paternité (ou d’un congé pour l’autre parent) et du soutien aux proches aidants.

Effets sur le risque de pauvreté

En 2021, environ 8,7 % de la population suisse était touchée par la pauvreté en termes de revenus (2007: 9,3 %; 2013: 5,9 %)⁹⁷. Tous ménages confondus, les niveaux de vie des ménages monoparentaux et des ménages de couples avec trois enfants ou plus sont comparativement les plus bas. Toujours en 2021, 6,4 % des enfants ont subi des privations. Après une séparation, la situation économique des mères ayant des enfants de moins de 25 ans se détériore considérablement, alors que celle des pères dans le même cas n’évolue que peu⁹⁸. Juste après une séparation, environ la moitié (47 %) des mères se retrouvent dans une situation économique précaire⁹⁹. Même deux ans après la séparation, une mère sur quatre ne dispose encore que de faibles – voire très faibles – ressources financières. Le fait qu’une séparation comporte un risque financier élevé pour les femmes peut avoir des répercussions négatives sur de nombreux autres domaines tels que la santé psychique ou somatique.

Selon le rapport statistique 2021 de l’OFS «Les familles en Suisse», le risque de pauvreté nettement plus élevé des familles monoparentales est dû au fait qu’il est difficile pour les parents de ménages monoparentaux avec enfants mineurs de concilier obligations familiales et activité professionnelle¹⁰⁰. Parmi les bénéficiaires de l’aide sociale, les familles monoparentales et les couples ayant un ou plusieurs enfants sont nettement plus nombreux à exercer une activité professionnelle (plus de 42 %) que les autres types de ménages (moins de 29 %)¹⁰¹. En Suisse, le rapport de l’Unicef «Child Poverty in the Midst of Wealth» montre une augmentation du nombre d’enfants dont la famille est touchée ou menacée par la pauvreté entre 2012 et 2021¹⁰². Dans ses recommandations, il fait référence à la Garantie européenne pour l’enfance, qui prévoit des structures d’éducation et d’accueil de la petite enfance gratuites pour tous les enfants menacés de pauvreté dans l’UE¹⁰³. Selon le rapport national de l’OCDE, les enfants âgés de 0 à 2 ans appartenant au tiers des ménages ayant les revenus les plus bas sont sous-représentés en Suisse dans l’accueil extrafamilial institutionnel (20 %, contre 60 % pour le tiers des ménages aux revenus les plus élevés)¹⁰⁴. Ce résultat est conforme à des recherches qui montrent que les familles socialement défavorisées utilisent moins souvent les offres d’encouragement précoce que les autres¹⁰⁵. Faire évoluer ces chiffres revêt une importance capitale pour améliorer l’égalité des chances et la cohésion sociale¹⁰⁶.

Le fait qu’en Suisse les femmes effectuent la plus grande partie du travail non rémunéré et que, dans le même temps, leur travail rémunéré génère des revenus nettement inférieurs (voir à ce sujet «Égalité des sexes») va de pair avec un risque accru de pauvreté¹⁰⁷. Certes, dans un ménage commun, les différences de revenus sont relativisées en raison de la mise en commun des revenus¹⁰⁸. Le risque de pauvreté des femmes s’en trouve néanmoins accru et leur autonomie économique durablement fragilisée, surtout après une séparation.

Il est probable que l’initiative aurait des effets positifs pour une partie des personnes menacées de pauvreté en Suisse à court, moyen et long termes. Il appartiendrait toutefois aux cantons de décider si les familles menacées de pauvreté continueront à consacrer jusqu’à 10 % du revenu de leur ménage à l’accueil extrafamilial institutionnel de leurs enfants. Le mécanisme prévu dans le texte de l’initiative à l’art. 116a, al. 4, exclut une part de financement plus importante pour les familles plus aisées. En cas d’acceptation, l’impact réel de l’initiative sur le risque de pauvreté resterait donc tributaire de sa mise en œuvre par le législateur. En tenant compte des propositions figurant dans les recommandations de la CDAS, de la CDIP et de la COFF, il serait possible de cibler le soutien sur les personnes menacées de pauvreté en vue de favoriser une autonomie économique durable¹⁰⁹. En particulier, une conception linéaire des systèmes de tarification et de financement permettrait d’éviter des incitations inopportunes en matière d’activité professionnelle.

