Botschaft zur Änderung des Behindertengleichstellungsgesetzes

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Ziel des BehiG ist die Förderung der Teilhabe von Menschen mit Behinderungen am gesellschaftlichen Leben. Der Anwendungsbereich gemäss dem geltenden Recht erstreckt sich auf Bauten und Infrastrukturen, auf Dienstleistungen des Gemeinwesens und auf Arbeitsverhältnisse in der Bundesverwaltung. Es sieht dazu vor allem Massnahmen zur Förderung der Zugänglichkeit der Infrastrukturen vor. Diese Massnahmen sollen zusammen mit dem Diskriminierungsverbot für Private, die Dienstleistungen öffentlich anbieten (Art. 6 BehiG), einen gewissen Impuls geben und für Arbeitgeber sowie Private einen Anreiz schaffen, ähnliche Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen zu ergreifen.

Wie die 2015 durchgeführte externe Evaluation des BehiG¹⁶ und ein auf einer Studie des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechte (SKMR) basierender Bericht des Bundesrates¹⁷ aufzeigen, hat sich diese Erwartung des Gesetzgebers und der Menschen mit Behinderungen kaum erfüllt. Beide Berichte empfahlen, den rechtlichen Schutz vor Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen zu stärken, insbesondere bei der Inanspruchnahme von Dienstleistungen und in Arbeitsverhältnissen.

Im Bericht zur Behindertenpolitik 2018–2021 sah der Bundesrat davon zugunsten der Erarbeitung von Grundlagen sowie von Informations- und Sensibilisierungsmassnahmen noch ab.

Jetzt sollen die Benachteiligungen beseitigt werden, indem die Umsetzung im Einzelfall durch angemessene Vorkehrungen vorgesehen wird: Die Vorlage zielt darauf ab, Benachteiligungen auf Verlangen der Menschen mit Behinderungen dort abzubauen, wo es die Situation erfordert. Private Akteure sollen verpflichtet werden, die jeweils geeigneten und unter Berücksichtigung aller Umstände zumutbaren Massnahmen zu ergreifen, die zu einer Verringerung von Benachteiligungen im konkreten Fall beitragen. Die Verweigerung solcher einfach zu realisierenden Massnahmen kann einen Eingriff in die Rechte von Menschen mit Behinderungen darstellen und für den Verpflichteten rechtliche Folgen haben. Die Betroffenen sollen die Möglichkeit erhalten, vor Gericht zu klagen. Eine Verweigerung soll hingegen gerechtfertigt sein, wenn die verlangte Vorkehrung unverhältnismässig ist.

Mit dem vorgeschlagenen Ansatz soll nur eine Pflicht für Massnahmen vorgesehen werden, die im konkreten Fall zumutbar sind. Dies fördert die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen unter Berücksichtigung der berechtigten Interessen der Wirtschaft, nicht übermässig belastet zu werden, und trägt zugleich dem Umstand Rechnung, dass Benachteiligungen je nach Behinderung unterschiedlich sein können und sich in vielen Bereichen standardisierte Anforderungen an ein inklusives Arbeitsumfeld und an barrierefreie Dienstleistungen erst noch herausbilden müssen.

Eine besondere Herausforderung stellen die Anerkennung der Gebärdensprachen sowie die Förderung der Gleichstellung von hörbehinderten und gehörlosen Menschen dar. Diese beiden Aspekte sollen im BehiG verankert werden. Dieser Ansatz erlaubt es, die Förderung der Gleichstellung für alle Menschen mit Behinderungen in kohärenter Weise festzuschreiben und weiterzuentwickeln. Ein Spezialgesetz, das sowohl die Anerkennung der Gebärdensprachen wie auch die Förderung der Gleichstellung einer bestimmten Gruppe von Menschen mit Behinderungen beinhaltet, hätte zwar den Vorteil, die sprach- und kulturpolitische Bedeutung der Gebärdensprachen zu verdeutlichen. Ihre eigentliche Wirkung würde eine solche Regelung aber nur in dem institutionellen Rahmen entfalten, der für die Förderung der Gleichstellung geschaffen wurde. Eine Regelung dieser Fragen im BehiG ist zugleich ein Zeichen für eine umfassende Behindertengleichstellungspolitik, die den unterschiedlichen Anliegen und Bedürfnissen aller Menschen mit Behinderungen Rechnung trägt und für behinderungsübergreifende Fragen interdisziplinäre und abgestimmte Massnahmen vorsieht.

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates

Die Vorlage ist in der Botschaft vom 24. Januar 2024¹⁸ zur Legislaturplanung 2023–2027 und in Artikel 12 Ziffer 64 des Bundesbeschlusses vom 6. Juni 2024¹⁹ über die Legislaturplanung 2023–2027 angekündigt.

1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Die Vorlage erfüllt die Motion der WBK-N 22.3373 «Anerkennung der Gebärdensprache durch ein Gebärdensprachengesetz», die am 12. Dezember 2022 an den Bundesrat überwiesen wurde. Diese verlangt neben der Anerkennung der Gebärdensprache auch Massnahmen, um die Förderung der Gleichstellung von gehörlosen und hörbehinderten Menschen (insb. Aus- und Weiterbildung und Zugang zu Informationen) zu verbessern. Die Motion 22.3373 kann daher abgeschrieben werden.

4.1 Beantragte Neuregelung

4.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die Vorlage zieht für Bund und Kantone keine neuen Kosten nach sich. Private werden nur im Rahmen der Verhältnismässigkeit belastet, einschliesslich der wirtschaftlichen Verhältnismässigkeit. Die Höhe der Kosten insgesamt wie auch die durch den Abbau von Benachteiligungen ermöglichten Einsparungen oder Gewinne lassen sich im Vornherein nicht abschätzen.

4.3 Umsetzung

Massnahmen zur Vermeidung, Verringerung und Beseitigung von Benachteiligungen müssen gegen andere öffentliche Interessen wie der wirtschaftliche Aufwand, der Naturschutz oder die Betriebssicherheit abgewogen werden, und sie müssen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit einhalten. Im geltenden Recht setzen die folgenden drei Verordnungen das BehiG um: die BehiV, die Verordnung vom 12. November 2003⁴⁵ über die behindertengerechte Gestaltung des öffentlichen Verkehrs (VböV) und die Verordnung des UVEK vom 23. März 2016⁴⁶ über die technischen Anforderungen an die behindertengerechte Gestaltung des öffentlichen Verkehrs.

Die Begriffsbestimmungen in Artikel 2 BehiV sollen überarbeitet werden; insbesondere soll Buchstabe d aufgehoben werden. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit soll präzisiert werden. Welche materiellen Neuerungen die Verordnung enthalten wird, ist noch offen. Im Bereich der digitalen Dienstleistungen sollen die bestehenden Standards für Barrierefreiheit auf Verordnungsebene geregelt werden.

Die Inkraftsetzung des revidierten BehiG ist auf den 1. Januar 2027 geplant.

Parallel zur Erarbeitung der Teilrevision des BehiG hat das EDI (EBGB) in Zusammenarbeit mit anderen Bundesstellen, den Kantonen, Akteuren der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft Schwerpunktprogramme in den vier Handlungsfeldern «Arbeit», «Dienstleistungen», «Wohnen» und «Partizipation» konzipiert. Diese Programme enthalten Massnahmen, welche die vorgesehenen gesetzlichen Bestimmungen vor und nach ihrem Inkrafttreten wirksam begleiten sollen.

Die Regulierungsfolgenabschätzung hat gezeigt, dass sich die Wirkung dieser Vorlage nur sehr schwer abschätzen lässt. Die Zahl der potenziell Betroffenen ist grundsätzlich sehr gross angesichts der 1,5 Millionen Menschen mit Behinderungen in der Schweiz. Der konkrete Nutzen und die effektiven Kosten sind hingegen schwierig abzuschätzen. So konnten die Unternehmen beispielsweise die – organisatorischen und finanziellen – Folgen nicht konkret beurteilen. Dies hängt mit der Komplexität einer solchen Beurteilung und dem gewählten Ansatz zusammen, angemessene Vorkehrungen im Einzelfall zu treffen. Die Vorlage ist denn auch als Ergänzung zu bereits bestehenden Massnahmen konzipiert. Es ist davon auszugehen, dass die vorgesehenen Anforderungen die Herausbildung von Standards und Richtwerten fördern und damit auch die Umsetzung erleichtern werden. Hilfestellung in dieser Hinsicht zu leisten, ist zudem ein Ziel der parallel zu den Gesetzgebungsarbeiten laufenden Schwerpunktprogramme der Behindertenpolitik 2023–2026 in den Handlungsfeldern «Arbeit» und «Dienstleistungen».

5.1 Allgemeines

Eines der Hauptanliegen bei der Erarbeitung des BehiG war die Definition bestimmter Begriffe im Zusammenhang mit Behinderung. Die Terminologie ist im Bereich der Menschenrechte wichtig und entwickelt sich ständig weiter. Daher ist es sinnvoll, einige Begriffe anzupassen oder zu klären. Das stellt auch der Ausschuss der Vereinten Nationen für die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UN‑BRK-Ausschuss) fest, der empfiehlt, «auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene alle abwertenden Ausdrücke in Bezug auf Menschen mit Behinderungen aus seiner Gesetzgebung und Politik zu streichen und sie durch eine Terminologie zu ersetzen, die die Würde von Menschen mit Behinderungen wahrt».⁴⁷ Insbesondere in diesem Zusammenhang setzt sich die Bundesverwaltung dafür ein, eine nicht diskriminierende Sprache gegenüber Menschen mit Behinderungen zu verwenden. Im Bericht vom 15. September 2023⁴⁸ in Erfüllung des Postulats der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates 20.3002 «Sprachliche Modernisierung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung» hat der Bundesrat anerkannt, dass die Kritik an bestimmten als abwertend und veraltet wahrgenommen Ausdrücken begründet ist. Er stellte in Aussicht, dass im Rahmen künftiger Revisionen des IVG eine Reihe von Ausdrücken im Hinblick auf ihre allfällige Ersetzung eingehend geprüft werden könnte, wenn die Bestimmungen materiell zur Diskussion stehen. Zu diesen Ausdrücken gehört neben «Invalidität», «Hilflosigkeit» und «Gebrechen» oder «Geburtsgebrechen» und ihren Entsprechungen im Italienischen auch das substantivierte Adjektiv «Behinderte» und «Behinderter» im Deutschen sowie «disabile» im Italienischen.

5.2 Behindertengleichstellungsgesetz

Titel

Im Zusammenhang mit den in Ziffer 5.1 aufgeführten Überlegungen wird in der französischen Fassung der Kurztitel zu «Loi sur l’égalité des personnes handicapées» geändert. Erstens soll der Ausdruck «personnes handicapées» und nicht das Substantiv «les handicapés» verwendet werden. Zweitens ist der Ausdruck «sur l’égalité pour» als eher politische Formulierung für einen Erlass nicht mehr angemessen. Diese Änderung hat ebenfalls keine inhaltlichen Auswirkungen.

Ähnliche Änderungen werden im italienischen Titel des Gesetzes vorgenommen; «Legge federale sull’eliminazione di svantaggi nei confronti dei disabili» wird durch «Legge federale sull’eliminazione di svantaggi nei confronti delle persone con disabilità» ersetzt, der Kurztitel «Legge sui disabili» durch «Legge sulle pari opportunità delle persone con disabilità».

Ingress

Der Ingress wird geändert, um weitere Verfassungsartikel aufzunehmen, auf die sich der Bundesrat stützt und die dem Bund die Kompetenz geben, in den folgenden Bereichen zu legiferieren:

• – Ausübung der privaten Erwerbstätigkeit (Art. 95 Abs. 1 BV);

• – Schutz der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen (Art. 110 Abs. 1 Bst. a BV);

• – Zivilrecht (Art. 122 BV), einschliesslich der durch das OR geregelten Arbeitsverhältnisse.

