Message relatif à la modification de la loi fédérale sur l’assurance-accidents (Financement de la fondation Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante)

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

L’amiante a longtemps été utilisé dans différents matériaux destinés à la construction et à l’industrie. La substance présente de nombreuses propriétés uniques: l’amiante résiste à de hautes températures, ainsi qu’aux acides et aux bases et il est hydrofuge; d’une grande élasticité et résistance à la traction, il se travaille facilement avec différents liants pour la fabrication d’autres produits. Des matériaux contenant de l’amiante ont été utilisés à grande échelle dans les immeubles construits entre 1950 et 1970. Toutefois, étant donné que de faibles concentrations de fibres d’amiante dans l’air peuvent déjà favoriser l’apparition de cancers des poumons, la Confédération a interdit l’utilisation d’amiante en 1989¹. En raison de leur période de latence de trente à quarante ans, les maladies liées à l’amiante peuvent apparaître longtemps après l’exposition à la substance. En Suisse, environ 120 personnes continuent de tomber gravement malades chaque année pour avoir inhalé une quantité cancérigène de fibres d’amiante par le passé. Pour avoir droit aux prestations de l’assurance-accidents obligatoire selon la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l’assurance-accidents (LAA)², il faut avoir été exposé à l’amiante dans le cadre professionnel. Environ vingt à trente personnes malades n’ont pas droit aux prestations de la LAA parce qu’elles n’ont pas été exposées à l’amiante dans l’exercice de leur travail. Elles ne peuvent prétendre qu’aux prestations, nettement moins avantageuses, de l’assurance obligatoire des soins et de l’assurance-invalidité.

Le Tribunal fédéral a invoqué à plusieurs reprises dans ses arrêts le délai de prescription absolu de dix ans inscrit dans la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité (LRCF)³. En 2010, il confirma sa pratique de longue date dans un exemple concret, concluant à la péremption des prétentions en dommages et intérêts de la famille d’une victime de l’amiante décédée, tant à l’encontre de l’employeur que de la CNA⁴. La famille concernée fit recours contre cette décision auprès de la Cour européenne des droits de l’homme (CrEDH), en invoquant notamment l’art. 6, par. 1, de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH)⁵, qui entérine le droit à un procès équitable. Dans son arrêt⁶, la CrEDH conclut à une violation de la disposition précitée. Elle argua que l’application des règles de péremption et de prescription était disproportionnée. En effet, l’application systématique de la règle de prescription ou de péremption à des victimes de certaines maladies qui ne peuvent être diagnostiquées que de longues années après les événements pathogènes, comme dans le cas de l’amiante, prive les victimes de la possibilité de faire valoir leurs droits en justice⁷. Dans un autre arrêt récent, la cour confirma cette jurisprudence, notamment en tenant compte de la manière dont avait été déterminé le jour à compter duquel le délai de prescription absolu commence à s’écouler (dies a quo). Elle indiqua clairement que ses constatations seraient également valables avec la nouvelle disposition fixant le délai de prescription à vingt ans, pour autant que la manière de déterminer le dies a quo demeure inchangée⁸. La CrEDH jugea également que la Suisse avait failli à son obligation de veiller à ce que la procédure judiciaire se déroule dans un délai raisonnable. La longue durée de la procédure s’explique par le fait qu’en avril 2018 le Tribunal fédéral avait ajourné la procédure pendant près de quatre ans, dans l’attente des débats parlementaires sur l’adaptation du code des obligations (CO) visant à prolonger le délai de prescription (cf. ci-dessous)⁹. Il y a donc eu violation de l’art. 6, par. 1, de la CEDH (défaut d’accès à un tribunal et durée non raisonnable de la procédure).

La création de la Fondation EFA (cf. ch. 1.2 ci-dessous) offre aux personnes concernées une solution de rechange en dehors de la voie judiciaire, une possibilité que la CrEDH n’exclut pas.

1.2 Options étudiées et solution retenue

Première Table ronde 2015 à 2016

En 2015, le conseiller fédéral Alain Berset, alors chef du Département fédéral de l’intérieur, a mis sur pied une table ronde pour trouver des solutions respectant les obligations découlant de la CEDH et de l’arrêt de la CrEDH susmentionné. Des représentants de l’économie et de la politique se sont réunis sous la houlette de l’ancien conseiller fédéral Moritz Leuenberger, afin de trouver une solution permettant d’apporter un soutien financier aux victimes de l’amiante et à leurs proches.