Égalité des chances

Dans un rapport de 2018¹¹⁰, le Conseil fédéral a souligné que l’investissement dans la petite enfance était rentable d’un point de vue macroéconomique. Il a relevé que les enfants ayant bénéficié d’un encouragement précoce disposent de meilleures compétences cognitives, sociales et linguistiques. Ils sont aussi en meilleure santé, ont de meilleurs résultats scolaires et, par la suite, réussissent mieux professionnellement. Les mesures d’encouragement de la petite enfance se traduisent ainsi par une réduction des dépenses à consacrer aux domaines de la santé, du social et de la formation. Plus elles interviennent tôt, plus leur rentabilité économique est élevée. On estime que près de 10 % des enfants en Suisse sont défavorisés sur le plan du développement¹¹¹.

L’égalité d’accès à l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants améliore différents facteurs d’égalité des chances. Plusieurs études internationales relèvent les avantages que présentent des services de qualité en matière d’accueil et de soutien pour les enfants en âge préscolaire¹¹². Dans le cadre de l’accueil extrafamilial, les enfants sont soutenus dans leur développement social, émotionnel, cognitif, physique et psychique¹¹³. Dans son rapport sur la petite enfance publié en 2021, le Conseil fédéral a d’ailleurs souligné l’importance de cette offre et la nécessité de mettre en place d’autres offres d’encouragement¹¹⁴.

La part des enfants de moins de 3 ans qui sont accueillis 30 heures ou plus par semaine dans des structures institutionnelles s’établit à 6 % en Suisse, contre 19 % en moyenne dans l’UE¹¹⁵. La disponibilité sur tout le territoire de structures d’accueil extrafamilial institutionnel abordables, de qualité et accessibles aux personnes handicapées contribuerait à ce que les enfants puissent exploiter pleinement leur potentiel dès leur naissance, indépendamment de leur origine, de leur lieu de résidence ou du revenu de leurs parents. Différentes enquêtes sur les performances montrent que les élèves allophones ou issus de familles à bas niveau de formation risquent davantage d’avoir de moins bons résultats scolaires que leurs camarades¹¹⁶. Selon l’enquête PISA 2022, l’écart de performance en mathématiques entre les 25 % des élèves du haut et les 25 % du bas en termes de statut socio-économique s’est creusé en Suisse entre 2012 et 2022¹¹⁷.

L’initiative joue un rôle particulier pour les enfants en situation de handicap¹¹⁸. Aujourd’hui, pouvoir ou non bénéficier d’un accueil extrafamilial à l’âge préscolaire dépend essentiellement du lieu de domicile de l’enfant en situation de handicap¹¹⁹. Le surcroît de travail effectif de la prise en charge joue également un rôle substantiel. Une analyse de Procap estime que sur les 9000 enfants en âge préscolaire vivant en Suisse avec un handicap, environ 6750 pourraient être intégrés dans des crèches ordinaires moyennant un investissement modéré, à savoir avec un facteur d’accroissement de la prise en charge de 1,5. Il faudrait en revanche s’attendre à un surcroît de travail plus élevé pour près de 2250 enfants. Selon Procap, environ 3000 enfants fréquenteraient une offre adaptée, dont environ 750 enfants nécessitant un encadrement nettement plus élevé. Parmi les parents interrogés, plus de la moitié (54 %) estime que l’offre en place dans leur région ne couvre pas ou couvre assez mal les besoins concernant la prise en charge de leur enfant en situation de handicap¹²⁰. Près de trois personnes interrogées sur quatre estiment que les handicaps de l’enfant compliquent la recherche de structures d’accueil adaptées et que l’offre est plutôt mal conçue. 74 % des parents déclarent que si l’encouragement de l’enfant, la proximité du domicile et le financement non discriminatoire des frais d’accueil étaient garantis, ils auraient recours à une offre d’accueil pour leur enfant en situation de handicap. En moyenne, 59 % des mères ayant un membre du ménage âgé de 0 à 17 ans nécessitant des soins exercent une activité professionnelle; en revanche, aucune différence n’est constatée quant à l’activité professionnelle des pères¹²¹. À titre de comparaison, au niveau suisse, plus de 80 % des femmes ayant des enfants de moins de 15 ans exerçaient une activité professionnelle en 2022¹²².