Ersatz von Ausdrücken

Die Ausdrücke «Behinderter» «Behinderte» und «behindert» (auf Französisch «handicapé» und «handicapés», auf Italienisch «disabile» und «disabili») sind Schlüsselbegriffe des BehiG. Darum soll mit der vorliegenden Revision die Gelegenheit genutzt werden, «Behinderte» und «Behinderter» im Deutschen durch «Mensch mit Behinderungen» und «Menschen mit Behinderungen» und im Italienischen durch «persona con disabilità» und «persone con disabilità» zu ersetzen. Diese Änderung der Terminologie stellt kein materielles Problem dar: Die Ausdrücke werden in der Alltagssprache synonym verwendet, das lexikalische Feld ist dasselbe und der neue Ausdruck ist leicht verständlich. Diese Änderung hat keine inhaltlichen Auswirkungen.

Die terminologischen Anpassungen gelten für alle Zielgruppen, sodass der Ausdruck «behinderte Frauen» / «donne disabili» (Art. 5 Abs. 1 BehiG) im E‑BehiG durch «Frauen mit Behinderungen» / «donne con disabilità») ersetzt wird und «behinderte Kinder und Jugendliche» / «fanciulli e adolescenti disabili» durch «Kinder und Jugendliche mit Behinderungen» / «fanciulli e adolescenti con disabilità» (Art. 20 BehiG).

Art. 1 Abs. 2

Mit dem Zusatz «ihre Wohnform zu wählen, sich Zugang zu Dienstleistungen zu verschaffen» soll die Änderung in Artikel 1 Absatz 2 die im geltenden Recht geregelten Lebensbereiche, die für Menschen mit Behinderungen am wichtigsten sind, so weit wie möglich widerspiegeln. Der neue Wortlaut berücksichtigt damit die Prioritäten der Behindertenpolitik des Bundes in den vergangenen Jahren.

Art. 2 Abs. 1, 2 und 6

Ein wichtiges Anliegen bei der Erarbeitung des BehiG war die Definition bestimmter Begriffe im Zusammenhang mit Behinderung. Die Teilrevision wählt einen auf den Menschenrechten beruhenden Begriff von Behinderungen und verdeutlicht das allgemeine Verbot der Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen.

Abs. 1: Die Definition von «Mensch mit Behinderungen» wird geändert und an die Definition der UN‑BRK angeglichen. Das Diskriminierungsverbot nach Artikel 8 Absatz 2 BV sowie die Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen nach Artikel 8 Absatz 4 BV gehen wie die UN‑BRK von einem weiten Verständnis von Behinderung aus. Die Definition der UN‑BRK, die auch in neueren kantonalen Gesetzen übernommen wurde, drückt die Wechselwirkung zwischen den persönlichen Voraussetzungen des Menschen mit Behinderungen und den Barrieren in seiner Umgebung genauer aus, ohne dass dies zu einer inhaltlichen Änderung gegenüber der Definition des geltenden Rechts führt. In der französischen Fassung des Gesetzes wird der Ausdruck «déficience» durch «incapacité» ersetzt und «déficience corporelle» durch «incapacité physique». Der Ausdruck «incapacité» wird jedoch wie im geltenden Recht im Singular beibehalten, im Gegensatz zu «capacités fonctionnelles», der im Bereich der IV verwendet wird. Der Ausdruck «sensorische» Beeinträchtigung wird hinzugefügt (Art. 1 UN‑BRK). Man versteht darunter insbesondere Beeinträchtigungen, die sich auf das Seh-, Hör- oder Sprachvermögen auswirken.

Die Grenzen zwischen den verschiedenen Kategorien von Behinderungen können fliessend sein. Unabhängig von ihrer physischen, psychischen oder sensorischen Natur verfolgt das BehiG daher ebenso wie die UN-BRK ein weites Verständnis von Behinderung, das Einschränkungen wie Autismus-Spektrum-Störungen oder Dys-Störungen wie Dyslexie und Dyspraxie, die zu Lernstörungen führen können, einschliesst. Die Ursache der Beeinträchtigung, ob sie durch die Geburt, eine genetische Veranlagung, eine Krankheit oder einen Unfall bedingt ist, ist für die Definition von Behinderung nach dem BehiG nicht relevant. Menschen, die aufgrund ihres Alters beeinträchtigt sind, sind ebenfalls erfasst.

Manche Menschen können mehrere Beeinträchtigungen haben, manche benötigen Hilfe im Alltag, andere hingegen nicht. In diesem Sinne geht es nicht nur darum, die unterschiedlichen Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen widerzuspiegeln, sondern vor allem darum, ihre Vielfalt als einen wesentlichen Bestandteil des sozialen Zusammenhalts anzuerkennen. Angesichts der Bedeutung der Teilhabe bei der Ausübung von Rechten gilt es als kennzeichnend für eine Behinderung, nicht gleichberechtigt mit anderen voll und wirksam an der Gesellschaft teilzuhaben.

Abs. 2: «ohne sachliche Rechtfertigung» wird gestrichen, da sie eine Verdoppelung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit darstellt, der in jedem Fall strikt anzuwenden ist.⁴⁹ Das Merkmal der Behinderung, das mit Artikel 8 Absatz 2 BV geschützt wird, ist im Übrigen ein sogenanntes verpöntes Merkmal, sodass seine Verwendung eine Vermutung einer unzulässigen Ungleichbehandlung hervorruft. Diese Vermutung kann durch eine «qualifizierte» Rechtfertigung umgekehrt werden; die unterschiedliche Behandlung muss ein legitimes und übergeordnetes öffentliches Interesse verfolgen, notwendig und angemessen sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten.⁵⁰

Eine Benachteiligung liegt also vor, wenn ein Mensch mit Behinderungen rechtlich oder tatsächlich anders als ein Mensch ohne Behinderungen behandelt wird, wodurch er oder sie schlechter gestellt wird, oder wenn eine unterschiedliche Behandlung fehlt, die zur tatsächlichen Gleichstellung eines Menschen mit Behinderungen und eines Menschen ohne Behinderungen notwendig ist. Benachteiligung umfasst alle Formen der Diskriminierung, sowohl die direkte als auch die indirekte. Die UN-BRK verbietet jede Form der Diskriminierung aufgrund einer Behinderung (Art. 2 Abs. 3 und 4 sowie Art. 5 UN-BRK). Artikel 8 Absatz 2 BV verbietet Diskriminierungen wegen einer «körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung». Dieses Verbot gilt für den Bund, die Kantone, die Gemeinden, öffentlich-rechtliche Institutionen und Körperschaften, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, sowie für Arbeitgeber und Anbieter von Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind.

Abs. 6: In Anlehnung an den Begriff der Richtlinie 2000/78/EG wird das Konzept der «angemessenen Vorkehrung» in Absatz 6 als im konkreten Fall erforderliche und geeignete Änderung oder Anpassung definiert. Zu den Vorkehrungen können sowohl die von den Arbeitgebern im Rahmen des Arbeitsverhältnisses getroffenen Vorkehrungen (Art. 6a) als auch geeignete Massnahmen gelten, die den Zugang und die Nutzung von Dienstleistungen erleichtern (Art. 6).

Die «angemessenen Vorkehrungen» dürfen keine unzumutbare oder unbillige Belastung für den Arbeitgeber darstellen. Anders ausgedrückt: es können diejenigen geeigneten Anpassungen verlangt werden, deren Verweigerung angesichts des Nutzens für die Begünstigten und der zumutbaren Belastung für die Verpflichteten sich vergleichbar wie eine Diskriminierung auswirken würde (vgl. Art. 12a.) Die UN‑BRK stellt de facto die Versagung angemessener Vorkehrungen einer Diskriminierung gleich (Art. 2 Abs. 3 2. Satz UN‑BRK; Art. 5 Abs. 3 UN‑BRK).

Es wird davon ausgegangen, dass die Rechtsgrundlagen für die Umsetzung der UN-BRK mit der nötigen Offenheit formuliert werden müssen, damit die Vorkehrungen (Änderungen oder Anpassungen) konkret an den Einzelfall angepasst werden können.⁵¹ Stellt die erforderliche Vorkehrung eine unzumutbare Belastung dar, handelt es sich nicht um eine Benachteiligung, wenn der Arbeitgeber oder das betroffene Unternehmen darauf verzichtet, sie umzusetzen.

Art. 3 Bst. a, c, d und g

In Bezug auf die Zugänglichkeit von Bauten und Anlagen haben die Kantone Regelungen verabschiedet und Praktiken eingeführt, die über die im BehiG festgelegten Mindestanforderungen hinausgehen.

Darum soll die Schwelle für die Anwendung des BehiG auf Wohngebäude mit mehr als sechs Wohneinheiten, gegenüber heute acht, gesenkt werden (Art. 3 Bst. c).

In Bezug auf Buchstabe d sieht die Vorlage vor, dass das BehiG auf alle Gebäude mit mehr als 25 Arbeitsplätzen (derzeit 50) anwendbar ist. Die Mehrheit der kantonalen Gesetzgebungen kennt bezüglich dieses Gebäudetyps strengere Vorgaben als das BehiG. Einige sehen vor, dass die Zugänglichkeit für alle Gebäude gelten, die beruflichen Tätigkeiten dienen.⁵² Hier soll nun dieses höhere Anforderungsniveau sowie die vorrangige Ausrichtung des Gesetzentwurfs, das Arbeitsumfeld inklusiver zu gestalten, als Massstab dienen. Angesichts der Tendenz der Arbeitgeber, flexible Arbeitsformen wie Homeoffice oder Open Spaces zu ermöglichen, kann der Begriff «Arbeitsplatz» in der BehiV präzisiert werden.

Das BehiG knüpft die Anwendung an das Datum des Inkrafttretens des Gesetzes im Jahr 2004; bei einer Revision des Gesetzes wären Bauwerke, die in den letzten Jahren errichtet wurden, nicht dem Gesetz unterstellt⁵³. Aufgrund der kantonalen Regelungen verzichtet der Bundesrat darauf, in den Buchstaben a, c, d und g einen Zeitpunkt für die Unterstellung zu bestimmen und geht davon aus, dass das BehiG in diesen Fällen zur Anwendung kommt, sobald eine Bau- oder Renovationsbewilligung erforderlich ist.

Buchstabe g legt fest, dass das BehiG sowohl für Arbeitsverhältnisse im privaten Sektor, die dem OR unterstellt sind, als auch für Arbeitsverhältnisse im öffentlichen Sektor, die dem Personalrecht des Bundes, der Kantone und Gemeinden unterstellt sind, gilt. Das BehiG gilt im Übrigen auch für Arbeitsverhältnisse, die andere Gesetze des Privatsektors regeln, wie das Arbeitsvermittlungsgesetz vom 6. Oktober 1989⁵⁴.

Art. 5 Abs. 1 und 1^bis

Absatz 1 wird geändert, um eine positive Formulierung der Verpflichtungen des Bundes und der Kantone zu ermöglichen, Massnahmen zu ergreifen, die die rechtliche und tatsächliche Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen gewährleisten. Der zweite Teil des Absatzes bezieht sich auf die Vielfalt der Formen von Behinderung. Behinderung ist wie Herkunft, Rasse, Geschlecht, Alter, Sprache, soziale Stellung, Lebensform sowie religiöse, weltanschauliche oder politische Überzeugung ein durch Artikel 8 Absatz 2 BV geschütztes Merkmal.

