Message concernant la garantie de la constitution du canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures

1 Nouvelle constitution cantonale

Lors de la Landsgemeinde du 28 avril 2024, le corps électoral du canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures a accepté une nouvelle constitution cantonale. Par courrier du 22 mai 2024, le chancelier d’État a demandé la garantie de la Confédération sur mandat du Landammann et du Conseil d’État.

2 Nouveautés principales

La nouvelle constitution du can§ton d’Appenzell Rhodes-Intérieures du 28 avril 2024 (ConstC-AI) instaure en particulier les nouveautés suivantes:

• – Obligation d’exercer certaines fonctions: dans la constitution cantonale en vigueur, cette obligation s’étend aux personnes nommées au sein de commissions instituées par les autorités. Aux termes de l’art. 8, al. 1, ConstC-AI, cette obligation ne s’appliquera plus qu’aux personnes élues par le corps électoral à une fonction au sein d’une autorité du canton, d’un district ou d’une commune. L’art. 8, al. 2, ConstC-AI libère de l’obligation les personnes qui ont exercé pendant quatre ans au moins une fonction dont l’exercice est obligatoire (jusqu’ici jusqu’à huit ans). La nouvelle disposition exempte expressément les personnes qui ne peuvent exercer une fonction pour de justes motifs.

• – Droit de nécessité: la constitution en vigueur ne comporte pas de dispositions sur le droit de nécessité. Des règles en la matière sont instaurées à l’art. 25 ConstC-AI, qui dispose que le Conseil d’État peut, sans base légale, adopter la réglementation nécessaire ou prendre des mesures pour préserver la sécurité et l’ordre publics, protéger la santé publique et prévenir les crises et les dommages irréparables. Le Conseil d’État soumettra sans délai les dispositions de droit de nécessité au Grand Conseil pour approbation.

• – Compétences du Grand Conseil et de la Landsgemeinde en matière de finances: conformément à l’art. 39, al. 2 et 3, ConstC-AI, le Grand Conseil disposera d’une compétence exhaustive pour les dépenses non liées uniques d’un montant compris entre 500 000 et 1 million de francs et des dépenses non liées périodiques d’un montant compris entre 125 000 et 250 000 francs par an sur une période d’au moins quatre ans. Jusqu’ici, il n’y avait pas de compétence exhaustive du Grand Conseil. Les dépenses non liées uniques d’un montant compris entre 1 et 2 millions de francs (jusqu’ici entre 500 000 et 1 million de francs) et les dépenses non liées périodiques d’un montant compris entre 250 000 et 500 000 francs (jusqu’ici entre 125 000 et 250 000 francs) seront soumises au référendum facultatif. Conformément à l’art. 30 ConstC-AI, la Landsgemeinde décidera des dépenses non liées uniques de plus de 2 millions de francs (jusqu’ici de plus d’un million de francs) et des dépenses non liées périodiques de plus de 500 000 francs par an sur une période d’au moins quatre ans (jusqu’ici de plus de 250 000 francs).

3 Conditions de la garantie fédérale

En vertu de l’art. 51, al. 1, de la Constitution fédérale (Cst.)¹, chaque canton doit se doter d’une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande. Conformément à l’al. 2 du même article, les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral. Si une disposition constitutionnelle cantonale ne remplit pas cette condition, la garantie fédérale est refusée.

4 Conformité au droit fédéral

L’art. 3 Cst. consacre la souveraineté des cantons, laquelle leur confère la compétence de se doter d’une constitution. L’art. 51 Cst. impose quant à lui aux cantons de se doter d’une constitution répondant aux exigences mentionnées à cet article.

Les dispositions ci-après de la ConstC-AI appellent quelques remarques:

• – Obligation d’exercer certaines fonctions: une telle obligation figure à l’art. 8 ConstC-AI, comme évoqué au ch. 2. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les citoyennes et les citoyens régulièrement éligibles à une fonction ont le devoir d’occuper leur charge².

• – Droit de vote: selon l’art. 9, al. 1, ConstC-AI, ont le droit de vote aux votations organisées par le canton, un district ou une commune tous les Suisses et toutes les Suissesses de 18 ans et plus domiciliés au sein de la collectivité en question et inscrits au registre électoral. Cette disposition est compatible avec les art. 8, al. 3, 34 et 39 Cst.

• – Droit d’initiative en matière cantonale: l’art. 11, al. 1, ConstC-AI dispose que tout citoyen ou citoyenne ayant le droit de vote peut demander la modification de la constitution cantonale en déposant une initiative. L’exigence posée à l’art. 51, al. 1, 2^e phrase, Cst., selon laquelle une constitution cantonale doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande, est donc remplie.

• – Droit de nécessité: l’adoption de règles relatives au droit de nécessité relève de la souveraineté des cantons, énoncée à l’art. 3 Cst. Les dispositions sur le droit de nécessité figurant à l’art. 25 ConstC-AI sont conformes au droit fédéral³.

• – Compétences du Grand Conseil et de la Landsgemeinde en matière de finances: selon l’art. 39, al. 1, Cst., les cantons règlent l’exercice des droits politiques aux niveaux cantonal et communal. Les art. 30 et 39 ConstC-AI régissant les compétences en matière de finances sont liés à l’exercice des droits politiques dans les affaires cantonales et relèvent de l’autonomie d’organisation du canton (art. 47, al. 2, Cst.). Ils sont conformes au droit fédéral.

• – Scrutin majoritaire: conformément à l’art. 35, al. 1 et 3, ConstC-AI, les membres du Grand Conseil sont élus au scrutin majoritaire dans les districts; la loi peut prévoir la subdivision des districts en sous-arrondissements électoraux. Le canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures est le seul à recourir à un mode de scrutin purement majoritaire pour élire son parlement. D’après la jurisprudence du Tribunal fédéral, le principe de l’égalité des chances de succès garanti par l’art. 34 Cst. ne peut pas être réalisé dans ce mode de scrutin, mais cela ne signifie pas pour autant qu’il est incompatible avec la Constitution fédérale⁴. Les avantages du scrutin majoritaire peuvent être plus importants dans les circonstances concrètes que les inconvénients liés à son application⁵. Selon le point de vue de la Commission des institutions politiques du Conseil des États auquel le Tribunal fédéral se réfère, cela peut par exemple être le cas dans les régions où une population peu nombreuse vivant sur un territoire réduit cultive une identité forte et demande à former une circonscription électorale spécifique⁶. L’art. 35 ConstC-AI est conforme au droit fédéral.

Les autres dispositions de la ConstC-AI ne donnent lieu à aucune remarque. La constitution du canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures du 28 avril 2024 s’avère conforme au droit fédéral et la garantie peut lui être octroyée.

En vertu des art. 51, al. 2, et 172, al. 2, Cst., l’autorité compétente pour accorder la garantie aux constitutions cantonales est l’Assemblée fédérale. La garantie est octroyée sous la forme d’un arrêté fédéral simple, ni la Cst. ni la loi ne prévoyant de référendum (voir l’art. 141, al. 1, let. c, en relation avec l’art. 163, al. 2, Cst.).