L’initiative demande que l’offre d’accueil extrafamilial institutionnel soit ouverte à tous les enfants. Dans quelques cantons et communes, différents modèles ont partiellement permis de réaliser l’égalité d’accès pour les enfants en situation de handicap. En 2021, les cantons de Bâle‑Ville, Genève, Vaud et Zoug ainsi que la ville de Zurich ont systématiquement mis en place une offre pour tous les enfants en situation de handicap en âge préscolaire¹²³. Étant donné que l’initiative lie la limite des coûts pris en charge par les parents à leurs revenus, une participation plus élevée aux coûts en raison d’une prise en charge exigeant un surcroît de travail n’est en soi pas exclue.

Un investissement dans la formation, l’accueil et l’éducation de la petite enfance dans la mesure prévue par le comité d’initiative renforcerait l’égalité des chances dans le domaine préscolaire, soulagerait le système éducatif et réduirait l’influence du contexte socio-économique sur le parcours scolaire des enfants.

4.2.4 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel pour la Confédération

L’initiative se concentre sur l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants. Elle concerne donc en principe les mêmes familles que le projet de loi pour une solution durable en matière d’aides financières (iv. pa. 21.403) de la CSEC‑N. Le modèle de calcul utilisé par cette dernière peut être adapté pour permettre une estimation des coûts de l’initiative, en définissant comme groupe cible celui des enfants entre l’âge de 3 mois et la fin de l’enseignement de base. La principale différence avec le projet de loi de la CSEC‑N réside dans la participation de la Confédération, qui, dans l’initiative, représente deux tiers du coût total. Sur la base des calculs effectués, les coûts annuels estimés pour la Confédération pourraient s’élever à environ 2,3 milliards de francs la première année¹²⁴. Pour le financement, il faudrait utiliser des ressources fiscales, ce qui imposerait soit de supprimer des dépenses existantes, soit d’augmenter la charge fiscale.

D’autres conséquences financières sont à prévoir en raison des facteurs suivants, qui pourraient entraîner une hausse des coûts, mais aussi des gains d’efficacité:

• – augmentation de la demande à la suite de la modification de l’offre (par ex. baisse du coût de l’accueil, accroissement du nombre de places disponibles);

• – effets de la modification de la qualité de l’accueil sur les coûts totaux (par ex. taux d’encadrement, horaires d’ouverture étendus);

• – effets de la suppression des obstacles à l’accès (chaque enfant ayant droit à l’accueil extrafamilial);

• – garantie de l’égalité d’accès pour tous les enfants (par ex. les enfants en situation de handicap).

En raison des points évoqués ci-dessus, qui sont susceptibles de varier considérablement, il y a lieu de s’attendre à ce que les conséquences financières pour la Confédération soient nettement plus élevées que ce qui a été estimé sur la base des calculs effectués.

Les conséquences de l’initiative en termes de personnel au niveau fédéral sont à l’heure actuelle difficiles à évaluer, notamment parce que les paramètres de la surveillance ne sont pas définis. Les autres paramètres à définir par le législateur pour la mise en œuvre de l’initiative influeront également sur les ressources nécessaires. La Confédération peut exiger que les cantons lui présentent leurs décomptes et leurs systèmes de contrôle et prévoir, par exemple, de verser chaque année ou chaque semestre aux cantons les contributions fédérales correspondantes. Dans ce cas, et pour autant que le législateur fédéral ne prévoie pas d’autres mesures, il est estimé que, en plus des effectifs actuels, trois ou quatre équivalents plein temps devraient suffire pour mettre en œuvre l’initiative au niveau fédéral. En cas d’acceptation de l’initiative, les besoins en ressources humaines et leur financement devront être réexaminés en détail sur la base des modalités effectives de la mise en œuvre. Il conviendra notamment d’examiner sous quelle forme l’échange d’informations avec les cantons pourra être réalisé et quelles seront les directives de la Confédération en ce qui concerne, par exemple, l’uniformité des données à fournir. Ce dernier point déterminera les besoins la Confédération en matière de technologies de l’information et de la communication.

4.2.5 Conséquences pour les cantons et les communes sur les plans des finances et du personnel

Pour les cantons et les communes, les conséquences financières et en termes de personnel dépendront du droit cantonal et communal en vigueur dans le domaine de l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants, de la manière dont le canton mettra en œuvre les nouvelles exigences ainsi que des instances par lesquelles le décompte et le contrôle seront effectués. Il faut s’attendre à ce que des adaptations des législations cantonales soient nécessaires et, suivant la forme de mise en œuvre retenue et les structures déjà mises en place, à ce que de nouvelles autorités doivent être instituées. L’acceptation de l’initiative devrait sensiblement soulager financièrement les cantons, au détriment du budget fédéral, car ils auront la possibilité de réduire leurs subventions dans ce domaine.