Die Erwähnung der besonderen Bedürfnisse von Frauen mit Behinderungen bleibt unverändert, da es immer noch angezeigt ist, die doppelte Diskriminierung, unter der Frauen leiden können, zu beseitigen einen intersektionalen Ansatz in Bezug auf Diskriminierung anzuwenden.⁵⁵

Der neue Absatz 1^bis verdeutlicht die Verpflichtung von Bund und Kantonen, Massnahmen unter Mitwirkung der Menschen mit Behinderungen auszuarbeiten. Bund und Kantone sollen Menschen mit Behinderungen in die Ausarbeitung und Umsetzung von Massnahmen, die sich auf sie auswirken können, einbeziehen. Ein Beispiel hierfür ist die Bildung einer Begleitgruppe, die eine Massnahme des Bundes begleitet und dabei Menschen mit Behinderungen oder Personen, die deren Interessen vertreten, einbezieht. Damit soll die Beteiligung von Menschen mit Behinderungen an den Entscheidprozessen der Behörden gefördert werden. Die Vorlage präzisiert damit in Artikel 4 Absatz 3 UN‑BRK verankerte Verpflichtung der Vertragsstaaten.

In vielen Bereichen erfordert die Gleichbehandlung von Menschen mit Behinderungen Massnahmen des Gemeinwesens. So kann ein Mensch mit Behinderungen benachteiligt werden, weil eine zur Gewährleistung seiner Rechte notwendige Massnahme nicht ergriffen wird.⁵⁶ Artikel 5 Absatz 1 des geltenden BehiG weist in diesem Sinne den Bund und die Kantone an, Massnahmen zu ergreifen, «um Benachteiligungen zu verhindern, zu verringern oder zu beseitigen». Angesichts der Einführung des Begriffs der angemessenen Vorkehrungen sollte jede Verwechslung vermieden werden: Artikel 5 Absatz 2 BehiG erlaubt unter bestimmten Umständen ausdrücklich positive Massnahmen.

Art. 6

Mit der Änderung von Absatz 1 soll die Zugänglichkeit und die Nutzung von Dienstleistungen verbessert werden. Absatz 1 bezieht sich auf die allgemeine Definition von Benachteiligung, die jede unterschiedliche Behandlung oder das Fehlen einer unterschiedlichen Behandlung umfasst, die einen Menschen mit Behinderungen schlechterstellt.

Mit dem neuen Absatz 2 wird die Pflicht eingeführt, Benachteiligungen durch angemessene Vorkehrungen zu verhindern, verringern oder beseitigen. Hierbei handelt es sich um Vorkehrungen, die den Zugang zu Dienstleistungen oder deren Nutzung ermöglichen sollen.

«Dienstleistungen Privater» umfasst alle von Privaten angebotenen Dienstleistungen, unabhängig davon, ob diese von natürlichen oder juristischen Personen erbracht werden. Der Begriff «Dienstleistungen» umfasst sowohl Infrastrukturen als auch digitale Dienstleistungen. Die Pflicht betrifft alle Anbieter, die Dienstleistungen öffentlich anbieten.

Dazu gehören alle Anbieter öffentlich zugänglicher kommerzieller und kultureller Dienstleistungen (Kinos, Theater, Restaurants, Hotels, Sportstadien, Detailhändler, Internetprovider usw.), einschliesslich digitaler Dienstleistungen.⁵⁷ Der Artikel erfasst also alle digitalen Dienstleistungen, betroffen sind jedoch nur Anbieter, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben.

Der Wunsch nach einer Anpassung wird in der Regel vom Menschen mit Behinderungen ausgehen, sodass eine allgemeine Überlegung zu möglichen Massnahmen in abstracto nicht in Betracht kommt. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass die Massnahmen konkret und zeitlich begrenzt sein können: So kann es beispielsweise darum gehen, einer Person Strohhalme zur Verfügung zu stellen, damit sie Kaffee trinken kann, das Spielplatzpersonal zu verstärken, um die Sicherheit zu gewährleisten, wenn der Besuch einer Gruppe von Kindern mit besonderen Bedürfnissen geplant ist, oder einen QR‑Code zu erstellen, damit die Angebote eines Schönheitssalons für alle lesbar sind. Es gibt bereits Beispiele und bewährte Praktiken, insbesondere im Kulturbereich. Einige Kultureinrichtungen haben «Relaxed Performances» im Programm, bei denen künstlerische Darbietungen für Menschen zugänglich gemacht werden, die sonst davon ausgeschlossen wären (Verstärkung des Personals am Empfang, angepasste Instrumente der Kulturvermittlung, an die Beeinträchtigung angepasste Produktionen), ohne dass Abstriche beim kulturellen Angebot gemacht werden.

Artikel 6 Absatz 2 ist in Verbindung mit den Artikeln 11 ff. zu lesen, insbesondere mit Artikel 12a Absatz 1, der die Kriterien nennt, denen bei der Beurteilung der Vorkehrungen, die dem Dienstleistungserbringer auferlegt werden können, Rechnung zu tragen ist (vgl. Erläuterungen zu Art. 12a).

Die Weigerung, in einem konkreten Fall eine angemessene Vorkehrung zu treffen, kann rechtliche Folgen haben, da sie eine Benachteiligung fortbestehen lässt oder nicht beseitigt. Sie kann hingegen gerechtfertigt sein, wenn die erforderlichen Anpassungen unverhältnismässig sind oder wenn ein überwiegendes Interesse dagegenspricht. Es kann beispielsweise als unverhältnismässig betrachtet werden, von einem Restaurant zu verlangen, die Speisekarte in Braille-Schrift zur Verfügung zu stellen, wenn es einfache und kostengünstige Alternativen gibt, wie die Erstellung eines QR-Codes. Ebenso scheint es zwar vernünftigerweise zumutbar zu sein, von einem Aquapark zu verlangen, dass sicherheitsrelevante Informationen für alle in Leichter Sprache verfasst sind. Es wäre aber unverhältnismässig zu verlangen, dass das Personal den Gästen Anweisungen in Gebärdensprache geben kann. Müssen Gäste für eine Dienstleistung anstehen, so ist es zumutbar, dass der Dienstleistungserbringer Sitzgelegenheiten im Wartebereich zur Verfügung stellt. Dagegen könnte es unverhältnismässig sein, von ihm zu verlangen, eine Frühbuchermöglichkeit einzurichten. Die Kriterien der Zumutbarkeit müssen im Einzelfall geprüft werden (vgl. Erläuterungen zu Art. 12a).

Die Vorkehrungen umfassen lediglich geringfügige architektonische Anpassungen; bauliche Massnahmen hingegen unterliegen weiterhin dem geltenden Bau- und Anlagenrecht. Die Vorlage führt daher für private Unternehmen zu keinen zusätzlichen baulichen Auflagen.

Art. 6a

Absatz 1 verbietet Arbeitgebern Benachteiligungen aufgrund einer Behinderung. Verboten sind sowohl direkte Diskriminierungen (Regeln oder Massnahmen, die an das Merkmal «Behinderung» anknüpfen und ohne triftige Gründe zu einer schlechteren Behandlung des Menschen mit Behinderungen führen) sowie indirekte Diskriminierungen (Regeln oder Massnahmen, die zwar keine Differenzierung aufgrund des Merkmals «Behinderung» vorsehen, jedoch typischerweise Menschen mit Behinderungen ohne berechtigte Gründe benachteiligen). Das Verbot von Benachteiligungen gilt sowohl für öffentlich-rechtliche wie für privatrechtliche Arbeitsverhältnisse. Die explizite Verankerung dieses Verbots im BehiG ist angebracht, da die allgemeinen Regeln des Privatrechts zum Schutz vor Diskriminierung wegen einer Behinderung nicht ausreichend Wirkung gezeigt haben.

Der zweite Teil von Absatz 1 hält zudem fest, dass dies in allen Phasen und Aspekten des Arbeitsverhältnisses gilt, also ab der Stellenbesetzung.

Absatz 2 verpflichtet die Arbeitgeber, angemessene Vorkehrungen zu treffen, um Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen zu verhindern, zu verringern oder zu beseitigen. Er besagt nicht nur, dass Menschen aufgrund ihrer Behinderungen nicht schlechter gestellt werden dürfen, sondern dass manchmal auch Anpassungen des Arbeitsumfelds oder der Arbeitsbedingungen erforderlich sein können, damit diese Personen der Erwerbstätigkeit wie die anderen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nachgehen können. Angemessene Vorkehrungen sind diejenigen Massnahmen, die, bezogen auf die konkrete Arbeitssituation, geeignet sind, eine wegen einer Behinderung (drohende oder bestehende) Benachteiligung zu verhindern, zu beseitigen oder zu verringern. Solche Anpassungen können etwa die Ausgestaltung der Räumlichkeiten, des Pflichtenhefts, des Arbeitsgeräts, des Arbeitsrhythmus, der Arbeitszeit, des Arbeitsorts sowie Massnahmen zur Aus- und Weiterbildung oder die Versetzung in eine andere Position betreffen.

Die Vorkehrungen müssen verhältnismässig, sachlich und angemessen sein. Sie beziehen sich auf Artikel 11 ff., insbesondere auf Artikel 12a Absatz 2, der die Kriterien nennt, denen bei der Beurteilung der Vorkehrungen, die dem Arbeitgeber auferlegt werden können, Rechnung zu tragen ist.

Die Weigerung, in einem konkreten Fall eine angemessene Vorkehrung zu treffen, kann eine Benachteiligung darstellen. Die Weigerung kann hingegen gerechtfertigt sein, wenn die erforderlichen Anpassungen zu einer unverhältnismässigen Belastung führen. So kann unter Umständen von einem Arbeitgeber vernünftigerweise verlangt werden kann, dass die Arbeitszeiten flexibel gestaltet werden, dagegen dürfte es nicht angemessen sein zu verlangen, dass er das Pflichtenheft wesentlich abändert. Ebenso kann es zumutbar sein, bestimmte besondere Bedürfnisse einer Person mit Behinderungen zu berücksichtigen und beispielsweise die Möglichkeit, im Homeoffice zu arbeiten, anzubieten, aber es wäre unverhältnismässig, dies auf Kosten der Gleichbehandlung der anderen Beschäftigten zu tun, indem man etwa von diesen verlangen würde, häufiger im Büro anwesend zu sein, etwa um einen Pikettdienst sicherzustellen. Im Streitfall muss das Gericht die Kriterien der Verhältnismässigkeit im Einzelfall sorgfältig prüfen (vgl. Erläuterungen zu Art. 12a).

Die Pflicht, angemessene Vorkehrungen zu treffen, gilt für alle Arbeitgeber. Da die Angemessenheit der Vorkehrungen aufgrund der konkreten Umstände bestimmt wird, werden die unterschiedlichen Bedingungen und Möglichkeiten der Arbeitgeber in diesem Rahmen angemessen berücksichtigt.

Angemessene Vorkehrungen sind bezüglich ihrer Zielsetzung mit dem Nachteilsausgleich zu vergleichen, wie ihn das BehiG bereits heute in Artikel 2 Absatz 5 im Bereich der Aus- und Weiterbildung kennt. Sie sind darauf ausgerichtet, unnötige oder vermeidbare Hindernisse zu beseitigen; sie bedeuten jedoch nicht, dass ein Arbeitgeber von sachlichen Anforderungen oder Erwartungen an Mitarbeitende mit Behinderungen abweichen müsste. Eine angemessene Vorkehrung verpflichtet nicht dazu, dass die Zugänglichkeit des Arbeitsumfelds oder ein inklusives Arbeitsumfeld generell sichergestellt wird, wie dies Artikel 13 BehiG vom Bund als Arbeitgeber verlangt. Es ist davon auszugehen, dass sich längerfristig Standards herausbilden werden, welche die Umsetzung der gesetzlichen Pflichten erleichtern werden, wie dies bereits heute beim Accessibility-Standard weitgehend der Fall ist.

Art. 8

Artikel 8 regelt, welche Rechtsansprüche bei einer Benachteiligung gemäss Artikel 6 (Dienstleistungen Privater) geltend gemacht werden können.