Le 30 novembre 2016, les participants à la table ronde ont adopté un rapport final¹⁰ qui contenait une proposition détaillée pour indemniser les victimes de l’amiante ainsi qu’un projet de fonds destiné à financer ces indemnités. En mars 2017, la Fondation EFA a été formellement créée. Son objectif était en particulier d’indemniser des personnes qui, en raison de la prescription de leurs droits, ne pouvaient pas obtenir de réparation par la voie judiciaire, et celles qui, pour n’avoir pas été exposées à l’amiante dans le cadre de leur activité professionnelle, n’avaient pas droit aux prestations des assureurs-accidents. La Fondation EFA a pu verser ses premières indemnités dès juillet 2017.

Une modification du CO a fait passer de dix à vingt ans le délai de prescription des actions récursoires en cas de lésions corporelles (révision des délais de prescription du 15 juin 2018¹¹). La période de latence des maladies liées à l’amiante étant très longue, le délai de prescription de dix ans était trop court dans de nombreux cas, de sorte qu’il n’était pas possible aux victimes de demander une indemnisation.

La table ronde de 2016 a estimé que les besoins financiers de la fondation d’ici 2025 s’élèveraient à quelque 100 millions de francs. Des versements volontaires notamment par l’Association suisse d’assurances, des entreprises ferroviaires, des entreprises de transformation de l’amiante et des commissions professionnelles paritaires ont permis de réunir un montant de près de 26 millions de francs. Comme mentionné ci-dessus, la CNA n’a pas pu alimenter le fonds, à défaut d’une base légale.

Les demandes d’indemnisation ayant été moins nombreuses que prévu au cours des années suivant la création du fonds, la fondation dispose aujourd’hui encore d’environ 11 millions de francs.

Entretiens de solidarité à partir de 2021

Le financement de la Fondation EFA s’est avéré difficile. La fondation n’a plus obtenu de contribution notable depuis 2020, quand bien même des apports seraient nécessaires au vu du nombre toujours élevé de cas. Fin 2021, des entretiens de solidarité ont eu lieu avec la participation de Guy Parmelin, alors président de la Confédération, et d’Alain Berset, chef du Département fédéral de l’intérieur de l’époque. Ils avaient pour but de rappeler aux acteurs économiques leur responsabilité sociale et de générer de nouveaux fonds pour la Fondation EFA. En dépit de la nécessité incontestée de soutenir les victimes de l’amiante et leurs proches, seuls quelques participants ont signalé à l’occasion de ces entretiens une certaine disposition à alimenter le fonds. Aucune contribution supplémentaire à la Fondation EFA n’a été consentie.

Dans l’optique actuelle, le maintien des activités de la Fondation EFA nécessitera des moyens financiers supplémentaires de l’ordre de 25 à 50 millions de francs jusqu’en 2030. Ces besoins financiers supplémentaires résultent également de la modification du 9 novembre 2016¹² de l’art. 36, al. 5, de l’ordonnance du 20 décembre 1982 sur l’assurance-accidents (OLAA)¹³, entrée en vigueur le 1^er janvier 2017. Depuis lors, les personnes atteintes d’un mésothéliome ou d’une autre tumeur dont l’évolution est tout aussi défavorable en termes de survie ont droit à une indemnité complète pour atteinte à l’intégrité dès l’apparition de la maladie. Le règlement d’indemnisation de la Fondation Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante du 9 mai 2017¹⁴ reflète cette modification de l’ordonnance. Pour tenir compte de la prolongation du délai de prescription suite à la modification du CO, il fixe à 1996 l’année à partir de laquelle des indemnités peuvent être versées.

Solution choisie

L’idée d’alimenter le fonds par des contributions de la CNA, avancée par plusieurs représentants de l’économie lors des entretiens de solidarité, a été reprise par la suite.

En vertu du principe de mutualité visé à l’art. 61, al. 2, LAA, la CNA ne peut utiliser ses revenus qu’à des fins d’assurance et ne peut pas distribuer de bénéfices¹⁵. Conformément au principe d’équivalence qui en découle, l’assurance doit couvrir ses dépenses (prestations d’assurance, frais administratifs et frais de prévention des accidents) au moyen des recettes de primes, du rendement du capital et des fonds résultants de recours contre des tiers responsables¹⁶. Les primes nettes et les prestations d’assurance doivent être équilibrées. Enfin, les primes nettes d’une branche d’assurance doivent impérativement être utilisées pour en couvrir les prestations d’assurance. Ces principes s’appliquent par analogie aux frais administratifs (art. 109, al. 2 et 3, et 114, al. 1, OLAA).