Il est pertinent de se demander aussi dans quelle mesure la Confédération, les cantons, les communes, les parents, les employeurs et, éventuellement, d’autres acteurs ont jusqu’à présent été impliqués dans le financement de l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants dans les cantons, et comment ils seront associés au financement du tiers des frais restant lors de la mise en œuvre de l’initiative sur les crèches. Au cas où les parents devaient participer au financement, il faudra établir leur revenu de manière à pouvoir calculer leur contribution (puisque celle‑ci ne pourra excéder 10 % de leurs revenus). Suivant les bases légales et la forme de la mise en œuvre, la charge de travail nécessaire pour déterminer les coûts maximaux à la charge des familles en fonction de leur revenu en tenant compte des différents modèles d’activité (par ex. indépendante) et de la situation familiale (par ex. famille recomposée) pourrait s’avérer assez conséquente. Pour le moins, la Confédération et les cantons seront impliqués dans le financement des mesures ainsi que, éventuellement, d’autres acteurs. Là encore, ce financement exigera de recourir à des ressources fiscales et imposera soit de supprimer des dépenses existantes, soit d’augmenter la charge fiscale. L’échange sécurisé d’informations à des fins de facturation et de contrôle devra être assuré. Pour ce faire, il faudra utiliser des instruments numériques adaptés et spécialement développés pour les processus d’exécution et de contrôle à mettre en place, sachant qu’il pourrait s’agir là de données personnelles sensibles concernant, par exemple, la santé ou des mesures d’aide sociale.

4.2.6 Conséquences sur les compétences de la Confédération, des cantons et des communes

Pour la Confédération, l’initiative entraînerait une nouvelle obligation de financement, à raison de deux tiers, des coûts d’accueil extrafamilial pour enfants dans un cadre institutionnel (art. 116a, al. 4, Cst.). Cela vaut également là où ces coûts ne reposent actuellement pas uniquement sur les parents, mais sont aussi supportés par les cantons, les communes, les employeurs et d’autres acteurs. Ainsi, ces dernières années, dans les cantons de Genève, Vaud et Neuchâtel, les parents n’ont eu à supporter, en moyenne, qu’entre 20 % et 40 % des coûts de l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants. Dans le canton de Saint-Gall, ils ont pris en charge 63 % de ces coûts, dans le canton de Zurich 72 % et dans le canton de Thurgovie, en moyenne, environ 90 %¹²⁵. Le transfert à la Confédération de deux tiers des charges déjà supportées actuellement par différents acteurs devrait entraîner des effets d’aubaine marqués, ceci d’autant plus que la contribution de la Confédération ne pourrait pas être soumise à certaines conditions. De plus, l’initiative n’irait pas sans entraîner un grand nombre d’incitations inopportunes fort coûteuses. Il serait beaucoup plus difficile de garantir que les prestations soient fournies à l’endroit et au moment opportun ainsi qu’en nombre suffisant. Cette situation impacterait autant ceux qui bénéficient de l’offre que ceux qui la planifient et la contrôlent, et tout particulièrement ses principaux bailleurs de fonds.

Répartition des coûts de l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants

L’art. 116a, al. 5, Cst. attribue à la Confédération une nouvelle compétence législative limitée aux principes dans ce domaine. Cette compétence est concurrente et facultative: le législateur fédéral est libre de l’exercer ou non. Cette compétence législative va plus loin que le droit actuel (art. 116, al. 1, 2^e phrase, Cst.), puisqu’elle permettrait de réglementer directement les prestations cantonales; mais elle est aussi plus restreinte, puisque limitée aux principes, alors que le droit actuel permet au législateur fédéral de réglementer de manière exhaustive les aides financières que la Confédération accorde en soutien aux mesures cantonales destinées à protéger la famille.