Der neue Absatz 3 legt fest, dass eine Person, die sich als Opfer eine Benachteiligung im Sinne von Artikel 6 sieht, einem Gericht beantragen kann, eine drohende Benachteiligung zu verbieten (Unterlassungsklage, Bst. a), eine bestehende Benachteiligung zu beseitigen (Beseitigungsklage, Bst. b), eine Benachteiligung festzustellen, wenn ihre Auswirkungen weiterhin bestehen (Feststellungsklage, Bst. c), oder einen Schadenersatz oder eine Genugtuung zu verlangen (Bst. d). Zu beachten ist, dass die Schadenersatzklage es dem Opfer ermöglicht, gegebenenfalls gleichzeitig eine Entschädigung und eine Genugtuung zu verlangen.

Allgemein wird davon ausgegangen, dass die Diskriminierung «aktuell» sein muss, also einen eindeutigen und vorhersehbaren Charakter haben muss. Es gibt Fälle, in denen die Diskriminierung nicht eingetreten ist, in denen klar und vorhersehbar ist, dass eine Massnahme diskriminierende Auswirkungen haben wird.

Der besondere Fall einer weiterhin bestehenden Benachteiligung aufgrund der Verweigerung, angemessene Vorkehrungen zu treffen, ist speziell geregelt in den Artikeln 8 Absatz 4 und 8a Absatz 5 E‑BehiG. Der diskriminierende Charakter einer Verweigerung ist schwer vorhersehbar und es ist schwierig, eine drohende Beeinträchtigung zu verbieten. Eine Vorkehrung ist grundsätzlich individuell und konkret; sie bezieht sich auf eine gegebene Situation und die Anpassung ist zur Gewährleistung der Gleichbehandlung erforderlich. Die Weigerung, eine Vorkehrung zu treffen, muss formuliert und begründet sein, damit sie gilt und gegebenenfalls angefochten werden kann. So ist es nicht denkbar, gegen eine Benachteiligung infolge der Verweigerung, eine Vorkehrung zu treffen, eine Unterlassungsklage anzustrengen. Die besonderen Massnahmen im Fall einer Weigerung, angemessene Vorkehrungen zu treffen, entsprechen der Beseitigung der Benachteiligung (Abs. 1 Bst. b) und der Zahlung einer Entschädigung (Abs. 1 Bst. d).

Die bereits heute bestehende Möglichkeit, in Fällen von Benachteiligung durch Private eine Entschädigung zu verlangen, bleibt bestehen. Sie ist beispielsweise in Fällen von sogenannter «böswilliger» Diskriminierung nützlich, in denen angemessene Vorkehrungen nicht mehr sinnvoll sind, um den erlittenen Schaden wiedergutzumachen (einer Person wird der Zugang zu einer Dienstleistung verweigert, nur weil sie eine Behinderung hat). In diesem Fall kann die Wiedergutmachung nur durch eine Entschädigung in Form einer Genugtuung für immateriellen Schaden erfolgen (es gibt keine andere Möglichkeit, die Gleichstellung «wiederherzustellen»).

Der neue Absatz 4 hält fest, dass es möglich ist, dem Gericht zu beantragen, eine Benachteiligung durch die Anordnung angemessener Vorkehrungen zu beenden oder sie durch eine Entschädigung zu beheben.

Art. 8a

Artikel 8a legt fest, welche Rechtsansprüche bei einer Benachteiligung gemäss Artikel 6a (Arbeitsverhältnisse) geltend gemacht werden können. Bei Streitigkeiten im Zusammenhang mit einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis gilt das OR. Staatsangestellte sind mit einem verwaltungsrechtlichen Vertrag angestellt. Auf Bundesebene gilt das BPG. Analoges gilt auch auf Kantons- und auf Gemeindeebene. Bei Streitigkeiten, die das öffentliche Arbeitsrecht betreffen, ist das anwendbare Verfahren je nach zuständiger Behörde, die in den einzelnen Kantonen und Gemeinden verschieden sind, unterschiedlich.

Absatz 1 regelt die Rechtsansprüche bei einer Benachteiligung im Sinne von Artikel 6a Absatz 1. Die Bestimmung sieht dieselben Rechtsansprüche vor, wie sie sich auch aus dem Persönlichkeitsschutz oder aus Artikel 5 Absatz 1 GlG ergeben. Dem Gericht oder der zuständigen Verwaltungsbehörde wird beantragt werden können, eine drohende Benachteiligung zu verbieten (Unterlassungsklage; Bst. a), etwa wenn die Bekanntgabe einer Beförderung, die eine Arbeitnehmerin oder einen Arbeitnehmer mit Behinderungen ungerechtfertigt diskriminiert, kurz bevorsteht, eine bestehende Benachteiligung zu beseitigen (Beseitigungsklage; Bst. b), eine Benachteiligung festzustellen, wenn sich diese weiterhin störend auswirkt (Feststellungsklage; Bst. c) oder einen Schadenersatz oder eine Genugtuung zu verlangen (Bst. d). Wie in Artikel 8 E‑BehiG gilt auch bei Artikel 8a E‑BehiG, dass nicht auf Unterlassung einer Verweigerung angemessener Vorkehrungen geklagt werden kann. Zu beachten ist, dass die Schadenersatzklage es dem Opfer ermöglicht, gegebenenfalls gleichzeitig eine Entschädigung und eine Genugtuung zu beantragen.

Absatz 2 sieht vor, dass – analog zu Artikel 5 Absatz 2 GlG –eine Entschädigung nur beantragt werden kann, wenn sich die Benachteiligung auf die Verweigerung einer Anstellung oder die Kündigung eines Arbeitsverhältnisses bezieht. Eine Pflicht, ein Arbeitsverhältnis zu begründen oder auf eine erfolgte Kündigung zurückzukommen, besteht also nicht. Das Gericht setzt die Entschädigung unter Würdigung aller Umstände fest (Art. 11 Abs. 2 E‑BehiG).

Absatz 3 legt Obergrenzen für Entschädigungen im Falle von Benachteiligung fest. Bei einer Ablehnung einer Anstellung darf die Entschädigung drei Monatslöhne nicht übersteigen. Im Fall einer Kündigung eines Arbeitsverhältnisses nach dem OR darf die Entschädigung nicht mehr als sechs Monatslöhne betragen. Dieselbe Regelung findet sich in Artikel 5 Absatz 4 GlG.

Absatz 4 hält fest, dass der in Artikel 336a OR vorgesehene Höchstbetrag bei missbräuchlicher Kündigung anwendbar bleibt.

Im Fall der Weigerung, angemessene Vorkehrungen zu treffen, sieht Absatz 5 die Möglichkeit vor, dem Gericht oder der Verwaltungsbehörde zu beantragen, die Benachteiligung auszugleichen, indem die notwendigen und angemessenen Massnahmen gemäss den Ansprüchen nach Absatz 1 angeordnet werden.

Wenn sich die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses aufgrund der Verweigerung, angemessene Vorkehrungen zu treffen, als schwierig oder unmöglich erweist, kann anstelle der Anordnung angemessener Vorkehrungen auch eine Entschädigung verlangt werden. Diese ist wie im Fall einer diskriminierenden Nichtanstellung oder Kündigung unter Würdigung aller Umstände festzulegen.

Art. 9 Abs. 1–3

Der geltende Artikel 9 Absatz 1 BehiG legt die Kriterien fest, die Organisationen erfüllen müssen, um Rechtsansprüche geltend machen zu können: Sie müssen von gesamtschweizerischer Bedeutung sein, es muss sich um Behindertenorganisationen handeln, diese müssen seit mindestens zehn Jahren bestehen und sie müssen Rechtsansprüche aufgrund von Benachteiligungen, die sich auf eine grosse Zahl von Menschen mit Behinderungen auswirken, geltend machen können.

Der Artikel ist restriktiver formuliert als Artikel 89 ZPO, der das Klagerecht von Organisationen in zivilrechtlichen Fällen regelt. Gemäss ZPO können nämlich alle Organisationen von gesamtschweizerischer oder regionaler Bedeutung, die nach ihren Statuten zur Wahrung der Interessen bestimmter Personengruppen befugt sind, auf Verletzung der Persönlichkeit der Angehörigen dieser Gruppen klagen.

So verlangt Artikel 89 ZPO weder eine Mindestdauer des Bestehens von Organisationen, noch verlangt er, dass die fragliche Verletzung eine «grosse Zahl» von Menschen betrifft. Da er auf Verletzungen «der Angehörigen der Gruppe» abzielt, beschränkt er sich jedoch auf kollektive Verletzungen.

Artikel 9 E-BehiG legt nun fest, dass alle Organisationen und Verbände, die seit mindestens zwölf Monaten bestehen und nach ihren Statuten oder ihrer Gründungsakte zum Zweck haben, die Interessen von Menschen mit Behinderungen zu wahren, Klage oder Beschwerde erheben. Die Rechtsansprüche müssen nicht zwingend für eine Verletzung geltend gemacht werden, die die Mitglieder des Vereins oder der Organisation betrifft. Die Vorlage orientiert sich auch an der Revision der ZPO (E‑ZPO)⁵⁸, die derzeit im Parlament beraten wird, da sie auf die Voraussetzung der «gesamtschweizerischen oder regionalen Bedeutung» verzichtet. Sie sieht ferner vor, dass die Organisationen «seit mindestens zwölf Monaten» bestehen müssen, analog zum Revisionsentwurf der ZPO (Art. 89 Abs. 1 Bst. b E‑ZPO).

Während der oben erwähnte Revisionsentwurf für die Geltendmachung von Ersatzansprüchen von Organisationen eine Schwelle von zehn Personen vorsieht (Art. 307bb E‑ZPO) und Artikel 89 E‑ZPO sich auf eine «Personengruppe» bezieht, wird im Allgemeinen davon ausgegangen, dass der kollektive Charakter der Verletzung ab zwei Personen gegeben ist.

Absatz 1 von Artikel 9 E-BehiG passt die Voraussetzungen (Dauer des Bestehens der Organisation oder des Vereins) an Artikel 89 E‑ZPO an. Organisationen können grundsätzlich alle Rechte nach dem BehiG geltend machen.

Die Genugtuungsklage ist Gegenstand der laufenden Revision der ZPO und wird nach den allgemeinen Regeln der ZPO möglich sein, sobald diese in Kraft treten. Angesichts der Komplexität der Fragen, die sich in diesem Zusammenhang stellen, ist eine reparatorische Verbandsklage im spezifischen Rahmen des BehiG nicht angezeigt. Hingegen ist es angebracht, den Organisationen das Klagerecht in Bezug auf andere Ansprüche und Forderungen einzuräumen (Abs. 3 Bst. a), da diese ähnlich sind wie diejenigen nach Artikel 89 E‑ZPO.

Absatz 2 wird aufgehoben. Die Revisionen der ZPO und des vorliegenden Entwurfs zielen darauf ab, die Durchsetzung von Rechten, die sich aus Massenschaden ergeben, zu erleichtern.

Die Änderungen in Absatz 3 sind rein redaktionell. Da Absatz 2 aufgehoben wird, muss der Einleitungssatz von Absatz 3 neu formuliert werden, sodass Absatz 3 besser an Absatz 1 anschliesst. Zudem weichen die Sprachfassungen im geltenden Recht voneinander ab. Mit dieser Vorlage wird Formulierung im deutschen Text an den französischen und den italienischen Text angenähert.

Art. 9a

Artikel 9a regelt in Anlehnung an das GlG das Verfahren bei einer Ablehnung einer Anstellung oder bei einer missbräuchlichen Kündigung, die für einen Menschen mit Behinderungen zu einer Benachteiligung führt.

Absatz 1 gibt Personen, deren Bewerbung nicht berücksichtigt wurde und die eine Benachteiligung geltend machen, Anspruch auf eine schriftliche Begründung des Entscheids. Dies gilt sowohl für privatrechtliche wie für öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnisse. Liegt keine schriftliche Mitteilung vor und ist die Ablehnung nicht zweifelsfrei bekannt, muss die Bewerberin oder der Bewerber innerhalb einer angemessenen Frist in Erfahrung bringen, ob ein Entscheid vorliegt.