La CNA peut verser des contributions à la Fondation EFA à condition de disposer d’une base légale à cette fin dans la LAA. Ces contributions seraient financées au moyen d’excédents de recette de l’assurance obligatoire des accidents et des maladies professionnels visés à l’art. 63, al. 5, let. f, LAA, donc ni par les recettes de primes nettes ni par les suppléments de primes affectés. La décision finale concernant le versement d’un soutien financier et son montant relève de la compétence du conseil de la CNA, conformément à l’art. 63, al. 5, let. f, LAA.

1.3 Relation avec le programme de la législature, avec le plan financier et avec les stratégies du Conseil fédéral

Le projet n’est annoncé ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027¹⁷, ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027¹⁸.

L’adoption de cette nouvelle disposition légale est néanmoins indiquée, car les besoins financiers de la Fondation EFA ne sont pas couverts pour les années à venir. Pour éviter que la fondation ne soit prématurément à court de ressources financières et pour couvrir les besoins financiers des victimes de l’amiante, il convient d’agir rapidement.

4.1 Réglementation proposée

Le nouvel art. 67b LAA vise à garantir le financement de la Fondation EFA étant donné que le capital injecté par l’économie est insuffisant.

L’art. 67b prévoit à l’al. 1 la possibilité pour la CNA de soutenir financièrement la Fondation EFA. L’al. 2 précise que ce soutien est financé exclusivement par des excédents de recette (visés à l’art. 63, al. 5, let. f, LAA) qui résultent de l’assurance obligatoire contre les accidents et les maladies professionnels.

En vertu de la loi, la CNA assure obligatoirement les entreprises de certains secteurs économiques (art. 66 LAA). Il s’agit en particulier de branches connues pour avoir été actives dans des domaines où l’utilisation d’amiante était répandue. Les maladies dues à l’exposition à l’amiante résultent souvent, directement ou indirectement, de l’activité des secteurs économiques obligatoirement assurés par la CNA en vertu de l’art. 66 LAA. L’adaptation de la LAA a donc pour principe de remplacer la responsabilité de l’employeur par un système d’assurance. L’idée à l’origine de la Fondation EFA est similaire: ses prestations se substituent à l’éventuelle responsabilité – potentiellement prescrite ou non démontrable – d’entreprises souvent soumises au monopole partiel de la CNA. Ce lien étroit justifie un financement de la Fondation EFA par les excédents de recette de la CNA.

Les excédents de recette résultent en particulier du produit du capital après la couverture de tous les besoins de financement (rémunération des capitaux de couverture des rentes, allocations de renchérissement obligatoires et constitution des fonds propres prévus par la loi ou fixés par l’institution). De tels excédents peuvent apparaître soit dans l’assurance contre les accidents et les maladies professionnels soit dans l’assurance contre les accidents non professionnels. Alors que l’assurance contre les accidents et les maladies professionnels est financée par les employeurs – à savoir les entreprises –, l’assurance contre les accidents non professionnels est pour sa part financée par les salariés.

Si le financement reposait sur les excédents de recette de l’assurance contre les accidents non professionnels, ce seraient les salariés et non les entreprises qui cofinanceraient la fondation. Étant donné que, contrairement aux entreprises, les salariés ne peuvent pas être tenus pour responsables des maladies liées à l’amiante et qu’il ne s’agit pas d’accidents, il est évident que le financement doit provenir exclusivement d’excédents de recette de l’assurance contre les accidents et les maladies professionnels, et non de ceux de l’assurance contre les accidents non professionnels. Cela permet d’éviter que les employeurs et les salariés soient traités de la même manière alors que cela ne se justifie pas pour des motifs fondés sur des faits.

4.2 Adéquation des moyens requis

La modification proposée n’entraîne pas de coûts supplémentaires pour la Confédération et les cantons.

4.3 Questions relatives à la mise en œuvre

L’adaptation proposée de la LAA n’entraîne aucune modification de l’ordonnance y relative ni des législations cantonales.

6.1 Conséquences pour la Confédération

Le nouvel article n’a pas de conséquences directes pour la Confédération en termes de ressources financières ou humaines.