Pour ce qui est des cantons, l’initiative réduirait leur autonomie en matière de réglementation et de financement de l’accueil extrafamilial pour enfants dans un cadre institutionnel. L’art. 116a, al. 1, Cst. obligerait les cantons à légiférer en matière d’accueil extrafamilial pour enfants dans un cadre institutionnel. Parallèlement, une part fédérale de financement très élevée (deux tiers) serait prévue pour un domaine relevant de la compétence cantonale. L’art. 116a, al. 1 à 3, Cst. imposeraient aux cantons des mandats qu’ils seraient tenus de respecter en légiférant. Par ailleurs, l’art. 116a, al. 4, Cst. restreindrait la marge de manœuvre des cantons en matière de financement de l’accueil extrafamilial pour enfants dans un cadre institutionnel. Cette disposition permet aux cantons de prévoir une participation des parents à la couverture des coûts en fonction de leur capacité économique. Elle limite néanmoins cette possibilité en prévoyant que la participation totale des parents ne doit pas dépasser 10 % de leurs revenus. En 2021, une comparaison basée sur le revenu moyen des ménages dans 13 communes (taux d’occupation de 140 %, voir détails au ch. 2) a montré que les frais d’accueil pour un ménage composé d’un couple représentaient entre 3 % et 14 % du revenu annuel net¹²⁶. Si la Confédération prenait en charge, dans un premier temps, deux tiers des coûts de l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants, les parents seraient encore moins nombreux qu’aujourd’hui à y consacrer plus de 10 % de leur revenu. Cela laisse aux cantons une plus grande marge de manœuvre dans la conception du financement du tiers des coûts d’accueil restant.

Bien que la Confédération ait la possibilité de fixer des principes, le principe d’équivalence fiscale serait remis en question, car la compétence législative fédérale fondée sur l’art. 116a, al. 5, Cst. est limitée aux principes. Il ne s’agit clairement pas d’une compétence globale et encore moins d’une compétence exclusive. L’application du principe de l’équivalence fiscale est toutefois rendue plus difficile du fait que les avantages apportés vont au-delà des personnes et du territoire directement concernés¹²⁷. De plus, ce principe n’est applicable que de manière limitée à des biens juridiques importants tels que l’égalité ou la justice.

En ce qui concerne les compétences en matière de surveillance et d’autorisation, qui relèvent actuellement principalement des cantons, l’initiative ne prévoit pas de changement en soi. Conformément à l’al. 5, la Confédération est toutefois libre de fixer des principes. L’initiative prévoit une base constitutionnelle pour la qualité de l’accueil par des dispositions sur la qualification et les conditions de travail du personnel. Le comité d’initiative prévoit par ailleurs que la mise en œuvre demeure de la compétence des cantons¹²⁸.

4.3.1 Objectifs de politique familiale

Il est reconnu que l’initiative entend s’attaquer à une préoccupation essentielle de la politique familiale. Une large majorité politique s’accorde sur la nécessité d’améliorer la conciliation entre vie privée et vie professionnelle, notamment au regard de la pénurie de main-d’œuvre qualifiée. Au niveau international, la Suisse a également reçu de l’ONU, en 2019, la recommandation de redoubler d’efforts afin de proposer des structures d’accueil pour enfants à la fois disponibles, accessibles et abordables, notamment en augmentant le financement public des crèches et en introduisant une allocation de garde d’enfants¹²⁹. Des mesures sont également indiquées au vu des défis à relever dans le domaine de l’égalité, de la prévention de la pauvreté et de l’égalité des chances dans la petite enfance. Les coûts, l’offre et la qualité de l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants jouent un rôle décisif dans ces domaines. Au regard des mesures précédemment encouragées par la Confédération, la réduction des coûts est un aspect que le Conseil fédéral pourrait soutenir, mais en tenant compte de l’intérêt de la Confédération, c’est-à-dire en s’abstenant de grever ses finances. Il convient d’éviter les incitations inopportunes qui auraient un effet négatif sur l’efficience et l’évolution des coûts. Il faut également veiller à obtenir le meilleur rapport coûts/bénéfices possible d’un point de vue global. De même, il convient de choisir des types de financement qui n’affectent pas les différents systèmes de financement des cantons, tout en évitant les effets d’aubaine. Les structures des cantons et des communes doivent être prises en compte, notamment dans l’optique d’une mise en œuvre efficace. En particulier en ce qui concerne la lutte contre la pénurie de main-d’œuvre, le Conseil fédéral rappelle qu’il estime souhaitable que les employeurs assument un rôle plus important. Comme il l’a réitéré à plusieurs reprises, il estime que les employeurs sont eux aussi tenus de contribuer à la réduction des coûts.