Gemäss Absatz 2 ist der Anspruch auf eine Entschädigung verwirkt, wenn eine Klage nicht innert drei Monaten nach der Mitteilung der Nichtanstellung erhoben wird. Es versteht sich von selbst, dass das Gericht oder die Verwaltungsbehörde in einem Rechtsstreit wegen einer verweigerten Anstellung auch prüfen wird, ob die Nichtanstellung mit wirtschaftlichen Überlegungen begründet wird, wie beispielsweise die Vorwegnahme der Pflicht, angemessene Vorkehrungen bezüglich der persönlichen Situation der Bewerberin oder des Bewerbers zu treffen.

Absatz 3 hält fest, dass bei einer missbräuchlichen Kündigung eines Arbeitsverhältnisses Artikel 336b OR Anwendung findet. Ein Anspruch auf Entschädigung kann nur geltend gemacht werden, wenn spätestens bis zum Ablauf der Kündigungsfrist schriftlich Einsprache erhoben wird. Ist die Einsprache gültig erfolgt und einigen sich die Parteien nicht über die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses, so kann die Partei, der gekündigt worden ist, ihren Anspruch auf Entschädigung geltend machen. Wird nicht innert 180 Tagen nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses eine Klage anhängig gemacht, ist der Anspruch verwirkt.

Art. 9b

Artikel 9b sieht in Anlehnung an das GlG eine Beweislasterleichterung vor, da die von einer Benachteiligung betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in der Regel nicht über die Informationen verfügen, die notwendig sind, um das Vorliegen einer Benachteiligung zu beweisen.

Im GlG wird diese Regel dadurch gerechtfertigt, dass «sie eine tatsächliche Ungleichheit, nämlich die Konzentration der Beweismittel in den Händen des Arbeitgebers, korrigiert».⁵⁹ Um zu verhindern, dass aufgrund der Beweislasterleichterung leichtfertig Klagen eingereicht werden, wird verlangt, dass die Person, die einen Schaden geltend macht, das Vorhandensein einer Benachteiligung glaubhaft machen muss. Dies kann im Fall ein ärztliches Attest oder ein Arztzeugnis, das die Behinderung nachweist, oder der Nachweis, dass der Antrag auf angemessene Vorkehrungen hinreichend klargestellt wurde.

Die gleiche Beweislasterleichterung ist auch bei den Ansprüchen nach Artikel 8 vorgesehen. Würde man die allgemeinen Beweislastregeln anwenden, so hätte die Person, die einen Schaden geltend macht, die Beweislast für die Angemessenheit der Vorkehrungen zu tragen. Dies wäre jedoch nur denkbar, wenn man die Situation des Dienstleisters, insbesondere seine finanzielle Lage, sehr genau kennt.

Absatz 2 sieht eine Ausnahme für die Benachteiligung bei der Anstellung vor.

Art. 10 Abs. 1

Artikel 10 Absatz 1 wird revidiert, um den Verweis zu korrigieren und um die Unentgeltlichkeit des Verfahrens auf die neuen Rechtsansprüche von Artikel 8a auszudehnen.

Art. 11 Abs. 2

Das BehiG räumt Rechtsansprüche in Bezug auf den Zugang zu Bauten und Dienstleistungen ein. In Übereinstimmung mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit wird dieser Rechtsanspruch indessen nur dann anerkannt, wenn das konkrete Interesse von Menschen mit Behinderungen hinsichtlich des Zugangs zu Bauten oder Dienstleistungen höher zu gewichten ist als die entgegenstehenden Interessen einer anderen Privatperson oder des Gemeinwesens.

An diesem Grundsatz wird festgehalten. Mit der Einführung der Pflicht, angemessene Vorkehrungen zu treffen, wird jedoch präzisiert, wie bei der Verweigerung, angemessene Vorkehrungen im Arbeitsverhältnis und beim Zugang zu Dienstleistungen zu treffen, vorzugehen ist.

Da die Vorlage mehrere Rechtswege vorsieht, wird Absatz 2 dahingehend geändert, dass sich der Verweis auf die relevanten Rechtsansprüche nach den Artikeln 8 und 8a bezieht.

Der unbestimmte Begriff «Wert der Dienstleistung» wird gestrichen. Die Höhe der maximalen Entschädigung von 5000 Franken wird ebenfalls gestrichen, insbesondere um zu verhindern, dass sie indirekt die zumutbaren Ausgaben für angemessene Vorkehrungen begrenzt.

Art. 12 Abs. 2

Der Verweis auf Artikel 23 wird angepasst. Damit die materiell identischen Bestimmungen in Artikel 12 Absatz 2 und in Artikel 12a E‑BehiG gleich formuliert sind, wird im Deutschen zudem die Verbkonstruktion «Rechnung tragen» durch «berücksichtigen» ersetzt.

Art. 12a

Der neue Artikel 12a legt Kriterien fest, die bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit in Bezug auf angemessene Vorkehrungen zu berücksichtigen sind. Er bezweckt, eine gewisse Rechtssicherheit zu schaffen, indem er nicht kumulative Kriterien aufzählt, die im Falle eines Rechtsstreits zu berücksichtigen sind.

Absatz 1 präzisiert die allgemeinen Kriterien, die berücksichtigt werden müssen bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit im Falle einer Weigerung, angemessene Vorkehrungen beim Zugang zu Dienstleistungen zu treffen. Absatz 2 bezieht sich auf Arbeitsverhältnisse. Die beiden Prüfungen werden separat geregelt, weil die zu berücksichtigenden Kriterien unterschiedlich sind. Beiden Fällen sind jedoch drei Kriterien gemeinsam:

• − die Grösse und die finanziellen Möglichkeiten des Unternehmens (Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 Bst. a): So kann von einem grossen Detailhandelsunternehmen mehr verlangt werden als von einem kleinen oder mittleren Unternehmen wie einem Quartierladen oder einem Coiffeursalon. Ein besonderes Interesse gilt den Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit des Unternehmens. Es wird keine Mindestgrösse festgelegt, da viele Anpassungen auch für kleine Unternehmen leicht zu bewerkstelligen sind. Dieses Kriterium stellt sicher, dass die ergriffenen Massnahmen für die Betroffenen angemessen und für die Unternehmen finanziell tragbar sind;

• − eine Ersatzlösung, die geeignet ist, die Benachteiligung zu verhindern, zu verringern oder zu beseitigen (Abs. 1 Bst. c und Abs. 2 Bst. b): Das Gericht oder die Verwaltungsbehörde berücksichtigt – in Anlehnung an die Formulierung in Artikel 12 Absatz 3 BehiG – auch Ersatzlösungen, die vom Unternehmen angeboten wurden und die den geforderten Vorkehrungen entsprechen;

• − die Beeinträchtigung der Rechte und Freiheiten Dritter (Abs. 1 Bst. d und Abs. 2 Bst. c): Dieses Kriterium umfasst die Konsumentenrechte, die Wirtschaftsfreiheit und die damit verbundenen Rechte, aber auch die Rechte der anderen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.

Bezüglich des Zugangs zu Dienstleistungen muss das Gericht auch die Anzahl der Personen, die die Dienstleistung in Anspruch nehmen, berücksichtigen (Abs. 1 Bst. b): Es erscheint sinnvoll, höhere Anforderungen an die Vorkehrungen für die Inanspruchnahme einer Dienstleistung oder deren Nutzung vorzusehen, wenn diese von einer grossen Anzahl von Personen in Anspruch genommen wird.

In beiden Absätzen ermöglicht das Adverb «insbesondere» der auslegenden Behörde, andere überwiegende Interessen in Betracht zu ziehen, die in einer konkreten Situation gegeneinander abzuwägen sind.

3a. Abschnitt: Gebärdensprachen

Ein neuer Abschnitt ist den schweizerischen Gebärdensprachen gewidmet, um der Umsetzung der Motion 22.3373 einen angemessenen Rahmen zu geben und die Bedeutung des Anliegens zu unterstreichen.

Art. 12b

Wie von der Motion 22.3373 WBK-N verlangt, werden mit diesem Artikel die drei schweizerischen Gebärdensprachen anerkannt: die Deutschschweizer Gebärdensprache, die Französische Gebärdensprache und die Italienische Gebärdensprache. Die Anerkennung ist deklaratorischer Natur; zusätzliche Rechtsansprüche, die nicht bereits durch das Diskriminierungsverbot nach Artikel 8 BV abgedeckt und das Behindertengleichstellungsrecht konkretisiert sind, lassen sich daraus nicht ableiten. Dies gilt ebenfalls für den Bereich der IV. Die Anerkennung wird jedoch mit einem allgemeinen Förderauftrag (Art. 12c E‑BehiG) und Fördermassnahmen des Bundes (Art. 14a E‑BehiG) verbunden. Damit erhalten die berechtigten Anliegen der Gehörlosengemeinschaft der Schweiz zusätzliche Sichtbarkeit und Relevanz. Zugleich wird damit auch das Unrecht, das gehörlosen Menschen mit der jahrzehntelangen Unterdrückung ihrer Sprache zugefügt wurde, anerkannt und das Engagement des Parlaments unterstrichen, mit dieser Praxis definitiv zu brechen.⁶⁰

Art. 12c

Der Artikel enthält in Ergänzung zu Artikel 5 Absatz 1 E-BehiG einen allgemeinen Auftrag an den Bund und die Kantone, Massnahmen zur Förderung der Verwendung der Gebärdensprachen und deren kulturellen Ausdrucksformen sowie der Verständigung zwischen gehörlosen und hörenden Menschen im Rahmen der bestehenden Gesetzgebung und Fördergefässe zu treffen. Aus diesem allgemeinen Auftrag lassen sich keine individuellen Ansprüche ableiten. Die verbindliche Formulierung verdeutlicht jedoch die Pflicht von Bund und Kantonen, die Anliegen der Gehörlosengemeinschaft ernst zu nehmen und bei der Umsetzung dieser Bestimmung angemessen zu berücksichtigen. Dazu können auch Beiträge finanzieller Art gehören.

Art. 12d

Artikel 12d konkretisiert die Möglichkeit des Bundes, Projekte zur Förderung der schweizerischen Gebärdensprachen und ihrer kulturellen Ausdrucksformen zu unterstützen. Der Begriff «kulturelle Ausdrucksformen» weist auf die Vielfalt der kulturellen Formen und Inhalte hin, die unterstützt werden können.

Um die sprachlich-kulturelle Dimension der Anerkennung der schweizerischen Gebärdensprachen hervorzuheben, werden die Fördermassnahmen des Bundes, die sich auf die schweizerischen Gebärdensprachen beziehen, aus Artikel 14 BehiG herausgelöst und in einer eigenen Bestimmung geregelt. Materiell entspricht Artikel 12d E‑BehiG weitgehend Artikel 14a E‑BehiG. Dieser bezieht sich auf die Bedürfnisse von Menschen mit Sprach- und Hörbehinderungen, die in der Lautsprache kommunizieren, während in Artikel 12d Vorhaben und Massnahmen zur Förderung der Gebärdensprachen und ihrer Verwendung im Vordergrund stehen. Artikel 12d schafft keinen neuen Fördertatbestand.

Der subsidiäre Charakter der Bestimmung, sowohl in Bezug auf die Zuständigkeit der Kantone als auch auf die IV und die Kulturförderung des Bundes, wird beibehalten. Ebenfalls beibehalten wird die Umschreibung der Vorhaben und Massnahmen in den Bereichen Sprache und Kommunikation, die gefördert werden können. Die bewusst breite Umschreibung hat sich bewährt und gibt dem Bund die nötige Flexibilität, um Vorhaben in zahlreichen Bereichen zu unterstützen.