6.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne

On ne s’attend pas à ce que le projet ait des conséquences pour les cantons, les communes, les centres urbains, les agglomérations ou les régions de montagne.

6.3 Conséquences économiques

Les conséquences sur l’économie suisse seront vraisemblablement très modestes. Étant donné que des excédents de recette peuvent être utilisés pour financer la Fondation EFA, ceux-ci ne pourront pas être réinjectés dans les entreprises assurées sous la forme de réductions de primes. La charge financière des entreprises augmentera en conséquence.

6.4 Conséquences sociales

La société dans son ensemble n’est pas concernée par la nouvelle disposition. Cette dernière permettra de continuer d’indemniser financièrement les victimes de maladies liées à l’amiante grâce à la nouvelle possibilité pour la CNA d’alimenter le fonds de l’EFA.

6.5 Conséquences environnementales

La modification législative n’aura aucune incidence sur l’environnement.

7.1 Constitutionnalité

Conformément à l’art. 117, al. 1, Cst., la Confédération légifère sur l’assurance-maladie et sur l’assurance-accidents. Elle est donc compétente pour édicter des prescriptions relatives à l’assurance-accidents. Le législateur définit les tâches que doit accomplir l’assureur que la loi crée et investit d’un monopole partiel, en l’occurrence la CNA. Il lui revient de déterminer si les ressources de l’assurance‑accidents peuvent servir à financer une fondation au profit des personnes victimes d’une maladie professionnelle causée par l’amiante.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Depuis l’entrée en vigueur, le 1^er juin 2002, de l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes²⁵ (ALCP), la Suisse applique les règles de l’UE sur la coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale, auxquelles renvoie l’art. 115a LAA.

Ces règles ne prévoient pas d’harmonisation des systèmes nationaux de sécurité sociale. En tenant compte des principes de coordination du droit européen, les États membres peuvent définir eux-mêmes les modalités de leur système de sécurité sociale, notamment ses prestations et leurs conditions d’octroi. Le principe de l’égalité de traitement fait partie des principes de coordination du règlement (CE) n^o 883/2004²⁶, qui s’applique en Suisse dans le cadre de l’ALCP. Les mêmes règles sont applicables à la Suisse et aux autres pays de l’Association européenne de libre-échange (AELE) en vertu de la Convention du 4 janvier 1960 instituant l’association européenne de libre-échange (AELE)²⁷. Conformément au principe de l’égalité de traitement, les ressources financières que la CNA pourra octroyer à la Fondation EFA devront être utilisées de manière non discriminatoire, ce qui sera le cas compte tenu du règlement de la fondation. En outre, la Convention du 9 septembre 2021 sur la coordination de la sécurité sociale entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord²⁸, applicable provisoirement depuis le 1^er novembre 2021 et entrée en vigueur le 1^er octobre 2023, prévoit un système de coordination semblable à celui de l’ALCP et de l’AELE.

Il découle de ce qui précède que le projet est compatible avec les obligations internationales de la Suisse.

7.3 Forme de l’acte à adopter

La LAA contient une énumération exhaustive des compétences de la CNA. Étant donné que la disposition concernée vise à conférer une compétence supplémentaire à la CNA, elle doit être inscrite dans la loi.

7.4 Frein aux dépenses

Le projet ne crée pas de nouvelles dispositions relatives aux subventions et n’engendre pas de nouveaux crédits d’engagement ou plafonds de dépenses. Le présent projet n’est donc pas soumis au frein aux dépenses (visé à l’art. 159, al. 3, let. b, Cst.).

7.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

Le nouvel art. 67b LAA doit permettre à la CNA de soutenir financièrement la Fondation EFA. Ni la Confédération ni les cantons ne sont concernés par cette nouvelle disposition. Par conséquent, la modification proposée ne touche pas au principe de subsidiarité; ni la Confédération ni les cantons ne sont appelés à assumer de nouveaux devoirs. La modification prévue de la LAA ne viole pas non plus le principe d’équivalence fiscale.

7.6 Conformité à la loi sur les subventions

Le projet ne prévoit pas d’introduire des aides financières ou des rémunérations.

7.7 Délégation de compétences législatives

Le projet ne délègue pas de compétences législatives au Conseil fédéral.

7.8 Protection des données

S’agissant du traitement des données personnelles, la présente modification de la LAA n’a aucune incidence sur la protection des données.