4.3.2 Financement

De manière générale, les dépenses prévues par l’initiative ne sont à l’heure actuelle pas supportables pour la Confédération. Un déficit structurel de 3 milliards de francs est d’ores et déjà prévu dans le plan financier 2027. Les années suivantes, il se creusera encore davantage pour atteindre, selon les perspectives actuelles, 4 milliards de francs en 2030. La contribution de la Confédération prévue par l’initiative porterait le déficit structurel à près de 6,3 milliards de francs en 2030 et imposerait de réaliser des économies supplémentaires d’un volume identique dans d’autres tâches importantes de la Confédération ou de prévoir des recettes supplémentaires.

Des dépenses supplémentaires de 2,3 milliards de francs correspondraient à une coupe linéaire d’environ 9,4 % dans les dépenses faiblement liées hors armée (ou d’environ 7,6 % avec l’armée). Compte tenu des mesures d’économies déjà appliquées et de celles qui se dessinent avec les déficits déjà prévus, une coupe linéaire supplémentaire de cette ampleur est actuellement difficilement envisageable; elle rendrait de nouvelles recettes nécessaires pour assurer le financement prévu. La somme de 2,3 milliards¹³⁰ de francs correspond à environ 0,7 % de majoration de la TVA.

4.3.3 Réformes en cours concernant le financement des frais d’accueil des enfants au niveau cantonal

Depuis 2020, plusieurs cantons ont révisé leur législation dans le domaine de l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants ou sont en train de la réviser, comme les cantons d’Argovie, de Berne, de Fribourg, de Glaris, de Neuchâtel, de Thurgovie, de Schaffhouse, de Saint‑Gall, de Schwyz et de Zurich. Dans le canton de Bâle‑Ville, l’initiative populaire cantonale «Kinderbetreuung für alle» (accueil extrafamilial pour tous) s’est vue opposer, en septembre 2023, un contre-projet élargi qui devrait entrer en vigueur le 1^er août 2024, après le retrait de l’initiative.

4.3.4 Résumé

En raison des défis à relever en matière d’égalité d’accès et d’accessibilité financière de l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants, il peut sembler légitime de demander une hausse de la participation financière des pouvoirs publics. Une telle augmentation devrait toutefois se faire dans le respect des systèmes de financement et d’autorisation existants et être conçue en accord avec les objectifs à atteindre. Il convient par exemple de prévoir des mécanismes visant spécifiquement à augmenter le taux d’activité des femmes (voir ch. 4.2.1). La complexité du paysage de l’offre et des besoins n’est pas prise en compte par une solution qui ne permettrait pas d’associer au financement la Confédération, les cantons, les communes, les parents, les employeurs et d’autres acteurs, en fonction de leur responsabilité et des avantages qu’ils peuvent en attendre (voir ch. 4.2.6). Les coûts que l’initiative engendrerait au niveau fédéral ne sont pas supportables et les incitations inopportunes qu’elle créerait sont considérables. Le fait que des principes de l’économicité soient sapés par l’initiative aurait très probablement un effet négatif sur l’efficience et l’évolution des coûts. Comme le Conseil fédéral estime néanmoins que l’objectif de l’initiative doit être soutenu dans son principe, il s’engage en faveur d’un nouveau renforcement de l’accueil extrafamilial pour enfants dans le cadre des débats parlementaires en cours sur l’iv. pa. 21.403 (voir ch. 2.1.4).

4.4.1 Instruments des Nations Unies

En renforçant l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants, la Suisse irait clairement dans le sens des instruments internationaux qui la lient. En effet, aux termes de l’art. 18, par. 3, de la Convention du 20 novembre 1989 relative aux droits de l’enfant¹³¹, les États doivent prendre «toutes les mesures appropriées pour assurer aux enfants dont les parents travaillent le droit de bénéficier des services et établissements de garde d’enfants pour lesquels ils remplissent les conditions requises». La Convention du 18 décembre 1979 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes¹³² prévoit également, en son art. 11, par. 2, let. c, que les États s’engagent à prendre des mesures appropriées afin d’encourager «la fourniture des services sociaux d’appui nécessaires pour permettre aux parents de combiner les obligations familiales avec les responsabilités professionnelles et la participation à la vie publique, en particulier en favorisant l’établissement et le développement d’un réseau de garderies d’enfants». Les organes chargés de s’assurer du bon respect par la Suisse de ses engagements internationaux déplorent d’ailleurs régulièrement¹³³ l’offre toujours insuffisante, malgré les mesures prises, et les coûts élevés des structures d’accueil pour enfants en Suisse et lui recommandent donc d’intensifier ses efforts pour faire en sorte que des services de garde d’enfants soient disponibles, accessibles et abordables dans l’ensemble du pays. Il est également recommandé à la Suisse d’élaborer des normes fédérales relatives à la qualité de ces services et de créer un mécanisme de contrôle de l’application de ces normes.