Auf Anregung der Gehörlosengemeinschaft wird beispielhaft die Unterstützung der Ausbildung von Fachpersonen im Bereich der Gebärdensprachen aufgeführt (Abs. 1 Bst. b). Bereits heute unterstützt der Bund Bemühungen für die Ausbildung von Gebärdensprachdolmetscherinnen und -dolmetschern, die seit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen im Jahr 2008 eine Aufgabe der Kantone ist. Für die Förderung von Vorhaben der Integration im Allgemeinen und der beruflichen Integration im Besonderen bieten die Artikel 16 und 17 BehiG weiterhin einen geeigneten Rahmen.

Die Artikel 12d Absatz 2 und 14a Absatz 2 E-BehiG sehen für den Bund die Möglichkeit vor, Anpassungen zu unterstützen, mit denen Fernsehsendungen für Menschen mit Seh- oder Hörbehinderungen zugänglich gemacht werden (einschliesslich des spezifischen Bedarfs an Inhalten in Gebärdensprache für gehörlose Menschen nach dem neuen Art. 12d). An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass die Prioritäten im Mediensystem nach dem Bundesgesetz vom 24. März 2006⁶¹ über Radio und Fernsehen (RTVG) einen besonderen Schwerpunkt auf die öffentlich-rechtlichen Medien legen. Vorrangig sind es die konzessionierten Medien (SRG und Regionalfernsehen), denen eine solche finanzielle Unterstützung zukommen soll.

Es handelt sich also um verschiedene Sprachmodalitäten (Gebärdensprache, Audiodeskription, Speech-to-Text-Systeme usw.). Eine Übergangsfrist für die Umsetzung der weitergehenden Anforderungen des BehiG an Private, die digitale Dienstleistungen anbieten, kann auf Verordnungsebene vorgesehen werden.

Schliesslich sind diese Medien bereits auf unterschiedlichen Kanälen aktiv (Online-Dienste, Plattformen, Apps). Der Begriff Fernsehsendung» wird deshalb durch den Begriff «redaktionelle Sendung» ersetzt; dieser ist in Artikel 2 Buchstabe c RTVG definiert.

Art. 12e

Nach dem gleichen Prinzip wie bei Artikel 12d E-BehiG, wird die heute in Artikel 20 BehiG enthaltene Aufgabe der Kantone in Artikel 12ee in Bezug auf die Gebärdensprachen präzisiert: Die Kantone haben dafür zu sorgen, dass Kinder und Jugendliche, abgestimmt auf ihre individuellen Bedürfnisse, eine der schweizerischen Gebärdensprachen erlernen können. Änderungen der Zuständigkeiten oder zusätzliche Ansprüche sind damit nicht verbunden.

Art. 13 Abs. 1 und 1^bis

Absatz 1 wird geändert, um die Verpflichtung des Bundes als Arbeitgeber, für die Chancengleichheit seiner Mitarbeitenden zu sorgen, klarer zu regeln.

Der neue Absatz 1^bis übernimmt den zweiten Satz von Absatz 1 des geltenden Rechts und wird an die Logik des Gesetzes angepasst: Der Bund soll nicht nur Vorkehrungen zur Integration von Menschen mit Behinderungen treffen, sondern als vorbildlicher Arbeitgeber ein inklusives Arbeitsumfeld ermöglichen.

Art. 14

Artikel 14 Absatz 1 des geltenden BehiG verpflichtet die Behörden des Bundes, Rücksicht auf die besonderen Anliegen der sprach-, hör- oder sehbehinderten Menschen zu nehmen. Dazu gehört auch das Zugänglichmachen von Informationen in Gebärdensprache (z. B. in Form von Videoclips). Gemäss Artikel 11 BehiV treffen die Stellen der Bundesverwaltung auf Verlangen einer sprach-, hör- oder sehbehinderten Person die nötigen Vorkehrungen, damit diese die zuständigen Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter aufsuchen und mit ihnen kommunizieren kann. Die Bundesverwaltung übernimmt aufgrund dieser Bestimmung die Kosten, die beispielsweise bei Behördenkontakten und Veranstaltungen für Gebärdensprach- oder das Schriftdolmetschen anfallen.

Artikel 14 E-BehiG fasst die bisher teils auf Gesetzes- (Art. 14 BehiG), teils auf Verordnungsstufe (Art. 9 BehiV) geregelten Pflichten der Verwaltungsstellen des Bundes, Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt Zugang zu Informationen und Dienstleistungen zu gewährleisten, zusammen. Angesichts der Tatsache, dass die vorliegende Teilrevision des BehiG private Anbieter von Dienstleistungen stärker in die Pflicht nimmt, ist es sinnvoll, auch die für den Bund geltenden Grundsätze auf Gesetzesstufe zu regeln. Die Ausführungsbestimmungen werden weiterhin auf Verordnungsebene geregelt werden. Durch die neue Verteilung der Bestimmungen auf Gesetz und Verordnung werden die bestehenden Ansprüche besser sichtbar gemacht.

Entsprechend wird der geltende Artikel 14 auf zwei Bestimmungen aufgeteilt: den neu mit «Zugänglichkeit und Kommunikation» betitelten Artikel 14 sowie einen neuen Artikel 14a mit der Sachüberschrift «Fördermassnahmen in den Bereichen Bildung, Verständigung und Sprache».

Artikel 14 Absatz 1 entspricht dem bisherigen Artikel 9 Absatz 1 BehiV. Neben baulichen und technischen Massnahmen sollen aber neu bei Bedarf auch kommunikative Massnahmen ergriffen werden müssen, um die Dienstleistungen der Verwaltung Menschen mit Behinderungen zugänglich zu machen. Damit soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass gehörlose Menschen und Menschen mit Hörbehinderungen, aber auch Menschen mit Lernbehinderungen, vor allem auf kommunikative Hindernisse stossen und auf alternative Kommunikationsformen angewiesen sind.

Absatz 2 entspricht dem heutigen Artikel 11 BehiV: Aufgeführt werden drei Gruppen von Personen, die besonders im Bereich der Kommunikation und der Orientierung auf Unterstützung angewiesen sind. Unter gehörlosen Menschen sind in erster Linie Menschen zu verstehen, deren Erstsprache eine Gebärdensprache ist. Menschen mit Hörbehinderungen sind insbesondere im Bereich der lautsprachlichen Kommunikation, Menschen mit Sehbehinderungen im Bereich der Orientierung und der schriftlich-visuellen Kommunikation auf Unterstützung angewiesen (z. B. in Form des Schriftdolmetschens oder des Erlernens der Braille-Schrift). Menschen mit Sprachbehinderungen sind, unabhängig von der jeweiligen Ursache, in der Artikulation und/oder im altersgerechten Gebrauch ihrer Muttersprache in Laut und/oder Schrift beeinträchtigt.

Absatz 3 verpflichtet die Stellen des Bundes, ihre Kommunikation so zu gestalten, dass sie auch für Menschen mit Behinderungen verständlich ist. Die Bestimmung ist bezüglich der Zielgruppe offener gefasst als der bisherige Artikel 14 Absatz 1 BehiG, der lediglich die Bedürfnisse der sprach-, hör- und sehbehinderten Menschen ausdrücklich erwähnt. Mit der neuen Fassung wird deutlich, dass diese Bestimmung auch die Bedürfnisse von Menschen mit Lernbehinderungen und von gehörlosen Menschen, die in Gebärdensprache kommunizieren, erfasst. Als Folge der Verankerung der schweizerischen Gebärdensprachen im Gesetz und aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse wird die Pflicht, wichtige Informationen in den Gebärdensprachen zur Verfügung zu stellen, ausdrücklich festgehalten. Das Gesetz definiert nicht, was unter wichtigen Informationen zu verstehen ist und in welcher Form und in welchem Umfang Informationen in den Gebärdensprachen angeboten werden sollen. Dies muss auf der Basis von Ausführungsnormen, fachlichen Standards (z. B. der Accessibility-Standard eCh‑0059) sowie in Absprache mit den betroffenen Zielgruppen jeweils von Fall zu Fall festgelegt werden. In der Regel genügt es, lediglich einen Teil der allgemein verfügbaren Informationen zusätzlich auch in Gebärdensprache anzubieten (z. B. in Form von Zusammenfassungen oder Übersichten mit Orientierungscharakter). Dabei müssen die Prinzipien der Verlässlichkeit und der Sachgerechtigkeit der Informationen gewahrt werden.

Die Behörden sind bereits nach geltendem Recht verpflichtet, ihre digitalen Dienstleistungen für Menschen mit Behinderungen zugänglich zu machen. Diese Pflicht, die sich an die Verwaltungseinheiten nach Artikel 14 Absatz 1 BehiG richtet, soll durch Ergänzung eines Absatzes 4 konkretisiert werden. Die im geltenden Artikel 14 Absatz 2 BehiG vorgesehene Delegationsnorm, die dem Bundesrat die Kompetenz zum Erlass der notwendigen technischen Vorschriften überträgt, bleibt unverändert. Die Einzelheiten werden auf Verordnungsebene geregelt werden.

Art. 14a

Artikel 14a E-BehiG entspricht weitgehend dem bisherigen Artikel 14 Absatz 3 BehiG, der 2001 bei der parlamentarischen Beratung des BehiG aus dem damaligen Vorentwurf für das Sprachengesetz übernommen wurde. Die Erweiterung der bisherigen Artikel 14 Absätze 1 und 2 zu einem neuen Artikel 14 lässt es als sinnvoll erscheinen, die bestehenden Fördermassnahmen in einem separaten Artikel zusammenzufassen und gleichzeitig die Fördermassnahmen, die sich primär auf die schweizerischen Gebärdensprachen beziehen, in einem eigenen Artikel (Art. 12d) zu regeln. Ebenfalls soll der Förderbereich von Buchstabe a um die frühkindliche Bildung (Frühförderung) ergänzt werden.

Der subsidiäre Charakter der Bestimmung, sowohl gegenüber der Zuständigkeit der Kantone als auch gegenüber den Leistungen der IV und der Kulturförderung des Bundes, wird beibehalten. Ebenfalls beibehalten wird die breite Umschreibung der sprach- und kommunikationspolitischen Vorhaben und Massnahmen, die gefördert werden können. Eine breite Umschreibung hat sich in der Vergangenheit bewährt und gibt dem Bund die nötige Flexibilität, um Vorhaben in zahlreichen Bereichen, wie der Bildung, der Kultur oder des Gesundheitswesens, zu unterstützen. Für die Förderung von Vorhaben der Integration im Allgemeinen und der beruflichen Integration im Besonderen bieten zudem weiterhin die Artikel 16 und 17 BehiG einen geeigneten Rahmen.

Art. 15 Abs. 2^bis–5

Für den Zugang zu digitalen Dienstleistungen gibt es zwei massgebliche EU-Richtlinien: die Richtlinie (EU) 2016/2102⁶² und die Richtlinie (EU) 2019/882⁶³. Beide legen eine Reihe von Normen fest, darunter die Europäische Norm für die Barrierefreiheit von IKT (Accessibility requirements for ICT products and services, EN 301 549).

Bei Produkten (z. B. Smartphones) werden die europäischen Normen direkt in die Schweizer Gesetzgebung übernommen. Für Dienstleistungen (z. B. Notrufnummern) muss das Bundesamt für Kommunikation hingegen Verordnungen erlassen oder anpassen (z. B. die Verordnung vom 25. Nov. 2015⁶⁴ über Fernmeldeanlagen). Es steht dem Bund frei, weitere Bestimmungen vorzusehen oder eigene Standards wie den Accessibility-Standard eCH‑5009-zu definieren.

Für Private gelten die internationalen und europäischen Standards; diese gehen weit über den Accessibility-Standard eCH‑5009 und die Normen des World Wide Web Consortium hinaus.

Auf der Ebene des BehiG muss daher zwischen Normen, die für den Bund gelten, und solchen, die für andere Anbieter gelten, unterschieden werden. Dies ist der Zweck des neuen Absatz 2^bis, der dem Bundesrat die Kompetenz gibt, Vorschriften zu erlassen, die sich auf harmonisierte nationale oder internationale Normen beziehen.

Die Absätze 3, 4 und 5 werden redaktionell angepasst: damit die technischen Vorschriften, die der Bundesrat erlassen kann, neu auch digitale Dienstleistungen betreffen.

Art. 22 (keine Änderung im E-BehiG)

Die Anpassungsfristen für den öffentlichen Verkehr sind am 31. Dezember 2023 abgelaufen. Es stellt sich daher die Frage, ob eine Anpassung von Artikel 22 BehiG angezeigt wäre. Angesichts des Umstands, dass bisher lediglich ein Teil der Haltestellen behindertengerecht sind, wurden seitens mehrerer Parteien und der Behindertenorganisationen in der Vernehmlassung zusätzliche Massnahmen gefordert, insbesondere eine Verlängerung der gesetzlichen Frist bis 2030, eine Etappierung mit verbindlichen Zwischenzielen, eine griffige Kontrolle der Zielerreichung und damit verbundene Sanktionen bei der Nichterreichung der Ziele sowie eine gesicherte Finanzierung für die Umsetzung des BehiG.

Artikel 22 soll in der geltenden Fassung beibehalten werden, damit die Pflicht zur Anpassung der Bauten, Anlagen und Fahrzeige für den öffentlichen Verkehr innerhalb der gesetzlichen Frist eindeutig bleibt und es keinen Zweifel an der weiterbestehenden Verbindlichkeit gibt. Eine Anpassung der Frist würde zu keiner Beschleunigung führen. Sanktionen wären aufwendig und würden ebenfalls wenig bewirken. Eine Fristverlängerung bis 2030 (also drei Jahre nach dem voraussichtlichen Inkrafttreten der vorliegenden Revision) hätte kaum Einfluss auf den Planungshorizont der Infrastrukturbetreiber. Ausserdem sollen die Infrastrukturbetreiber und die Verkehrsunternehmen nicht aus ihrer Verantwortung entlassen werden. Um die schnellstmögliche Umsetzung zu gewährleisten, begleitet das Bundesamt für Verkehr (BAV) die Anpassung der Eisenbahninfrastruktur weiterhin eng und kann bei Bedarf auf die Steuerung einwirken. Dies betrifft auch die Planung und Umsetzung von Überbrückungs- und Ersatzmassnahmen. Die Anpassungen bei der Eisenbahninfrastruktur im Zusammenhang mit der Revision des BehiG werden über den Bahninfrastrukturfonds anhand der mit den Infrastrukturbetreibern abgeschlossenen Leistungs- und Umsetzungsvereinbarungen finanziert. Bei den Bus-Haltestellen liegt die Zuständigkeit für die Planung, Genehmigung und Finanzierung bei den Kantonen und Gemeinden.

Art. 23

Artikel 23 betrifft die Finanzhilfen, die 2024 auslaufen.

Die Absätze 1 und 2 können aufgehoben werden.

Neu besteht der Artikel nur noch aus einem Absatz. Darin wird der Verweis auf Artikel 22 beibehalten. Der Vollzug oder die Aufhebung von Verfügungen über die Gewährung von Mitteln, die nach der VböV bereits gesprochen wurden, werden sich somit weiterhin auf Artikel 22 BehiG stützen.

Es steht nicht mehr die Auszahlung von Finanzhilfen im Fokus, sondern die Aufsicht über die korrekte Umsetzung der in den bereits vom BAV erlassenen Zusicherungsverfügungen festgelegten Bedingungen (z. B. keine absichtliche Verkürzung der Laufzeit von unterstützten Massnahmen) und im Extremfall die Einforderung der Rückzahlung der Gelder. Die VböV, die unter anderem die Modalitäten für die Gewährung von Finanzhilfen gestützt auf Artikel 23 BehiG enthält, wird derzeit revidiert.

5.3 Zivilprozessordnung

Die Regeln der ZPO für Streitigkeiten nach dem GlG werden analog für Streitigkeiten nach dem BehiG übernommen. Die Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe d, 199 Absatz 2 Buchstaben c und d, 210 Absatz 1 Buchstabe d und 243 Absatz 2 Buchstabe g ZPO werden geändert. Es wird eine Lösung vorgeschlagen, die Streitigkeiten über Dienstleistungen von Privaten einbezieht (Art. 6 BehiG). Damit wird die Kohärenz des Verweises mit den Artikeln 113 Absatz 2 Buchstabe b und 114 Buchstabe b ZPO gewahrt. Die Regeln des BehiG, die das Gemeinwesen betreffen und nicht in den Geltungsbereich der ZPO fallen, sind aufgrund der Nichtanwendbarkeit der ZPO auf sie betreffende Streitigkeiten automatisch ausgeschlossen. Die gleiche Argumentation gilt für das GlG, wenn es auf Arbeitsverhältnisse angewendet wird, die dem öffentlichen Recht unterliegen.

5.4 Sprachengesetz

Art. 8 Abs. 1^bis

Gemäss Artikel 8 Absatz 1 SpG äussert sich jedes Mitglied der Bundesversammlung in den Beratungen der eidgenössischen Räte und ihrer Kommissionen in der Landessprache seiner Wahl. Mit Blick auf eine gesetzliche Verankerung der schweizerischen Gebärdensprachen im BehiG ist es sinnvoll, im SpG ausdrücklich festzuhalten, dass sich Ratsmitglieder in einer der schweizerischen Gebärdensprachen ihrer Wahl äussern können.

6.1 Auswirkungen auf den Bund

Die Vorlage zieht keine finanziellen Konsequenzen für den Bund nach sich.

6.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete

Die Vorlage hat keine spezifischen Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden.

Es kann aber daran erinnert werden, dass Artikel 8 Absatz 4 BV dem Bund und den Kantonen den Auftrag erteilt, Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen zu ergreifen.⁶⁵ Einige Kantone scheinen offenbar eigene Massnahmen ergriffen zu haben, um die Situation von Menschen mit Behinderungen zu verbessern, was sie aufgrund von Artikel 4 BehiG tun können.

So enthalten einige kantonale Gesetze bereits die Pflicht für Behörden und Private, angemessene Vorkehrungen zu treffen. Diese Pflicht steht etwa implizit in der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. März 2005⁶⁶, deren Artikel 8 Absatz 3 wie folgt lautet: «Für Behinderte sind der Zugang zu Bauten und Anlagen sowie die Inanspruchnahme von Einrichtungen und Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind, soweit wirtschaftlich zumutbar, gewährleistet. Der Gesetzgeber konkretisiert die wirtschaftliche Zumutbarkeit.» Eine ähnliche Bestimmung enthält die Verfassung der Republik und des Kantons Genf vom 14. Oktober 2012⁶⁷, deren Artikel 16 Absatz 1 wie folgt lautet: «Für Behinderte sind der Zugang zu Bauten und Anlagen sowie die Inanspruchnahme von Einrichtungen und Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind, gewährleistet». Der Kanton Genf erarbeitet derzeit ebenfalls ein Gesetz über die Gleichstellung und die Rechte von Menschen mit Behinderungen.⁶⁸

In einigen kantonalen Gesetzgebungen ist die Pflicht der Behörden und Privatpersonen, angemessene Vorkehrungen zu treffen, ausdrücklich genannt. So legt zum Beispiel der Kanton Wallis im Gesetz vom 31. Januar 1991⁶⁹ über die Rechte und die Inklusion von Menschen mit Behinderungen in Artikel 35b Absatz 1, der am 1. Januar 2022 in Kraft getreten ist, fest, dass Menschen «aufgrund ihrer Behinderung ohne zwingende Gründe weder direkt noch indirekt benachteiligt werden» dürfen und in Absatz 2, dass der Kanton, die Gemeinden und die Träger kantonaler oder kommunaler Aufgaben sowie die Anbieter öffentlich zugänglicher Leistungen «angemessene Vorkehrungen [treffen] um Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen zu verhindern, zu beseitigen oder zu verringern».

Auch das Gesetz vom 18. September 2019⁷⁰ über die Rechte von Menschen mit Behinderungen des Kantons Basel-Stadt kennt eine Pflicht, angemessene Vorkehrungen zu treffen. Gemäss § 6 «Zugänglichkeit und Kommunikation» treffen der Kanton, die Gemeinden, die Träger öffentlicher Aufgaben und die Anbieter öffentlich zugänglicher Leistungen «angemessene Massnahmen, um ihre Leistungen für Menschen mit Behinderungen zugänglich zu machen und damit deren Schlechterstellung zu verhindern».

Die Anerkennung von Gebärdensprachen auf kantonaler Ebene ist ebenfalls weiter fortgeschritten als auf Bundesebene. Einzelne Kantone anerkennen die jeweilige Gebärdensprache in ihrer Verfassung ausdrücklich als Teil der Sprachenfreiheit (Zürich) oder im Rahmen der Rechte von Menschen mit Behinderungen (Genf, Tessin). Der Kanton Neuenburg kennt eine Anerkennung auf Gesetzesstufe. In verschiedenen anderen Kantonen sind entsprechende Vorstösse hängig.⁷¹

Auch wenn diese kantonalrechtlichen Bestimmungen relativ neu sind und es derzeit schwierig, wenn nicht unmöglich ist, ihre Wirksamkeit zu beurteilen, zeigen sie auf mehreren Ebenen das politische Engagement zugunsten von Menschen mit Behinderungen und zeugen von einem gewissen Bedarf nach einer Vereinheitlichung im Bundesrecht unter Beachtung der verfassungsmässigen Kompetenzen.

6.3 Auswirkungen auf die Wirtschaft

Parallel zur Erarbeitung dieser Vorlage wurde eine externe Regulierungsfolgenabschätzung durchgeführt. Die Analyse hat den Handlungsbedarf zugunsten der Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen bestätigt, aber auch Verständnis für die Befürchtung gezeigt, dass die Teilrevision wirkungslos bleiben könnte.

Die Zahl der Personen, die potenziell betroffen sind, ist sehr gross: Es gibt in der Schweiz 1,5 Millionen Menschen mit Behinderungen. Aufseiten der Wirtschaft sind rund 258 000 Unternehmen von den Regelungen im Bereich der Arbeit und sogar 468 000 Unternehmen als Anbieter von Dienstleistungen potenziell betroffen. Aufgrund des Prinzips der Verhältnismässigkeit ist es jedoch wahrscheinlich, dass die tatsächliche Zahl der betroffenen Unternehmen deutlich geringer sein wird.

Auf dieser Grundlage kommt die Regulierungsfolgenabschätzung zum Schluss, dass es schwierig ist, die Wirksamkeit der geplanten Regulierung sowie ihre Auswirkungen auf die Volkswirtschaft abzuschätzen. Darüber hinaus hängt der tatsächliche Abbau von Benachteiligungen vom Zusammenspiel der gesetzlichen Vorgaben und der flankierenden Massnahmen ab, insbesondere von den Unterstützungs- und Beratungsmassnahmen.

6.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die Vorlage fördert die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen und damit den gesellschaftlichen Zusammenhalt.

6.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Umwelt.