4.4.2 Accord sur la libre circulation des personnes avec l’UE, Convention AELE et conventions bilatérales de sécurité sociale

L’UE a mis en place des règles visant à coordonner les systèmes nationaux de sécurité sociale afin de faciliter la libre circulation des personnes. La Suisse participe au système de coordination depuis l’entrée en vigueur, le 1^er juin 2002, de l’accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (accord sur la libre circulation des personnes, ALCP)¹³⁴. Le droit de l’UE ne prévoit pas d’harmonisation des systèmes nationaux de sécurité sociale. Les États membres sont libres de déterminer comme ils l’entendent les modalités de leurs propres systèmes, à condition de respecter les principes de coordination du droit européen. En vertu de la Convention du 4 janvier 1960 instituant l’Association Européenne de Libre-Échange (Convention AELE)¹³⁵ révisée, cela vaut aussi pour les relations entre la Suisse et les autres États de l’AELE.

En vertu de l’ALCP et de la Convention AELE révisée, la Suisse applique les règlements (CE) n^os 883/2004¹³⁶ et 987/2009¹³⁷. Ceux-ci valent en principe aussi pour les prestations familiales (art. 3, par. 1, let. j, du règlement [CE] n^o 883/2004).

Aux termes de l’art. 4 du règlement (CE) n^o 883/2004, la Suisse est tenue de traiter les ressortissants d’un État de l’UE/AELE de la même manière que les citoyens suisses.

Les prestations en espèces ne peuvent pas être refusées ou réduites au motif que l’ayant droit ou les membres de sa famille résident dans un pays de l’UE/AELE (art. 7).

En outre, le principe dit de l’assimilation des faits (art. 5) s’applique. Autrement dit, dès lors que certains faits ou événements produisent des effets juridiques, l’État compétent en tient compte comme s’ils étaient survenus sur son propre territoire.

Par conséquent, les ressortissants de l’UE/AELE ne peuvent pas se voir refuser ou réduire une prestation familiale au sens du règlement (CE) n^o 883/2004 s’ils confient leur enfant à une structure d’accueil institutionnelle dans un État de l’UE/AELE.

L’application des dispositions de coordination évoquées plus haut à la nouvelle prestation dépendra de la manière dont celle-ci sera concrétisée.

En cas de création d’une allocation versée directement aux parents qui y ont droit au sens d’une compensation des charges familiales (prestation individuelle), il y aurait lieu d’examiner s’il s’agit d’une prestation familiale au sens du droit de coordination UE/AELE. Les prestations destinées à compenser les charges familiales peuvent être, entre autres, des contributions de l’État au budget familial qui réduisent les coûts d’entretien des enfants (cf. arrêt C‑802/18 de la Cour de justice européenne). Si une telle allocation devait être qualifiée de prestation familiale au sens du règlement (CE) n^o 883/2004, elle devrait, si les conditions d’octroi sont remplies, être également accordée aux ressortissants de l’UE/AELE dont les enfants sont accueillis institutionnellement dans un pays de l’UE/AELE.

Il n’est pas possible d’exclure l’applicabilité du droit de coordination de l’UE à une telle prestation par une réglementation nationale. Partant, toute limitation du droit aux seules personnes domiciliées en Suisse ne déploierait d’effets légaux que vis-à-vis de ressortissants d’États tiers (situés en dehors de l’UE/AELE).

Si la mise en œuvre de l’initiative prenait la forme d’une contribution fédérale aux cantons pour financer les coûts des structures d’accueil institutionnel pour enfants (prestation collective), cette prestation n’entrerait pas dans le champ d’application du droit européen de coordination.

Une grande partie des prestations familiales ne sont pas réglementées dans le cadre des conventions bilatérales de sécurité sociale et les ressortissants d’États contractants ou non n’auraient pas droit à une éventuelle allocation pour les enfants accueillis institutionnellement à l’étranger.