7.1 Verfassungsmässigkeit

Auch wenn anerkannt ist, dass Artikel 8 Absatz 4 BV als solcher keine Kompetenzen zuweist, enthält er doch einen Gesetzgebungsauftrag, nämlich den Auftrag im Gesetz Massnahmen vorzusehen zur Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, insbesondere in den Zuständigkeitsbereichen des Bundes (der Auftrag richtet sich auch an die kantonalen Gesetzgeber). Der Bundesgesetzgeber hat bereits einige, der auslegungsbedürftige Begriffe im Zusammenhang mit seinem Auftrag zur Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen im BehiG konkretisiert.⁷²

Gemäss Artikel 35 Absätze 2 und 3 BV sind Personen, die staatliche Aufgaben wahrnehmen, verpflichtet, zur Verwirklichung der Grundrechte beizutragen, und die Behörden müssen dafür sorgen, dass die Grundrechte, soweit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam werden. Unter Privaten kann die Gleichstellung in einem Spannungsverhältnis zu anderen Grundfreiheiten stehen, die auf Privatautonomie beruhen, etwa der Wirtschaftsfreiheit. Diese Vorlage trägt zur Verwirklichung von Artikel 8 Absatz 4 BV bei, und zwar sowohl hinsichtlich der Beziehungen zwischen Staat und Privaten als auch hinsichtlich der Beziehungen unter Privaten. In Gesetzgebungsvorhaben in anderen Bereichen, in denen es notwendig war, die Vertragsfreiheit oder die Wirtschaftsfreiheit zum Schutz der Grundrechte einzuschränken, wurde bereits gleich vorgegangen.⁷³ Bei der Verabschiedung konkreter Massnahmen kann sich der Gesetzgeber auf die besonderen Kompetenzen stützen, die ihm in bestimmten Bereichen zugewiesen sind.

Arbeit

In Bezug auf die Gleichstellung im Erwerbsleben und in Arbeitsverhältnissen stützt sich der Entwurf auf die Artikel 110 Absatz 1 Buchstabe a 122 BV, die den Bund zur Gesetzgebung im Bereich des Arbeitnehmerschutzes und im Bereich des Privatrechts, einschliesslich der durch das OR geregelten Arbeitsverhältnisse, ermächtigen. Im Bereich des öffentlichen Rechts stützt sich der Gesetzgeber auf die Organisationsbefugnis, die ihm Artikel 173 Absatz 2 BV einräumt, um für die Behörden und die Verwaltungseinheiten verbindliche Bestimmungen zum Schutz gegen Diskriminierung zu erlassen. Der Gesetzgeber hat bereits von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, sowohl öffentlich-rechtliche als auch privatrechtliche Arbeitsverhältnisse zu regeln, indem er das Verbot der Diskriminierung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern aufgrund des Geschlechts in Artikel 3 GlG konkretisiert hat.

Dienstleistungen

Für den Erlass von Bestimmungen im Bereich der von Privaten erbrachten Dienstleistungen stützt sich der Entwurf auf Artikel 122 BV, der den Bund ermächtigt, auf dem Gebiet des Zivilrechts zu legiferieren, sowie auf Artikel 95 Absatz 1 BV, der den Bund ermächtigt, Vorschriften über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit zu erlassen. Dem Wortlaut nach ist Artikel 95 Absatz 1 BV inhaltlich keinen Einschränkungen unterworfen, die Regelungsziele einer Bundeslösung sind daher offen. Die Pflicht, einen Menschen nicht aufgrund einer Behinderung zu diskriminieren, stellt eine Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit von Dienstleistungsanbietern dar, die jedoch verhältnismässig und durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt ist. Da sich die Vorlage im Bereich der Dienstleistungen auf die privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit nach Artikel 95 Absatz 1 BV beschränkt, bewegt sie sich innerhalb des Kompetenzrahmens des Bundes.

Auch wenn bereits definiert wurde, was unter einem privaten Dienstleister, der eine Dienstleistung öffentlich anbietet, zu versehen ist,⁷⁴ schränkt das Erfordernis einer Verbindung mit einer wirtschaftlichen Tätigkeit den Anwendungsbereich ein: Nur wenn der Dienstleister seine Dienstleistung in Ausübung seiner wirtschaftlichen Tätigkeit zugänglich macht, unterliegt er den Bestimmungen des BehiG.

Gebärdensprachen

Wie der Bundesrat im Bericht vom 24. September 2021 «Möglichkeiten der rechtlichen Anerkennung der Schweizer Gebärdensprachen» in Erfüllung der Postulate Rytz 19.3668, Lohr 19.3670, Romano 19.3672 und Reynard 19.3684 aufgezeigt hat, wirft diese Anerkennung verschiedene verfassungsrechtliche Fragen auf, je nach Art der Anerkennung. Eine Anerkennung der Gebärdensprachen als Landessprachen oder (Teil-) Amtssprachen würde zum Beispiel eine Anpassung der Sprachenordnung auf Verfassungsebene (Art. 4 und 70 BV) bedingen. Das Gleiche gilt für eine ausdrückliche Erwähnung in der Verfassungsbestimmung zur Sprachenfreiheit (Art. 18 BV). Im Bericht wurde zudem die Möglichkeit der Anerkennung der «Gebärdensprachen als Fördersprachen» ausgeführt (Ziff. 5.2.4 des Berichts). Dieser Ansatz wurde für diese Vorlage gewählt. Sie ermöglicht es, eine deklaratorische Anerkennung mit konkreten Fördermassnahmen zu verbinden, ohne dass dafür eine Verfassungsänderung nötig ist. Damit wird zugleich die kulturpolitische Dimension der Gebärdensprachen unterstrichen.⁷⁵

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Im Jahr 2014 ist die Schweiz der UN-BRK beigetreten, die die Vertragsstaaten dazu verpflichtet, die Rechte der Menschen mit Behinderungen umzusetzen.

Die Zugänglichkeit zu fördern ist ein zentrales Anliegen der Konvention (Art. 9 UN‑BRK). Ergänzend zu dieser Verpflichtung, die auf eine allgemeine Verbesserung der Rahmenbedingungen abzielt, verpflichtet Artikel 5 UN‑BRK die Vertragsstaaten dazu, anzuerkennen, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, und besondere Schritte «zur Beseitigung von Diskriminierung» in konkreten Situationen zu unternehmen. Der UN‑BRK-Ausschuss bezieht sich in seinen Arbeiten häufig auf ein Konzept der Behinderung, das auf den Menschenrechten sowie auf der Barrierefreiheit und angemessenen Vorkehrungen beruht. «Angemessene Vorkehrungen» definiert die UN-BRK als «notwendige und geeignete Änderungen und Anpassungen, die keine unverhältnismässige oder unbillige Belastung darstellen und die, wenn sie in einem bestimmten Fall erforderlich sind, vorgenommen werden, um zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten geniessen oder ausüben können» (Art. 2 UN‑BRK). Folglich kommt es gemäss dem UN‑BRK-Ausschuss einer Diskriminierung aufgrund einer Behinderung gleich, wenn einer Person angemessene Vorkehrungen verweigert werden.⁷⁶ Auf dieser Grundlage kann ein Mensch mit Behinderungen sein Recht geltend machen, dass die Einrichtungen und Dienste das Notwendige tun, um seiner besonderen Situation Rechnung zu tragen, solange dies nicht zu einer übermässigen Belastung führt. So sind angemessene Vorkehrungen sowohl als eine Form nicht diskriminierender Behandlung als auch als ein Mittel zur Förderung der tatsächlichen Gleichstellung durch Beseitigung der von der Gesellschaft geschaffenen Hindernisse zu verstehen (in Bezug auf das BehiG indem Benachteiligungen verhindert, verringert oder beseitigt werden). Der Ausschuss ist der Meinung, dass in Fällen, in denen das Verbot nicht die Verpflichtung zu angemessenen Vorkehrungen umfasst, der Schutz unvollständig ist.

Zunächst wurde davon ausgegangen, dass die Vorgaben im Landesrecht der Schweiz mit der Definition von Diskriminierung gemäss der UN‑BRK übereinstimmten: Liegt eine Diskriminierung gemäss Artikel 8 Absatz 2 BV vor, muss sie behoben werden. Artikel 8 Absatz 4 BV diente vor allem dazu, den Begriff der Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen einzuführen; dieser wurde später im BehiG konkretisiert. In seinen abschliessenden Bemerkungen vom April 2022 zum Initialstaatenbericht der Schweiz wies der Ausschuss auf Lücken im Schweizer Recht hin Dazu zählt das Fehlen der Garantie eines umfassenden und wirksamen Schutzes vor Diskriminierung. In diesem Zusammenhang empfahl der Ausschuss der Schweiz, das geltende Gesetz anzupassen und seinen Geltungsbereich auf alle Einrichtungen und Dienstleistungen, die der Öffentlichkeit zugänglich sind oder von privaten Einrichtungen für die Öffentlichkeit bereitgestellt werden, auszudehnen⁷⁷ und Massnahmen auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene zu ergreifen, um sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen ohne Diskriminierung Zugang zu einer Beschäftigung auf einem integrativen ersten Arbeitsmarkt im öffentlichen und privaten Sektor haben.⁷⁸

Im Rahmen seiner vierten allgemeinen regelmässigen Überprüfung der Schweiz am 27. Januar 2023 hat auch der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen Empfehlungen zur Umsetzung der Rechte von Menschen mit Behinderungen im Schweizer Rechtssystem formuliert, insbesondere im Hinblick auf eine bessere Integration von Menschen mit Behinderungen in den Arbeitsmarkt.⁷⁹

Gemäss dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) muss das Diskriminierungsverbot im Licht der Anforderungen der UN‑BRK gelesen werden und Menschen mit Behinderungen können angemessene Vorkehrungen erwarten, um die faktischen Ungleichheiten, denen sie ausgesetzt sind, zu korrigieren.⁸⁰

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der vorliegende Entwurf eine Anpassung des Rechts an die internationalen Verpflichtungen der Schweiz ermöglicht.

Es sei daran erinnert, dass die Schweiz verschiedene andere internationale Verpflichtungen in Bezug auf Menschen mit Behinderungen eingegangen ist, darunter die Artikel 6 und 8 des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966⁸¹ über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, für die Schweiz in Kraft seit dem 18. September 1992, das Übereinkommen Nr. 111 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 25. Juni 1958⁸² über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf, in der Schweiz in Kraft seit 13. Juli 1962, sowie das Übereinkommen Nr. 159 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 20. Juni 1983⁸³ über die berufliche Rehabilitation und die Beschäftigung von Behinderten, in der Schweiz in Kraft seit 20. Juni 1986.

Darüber hinaus hat sich die Schweiz im Rahmen der Agenda 2030 zu den Zielen für nachhaltige Entwicklung verpflichtet, die Inklusion von Menschen mit Behinderungen und deren Teilhabe an der Gesellschaft zu verbessern.

Die Frage der Anerkennung der Gebärdensprachen hat in den letzten Jahrzehnten auch international an Bedeutung gewonnen. Die UN‑BRK sieht ausdrücklich vor, dass die Vertragsstaaten die Gebärdensprache anerkennen sowie deren Verwendung und die Gehörlosenkultur fördern (Art. 21 Bst. e, Art. 24 Abs. 3 Bst. c und Art. 30 Abs. 4). Die UN‑BRK lässt den Vertragsstaaten jedoch viel Spielraum bei den Modalitäten der Anerkennung und den von der Anerkennung erwarteten Wirkungen. Anlässlich des Staatenberichtsverfahrens hat der UN-BRK-Ausschuss der Schweiz empfohlen, die drei schweizerischen Gebärdensprachen auf Bundes- und Kantonsebene als Amtssprachen anzuerkennen und die Verwendung der Gebärdensprachen in allen Lebensbereichen zu fördern, die Verfügbarkeit von Gebärdensprachdolmetscherinnen und ‑dolmetschern sicherzustellen und für eine enge Zusammenarbeit mit der Gehörlosengemeinschaft zu sorgen.⁸⁴

7.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden keine neuen Subventionen, Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen, die einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen.

7.4 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

7.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die Vorlage sieht vor, dass der Bundesrat im Bereich der Zugänglichkeit und der Kommunikation die erforderlichen technischen Vorschriften in Anlehnung an die harmonisierten nationalen oder internationalen Normen erlässt. Ausserdem ist eine Anpassung der bestehenden Verordnungen vorgesehen.